II SA/Gd 445/21

II SA/Gd 445/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1631/22 - Wyrok NSA z 2025-02-20
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 17 pkt 2, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r., nr XLIV/302/2020 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
W. K. wniósł skargę na uchwałę nr XLIV/302/2020 Rady Gminy z dnia 26 listopada 2020 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu [...] zaskarżając ją w części dotyczącej działek nr [.]-[..] znajdujących się na terenie oznaczonym w części graficznej symbolem 49-R w zakresie, w jakim uchwała w § 43 wprowadza całkowity zakaz zabudowy kubaturowej na terenie o przeznaczeniu rolniczym.
Ww. uchwale Rady Gminy w zaskarżonym zakresie zarzucił:
1) naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ustaleniu przeznaczenia terenu 49-R (dotyczącego między innymi działek skarżącego) jako terenów rolniczych z całkowitym zakazem zabudowy kubaturowej, co jest niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań przestrzennego gminy, które z kolei przewiduje, iż jest to teren rolniczy, na którym istnieje możliwość zabudowy zagrodowej; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący terenu 49-R uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę terenu, podczas gdy studium taką zabudowę dopuszcza. Tym samym wbrew dyspozycji zawartej w przepisie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uchwalił miejscowy plan zawierający ustalenia sprzeczne z ww. Studium;
2) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, bowiem w wyniku ustanowienia zakazu zabudowy na nieruchomościach objętych miejscowym planem, organ rażąco naruszył prawo własności przysługujące skarżącemu, zaś ww. ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych, ani w interesie społecznym i zostało uchwalone w celu uniemożliwienia skarżącemu zabudowy należącej do niego nieruchomości w sposób zgodny ze studium uwarunkowań oraz z ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 12 marca 2018r. ustalającą warunki zabudowy dla terenu położonego w M., gmina K. na działce nr [..], obręb [..];
3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na pominięciu przy uchwalaniu planu ważnego interesu prywatnego, przekraczając przy tym znacznie stopień ingerencji jednostek samorządu terytorialnego w przysługujące obywatelowi prawo własności.
Domaga się skarżący stwierdzenia nieważności uchwały nr XLIV/302/2020 Rady Gminy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu [..], w zakresie w jakim na działkach [..]-[..] o przeznaczeniu rolniczym wprowadza zakaz zabudowy kubaturowej.
Uzasadniając zarzuty wskazał skarżący, że jest właścicielem nieruchomości rolnej składającej się z działek ew. o nr geodezyjnych [..]-[..], położonych na obszarze ustaleń planu o symbolu 49-R tj. obszarze przewidzianym jako tereny rolne, dla którego to terenu Rada Gminy w § 43 ustęp 1 części tekstowej planu wprowadziła zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej. W związku z wyłożeniem projektu do publicznego wglądu Skarżący pismami z sierpnia i listopada 2020r. złożył uwagi zawierające wnioski o jego zamianę w zakresie zniesienia zakazu zabudowy. Uwagi te nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy.
Skarżący posiada interes prawny w skarżeniu uchwały, albowiem ustalenia uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego niweczą jego plany inwestycyjne na działce o numerze [..], ustalone w decyzji Wójta Gminy z dnia 12 marca 2018r. o warunkach zabudowy dla terenu położonego w M., gmina K. na działce nr [..]. W ww. decyzji ustalono warunki zabudowy dot. inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stajni, budynku gospodarczego, stawu i dwóch wybiegów dla koni wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [..] w M., gmina K.
