II SA/Gd 449/23

II SA/Gd 449/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Irena Wesołowska
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Irena Wesołowska Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt SKO Gd/3872/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 26 maja 2022 r., nr GZDiZ.NP.701.39.5.2022.EPS/MP; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej P. w G. kwotę 359 zł (trzysta pięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 marca 2023 r., nr SKO Gd/3872/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 31 marca 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska stwierdził, że na elewacji kościoła przy ul. [...] (działka nr [..], obręb [..]) w Gdańsku znajduje się tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego o wymiarach 4,461 m x 0,890 m, o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 3,97 m2, której lokalizacji nie dopuszcza uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18, w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz. Woj. Pom. Nr 2018, poz. 1034).
W związku z powyższym, pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. poinformowano skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej w formie ekranu świetlnego bez treści umieszczonego na elewacji kościoła przy ul. [...] w Gdańsku, niezgodnej z uchwałą krajobrazową. Jednocześnie, poinformowano skarżącą o dokonanych w dniu 31 marca 2022 r. oględzinach, o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i o możliwości składania wyjaśnień a także o terminie kolejnych oględzin.
Podczas kolejnych kontroli, przeprowadzonych w dniach: 22 kwietnia 2022 r., 17 maja 2022 r. i 26 maja 2022 r. stwierdzono, że przedmiotowa tablica reklamowa nadal znajduje się w tym samym miejscu.
Pismem z dnia 4 maja 2022 r. zawiadomiono skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie a także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wnoszenia uwag.
W dniu 19 maja 2022 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy, po czym podniosła do protokołu, że prawo budowlane zezwala kościołowi na publikowanie na swoim terenie materiałów dotyczących działalności religijnej i opiekuńczo – wychowawczej.
Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 26 maja 2022 r., nr GZDiZ.NP.701.39.5.2022.EPS/MP, wydaną na podstawie art. 37d ust.1, 5 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 8950,30 zł za umieszczenie od dnia 29 marca 2022 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania) do dnia 26 maja 2022 r. tablicy reklamowej w formie ekranu świetlnego bez treści umieszczonego na elewacji kościoła przy ul. [...] (działka nr [..], obręb [..]) w
Gdańsku o łącznej powierzchni 3,97 m2 niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska a także nałożył na skarżącą obowiązek dostosowania tej tablicy do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska bądź usunięcia tablicy.
Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że przedmiotowa tablica reklamowa jest ekranem świetlnym w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej a jej umieszczenie jest niezgodne z § 9 pkt 2 lit. h tiret siódme uchwały a także narusza ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych w formie banerów reklamowych umieszczanych na obiektach w obszarze S3, sformułowane w § 17 ust. 3 uchwały krajobrazowej, ponieważ brak wśród nich tablic w formie ekranów świetlnych. Przedmiotowy ekran świetlny, pomimo niewyświetlania treści w dniach prowadzonych kontroli i oględzin wypełnia znamiona tablicy reklamowej albowiem jest to przedmiot materialny przeznaczony do ekspozycji reklamy.
Jednocześnie, Prezydent stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że to skarżąca Parafia jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie przedmiotowej tablicy niezgodnie z uchwałą krajobrazową.
Prezydent wskazał także, że w niniejszej sprawie nie mogło mieć zastosowania wyłączenie z art. 37c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przepisów dotyczących reklam nie stosuje się do upowszechniania informacji wyłącznie: 1. trwale upamiętniającej osoby, instytucje lub wydarzenia; 2. o charakterze religijnym, związanym z działalnością kościołów lub innych związków wyznaniowych, jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe sytuowane są w granicach terenów użytkowanych jako miejsca kultu i działalności religijnej oraz cmentarzy. Prezydent wyjaśnił przy tym, że na przedmiotowym ekranie nie było żadnych z treści wymienionych w tym przepisie a ekran ten niewątpliwie przystosowany jest do emitowania treści reklamowych.
Nadto, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 189d k.p.a., zawierającego przesłanki, jakie organ powinien brać pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną a także nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. W związku z tym, że skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma a Parafia, jako organ prowadzący niepubliczne przedszkole [..], czerpie jako kościelna osoba prawna korzyści finansowe z prowadzenia tej działalności, gdyż jest to przedszkole odpłatne, a więc prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie. Również, brak jest informacji aby za to samo zachowanie prawomocną decyzją na skarżącą została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony do tego organ.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 27 marca 2023 r., wydaną na podstawie art. 37d ust. 1, 4 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że przeprowadzone przez organ I instancji kontrole wykazały umieszczenie tablicy reklamowej w formie ekranu świetlnego bez treści umieszczonego na elewacji kościoła przy ul. [...] w Gdańsku (działka nr [..]). W ocenie Kolegium, nie budzi żadnych wątpliwości, że znajdujący się na elewacji kościoła przedmiot materialny stanowi tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b ustany o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem zasadniczą jego funkcją była ekspozycja reklamy w przestrzeni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów a nadto organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablicy reklamowej w formie ekranu świetlnego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej. Kolegium nie podzieliło przy tym stanowiska skarżącej, że przedmiotowa tablica nie stanowi reklamy, gdyż promuje działalność charytatywno-opiekuńczą kościoła katolickiego, kwestionując charakter charytatywno-opiekuńczy prowadzonego przez skarżącą przedszkola ze wskazaniem na jego odpłatność.
