II SA/Gd 439/21

II SA/Gd 439/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2290/22 - Wyrok NSA z 2025-04-23
II OSK 439/21 - Wyrok NSA z 2023-11-15
II SA/Wr 840/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-09-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi C. N. i Z. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zaliczki na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy technicznej przeprowadzonych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga C. N. i Z. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 maja 2021 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 czerwca 2019r. i orzekające o zobowiązaniu C. N. i Z. N. jako inwestorów robót budowlanych wykonanych samowolnie w lokalu nr [..] w budynku mieszkalnym przy ul. H. w G. do wpłacenia na rachunek bankowy organu I instancji w terminie do dnia 31 lipca 2021 r. kwoty 15.000zł (słownie piętnaście tysięcy złotych), tytułem zaliczki na poczet kosztów uzupełnienia ekspertyzy technicznej w zakresie wykonania raportu z badań izolacyjności akustycznej stropu pomiędzy lokalami nr [..] i nr [..], dodatkowej dokumentacji rysunkowej wykonanej na podstawie aktualnego układu pomieszczeń jak również sporządzenia opinii technicznej dot. przebudowy instalacji wodnej i co. w lokalu nr [..], została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [..] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [..] położonym przy ul. H. w G.
W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, PINB stwierdził, że w lokalu mieszkalnym nr [..], znajdującym się na poddaszu budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [..] przy ul. H. w G. (budynek z lat 30-tych XX w. podpiwniczony, posiada parter, piętro i poddasze) - właściciele tego lokalu C. N. i Z. N., wykonali roboty budowlane w w/w. lokalu, polegające na :
przebudowie stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [..] (zlokalizowanym na poddaszu budynku) a lokalem mieszkalnym nr [..] (zlokalizowanym poniżej lokalu nr [.]. tj. na 1 piętrze budynku nr [..]),
wyburzeniu ścianki działowej pomiędzy kuchnią a korytarzem,
wymianie okien w wykuszach dachowych - z drewnianych na PCV,
wstawieniu okna dachowego w pokoju od strony ul. H.,
przebudowie instalacji wodnej i centralnego ogrzewania,
wyburzeniu i przebudowie ścianek przy wykuszach dachowych.
Przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w 2005 r. bez wymaganej Prawem budowlanym z 1994 r. decyzji o pozwoleniu na budowę.
W związku z powyższym organ I instancji w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem z 7 października 2014 r., sprostowanym postanowieniem z 9 października 2014 r., zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do 20 grudnia 2014 r. ekspertyzy technicznej w 2 egzemplarzach, wszystkich samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [..] - pod kątem bezpieczeństwa i użytkowania obiektu oraz zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną i stosownymi przepisami. Zaznaczono, że ekspertyza techniczna winna zawierać raport z badań akustycznych dotyczących izolacyjności akustycznej przebudowanego stropu. W postanowieniu tym wskazano, że ekspertyza obejmować ma roboty związane z przebudową stropu miedzy lokalem nr [..] a lokalem nr [..]; wyburzeniem ścianki pomiędzy korytarzem a kuchnią; wyburzeniem fragmentu ścianki pomiędzy pokojem a korytarzem; wymianą okien w wykuszach z drewnianych na plastikowe, bez zachowania podziału; wstawieniem okna połaciowego w pokoju od strony ulicy H.; przebudową instalacji wodnej i instalacji centralnego ogrzewania ; wyburzeniem i przebudową ścianek przy wykuszach.
W dniu 19 lutego 2015r. Z. N. przedłożył ekspertyzę techniczną dot. robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [..] w budynku położonym przy ul. H. w G., sporządzoną przez mgr inż. M. G. (upr. bud. nr [..]).