W ocenie skarżącego kwestionowane zapisy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu M., od ul. W. do ul. S. pozostają w rażącej sprzeczności z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego Gminy (tekst ujednolicony). Wprowadzenie w planie zakazu zabudowy, wobec braku takiego zakazu w Studium, stanowi rażące naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan bowiem zawiera ograniczenia, o których nie ma jakiejkolwiek wzmianki w studium. Wobec powyższego, wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomościach objętych miejscowym planem, doprowadziło do znacznej modyfikacji zasad ustalonych na mocy studium. Ww. studium nie tylko bowiem nie przewiduje bezwzględnego zakazu zabudowy na terenach rolnych, lecz zawiera pkt 3.2.2. poświęcony wprost zasadom kształtowania terenów zabudowy zagrodowej. Tymczasem zgodnie z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego taka zabudowa w ogóle nie będzie możliwa. Zawarty w § 43 ww. projektu zakaz zabudowy ma charakter całkowicie arbitralny. Tak daleka ingerencja w prawo własności nie jest proporcjonalna ani celowa. Nie wynika także z uzasadnienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, w której w ogóle nie ma mowy o wprowadzeniu zakazu zabudowy na terenach rolniczych, a tym bardziej nie podaje się żadnych powodów ani celów jaki zakaz ten miałby realizować. W uchwale intencyjnej wskazano, iż celem opracowania planu w zakresie gruntów rolnych jest utrzymanie ich rolniczego charakteru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kwestionowane ograniczenie w zasadzie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek inwestycji związanej ze współczesnym rolnictwem albowiem teren działek nie może być w żaden sposób zabudowany. Zaskarżony plan poprzez wprowadzony zakaz zabudowy kubaturowej na gruntach rolnych, niweczy realizację planów skarżącego, który zamierzał wykorzystać potencjał własnych gruntów rolnych na rozwój gospodarstwa rolnego. Tego typu ograniczenie nie ma żadnych racjonalnych przesłanek i stanowi w istocie rażące przekroczenie władztwa planistycznego, wprowadzając zakaz zabudowy dla terenów rolniczych bez wskazania uzasadnienia i celu tego zakazu. Wprowadzony planem zakazu zabudowy gruntów rolnych na cele rolnicze (realizacji na nim budownictwa rolniczego) wskazuje na naruszenie zasady zachowania proporcji pomiędzy zakresem ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego do własnego gruntu a zamierzonym celem regulacji planu. Ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy wprost zalecają, iż nowe siedliska rolnicze powinny być lokalizowane przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy, zaś na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań dopuszcza się lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie. Pod zabudowę zagrodową -minimalna powierzchnia działki - 5000m2.
Wyraził skarżący stanowisko, że rolnikom posiadającym grunty rolne o znacznej powierzchni, stanowiących zwarty kompleks, powinno przysługiwać prawo zlokalizowania na własnej nieruchomości siedliska rolniczego tworzącego zabudowę zagrodową, składającego się np. z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych służących produkcji rolnej. Wprowadzenie powyższego zakazu stanowi przekroczenie uprawnień gminy oraz naruszenie tzw. władztwa planistycznego przysługującego w ramach przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina w ramach tzw. "władztwa planistycznego" ma prawo do ograniczenia prawa własności, ale to uprawnienie nie jest nieograniczone. Ograniczenie prawa własności powinno wynikać z ważnego interesu społecznego, np. realizacji celu publicznego lub przepisów odrębnych, np. przepisów w zakresie ochrony przyrody. Ograniczenie takie może wynikać również z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W powyżej opisanym przypadku, nie zachodzi żadna z wymienionych okoliczności.
W przedmiotowej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utrzymując przeznaczenie rolnicze dla działek skarżącego, nie zezwala jednocześnie na ich zabudowę budynkami, także budynkami służącymi działalności rolniczej - w tym zabudowy zagrodowej. W ocenie skarżącego zasadność wprowadzenia tego zakazu w odniesieniu do całej powierzchni działek, nie została przez organ planistyczny przekonująco wykazana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i dokumentacji planistycznej. Motywów jakimi kierowała się Rada Gminy przy wprowadzaniu tego zakazu nie sposób doszukać się w uzasadnieniu do uchwały. Pomimo, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w - stanowiącym obligatoryjny element projektu planu - uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4, w niniejszej sprawie brak konkretnych