II SA/Gd 437/25

II SA/Gd 437/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 maja 2025 r., nr WOP.7722.215.2023.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z dnia 10 listopada 2023 r., nr IK.5140.2.2023, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej I. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżone do Sądu postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach (PINB) postanowieniem z 10 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wstrzymał budowę wolnostojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 36,57 m² wraz z tarasem o pow. 36,63 m², usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości C., obr. ewid. [..], gmina B.
Po rozpoznaniu odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) zaskarżonym do Sądu postanowieniem z 23 maja 2025 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości, a następnie wstrzymał budowę wyżej opisanego obiektu budowlanego obiektu, informując Panią I. S. (Skarżąca), Panią B.S. oraz Pana P. S. o możliwości zgłoszenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że obiekt został posadowiony na bloczkach betonowych ustabilizowanych w gruncie, posiada ściany, dach dwuspadowy oraz wewnętrzne instalacje, co przesądza o jego kwalifikacji jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wskazał, że obowiązki wynikające z art. 52 Prawa budowlanego należy nałożyć zarówno na właścicielkę obiektu – Panią I. S. (Skarżąca), jak i na współwłaścicieli działki nr [...].
PWINB stwierdził także, że budowa spornego budynku w roku 2021 wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a także że z wyjaśnień Skarżącej wynika, że obiekt został wybudowany przez jej nieżyjącego ojca za zgodą właścicieli działki, natomiast obecnie Skarżąca jako obecna właścicielka obiektu użytkuje go za zgodą współwłaścicieli działki nr [...]. Końcowo organ drugiej instancji wyjaśnił, że w wydanym postanowieniu doprecyzował podmioty uprawnione do założenia wniosku o legalizację.
Skarżąca w skardze na postanowienie PWINB, kwestionowała prawidłowość stwierdzenia, że obiekt jest trwale związany z gruntem. Zdaniem Skarżącej obiekt może być bez problemu transportowany, a jego posadowienie na działce jest tymczasowe. W ocenie Skarżącej obiekt nie posiada fundamentów, a w sprawie nie powinny mieć w ogóle zastosowania przepisy prawa budowlanego.
Skarżąca domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji.
PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, potwierdzając dotychczasowe stanowisko. Organ odwoławczy podkreślił, że obiekt posadowiony jest na betonowych bloczkach ustabilizowanych na gruncie, które stanowią fundamenty punktowe dla budynku. Budynek połączony jest z tarasem stanowiącym wejście do budynku i umożliwiającym swobodne z niego korzystanie. Zdaniem PIWNB nie ma znaczenia możliwość transportowania obiektu, w sytuacji trwałego jego związania z gruntem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Podkreślić przy tym trzeba, że z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był w niniejszej sprawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. – dalej jako "p.b."). W orzecznictwie nie budzi jednocześnie wątpliwości, że naruszenia p.b. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, gdyż to one określały standardy jego realizacji (por. wyrok NSA z 2 marca 2022 r., II OSK 757/21).
Zgodnie treścią ww. art. 48 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1.) W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3.) Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5.).
Jednocześnie przez budynek – zgodnie z art. 3 pkt 2 p.b., należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną - potwierdza prawidłowość ustaleń organów obu instancji m.in. w zakresie trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem poprzez umieszczenie go na fundamentach punktowych. W jednolitym obecnie orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2605/21; z 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1500/17; z 19 grudnia 2023 r., II OSK 1769/22; z 11 lutego 2025 r., II OSK 1362/22).
Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego niewątpliwie stanowi budynek rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., bowiem łącznie spełnione są następujące warunki: trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz fundamenty i dach. Słusznie wskazuje organ nadzoru, że obiekt posadowiony jest na gruncie w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie (posadowienie na fundamentach punktowych). Fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1327/17). Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony w sposób pozwalający uznać za na tyle trwały, że zapewnia jego konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć, zniszczyć, jest zatem trwale z gruntem związany. Prezentowane w skardze stanowisko Skarżącej kwestionujące prawidłowość ustalenia, że nie jest on posadowiony na fundamentach nie znajduje aprobaty w aktualnym orzecznictwie, którego argumentację Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Obiekt budowlany w niniejszej sprawie został przeznaczony do długotrwałego użytkowania rekreacyjnego, wyposażony jest w instalacje i połączony konstrukcyjnie z tarasem.
Odnosząc się zaś do twierdzenia Skarżącej, odnośnie cechy "trasportowalności" obiektu jako przesądzającej o braku jego związania z gruntem, to wyjaśnić trzeba, że kwestia ta również była przedmiotem rozważań NSA, który zasadnie stwierdził, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporny budynek posadowiony został na pochyłej działce, a zatem bezpieczne jego użytkowanie (jaki i użytkowanie w ogóle) wymagało zastosowania specjalnych rozwiązań technicznych – w tym przypadku fundamentów punktowych.
Prawidłowo także PIWNB ustalił, że sporny budynek w dacie jego budowy nie był zwolniony przez ustawodawcę z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz zgłoszenia. Nie spełniał on bowiem powierzchniowych kryteriów z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie jego budowy.