Analizując powyższą ekspertyzę organ I instancji stwierdził, że przedłożona ekspertyza nie jest kompletna, nie zawiera bowiem wymaganych badań dot. izolacyjności akustycznej stropu, inwentaryzacji uzgodnionej z konserwatorem zabytków, nie obejmuje przebudowy instalacji wodnej i co. , została sporządzona na skopiowanych rysunkach z projektu (które nie oddają aktualnego stanu przebudowanego lokalu), a także zawiera odmienne ustalenia w zakresie stwierdzenia czy warstwa polepy została usunięta we wszystkich pomieszczeniach. W związku z tym w dalszym toku sprawy organ I instancji pismem z 3 marca 2015r. zwrócił zobowiązanym przedłożoną ekspertyzę techniczną i zobowiązał strony do jej uzupełnienia i poprawy, wyznaczając termin 21 dni od dnia jej otrzymania.
Strony zobowiązane nie przedłożyły uzupełnionej ekspertyzy technicznej o wskazane wyżej brakujące elementy. Wobec niewykonania nałożonego w/w pismem obowiązku organ I instancji kolejnym pismem z 7 kwietnia 2017r. poinformował strony zobowiązane, że przystąpił do zlecenia wykonania nakazanej ekspertyzy technicznej na koszt osób zobowiązanych do jej wykonania, stosownie do art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego z 1994r.
Po rozpatrzeniu złożonych ofert w dniu 22 stycznia 2018r. Komisja ofertowa do dalszego postępowania wybrała jedną z ofert, złożoną przez eksperta budowlanego na łączną kwotę 29.520,00 zł. Następnie z uwagi na konieczność zawarcia umowy z oferentem na wykonanie ekspertyzy technicznej, PINB postanowieniem z 27 lutego 2018r. zobowiązał skarżących do wpłacenia kwoty 29.520,00 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania żądanej ekspertyzy technicznej w przedmiotowej sprawie na rachunek bankowy PINB, w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia
Organ odwoławczy w trybie zażaleniowym postanowieniem z 4 stycznia 2019 r. uchylił w/w. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB nie wyjaśnił w sposób dostateczny dlaczego przedłożona przez zobowiązanych ekspertyza techniczna nie spełnia wymogów przepisu art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz dlaczego uznał, że do oceny omawianych robót budowlanych zakres przedłożonej ekspertyzy jest niewystarczający.
Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji analogicznie jak uprzednio kolejnym postanowieniem z 11 czerwca 2019r. zobowiązał inwestorów do wpłacenia kwoty 29.520,00 zł na rachunek bankowy PINB, tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania żądanej ekspertyzy technicznej wyznaczając termin 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia.
W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 7 listopada 2019r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z 11 czerwca 2019r. w zakresie nałożonego obowiązku oraz uchylił w/w postanowienie organu I instancji w części dot. terminu dokonania wpłaty i wyznaczył nowy termin wpłaty wymaganej kwoty zaliczki do dnia 31 grudnia 2019r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i prawomocnym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2020r. sygn. akt II SA/Gd 12/20 uchylił w/w postanowienie organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że podziela opinię organów nadzoru budowlanego obu instancji, że w sytuacji nie przedłożenia przez stronę zobowiązaną wymaganej ekspertyzy, zlecenie jej wykonania, na koszt strony zobowiązanej uznać należy za zasadne.
Natomiast uzasadniając swoje stanowisko w przedmiocie uchylenia postanowienia z 7 listopada 2019r. sąd wskazał, że do wydania powyższego postanowienia doszło, ponieważ Państwo N. nie przedłożyli ekspertyzy zawierającej wszystkie elementy wskazane w postanowieniu z 7 października 2014r. (w tym raportu z badań akustycznych). Brak tych elementów wygenerował konieczność zlecenia wykonania raportu akustycznego i uzupełnienia ekspertyzy o brakujące elementy dokumentacji rysunkowej, sporządzone na podstawie aktualnego układu pomieszczeń jak również uzyskanie opinii technicznej zawierającej ocenę dokonanej przebudowy i uzupełnienia o ocenę zgodności instalacji wodnej i co. z przepisami technicznymi w tym zakresie.