Jednocześnie, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa tablica jest niezgodna z § 9 pkt 2 lit. h tiret siódme uchwały krajobrazowej a także nie spełnia ustaleń szczegółowych dla tablic reklamowych w obszarze S3 (na którym znajduje się nieruchomość, na której usytuowano reklamę) określonych w § 17 ust. 3 uchwały krajobrazowej. Nadto, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że to skarżąca Parafia jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie przedmiotowej tablicy niezgodnie z uchwałą krajobrazową, albowiem tablica w formie ekranu świetlnego promowała tę działalność Parafii, informując o miejscu prowadzenia przedszkola.
Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 37c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem treść umieszczona na przedmiotowej tablicy, tj. zachęcanie do skorzystania z przedszkola w formie ekranu świetlnego niewątpliwie nie jest informacją o charakterze religijnym ani nawet treścią religijną, związaną z działalnością kościołów a jest wyłącznie reklamą niepublicznego przedszkola i oceny tej, zdaniem Kolegium, nie może zmienić art. 21 ust. 1 Konkordatu pomiędzy Stolicą Apostolską i RP, zgodnie z którym odpowiednie instytucje kościelne mają prawo prowadzenia, każda zgodnie ze swą naturą działalności o charakterze misyjnym, charytatywnym i opiekuńczym. Nawet gdyby uznać, że prowadzenie odpłatnego przedszkola jest działalnością charytatywno – opiekuńczą kościoła katolickiego, to w dalszym ciągu nie jest to działalność o charakterze religijnym.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium oceniło, że w sprawie prawidłowo nałożono karę pieniężną, jak również prawidłowo określono jej wysokość oraz okres za jaki została ona naliczona.
Nadto, Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 189d k.p.a. a także, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., powołując przy tym tożsamą argumentację co organ I instancji.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Parafia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:
1. art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez działanie organu niezgodnie z zasadą praworządności w sposób stronniczy i niesprawiedliwy a także niezapewniający równowagi stronom postępowania;
2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzję tę należało zmienić;
3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie dozwolonych granic swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że:
- tablica umieszczona na elewacji kościoła bez treści przy ul. [...] w Gdańsku na działce nr [..], obręb [..], stanowi reklamę podczas, gdy stanowi ona informację związaną z działalnością kościoła i położona została w granicach terenu parafii;
- parafia prowadzi działalność gospodarczą w zakresie niepublicznego przedszkola, podczas, gdy prowadzenie przedszkola nie stanowi działalności gospodarczej a dzielność charytatywno – opiekuńczą Kościoła katolickiego;
4. art. 2 pkt 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 i art. 39 ustawy stosunek Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego nieprawidłową interpretację skutkującą przyjęciem, że tablica umieszczona na elewacji kościoła bez treści przy ul. [...] w Gdańsku na działce nr [..], obręb [..], stanowi reklamę, podczas gdy nie promuje osoby, przedsiębiorstwa, towaru, usługi, przedsięwzięcia lub ruchu społecznego a dzielność opiekuńczą kościoła katolickiego;
5. art. 37c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 i art. 39 ustawy stosunek Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że do tablicy umieszczonej na elewacji kościoła bez treści przy ul. [...] w Gdańsku na działce nr [..], obręb [..], stosuje się przepisy dotyczące reklam podczas, gdy jest ona związana z działalnością kościoła i została usytuowana w miejscu kultu i działalności religijnej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 marca 2023 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 26 maja 2022 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 marca 2022 r. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 26 maja 2022 r., wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości 8950,30 zł za umieszczenie od dnia 29 marca 2022 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania) do dnia 26 maja 2022 r. tablicy reklamowej w formie ekranu świetlnego bez treści umieszczonego na elewacji kościoła przy ul. [...] (działka nr [..], obręb [..]) w Gdańsku o łącznej powierzchni 3,97 m2 niezgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową (punkt 1 decyzji) a także nakładającą na skarżącą obowiązek dostosowania tej tablicy do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska bądź usunięcia tablicy.
Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. . Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej jak u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przyjmować rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem. Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 podlega karze pieniężnej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).
Powołany przepis ma zastosowanie w przypadku umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Bezsporne jest zaś, że w § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.
Orzekające w sprawie organy uznały, że przywołany przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ma zastosowanie do umieszczonej na elewacji kościoła przy ul. [..] w Gdańsku tablicy, która stanowi tablicę reklamową bez treści w formie ekranu świetlnego.
Zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablica reklamowa to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 16a reklama to upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Stosownie zaś do treści § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Gdańska ekran świetlny to tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFL, LCD przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła np. ekran LED. Przy czym, jak wskazuje się w doktrynie, tablicą reklamową będzie zarówno przedmiot, na którym w danym momencie nie jest zamieszczona reklama ale który do tego służy, jak i jakikolwiek inny przedmiot nawet co do zasady nieprzeznaczony do ekspozycji reklamy, na którym została ona zamieszczona (zob. H. Izdebski (red.), I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Opublikowano WKP 2023). Bez znaczenia natomiast dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje fakt, że może on służyć również do wyświetlania innych treści aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto, uchwała krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia
Z uwagi na powyższe, zgodzić należy się z orzekającymi organami, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy tablica mogła zostać uznana za tablicą reklamową w rozumieniu powołanej regulacji.