wyjaśnień w tym zakresie, w szczególności co do sposobu realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Według tego przepisu, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, w uzasadnieniu uchwały brak jest przekonywujących wyjaśnień, co do tego jakie okoliczności przeważyły za wprowadzeniem na tym terenie przedmiotowego zakazu zabudowy zagrodowej. W rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu (pkt 36 i 37), stanowiącym zał. nr 2 do zaskarżonej uchwały Rada Gminy lakonicznie wskazała " iż w Gminie istnieje spora nadpodaż terenów budowlanych. W związku z powyższym pod zabudowę nie powinno się przeznaczać kolejnych gruntów rolnych". Zdaniem skarżącego takie uzasadnienie nie pozostaje w jakimkolwiek związku z wprowadzeniem zakazu zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych, bowiem możliwość zabudowy zagrodowej nie zmienia przeznaczenia terenu z działki rolnej na budowlaną, a jedynie służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, które ze swojej natury może być prowadzone na gruntach rolnych. Z powyższej argumentacji nie wynika, aby organ planistyczny wyważył interes skarżącego (polegający na prawie do zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych) z interesem publicznym wyrażającym się w ochronie gruntów rolnych. W szczególności nie zostały w sposób przekonujący wykazane okoliczności, które przemawiały za koniecznością przyjęcia tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego, które prowadzą do pozbawienia go możliwości zabudowy zagrodowej choćby na części gruntów jakie obejmują jego działki.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że w jej ocenie podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020, poz. 741 ze zm.) do regulacji: "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" Rada wskazała, iż m.p.z.p. północnej części obrębu [..], uchwalony uchwałą nr XLIV/302/2020 Rady Gminy dnia 26 listopada 2020 roku, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 12 stycznia 2021 roku (poz. 93), jest zgodny z kierunkami rozwoju wyznaczonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - tekst jednolity uchwalony uchwałą nr XI/77/2019 Rady Gminy przyjętym uchwałą nr XI/77/2019 Rady Gminy z dnia 28 marca 2019 roku (dalej: studium).
W m.p.z.p. działki skarżącego znajdują się w jednostce urbanistycznej "49-R", gdzie obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej. W trakcie sporządzania projektu planu miejscowego, skarżący wniósł uwagę dotyczącą uwzględnienia możliwości realizacji zabudowy zagrodowej na obszarze działek nr [..] zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia 12 marca 2018 r. ustalającą warunki zabudowy na działce nr [..] (uwaga 37 i uwaga 105). Uwaga nie została uwzględniona przez Wójta Gminy, a następnie przez Radę Gminy z uwagi na to, że zgodnie ze studium działki nr [..]-[..] w M. - stanowią tereny łąk i upraw rolnych.
Przedmiotowe działki, są poprzecinane gęstą siecią rowów melioracyjnych. Występuje tam wysoki poziom wód gruntowych, dlatego są okresowo zalewane. Dodatkowo, teren nie jest uzbrojony w sieci infrastruktury technicznej, zlokalizowany w oddaleniu od istniejącej zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę Rada przyjęła, że teren ten nie jest predysponowany pod żaden rodzaj zabudowy, w tym pod zabudowę siedliskową. Zgodnie z "Analizą zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy oraz oceną aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w granicach gminy (2016 - 2019)", przyjętą uchwałą nr XVIII/130/2019 z dnia 29 sierpnia 2019 roku - w Gminie istnieje spora nadpodaż terenów budowlanych. W związku z powyższym, pod zabudowę nie powinno się przeznaczać kolejnych gruntów rolnych. Oczywiście zalecenie to może się różnić w zależności od obrębu i popytu na nową zabudowę. Niski stopień zagospodarowania działek zlokalizowanych m. in. w granicach omawianego planu, stanowi dowód na to, że pod zabudowę nie powinny być przeznaczane kolejne grunty rolne. W przypadku terenu "49-R" przede wszystkim byłoby to sprzeczne z ustaleniami studium.
Na rysunku studium, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały: tereny łąk i upraw rolnych (legenda w treści ujednoliconego tekstu studium załącznik nr 1 do uchwały), określono poniższe zasady dla lokalizowania zabudowy zagrodowej:
3.2. ZASADY ROZWOJU PRZESTRZENNEGO 3.2.2. ZASADY KSZTAŁTOWANIA TERENÓW ZABUDOWY ZAGRODOWEJ
Nowe siedliska rolnicze powinny być lokalizowane przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy. Na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań dopuszcza się lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie. Pod zabudowę zagrodową - minimalna powierzchnia działki - 5000 m2.