W ocenie sądu jednakże "PINB niezasadnie objął zleceniem wykonanie całości zakresu ekspertyzy, skoro nie można całej jej treści zdyskwalifikować". Wyjaśniając powyższe sąd wskazał, że przepis art. 81 c ust.4 Prawa budowlanego wprost dopuszcza możliwość wykonania dodatkowych ocen i ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Oznacza to, że brakujący raport akustyczny w już sporządzonej ekspertyzie może zostać zlecony odrębnie od ekspertyzy z zakresu prac budowlanych w ramach dodatkowej ekspertyzy. Rozdzielenie to zdaniem sądu poszerzy zakres rzeczoznawców uprawnionych do wykonania takiej ekspertyzy i być może pozwoli obniżyć koszty jej wykonania. Dlatego w ocenie sądu "nie do końca uzasadnione jest poszukiwanie jednej osoby do zlecenia mu całości koniecznych jeszcze do wykonania badań". W związku z tym zakres konieczny do uzupełnienia przedstawionej ekspertyzy, wykonanej na zlecenie Państwa N. "otwiera skarżącym możliwość wnioskowania o przedłożenie opinii uzupełniającej" .
Ponadto dokonując porównania przedłożonej ekspertyzy z wymaganiami organu sąd stwierdził, że tak szerokie zakreślenie treści żądanej ekspertyzy stanowi przekroczenie treści wydanego postanowienia z 7 października 2014r., w którym zobowiązano inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej dot. oceny wszystkich samowolnie przeprowadzanych robót budowlanych w lokalu nr [..] w omawianym budynku mieszkalnym. Sąd zwrócił też uwagę, że wydane na podstawie art. 81c ust. 2 postanowienie ma charakter dowodowy, zatem postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część toczącego się już innego postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania.
Sąd zwrócił również uwagę, że w/w postanowienie z dnia 7 października 2014r.,nie zawierało obowiązku wskazania w ekspertyzie jakiego rodzaju roboty muszą zostać wykonane, celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, a ustalenie takie należy do zadań organów nadzoru budowlanego. Oprócz tego sąd za bezpodstawne uznał żądanie dołączenia inwentaryzacji uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, ponieważ "postanowienie z 7 października 2014r. nie zawierało takiego wymogu, ponadto nie zostało ustalone czy w ramach pozwolenia na budowę w 2001r. nie dokonano uzgodnień z organem ochrony zabytków i w jakim zakresie. Co więcej organy nadzoru budowlanego w ogóle pominęły ustalenie, jakie roboty zostały ujęte w tym pozwoleniu. Zaś żaden przepis Prawa budowlanego nie wymaga uzgodnienia inwentaryzacji powykonawczej z konserwatorem zabytków".
Ponadto w ocenie sądu również kwestionowanie oświadczeń o wymianie wypełnienia stropu pomiędzy kondygnacjami nie powoduje zasadności zarzutu o niekompletności ekspertyzy.
Mając na uwadze zapis przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowania były przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, organ odwoławczy ponowił postępowanie odwoławcze. Dokonał w nim powtórnej oceny postanowienia PINB z 7 listopada 2019r. zobowiązującego C. N. i Z. N. do wpłacenia na rachunek bankowy w/w organu kwoty 29 520 zł. tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania żądanej ekspertyzy technicznej w zakresie badania izolacyjności akustycznej stropu znajdującego się pomiędzy lokalami nr [..] i nr [...] stosownie do zapisów art. 81 c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w związku z samowolnymi robotami budowlanymi, wykonanymi w lokalu nr [..] budynku mieszkalnego przy ul. H. w G.
Organ odwoławczy związany prawomocnym wyrokiem sądu rozpatrując sprawę ponownie pismem z 6 sierpnia 2020r. wezwał skarżących do udzielenia odpowiedzi czy strony zobowiązują się do przedłożenia uzupełnionej ekspertyzy w zakresie wskazanym przez sąd. W piśmie tym pouczono jednocześnie strony, że w przypadku braku odpowiedzi zostanie przyjęte, że strony rezygnują z samodzielnego uzupełnienia ekspertyzy.