Wadliwości prawnej zaskarżonych postanowień Sąd dopatrzył się natomiast w zastosowania art. 52 p.b., w myśl którego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1.). Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2.). Wyjaśnienia wymaga, że rozdział, o którym mowa we wskazanym przepisie to Rozdział 5a p.b., w obrębie którego znajduje się mający zastosowanie w sprawie przepis art. 48 ust. 1 p.b.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżone do Sądu postanowienie skierowane zostało zarówno do Skarżącej jako właścicielki obiektu budowlanego, jak również do współwłaścicieli działki, na której został on posadowiony. PWINB nie wyjaśnił przy tym motywów określenia adresatów postanowienia w ten właśnie sposób. Bezsprzecznie wydane w sprawie postanowienie dotyczy robót budowlanych już zakończonych, a ich inwestor nie żyje. W takiej sytuacji – jak wynika z art. 52 ust. 1 zd. 2 p.b., postanowienie skierować należało do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. PWINB na podstawie jedynie wyjaśnień Skarżącej ustalił, że jest ona właścicielką spornego budynku. Z Kodeksu cywilnego (k.c..) wynika, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46). Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 48). Ze wskazanych unormowań wynika co do zasady, że budynki trwale z gruntem związane stanowią część nieruchomości i dlatego objęte są prawem własności właścicieli nieruchomości, na której się znajdują, bądź mogą stanowić odrębny przedmiot własności – w sytuacji, gdy nie zostały z gruntem trwale połączone. W tym miejscu zaakcentować należy, że jak wynika z ww. wskazanego orzecznictwa NSA, trwałe związanie z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie musi być prawnie pojęciem tożsamym z określeniem k.c.
Powyższe oznacza, że właścicielem budynku w zależności od sposobu połączenia z gruntem w rozumieniu k.c. jest właściciel nieruchomości, na której budynek wzniesiono albo inny niż właściciel nieruchomości podmiot – jeżeli budynek nie jest objęty zasadą superficies solo cedit. Skoro tak, to obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa Rozdziale 5a p.b. należy co do zasady kierować do właściciela obiektu budowlanego definiowanego zgodnie z przepisami k.c. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że uznanie przez organy administracji jako właścicielkę spornego obiektu budowlanego Skarżącej, nie pozwalało na uznanie jako jego współwłaścicieli Państwa S. i odwrotnie. Prawnie wykluczone jest bowiem, aby ten sam budynek był jednocześnie częścią składową gruntu, jak i przedmiotem odrębnej od gruntu własności. Jednocześnie należy przy tym wziąć pod uwagę cel oraz możliwość realizacji praw i obowiązków wnikających z wydanego w sprawie postanowienia. Niewątpliwe dokonując wyboru adresata postanowienia z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego powinien mieć na względzie prawną możliwość jego wykonania, a w szczególności fakt, że postępowanie tak wszczęte może zakończyć się wydaniem nakazu rozbiórki. Trzeba bowiem uwzględnić fakt, że właściciel obiektu budowlanego stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, w sytuacji braku możliwości dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie będzie w stanie zrealizować nałożonych przez organy nadzoru obowiązków. Należy zatem przyjąć, że rozstrzygnięcia wskazane w Rozdziale 5 p.b. powinny być kierowane do określonych w art. 52 ust. 1 zd. 2 podmiotów z uwzględnieniem statusu prawnego obiektu budowlanego i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W realiach rozpoznawanej sprawy – wobec ustalenia własności przedmiotowego budynku, należało ustalić czy Skarżąca jest uprawniona do dysponowania działką w zakresie ewentualnej procedury legalizacyjnej oraz na jakiej podstawie wywodzi swoje prawo własności. Jeśli bowiem Skarżąca jest właścicielką budynku i dysponuje adekwatnym uprawnieniem do dysponowania nieruchomością, to nie było podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia wobec współwłaścicieli działki, na której znajduje się sporny budynek. W przypadku jednakże ustalenia, że Skarżąca nie posiada stosownego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowienie należało wydać wobec współwłaścicieli działki, uznając Skarżącą jedynie jako stronę postępowania. Brak dokonania stosownych ustaleń w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to jest obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zabrania materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zaniechały przesłuchania współwłaścicieli spornej nieruchomości celem ustalenia czy Skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzestając jedynie na jej oświadczeniu. PINB co prawda, jak wynika z akt sprawy, wezwał do stawiennictwa Pana P. S., celem złożenia wyjaśnień i przedstawienia dokumentów dotyczących zabudowy działki nr [..], jednak pomimo braku stawiennictwa i nieprzedstawienia tych dokumentów, uznano Skarżącą za adresata postanowienia. Oparcie się jedynie na wyjaśnieniach osoby zainteresowanej, nie może być uznane za należyte wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Skoro działka nr [...] ma dwoje współwłaścicieli, to należało także zwrócić się do Pani B. S. o stosowne wyjaśnienia i dokumenty, a także podając koleją próbę wezwania Pana P. S. oraz co najważniejsze zażądać od Skarżącej dowodów zarówno na własność budynku jak i na prawo dysponowania nieruchomością w zakresie umożliwiającym wykonania ewentualnej rozbiórki.
W ocenie Sądu chcąc skierować zaskarżone postanowienie do Skarżącej, należało ustalić, że ma ona prawo do dysponowania nieruchomością oraz że jest właścicielką spornego budynku. Jeśli zaś Skarżąca w sposób niebudzący wątpliwości nie wykazałaby, że prawami takim dysponuje, postanowienie należało wydać jedynie wobec współwłaścicieli działki nr [...], czyli wobec podmiotów dysponujących prawem do realizacji obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym uzasadnieniu wiążą w sprawie organy. Oznacza to, że ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane są w szczególności do weryfikacji uprawnień Skarżącej do dysponowania nieruchomością w zakresie umożlwiającym jej ewentualną przyszłą rozbiórkę spornego budynku oraz do weryfikacji prawa własności budynku i w zależności od poczynionych ustaleń, do skierowania postanowienia z art. 48 ust. 1 p.b. wobec Skarżącej albo wobec współwłaścicieli działki nr [...].
Przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczena.nsa.gov.pl.