Rada zwróciła uwagę, na zapis studium dotyczący ograniczeń w zabudowie: TERENY WYŁĄCZONE Z ZABUDOWY I O OGRANICZONYCH MOŻLIWOŚCIACH LOKALIZACJI ZABUDOWY
Zakaz lokalizacji zabudowy lub ograniczeń dotyczy następujących terenów: rezerwatu "[..]"; projektowanego stanowiska dokumentacyjnego "[..]"; leśnych i projektowanych pod zalesienia; wałów przeciwpowodziowych i terenów położonych w obszarze międzywala; terenów wydmowych prawnie chronionych; przyległych do kanałów melioracyjnych w pasie o szerokości min. 5 m od brzegu; położonych w strefach ochronnych lub strefach bezpieczeństwa (np. obiektów wojskowych, linii energetycznych wysokiego napięcia, gazociągów i ropociągów itp.);
Istnieją odstępstwa w zakazach lokalizacji zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi.
Przyjmuje się ograniczenia dla lokalizacji zabudowy na terenach: • otuliny rezerwatu "[..]"; • Parku Krajobrazowego i otuliny; • gleb o najwyższej przydatności dla produkcji rolnej oraz gruntów organicznych; • zagrożonych zalaniem i niebezpieczeństwem powodzi i potencjalnie ruchami mas ziemnych; • pasa nadbrzeżnego - technicznego administrowanego przez Urząd Morski.
Wobec powyższego, realizacja postanowień studium wymaga, aby z zabudowy wyłączyć tereny położone w Parku Krajobrazowym i otulinie Parku Krajobrazowego oraz na terenach zagrożonych powodzią. Podkreśliła Rada, że przedmiotowe działki należące do skarżącego położone są na obszarze planowanego korytarza ekologicznego uwzględnionego w Planie Zagospodarowania Województwa do 2030 roku, przyjętym przez Sejmik Województwa uchwałą nr 318/XXX/16 dnia 29 grudnia 2016 roku.
Dalej wskazała, że na uwagę zasługuje sprecyzowana polityka przestrzenna wyznaczona w kierunku 3.1., która koncentruje się na: ZASADACH ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO, OKREŚLAJĄCYCH SPOSÓB REALIZACJI KIERUNKU 3.1. W szczególności zasada zachowania i kształtowania spójności regionalnego systemu ekologicznego, w skład, którego wchodzą istniejące obszary chronione oraz obszary potencjalne do objęcia ochroną (cenne przyrodniczo), a także system płatów i korytarzy ekologicznych, który tworzą: korytarze ponadregionalne: • korytarze ekologiczne, łączące większe naturalne struktury przyrodnicze i stanowiące korytarze migracyjne o randze europejskiej, w tym w szczególności pas przybrzeżny [..].
Odnosząc się do kwestii ustalenia odmiennych zasad zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy w relacji do postanowień planu dodała Rada, że prawo nie nakazuje bezwzględnego uwzględniania wydanych decyzji przy sporządzaniu planów miejscowych. Gmina korzysta z dyspozytywnych uprawnień do ustalania innego sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może zostać stwierdzone jedynie przez organ, który wcześniej wydał tę decyzję. Wygaśnięcie decyzji jest możliwe w sytuacji, gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę na tym terenie lub gdy dla tego terenu uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania, a jego ustalenia nie zgadzają się z pierwotnie wydaną decyzją. Decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołuje się skarżący, w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego, stajni, budynku gospodarczego, stawu i dwóch wybiegów dla koni wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [..] w M., została wydana przez Wójta Gminy na wniosek z dnia 11 sierpnia 2016 roku, po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającej decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie można również tracić z pola widzenia, że działki nr [..]-[..] w M. znajdują się na terenach zagrożonych powodzią, a także w otulinie Parku Krajobrazowego, w oddaleniu od istniejącej zabudowy, bez uzbrojenia o niekorzystnych warunkach gruntowo - wodnych, poprzecinanych siecią rowów melioracyjnych, przez co przedmiotowe działki są okresowo zalewane. Według zaktualizowanych map zagrożenia powodziowego podanych do publicznej wiadomości dnia 22 października 2020 roku, w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz dnia 27 listopada 2020 roku, na stronie Ministerstwa Infrastruktury oraz map dostępnych na Hydro - portalu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - działki nr [..]-[..] w M. znajdują się na terenach zagrożenia powodziowego od strony morza, dla których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% raz na 100 lat. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. 2021 poz. 624) na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zakazuje się gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Działki nie są uzbrojone w żadne media, w tym w sieć kanalizacji sanitarnej, co w przypadku obowiązywania zaktualizowanych map zagrożenia powodziowego eliminuje w ich obrębie zabudowę siedliskową ze zbiornikiem na ścieki, ujęciem wody oraz miejscem do składowania obornika. W świetle art. 163 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2021, poz. 624 ze zm.) ochrona przed powodzią będąca zadaniem PGW Wody Polskie oraz organów administracji rządowej i samorządowej stanowi jeden z istotnych aspektów ochrony przed powodzią, jakim jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w tym obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Prawo wodne wskazuje na obowiązek uwzględniania w dokumentach z zakresu planowania zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z tymi obszarami wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując właściwe organy do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej na tych obszarach. Ponadto, według wiedzy Rady Gminy w okresie około 3 lat, tj. od dnia uprawomocnienia się decyzji o warunkach zabudowy - do dnia wejścia w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę siedliska, w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy. Dodatkowo dnia 19 lutego 2020 r. skarżący wystąpił o kolejną decyzję o warunkach zabudowy na budowę zabudowy zagrodowej na działce obok nr [..] w M. Dnia 5 czerwca 2020 roku Wójt Gminy wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na nieuzupełnienie wniosku, po wcześniejszym wezwaniu. Tym razem skarżący nie odwołał się od decyzji odmownej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Co więcej, skarżący w 2020 r., jeszcze przed uchwaleniem m.p.z.p., wystawił swoje działki rolne na sprzedaż.
