II SA/Gd 438/05

II SA/Gd 438/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przeznaczenia gruntów rolnych do zalesienia uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 stycznia 2005 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: M. W., A. B., J. M., odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 21 stycznia 2004 roku, nr [...], którą stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia 26 września 2002 roku, nr [...], oraz z dnia 1 lipca 2003 roku, nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 roku, nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1,
art. 127 § 3 i art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż decyzją z dnia 21 stycznia 2004 roku stwierdziło nieważność wskazanych powyżej decyzji Starosty, którymi organ ten (stwierdzając, że czyni to za zgodą strony) zmienił swoje ostateczne decyzje wydane w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących własność A. K., do zalesienia, ponieważ uznało, iż strona nie wyraziła w sposób jednoznaczny pisemnej zgody na zmianę ostatecznych decyzji Starosty.
Kolegium wyjaśniło nadto, iż A. K. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kolegium z dnia 21 stycznia 2004 roku wskazując, że wyraził zgodę na dokonanie zmiany ostatecznych decyzji Starosty. Rozpoznając powyższy wniosek Kolegium uznało, że jego uzasadnienie nie odnosi się do żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem argumenty w nim zawarte dotyczą zakończonego już postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Starosty z 26 września 2002 roku i 1 lipca 2003 roku. Wyjaśniło także, iż w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego wniosku nie może analizować okoliczności ocenionych już w decyzji Kolegium z dnia 21 stycznia 2004 roku, gdyż rozstrzygnięcie wydane w wyniku takiego postępowania byłoby nieważne na mocy art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. "Ważność zakwestionowanej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty może więc podlegać ocenie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności wyłącznie w oparciu o cechy w niej samej zawarte."
Reasumując Kolegium stwierdziło, iż zakwestionowana decyzja nie zawiera żadnej z kwalifikowanych wad decyzji administracyjnych wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem wydana została przez właściwy organ, istniała podstawa prawna do jej wydania, nie został naruszony żaden materialno-prawny przepis, tym bardziej w stopniu rażącym, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną i została skierowana do strony. Była też w pełni wykonalna, nie istnieje również przepis prawa przesądzający o nieważności podjętego w niej rozstrzygnięcia.
A. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 20 stycznia 2005 roku, nr [...], stwierdzając, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż zmiana decyzji Starosty została dokonana za jego zgodą.
Decyzją z dnia 3 marca 2005 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: S. T., V. M., J. M., działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz
art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 20 stycznia 2005 roku, podtrzymując argumentację zawartą w jej uzasadnieniu.
W skardze na powyższą decyzję A. K. wniósł o jej uchylenie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz
art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię dotyczącą zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu skargi A. K. stwierdził, iż wyraził zgodę na zmianę decyzji Starosty, co wykazał w toku postępowania przedkładając pisma kierowane w tej sprawie do Starosty. Wskazał nadto, iż jego zdaniem Kolegium nie zbadało należycie sprawy bowiem nie przesłuchało skarżącego na powyższą okoliczność, naruszając tym samym art. 7 k.p.a. Zarzucił również, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ skład Kolegium ponownie rozpoznający niniejszą sprawę był częściowo taki sam jak skład Kolegium, który wydał pierwszą decyzję w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności wydanej przez to Kolegium decyzji zgodnie z regułą wynikającą
z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), stanowiącą, iż właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym skład Kolegium orzekający wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy był częściowo taki sam jak skład Kolegium rozpoznający niniejszą sprawę po raz pierwszy albowiem członkiem obu składów był J. M..
Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych
w art. 24 § 1 k.p.a.
Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności – a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 1999 roku, sygn. akt II SA 699/99, Baza Orzeczeń LEX nr 46260 oraz z 15 kwietnia 1999 roku, sygn. akt II SA 291/99, Baza Orzeczeń LEX nr 46798).
Obecnie przeważające wydaje się stanowisko, które podziela także i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002 roku, sygn. akt V SA 2535/01, Baza Orzeczeń LEX nr 149513, z dnia 15 stycznia 2003 roku, sygn. akt V SA 1313/02, nie publ., z dnia 28 lutego 2003 roku, sygn. akt V SA 2701/02, nie publ., z dnia 11 grudnia 2003 roku, sygn. akt SA/Bd 2288/03, nie publ., z dnia 24 maja 1983 roku, sygn. akt
I SA 1714/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 35, zob. także: M. Jaśkowska, A. Wróbel. "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2005, str. 222).
Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2003 roku (sygn. akt SA/Bd 2288/03) przeciwko wcześniej przyjmowanemu stanowisku przemawia istota ponownego rozpoznania sprawy i przyczyna wyłączenia wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
W literaturze przedmiotu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy traktuje się jako szczególny środek odwoławczy, surogat odwołania, równoważnik odwołania, nadzwyczajny środek prawny, sui generis odwołanie. Wniosek taki określa się także jako remonstrancję (przedstawienie). W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie taką samą rolę jak odwołanie. Wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje obowiązek wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). Przy czym organ, do którego złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wynika to z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Z tego samego powodu strona zobowiązana jest złożyć ten wniosek w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji (zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 34/97, OSNAPiUS 1998, nr 4, poz. 105, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1996 r., I SA 1296/95, Glosa 1996, nr 4, s. 134, zob. także komentarz do art. 127 k.p.a. A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2000).
Wyczerpanie tego swoistego środka odwoławczego jest również warunkiem wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie wyczerpanie tej drogi powoduje odrzucenie skargi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lutego 1997 roku, sygn. akt III SA 1/96 oraz uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 1996 roku, OPS 4/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 44). Środek ten w istocie rzeczy ma zatem wszelkie cechy odwołania, poza dewolutywnością. Nie przenosi jedynie rozpoznania sprawy do organu wyższej instancji.
Jak zaznaczył przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym uzasadnieniu - należy w tym miejscu wskazać na przepis art. 78 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78. poz. 483), który stanowi, że każdy ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dokonując zatem interpretacji przepisu art. 127 § 3 k.p.a. przy uwzględnieniu treści wskazanego przepisu konstytucyjnego należy dojść do wniosku, że punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Tym samym należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale z dnia 9 grudnia 1996 roku (OPS 4/96), że kwestią drugorzędną jest to, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ, który rozstrzygnął sprawę w I instancji.
Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 roku, sygn. akt P 8/03, OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronom postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a.
Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. unormowanie, zgodnie z którym do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.
Przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. wprowadzają zakaz udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia udział pracownika organu administracji - członka organu kolegialnego w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Chodzi bowiem o to, aby ta sama osoba nie orzekała ponownie w sprawie, w której już raz zajęła stanowisko.
Powyższe stanowisko podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 roku wydanej w sprawie o sygn. II GPS 2/06 (nie publ.) stwierdzając: "Art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa
w art. 127 § 3 tego kodeksu."
Skoro zatem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego - ponownie rozpoznającym niniejszą sprawę - brała udział osoba, która wydawała w tej sprawie pierwszą decyzję, to postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., stanowiącą podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy czym naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 20 stycznia 2005 roku byłoby przedwczesne albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 20 stycznia 2005 roku, musi najpierw ponownie rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 k.p.a. niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.).