W odpowiedzi na powyższe zapytanie, C. N. i Z. N. pismem z 7 września 2020r. wskazali, że "podtrzymujemy w całości stanowisko w zakresie adekwatności wykonanych przez nas ekspertyz". W dalszej części powyższego pisma strony wyjaśniły, że "przedmiotem badania sądu w zakończonej prawomocnym wyrokiem sprawie, nie była kwestia niezbędnych ekspertyz lecz legalność zobowiązania nas do złożenia zaliczki na wydatki we wskazanej przez WINB kwocie. Taki bowiem był przedmiot zaskarżenia i zakres uwzględnionej skargi. Pozostałe okoliczności, niezależnie od ich wskazania w skardze i odniesienia się do nich w wyroku, nie są objęte powagą rzeczy osądzonej i w związku z tym podlegać będą — w razie gdyby pozostawały one w dalszym ciągu sporne - kontroli w odrębnym postępowaniu".
W świetle powyższego organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie wyrazili woli uzupełnienia ekspertyzy we własnym zakresie. Determinowało to konieczność zlecenia wykonania opinii uzupełniającej oraz raportu z badań akustycznych przez organ nadzoru budowlanego. W związku z tym podjęto działania mające na celu ustalenie orientacyjnego kosztu badania pomiaru hałasu oraz wykonania ekspertyzy akustycznej przez uprawnionego rzeczoznawcę. W tym celu WINB mając na uwadze oferty firm wykonujących takie usługi pismem z 15 października 2020r zwrócił się do dwóch rzeczoznawców z zapytaniem jaki byłby ewentualny przykładowy koszt badań akustycznych obejmujący pomiar izolacyjności od dźwięków uderzeniowych i powietrznych stropu o pow. ok. 60m2. Analogicznym pismem z 17 marca 2021 r. wystąpił w tej sprawie do Instytutu Techniki Budowlanej.
W odpowiedzi na powyższe wystąpienie uzyskano informację od jednego z rzeczoznawców, że przybliżony koszt usługi badania izolacyjności akustycznej stropu od dźwięków uderzeniowych i powietrznych wynosi całościowo około 12 tys. zł netto. Również ITB wskazało, że koszt wykonania pomiarów izolacyjności od dźwięków uderzeniowych i powietrznych wynosi po 6.170 zł netto tj. kwotę 12.340 zł. Jakkolwiek wskazana przez w/w kwota jest jedynie wartością szacunkową, jednakże dowodzi, że wobec ograniczenia zakresu ekspertyzy, kwota zaliczki ustalona w zaskarżonym postanowieniu z 11 czerwca 2019r. w wysokości 29.520zł, wymaga korekty. Organ odwoławczy w oparciu o uzyskane oferty cenowe w zakresie akustyki ustalił, że przybliżony koszt sporządzenia raportu z badań akustycznych dot. izolacyjności stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [..] usytuowanym bezpośrednio pod lokalem nr [..] wynosi około 15 000 zł.
Podkreślono, że sporządzenie raportu akustycznego stanowi dominującą pozycję całości kosztów uzupełnienia dokumentacji. W przypadku, gdy rzeczywiste koszty uzupełnienia ekspertyzy o brakujące elementy ostatecznie okażą się wyższe, organ I instancji zobowiązany będzie do wydania kolejnego postanowienia.
Organ odwoławczy przypomniał, że w przywołanym wcześniej wyroku WSA w Gdańsku z 16 kwietnia 2020r. sąd zalecił organowi nadzoru budowlanego uwzględnienie już sporządzonej przez mgr inż. M. G. ekspertyzy technicznej, zaś wymagania organu ograniczyć do uzupełnienia powyższej ekspertyzy o: raport akustyczny z pomiarów hałasu, prawidłowo sporządzoną dokumentację rysunkową (wykonaną na podstawie aktualnego układu pomieszczeń) oraz uzyskanie opinii technicznej zawierającej ocenę dokonanej przebudowy instalacji (wodnej i centralnego ogrzewania) z przepisami technicznymi. Ograniczenie zakresu ekspertyzy skutkuje również zmniejszeniem kwoty zaliczki, ustalonej przez organ na pokrycie kosztów jej sporządzenia.