Reasumując, Rada podkreśliła iż podejmując uchwałę, w żaden sposób nie naruszyła zasady proporcjonalności, bowiem głównymi przesłankami do uchwalenia m.p.z.p. w obowiązującym brzmieniu, były m.in. zapobieganie i ochrona przed skutkami powodzi na terenach zagrożonych powodzią oraz ochrona środowiska i krajobrazu naturalnego (tj. wartość konstytucyjna), która jednocześnie nie wiązała się z nałożeniem na jednostkę żadnych dodatkowych i dolegliwych obciążeń, a jedynie ustanowiła określone ograniczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.– dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).
Po pierwsze Sąd wyjaśnia, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 listopada 2020 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.
Po drugie, skarżący jest właścicielem nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym uchwałą. Uchwała współkształtuje zatem treść prawa własności nieruchomości skarżącego. Działka objęta skargą zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie o przeznaczeniu rolnym z zakazem zabudowy kubaturowej.
Wobec tego, że zaskarżona uchwała po raz pierwszy kontrolowana jest przez tutejszy Sąd koniecznym jest weryfikacja trybu jej sporządzenia pomimo niesformułowania zarzutów w tym zakresie. Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.
Tryb sporządzania planu jest sekwencją czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej wskazanych w przepisie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – dalej u.p.z.p.). Do nieważności planu w całości lub w części z uwagi na naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności lub przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu nie naruszono. Analiza akt kontrolowanej procedury planistycznej nie ujawnia takich wad, pomimo braku sformułowania w skardze zarzutów w tym zakresie.
Z akt wynika, że procedurę planistyczną zapoczątkowała uchwała Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2018 r. nr V/15/2018 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu [..]. Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). O podjęciu uchwały ogłoszono w prasie miejscowej ([..]), przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń UG oraz w BIP Urzędu. W ogłoszeniu pouczono o prawie składania wniosków do planu w terminie do 22 marca 2019 r. (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.).
Z akt administracyjnych wynika, że wpłynęło kilkadziesiąt wniosków, zarówno od organów, które zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzania planu, jak również od właścicieli nieruchomości objętych procedurą, w przeważającej większości zawierających prośby o dopuszczenie zabudowy, nieprzeznaczanie terenów pod drogi i ciągi pieszo-jezdne oraz wykluczenie budowy gazociągów wysokiego ciśnienia. Skarżący wniosku nie złożył.
Zawiadomiono również instytucje i organy właściwe do opiniowania i uzgadniania projektu zmiany planu miejscowego (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.). W odpowiedzi A. przedstawiła przebieg sieci elektroenergetycznej na obszarze objętym procedurą, również stanowisko zajął Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Wojewódzki Sztab Wojskowy, Okręgowy Urząd Górniczy, oraz Zarząd Województwa.
Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p., następnym etapem procedury planistycznej jest sporządzenie projektu planu miejscowego wraz z rozpatrzeniem wniosków oraz sporządzenie prognozy o.ś. (art. 53 u.o.o.ś.). Zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono także prognozę skutków finansowych uchwalenia planu.