Jednakże, zgodnie z treścią art. 37c u.p.z.p. przepisów dotyczących reklam nie stosuje się do upowszechniania informacji wyłącznie: 1) trwale upamiętniającej osoby, instytucje lub wydarzenia; 2) o charakterze religijnym, związanym z działalnością kościołów lub innych związków wyznaniowych, jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe sytuowane są w granicach terenów użytkowanych jako miejsca kultu i działalności religijnej oraz cmentarzy.
Z powołanego przepisu wynika, że jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe usytuowane są w granicach terenów użytkowanych jako miejsca kultu i działalności religijnej oraz cmentarzy i upowszechniają treści o charakterze religijnym to nie stosuje się do nich przepisów dotyczących reklam.
Orzekający w niniejszej sprawie organ I instancji ocenił, że w niniejszej sprawie wyłączenie z art. 37c pkt 1 u.p.z.p. nie ma zastosowania, albowiem, mimo że na przedmiotowym ekranie nie było emitowanych żadnych treści, to ekran ten niewątpliwie przystosowany jest do emitowania treści reklamowych, nie wskazując przy tym ich charakteru. Z kolei, organ II instancji stwierdził, że treść umieszczona na przedmiotowej tablicy reklamowej, tj. zachęcanie do skorzystania z przedszkola w formie ekranu świetlnego niewątpliwie nie jest informacją o charakterze religijnym ani nawet treścią religijną, związaną z działalnością kościołów a jest wyłącznie reklamą niepublicznego przedszkola. Ustalenie takiego charakteru informacji wyświetlanych na tablicy nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, z którego jedynie wynika, że tablica, podczas każdej z przeprowadzonych kontroli, nie zawierała żadnej treści.
Z powyższych względów, Sąd uznał, że dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena w powyższym zakresie jest dowolna a więc niezgodna z art. 80 k.p.a. a postępowanie w tym zakresie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.
W niniejszej sprawie, orzekające w sprawie organy, wydając kontrolowane decyzje, nie sprostały wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przyjęcie bowiem przez organ w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 37c u.p.z.p., z uwagi na reklamowanie działalności przedszkola, nie zostało oparte na wynikach postępowania dowodowego przeprowadzonego w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem, podczas kontroli, które miały miejsce w sprawie, każdorazowo stwierdzono istnienie tablicy, która nie zawierała żadnej treści. Potwierdza to w sposób niebudzący wątpliwości dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tychże kontroli. Co więcej, ustalenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozostaje w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wymierzającej karę, którą to utrzymało w mocy Kolegium, zawierającego stwierdzenie, że kara dotyczy reklamy bez treści. Wprawdzie, przekazując odwołanie do Kolegium organ I instancji przekazał również dwa zdjęcia, na których przedmiotowa tablica zawierała reklamę przedszkola, jednakże nie wiadomo w jakiej dacie i w jakich okolicznościach fotografie te zostały wykonane, co uniemożliwia ocenę ich mocy dowodowej w sprawie. Dowodem w sprawie może być zaś wszystko, jednakże dowody powinny być gromadzone w toku prawidłowo prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nadto, zdjęcia te pojawiły się w aktach sprawy już po wydaniu przez organ I instancji decyzji wymierzającej karę za okres do dnia wydania tej decyzji. Z kolei, jeszcze w dniu wydania tej decyzji organ I instancji przeprowadził ostatnią kontrolę w sprawie, potwierdzającą brak jakiejkolwiek treści na tablicy.
W tej sytuacji Sąd uznał, że nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W konsekwencji zaś, Sąd stwierdził, że w sprawie nie wyjaśniono należycie podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji, wobec czego uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. i zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.
Nadto, w wydanych decyzjach błędnie ustalono datę początkową, od której naliczona została kara.
Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz – zdaniem Sądu - błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ugruntowane jest bowiem w tym względzie stanowisko odmienne, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 278/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.
Co więcej, w ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień. Natomiast czynności kontrolne dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej kontroli i o wszczęciu postępowania a doręczeniem go stronie w dniu 9 grudnia 2020 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ani takich, które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.
Podkreślić należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia strony deliktu o wszczęciu postępowania.
W kontrolowanych decyzjach karę naliczono od dnia 29 marca 2022 r. Z kolei, pierwsza czynność w sprawie przeprowadzona została w dniu 31 marca 2022 r. i dopiero o tej czynności skarżąca została powiadomiona. Tym samym, naliczenie kary od dnia 29 marca 2022 r. nie może być uznane za zgodnie z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, i z uwagi na powyższe musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił kontrolowane decyzje.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny zawartej w niniejszym wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 359 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez nią wpisu sądowego od skargi.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącej i braku sprzeciwu organu.