W związku z powyższym po ponownym rozpatrzeniu zażalenia skarżących WINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB z 11 czerwca 2019 r. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w trybie reformatoryjnym zobowiązał C. N. i Z. N., w związku z samowolnymi robotami budowlanymi, wykonanymi w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego przy ul. H. w G. do wpłacenia kwoty 15.000zł złotych tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania uzupełnienia ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez mgr inż. M. G. w zakresie: badania izolacyjności akustycznej stropu znajdującego się pomiędzy lokalem nr [..] i [..], wykonania dokumentacji rysunkowej na podstawie aktualnego układu pomieszczeń w lokalu nr [..] oraz sporządzenia opinii technicznej dot. przebudowy instalacji wodnej i co. wyznaczając termin do dnia 31 lipca 2021 r.
Dodano, że powyższe rozstrzygnięcie jest da stron korzystne, ponieważ istotnie obniża koszty inwestorów.
We wniesionej skardze C. N. i Z. N. zarzucili skarżonemu postanowieniu naruszenie:
przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 81 c ust. 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne nałożenie na skarżących obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na ich koszt, podczas, gdy okoliczności przedmiotowej sprawy oraz treść wydanej na jej potrzeby wcześniejszej, jednoznacznej ekspertyzy, nie czynią zasadnym powzięcia postanowienia w takim kształcie;
przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. przepisu art. 262 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że koszty wykonania ekspertyzy powstały z winy skarżących, ewentualnie miałyby być poniesione na ich wniosek lub w ich interesie, jak również, iż uzasadnione jest wystąpienie do nich o zaliczkę na ich pokrycie, podczas, gdy w rzeczywistości przedmiotowe koszty zostały sprokurowane przez arbitralne działania organu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli skarżący o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi twierdzą skarżący, że w sprawie nie zostały wykonane roboty budowlane dla których wymagane byłoby pozwolenie na budowę, gdyż taki wniosek wypływa z przedstawionej przez nich ekspertyzy. Zaznaczyli, że dokonali remontu mieszkania stanowiącego ich własność. Aby wykazać, że organ nie ma racji w tym zakresie, a skarżący nie naruszyli żadnego z przywoływanych przez PINB przepisów, przedłożyli oni organowi ekspertyzę techniczną - Zakres opracowania: Ocena prowadzonych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. H. w G. w aspekcie bezpieczeństwa i użytkowania obiektu oraz zgodności robót z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną i stosownymi przepisami sporządzoną przez mgr. inż. M. G. upr. bud. nr [...]. Zdaniem skarżących, dokument ten w sposób wszechstronny i wyczerpujący prezentuje zakres prac wykonanych przez skarżących oraz ocenia ich znaczenie z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego.
W opinii skarżących kolejna ekspertyza nie była i nie jest konieczna, bowiem - zważywszy na treść przedłożonego już dokumentu - brak było podstaw do kwestionowania wyników jego merytorycznej analizy. Skarżący pismem z 19 maja 2017 r. w sposób wyczerpujący przedstawili swoje stanowisko w tym przedmiocie, podnosząc, że przeprowadzenie dodatkowych ekspertyz nie tylko stanowi naruszenie przepisów przywołanych w uzasadnieniu tego pisma, ale także jest działaniem niecelowym i bezprzedmiotowym.