Następnie Wójt Gminy zainicjował procedurę opiniodawczo-uzgodnieniową projektu planu (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.), w trakcie której uzyskał wszystkie pozytywne opinie, w tym Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie, który to organ dokonał pozytywnego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem usunięcia zapisów roz. 12 § 26 ust. 3 i § 28 ust. 5 oraz uzupełnienia zapisu w karcie 41 IT i 026-KDW o informacje o występującym obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W pierwotnym postanowieniu o odmowie uzgodnienia projektu m.p.z.p. Dyrektor RZGW PWP wskazał, że w świetle art. 163 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018 poz. 2268 ze zm.), ochrona przed powodzią jest zadaniem PGW WP oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Z przepisów art. 163 ust. 5 oraz ust. 6 ww. ustawy wynika, iż ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Jednym z aspektów ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ważne jest, aby na zagrożonym obszarze prowadzić racjonalną politykę w zakresie planowania przestrzennego w odniesieniu do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego. Prawo wodne wskazuje na obowiązek uwzględniania w dokumentach z zakresu planowania zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z tymi obszarami wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując właściwe organy do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej na tych obszarach.
Na podstawie art. 166 ust. 10 ww. ustawy, uzgodnienia m.in. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:
naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;
naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;
naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;
utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego przygotowuje się plany zarządzania ryzykiem powodziowym, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r. poz. 1841), określono trzy cele główne dla redukcji zidentyfikowanego ryzyka powodziowego, tj. zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawa systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Wobec uznania przez Dyrektora, że planowane zagospodarowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią będzie stanowiło zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz utrudniało zarządzanie ryzykiem powodziowym, o którym mowa w art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 ustawy Prawo wodne pierwotnie przedstawiony do uzgodnienia projekt planu miejscowego nie został uzgodniony pozytywnie. Po naniesieniu stosownych zmian organ dokonał pozytywnego uzgodnienia pod wymienionymi warunkami.
Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. ogłoszono o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą o.ś. pouczając o prawie zgłaszania uwag i zaplanowaniu dyskusji publicznej na 15 lipca 2020 r., która się odbyła. Uwagi do projektu planu zgłosił skarżący (pismo z 10 sierpnia 2020 r.).
W dniu 10 listopada 2020 r. Wójt Gminy podjął rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu.
W dniu 26 listopada 2020 r. podjęto zaskarżoną uchwałę, do której załącznikiem jest rysunek planu zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Powyżej opisane etapy procedury odpowiadają kolejności czynności planistycznych wynikającej z art. 17 u.p.z.p.
3. Zdaniem sądu, szczegółowa, merytoryczna analiza kolejnych etapów procedury planistycznej także nie uzasadnia oceny o wystąpieniu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.
Wbrew zarzutom skargi, uchwała intencyjna z 20 grudnia 2018 r. (w części tekstowej i graficznej) nie zawiera ustaleń o przeznaczeniu obszaru objętego planem miejscowym, a wyłącznie zakreśla granice obszaru planistycznego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że celem opracowania planu jest m.in. uporządkowanie struktury przestrzennej w postaci wykonania jednolitego aktu prawa miejscowego dla większego obszaru, a także zmiana warunków zagospodarowania. W zakresie gruntów rolnych - utrzymanie ich rolniczego charakteru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.
Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy uchwalonego m.p.z.p. należące do skarżącego nieruchomości rolne składające się z działek ewidencyjnych nr geodezyjny: [..]-[..] położone są na obszarze ustaleń planu oznaczonych symbolem 49-R, tj. obszar przewidziany jako tereny rolne, dla którego to terenu Rada Gminy w § 43 ust. 1 części tekstowej planu wprowadziła zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej.
Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do dwóch, pierwszego o niezgodności planu ze studium i drugiego o przekroczeniu przez Radę Gminy "władztwa planistycznego" i naruszeniu interesu skarżącego, które to dotyczą tej samej materii.