Wobec powyższego zdaniem skarżących nie sposób uznać, że czynności, ulepszenia czy naprawy, wykonane w lokalu mieszkalnym, będącym przedmiotem ekspertyzy, uznać można w jakimkolwiek stopniu za roboty budowlane, podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia, czy dokonania ich zgłoszenia. Podkreślili skarżący, że działania w zakresie wykończenia lokalu podjęto jedynie w części stropu, bez ingerencji w drewniane belki konstrukcyjne. W konsekwencji prace budowlane nie naruszały w żadnym stopniu statyki i nośności stropu i tym samym - bezpieczeństwa konstrukcji. Wykonany remont nie dotyczył stałej konstrukcji części stropu w postaci ślepego pułapu, warstw podbitki, belek stropowych oraz łat drewnianych, które mają wpływ na właściwości wytrzymałościowe stropu i od których zależy stan techniczny, bezpieczeństwo lokalu i całego budynku. Mając na względzie wykładnię, nie tylko literalną, ale i celowościową i systemową ustawy - Prawo budowlane, wnieśli o uznanie, że tego typu prace stanowią jedynie bieżącą konserwację, co wszak podkreśla ekspertyza sporządzona w niniejszej sprawie. Z ustaleń przeprowadzonych w trakcie wizji lokalnej i na podstawie obliczeń statycznych wynika, że stan stropu po remoncie jest dobry, brak jest zarysowań i pęknięć na istniejących posadzkach, a sporządzona dokumentacja fotograficzna świadczy o braku nadmiernych ugięć. Niniejsze obserwacje potwierdzają fakt, że prace budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, jak również bez przekroczenia norm w zakresie wytrzymałości stropu drewnianego. Organ w żaden sposób nie uwzględnił przedmiotowych okoliczności, w tym faktu, że na przestrzeni ostatnich 3 lat, tj. od czasu wydania przez niego ostatniego uchylonego postanowienia, ww. stan pozostał na niezmienionym poziomie.
Zdaniem skarżących zakres przeprowadzonych badań i obliczeń w dostarczonej ekspertyzie był wystarczający, by określić bezpieczeństwo konstrukcji stropu i pominąć konieczność wizji lokalnej w lokalu nr [..], położonym na niższej kondygnacji, celem analizy przyczyn obluzowania glazury na ścianach w łazience. Zalecenia organu w tym zakresie zdają się zatem służyć jedynie przedłużeniu postępowania, co naraża tym samym, nie tylko skarżących, ale także inne osoby zainteresowane, na dodatkowe wydatki oraz potencjalne straty. Podkreślono, że z zebranego materiału, w tym przede wszystkim z profesjonalnej ekspertyzy, wynika, że prace instalacyjne, łącznie z pracami w zakresie instalacji wodnej i centralnego ogrzewania, nie naruszyły konstrukcji budynku w żadnym stopniu - co eliminuje wskazane czynności jako przyczynę obluzowania glazury w lokalu na niższej kondygnacji. Wszelkie analizy w zakresie zalecanym przez WINB wykraczają również poza zakres ekspertyzy technicznej dotyczącej bezpieczeństwa konstrukcji. W końcu, oczywistym jest, że położenie okien połaciowych oraz zastosowanie konkretnego rodzaju materiału w wymienionych oknach nie ma wpływu na bezpieczeństwo budynku i nie winno budzić to wątpliwości organu i stanowić przedmiotu dalszej weryfikacji.
Dalej skarżący wskazali, że pogląd, że montaż ścianki działowej nie spełnia przesłanek ustawowych do zakwalifikowania tej pracy jako robót budowanych wymagających pozwolenia, czy podlegających zgłoszeniu, jest nie tylko racjonalny i logiczny, ale spotyka się z aprobatą orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim, Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na uwagę zasługuje, wskazany w ekspertyzie, brak znaczenia wyburzeń lub wykonania lekkiej zabudowy. W ekspertyzie wskazano, iż tego typu prace, jako nieistotne z punktu widzenia statycznego, nie mają wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji - i co za tym idzie - stanowią o niemożliwości zakwalifikowania ich w poczet robót budowlanych, objętych obowiązkiem pozwolenia lub zgłoszenia.
Zobowiązanie skarżących do przedłożenia dodatkowej opinii (a także zobowiązanie do poniesienia kosztów ekspertyzy zleconej na koszt zobowiązanych) narusza przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez zignorowanie przez organ przesłanki wyjątkowości, określonej przywołanym przepisem. Nie sposób przyjąć bowiem, że działanie organu w niniejszej sprawie jest de facto działaniem w sytuacji wyjątkowej, w której organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie, za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć powstałych w toku postępowania wątpliwości. Rozwiązanie z art. 81c ust. 2 oraz art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych wyłącznie wtedy, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości o charakterze kwalifikowanym.
W niniejszej sprawie ekspertyza, sporządzona przez mgr. inż. M. G., w sposób kompleksowy, wszechstronny i wyczerpujący wyjaśnia problematykę podjętą na kanwie niniejszej sprawy, przesądzając jednocześnie o słuszności, leżącej po stronie skarżących. Oczywistym jest -nawet jeśli prace związane z ogrzewaniem, czy instalacją wodną, nie zostały szczegółowo ujęte w analizie, że dokument przedstawiony przez eksperta, odnosi się do całości prac podjętych w lokalu, analizuje skutki oraz konsekwencje związane z każdą podjętą czynnością, jak również przedstawia wpływ tych prac na bezpieczeństwo konstrukcyjne, które niezaprzeczalnie zostało ocenione jako stabilne, niezagrożone. W świetle brzmienia przepisów wyżej przywołanych, organ miał wiedzę oraz środki, aby stwierdzić, że żadna z prac, podjęta przez skarżących, nie miała realnego wpływu na bezpieczeństwo konstrukcyjne budynku. Co więcej, negatywny wniosek w zakresie objęcia tych elementów ewentualnym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę wyprowadzić można wprost z literalnego brzmienia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego.
W świetle powyższego, ekspertyzę przedłożoną na potrzeby niniejszego postępowania uznać należy za pełną oraz wiążącą, a dalsze zobowiązywanie lub obciążanie skarżących kosztami ekspertyz uzupełniających, za nieuprawnione oraz bezpodstawne.
W szczególności zaś niedopuszczalne i nieuprawnione zdaniem skarżących jest obciążenie ich kwotą w wysokości 15000 zł. Niezaprzeczalnie kwota ta stanowi wydatek znaczący, a jej wpłata - i w dalszej kolejności - realizacja związanej z nią ekspertyzy, służyć ma ewentualnie wyjaśnieniu kilku okoliczności o znikomym znaczeniu - które de facto wynikają wprost z przedłożonej przez skarżących ekspertyzy. Niezrozumiałym zatem jest fakt obciążenia skarżących tak wysoką kwotą, w stosunku do planowanych działań organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 237 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.
Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W sprawie bezsporne jest i wynika również z uprzednio wydanego przez sąd rozstrzygnięcia, iż zostały spełnione przesłanki z art. 81c ust. 2 Prawa budowalnego, a więc że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, w którym skarżący dokonali prac budowlanych, w odniesieniu do którego organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania koniecznych ustaleń we własnym zakresie, w szczególności w zakresie robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Konieczne stało się zatem nałożenie na skarżących obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dla ustalenia jakie roboty budowlane winny zostać nakazane skarżącym do wykonania celem przywrócenia budynku do należytego stanu technicznego. Skarżący w toku postępowania toczącego się od 2014 r. przedstawili ekspertyzę sporządzoną na ich zlecenie, jednak z uwagi na brak objęcia jej opracowaniem całości wymogów wynikających z postanowienia z 7 października 2014 r., w którym wskazano jakie elementy powinna ona zawierać oraz wobec braku woli skarżących do uzupełnienia owej ekspertyzy na własny koszt organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do ustalenia wysokości zaliczki na poczet wykonania ekspertyzy na koszt skarżących na podstawie art. 262 § 2 i art. 263 § 2 Kpa.
Na wstępie wskazać należy, iż sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 12/20 uchylił poprzednie postanowienie organu odwoławczego z 7 listopada 2019 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nakładające na skarżących obowiązek uiszczenia zaliczki na poczet kosztów wykonania ekspertyzy technicznej w przedmiotowej sprawie.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z orzecznictwa jednoznacznie wynika, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny. Co więcej, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ (sąd) nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (sądem). Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Natomiast - zgodnie z art. 170 p.p.s.a. - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Powyższe oznacza, że brak jest możliwości i podstawy prawnej do ponownych ocen w kwestiach, które we wspomnianym już wyroku zostały przesądzone. Dotyczy to m.in. zarzutów skarżących co do okoliczności czy organ zasadnie powziął uzasadnione wątpliwości co do zrealizowanych przez nich robót budowlanych, wykorzystanych materiałów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Takie oceny znajdą się w decyzji kończącej postępowanie organów nadzoru budowlanego.