W odniesieniu do zarzutu sprzeczności rozwiązań planistycznych z ustaleniami Studium mającymi wynikać z zakazu lokalizacji zabudowy zagrodowej na terenach rolnych – należy podzielić w tym zakresie stanowisko organu. Zapisy studium gminy w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego charakteryzują się dużym stopniem uogólnienia, który wyraża się m. in. w wyliczaniu wszelkiego rodzaju form i zasad zagospodarowania dla wszystkich obszarów o danej funkcji na terenie całej gminy, bez różnicowania ich w zależności od uwarunkowań lokalnych oraz kierunków polityki przestrzennej, o których z kolei traktują inne zapisy tego dokumentu. Zgodnie z systemowym podejściem, zapisy tego rodzaju wymagają uszczegółowienia w planach miejscowych, co wymaga zbadania uwarunkowań miejscowych w kontekście nie całej gminy, ale określonego obszaru, na który rozwiązania planu mogą oddziaływać. Ogólne zapisy Studium, o których mowa w uzasadnieniu skargi, określają możliwe i dopuszczone przez Studium funkcje w rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Nie oznacza to jednak konieczności dopuszczenia w planie miejscowym lokalizacji każdej z wymienionych w przywołanych ustaleniach Studium funkcji rolniczych w dowolnej lokalizacji w obrębie wszystkich terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Sprzeczne ze studium byłyby bowiem tylko takie ustalenia planu miejscowego, które uniemożliwiałby realizację na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej wszystkich wymienionych w przywołanym przepisie Studium funkcji rolniczych, a nie tylko wybranych, a w szczególności takich których lokalizacja byłaby sprzeczna z innymi ustaleniami studium. Precyzując na potrzeby niniejszej sprawy ustalenia Studium podkreślić należy, że nie wskazało ono możliwości lokalizowania zabudowy zagrodowej na wszystkich terenach rolnych, a ustanowiło pewnego rodzaju zasady lokalizacji takiej zabudowy. I m.in. w punkcie 3.2.2. zawarty jest zapis: nowe siedliska rolnicze powinny być lokalizowane przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy, zaś na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań dopuszcza się lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie K. Pod zabudowę zagrodową -minimalna powierzchnia działki - 5000m2. Pośród terenów o ograniczeniach w zabudowie wymienione zostały tereny zagrożone zalaniem i niebezpieczeństwem powodzi. Z cytowanych przepisów wyłania się jednoznaczny obraz, że z racji położenia działek skarżącego poza skupiskami istniejącej zabudowy i to w znacznym oddaleniu oraz na terenie zagrożonym zalaniem nie było możliwe w świetle ustaleń Studium dopuszczenie w miejscowym planie na terenie rolnym zabudowy zagrodowej, której możliwości domaga się skarżący. Reasumując - dyspozycja funkcjonalna terenów oznaczonych 49-R zastosowana w przedmiotowym planie jest całkowicie zgodna z ustaleniami Studium.
Rozpatrując zarzuty dotyczące uprawnienia Rady Gminy do kształtowania prawa własności skarżącego i wprowadzanie ograniczeń w tym prawie poprzez korzystanie z uprawnienia do uchwalania planów miejscowych to zakaz zabudowy kubaturowej na terenie działek skarżącego nie narusza nieproporcjonalnie jego prawa własności. W tym miejscu jeszcze raz zaakcentować należy, że plan w obrębie działek skarżącego zrealizował wytyczne wynikające ze Studium, bowiem teren nieruchomości należących do skarżącego stanowi obszar zagrożony zalewaniem, także obszar planowanego korytarza ekologicznego uwzględnionego w Planie Zagospodarowania Województwa do 2030 roku. W uchwale Nr 318/XXX/16 Sejmiku Województwa z dnia 29 grudnia 2016 r. stanowiącej Plan zagospodarowania przestrzennego Obszaru Metropolitalnego zawarte zostało m.in., zalecenie dla samorządów gminnych określania w dokumentach planistycznych na poziomie lokalnym zapisów / wytycznych / wskaźników gwarantujących zachowanie ciągłości przestrzennej korytarzy ekologicznych. Oznacza to, że gmina uchwalając plan zobligowana jest do poszanowania istniejących zasobów środowiska i walorów przyrodniczych, a takim jest niewątpliwie korytarz ekologiczny. I służy temu także wyartykułowana w uchwale Sejmiku zasada ograniczania zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych. W takiej sytuacji ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż zgodnie z tym przepisem ustawy zasadniczej może być ono podyktowane właśnie ochroną środowiska traktowaną priorytetowo.
Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd zaznacza, że jest mu znana koncepcja przekroczenia władztwa planistycznego i że pod tym kątem niniejszą sprawę przede wszystkim analizował. Nie uznał jednak, aby zachodziły takie oto szczególne okoliczności, które pozwalałyby uznać, iż w danym przypadku restrykcyjne ograniczenie zagospodarowania działki poprzez zakaz zabudowy kubaturowej stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w prawo własności. Działka ta znajduje się bowiem w obszarze zagrożonym zalewaniem, gdzie dopuszczenie zabudowy oznaczałoby narażenie na przedostanie się do wód powierzchniowych i gruntowych zanieczyszczeń. Zasadnie przytoczyła Rada Gminy przepis art. 77 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego stanowiący o zakazie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Wobec braku wyposażenia działek skarżącego w infrastrukturę ściekową także ten zapis przemawia za zasadnością zakazu zabudowy.
W tym miejscu podkreślić należy, że każdy plan miejscowy, który wszakże na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności (zob. art. 140 Kodeksu cywilnego: "W granicach określonych przez ustawy") z reguły generować będzie kolizję interesu publicznego (między innymi z uwagi na wymagania ochrony środowiska) i prywatnego. Kolizje wskazanych wyżej interesów wymagają indywidualnego wyważenia w każdym przypadku. Wyważenia takiego należy dokonywać w kontekście przepisów Konstytucji, zwłaszcza zawartej w ustawie zasadniczej zasady proporcjonalności. Jak zaznaczono, w niniejszej sprawie objęcie nieruchomości skarżącego symbolem 49-R skutkujące restrykcyjnym ograniczeniem zagospodarowania w postaci zakazu zabudowy kubaturowej jest uzasadnione z uwagi na charakterystykę przyrodniczą, środowiskową i przeciwpowodziową rozważanego terenu. Jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma być skutecznym instrumentem ochrony środowiska i ochrony przyrody, to właściciel nieruchomości powinien uznać konieczność wprowadzenia prewencyjnych ograniczeń będących konsekwencją obowiązywania zasady wynikającej z treści art. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Zdaniem Sądu w realiach sprawy wprowadzenie planem zakazu zabudowy kubaturowej terenu działek skarżącego nie narusza też nieproporcjonalnie prawa własności nieruchomości, z tego powodu, że mamy de facto do czynienia z terenem niezabudowanym i niezagospodarowanym. Plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, w granicach których skarżący mógł ze swoich działek dotychczas korzystać jako właściciel. Wydana decyzja o warunkach zabudowy wobec nieskonsumowania jej poprzez udzielenie pozwolenia na budowę nie stworzyła dla skarżącego gwarancji realizacji siedliska rolniczego.
Wskazać w tym miejscu należy, że ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, o ile następuje z poszanowaniem zasad zagwarantowanych w Konstytucji RP, a zwłaszcza z zasadą proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionej wartości w sferę praw i wolności jednostki. W świetle omawianej zasady, ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska, w tym ochronę przyrody, jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne. Nadmienić trzeba, że kwestia ingerencji w prawo własności została uregulowana w przepisie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W świetle natomiast art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie takie, w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Treści prawa własności i granice tego prawa określa również przepis art. 140 k.c. stanowiący, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Dodać należy, że źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym. Odnosząc się natomiast do kwestii ograniczenia władztwa planistycznego gmin uchwałą, wyznaczającą zakazy i ograniczenia na działkach skarżącego należy stwierdzić, że działanie to mieści się w granicach dopuszczonych przez art. 5 Konstytucji RP, w świetle którego Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Ochrona środowiska ma rangę konstytucyjną. Organy samorządu są zatem uprawnione do wdrożenia rozwiązań, które zapewnią realizację tego celu, nawet wówczas, gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich - o ile tylko spełniony będzie wymóg proporcjonalności rozwiązań.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że przepisy kwestionowanej uchwały w zakresie ograniczeń dotyczących nieruchomości skarżącego nie stanowią naruszenia zasady proporcjonalności.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 u.p.z.p.
Końcowo Sąd zaznacza, że weryfikował w całości tryb sporządzenia planu, natomiast, gdy chodzi o uwarunkowania materialnoprawne – rozpatrywał sprawę w zakresie wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego skarżącego powiązanym z prawem własności działek nr [..]-[..].