Pierwsze zalecenie z prawomocnego wyroku dotyczyło braku raportu z badań akustycznych dotyczących izolacyjności akustycznej stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [..] należącym do skarżących a lokalem mieszkalnym nr [...]. Sąd przyjął, że z uwagi na dokonaną ingerencję w strop międzykondygnacyjny i zgłaszany dyskomfort mieszkańców lokalu nr [..] w budynku przy ul. H. w G. konieczne jest dokonanie pomiarów akustyki w tym lokalu. Zapewnienia autora ekspertyzy, że wymiana wypełnienia poprawiła akustykę nie zasługują na wiarę. Konieczne jest przedstawienie raportu z dokonanych pomiarów. Przedstawiona przez skarżących ekspertyza nie zawiera takiego raportu. Zasadne zatem jest zlecenie jego wykonania na koszt skarżących i ten zakres badań zostanie sporządzony na koszt skarżących w ramach kosztów ekspertyzy. Jednoznacznie dostrzegł też sąd, że celem ekspertyzy z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest rozwianie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, natomiast nie jest celem wykazywanie jakiego rodzaju prace należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Konflikt międzysąsiedzki i sprzeczność składanych oświadczeń powoduje, że oświadczenia mieszkańców zarówno lokalu nr [..], jak i nr [..] należy weryfikować poprzez inne środki dowodowe. Raport z badań akustycznych powinien umożliwić weryfikację twierdzeń o zakresie wykonanych prac związanych z przebudową stropu. Natomiast samo kwestionowanie oświadczeń nie powoduje zasadności zarzutu o niekompletności ekspertyzy. Rację przyznał Sąd organowi, że rysunki zawarte w ekspertyzie obrazują stan sprzed przebudowy, nie uwzględniły m.in. przeniesienia schodów. Ta część ekspertyzy wymaga poprawy. W ekspertyzie winien znaleźć się rysunek mieszkania nr [..] wykonany na podstawie aktualnie dokonanych pomiarów. Reasumując sąd uznał, że niezasadnie PINB objął zleceniem wykonania całości zakresu ekspertyzy skoro nie można całej jej treści zdyskwalifikować. W ocenie Sądu konieczny zakres uzupełnienia przedstawionej przez skarżących ekspertyzy obejmuje raport z badań akustycznych oraz dokumentację rysunkową opartą na obecnym układzie pomieszczeń oraz opinię techniczną co do dokonanej przebudowy instalacji wodnej i c.o. z uwzględnieniem oceny zgodności z przepisami technicznymi w tym zakresie (zwłaszcza w świetle dwukrotnych awarii i zalania mieszkania nr [...]).
Będąc związanym powyższym poglądem, organ odwoławczy zasadnie określił konieczny do uzupełnienia zakres ekspertyzy wobec braku woli skarżących do uzupełnienia uprzednio przedłożonego dokumentu i właściwie oszacował także koszt tego uzupełnienia.
Tymczasem argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi przede wszystkim jest tożsama z tą ocenioną w prawomocnym wyroku z 16 kwietnia 2020 r. oraz zmierza do wykazania, iż zalecenie wykonania ekspertyzy nie ma uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Tymczasem kwestie te zostały jednoznacznie rozstrzygnięte w prawomocnym wyroku. Ponowna ocena zarzutów jest niedopuszczalna, a jakichkolwiek nowych pod kątem aktualnie ocenianego rozstrzygnięcia skarżący nie sformułowali.
W związku z powyższym, Sąd uznał, iż organ odwoławczy prawidłowo wykonując wytyczne wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 12/20, zasadnie przyjął, iż przedstawiona przez skarżących ekspertyza nie jest kompletna w porównaniu treści postanowienia z 7 października 2014 r. nakładającego obowiązek jej sporządzenia oraz prawidłowo zakreślił zakres jej uzupełnienia i koszt tego uzupełnienia.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.