II SA/Rz 1235/11

II SA/Rz 1235/11 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2012-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1672/14 - Wyrok NSA z 2015-03-25
II OSK 2042/12 - Postanowienie NSA z 2014-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 73, art. 248, art. 250
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "A." Sp. jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala-
Uzasadnienie
II SA/Rz 1235/11
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta R. ustalił dla B sp. z o.o. w R. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: osiedle mieszkaniowe wielorodzinne "[...]" z usługami nieuciążliwymi, usługami handlowymi, budynek biurowo-handlowy wraz z infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym na działkach nr 2740, 27 41/1, 2741/7, 2741/8, 2741/9, 2741/10, 2741/11, 2741/12, 2741/14, 2741/15, 2741/16, 2741/17, 2741/18, 2741/19, 2741/20, 2741/21, 2741/22, 2741/23, 2741/25, 2741/27, 2742/1, 2742/2, 2742/3, 2742/4, 2743/1, 2743/2, 2743/3, 2743/4, 2743/5, 2743/6, 2743/7, 2743/8, 2553/1, 2553/4 w obrębie [...] w R. przy ulicy [...] i [...] w granicach oznaczonych liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym do decyzji.
W dniu [...] lipca 2011 r. Przedsiębiorstwo A spółka jawna z siedzibą w L., zwana dalej Spółką lub [...] złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów art. 28 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z art. 73 ust. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150), zwanej dalej ustawą przez pominięcie w prowadzonym postępowaniu Spółki jako strony. Odwołująca podała, że nie brała udziału w toczącym się postępowaniu, nie doręczono jej także decyzji kończącej postępowanie. Interes prawny A spółki jawnej wywodzi z treści art. 73 ust 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, który przewiduje, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla inwestora z naruszeniem wymogów bezpieczeństwa, na zakład mogą zostać nałożone obowiązki wykonania dodatkowych zabezpieczeń technicznych określone w art. 73 ust. 6. ustawy. Zgodnie z zawartym w tym przepisie odesłaniem do ust. 3 i 4 art. 73 ustawy, obowiązek taki może być nałożony na "zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii" (art. 73 ust. 4), jak i zakłady stwarzające zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi" (art. 73 ust. 3) w razie nie zachowania bezpiecznej odległości od zakładu.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów art. 73 ust. 5 ustawy przez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i zaniechanie ustalenia "bezpiecznej odległości" planowanego osiedla mieszkaniowego od zakładów [...] i [...] wbrew jednoznacznemu w tym zakresie stanowisku Państwowej Straży Pożarnej i Inspekcji Ochrony Środowiska, które zasadnie stwierdziły, ze zakład [...] jest zakładem stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnej awarii, o którym mowa w tym przepisie mimo tego, iż nie jest kwalifikowany przez nie jako zakład "zwiększonego" lub "dużego" ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Spółka nie zgodziła się z tezą, że skoro nie figuruje w rejestrach zakładów o zwiększonym oraz o dużym ryzyku – czyli nie jest zakładem w rozumieniu art. 248 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska organ ustalający warunki zabudowy nie ma uprawnień do nakładania warunków wynikających z art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Za uzasadnienie poglądu wskazanego powyżej nie może być uznane odwołanie się do opinii radcy prawnego czy też powołanie się na uzasadnienie orzeczeń WSA w Rzeszowie, gdyż postanowienia te o sygn. akt: II SA/Rz 912/09 i II SA/Rz 876/09 zostały przez NSA uchylone.
W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które nie spełnia wymogu określonego tym przepisem naruszając zasadę dobrego sąsiedztwa i godząc w istniejący ład przestrzenny z uwagi na fakt, że teren, na którym inwestor zamierza zrealizować inwestycje - osiedle mieszkaniowe jest terenem przemysłowym, a z zasady tej wynika zakaz wznoszenia obiektów, które w sposób oczywisty kolidują z istniejącym charakterem i funkcją zabudowy oraz sposobem wykorzystania obszaru. Taka zasadnicza zmiana może być dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego .
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydanym w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania.
W uzasadnieniu wyjaśniło, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że [...] nie figuruje w rejestrze zakładów w zwiększonym oraz o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 248 ust. 1 ustawy, o czym przesądza rodzaj, kategoria i ilość substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie. Nie jest także zakładem o którym mowa w art. 248 ust. 2 ustawy, gdyż przepis ten traktuje wyłącznie o zakładach w których przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej lub możliwość jej powstania w trakcie procesu przemysłowego.
Zgodnie z art. 73 ust. 5 cyt. ustawy m. in. osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego powinny być zlokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Stosownie do treści rozporządzenia Ministra Gospodarki z 9 kwietnia 2002r. w sprawie rodzaju i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się zakładzie decyduje o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58, poz. 535 ze zm.) ustala kryteria zaliczania do takich zakładów jednostek, w których gromadzone są określone ilości substancji niebezpiecznych. Niekwestionowana jest okoliczność, że w [...] magazynowania przez substancja toksyczna - bezwodny amoniak, jednakże ilość tej substancji nie przekroczy 40 mg , wiec usytuowana jest poniżej wartości progowej, o jakiej mowa w cyt. wyżej rozporządzeniu tj. – 50 mg. Wobec powyższego [...] nie miał obowiązku zgłoszenia tego faktu Państwowej Straży Pożarnej – art. 250 ust. 1 ustawy, ponieważ nie spełniał wspomnianych wyżej kryteriów, a tym samym brak było podstaw do zakwalifikowania [...] jako zakładu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi w związku z ryzykiem wystąpienia poważnej awarii i zastosowania w niniejszej sprawie kryterium "bezpiecznej odległości", o którym mowa w art. 73 ust. 5 cyt. wyżej ustawy.
W ocenie Kolegium odwołująca legitymuje się jedynie interesem faktycznym, tak więc nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Wniesienie przez [...] odwołania musi skutkować stwierdzenie jego niedopuszczalności.
Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] lipca 2011 r., nr [...], złożył także Prokurator Apelacyjny w R.i w wyniku jego rozpoznania decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji .
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie SKO z dnia [...] września 2011 r., nr [...] złożyła [...], wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
W skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 i art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. przez wydanie w oparciu o pierwszy z tych przepisów postanowienia o niedopuszczalności odwołania z racji braku przysługiwania skarżącemu statusu strony (brak interesu prawnego) - co jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżącej odmowa uznania wnoszącego odwołanie za stronę może nastąpić w postępowaniu odwoławczym, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do istnienia po stronie odwołującego się interesu prawnego, zgodnie z regułami z art. 7 i 77 k.p.a. Na tym etapie muszą być podmiotowi takiemu zapewnione wszystkie gwarancje procesowe - możliwość zgłoszenia własnych wniosków dowodowych i odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie ustaleń koniecznych dla uznania go bądź nie za stronę postępowania. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ może uznać, że dany podmiot nie jest w ogóle stroną i wówczas powinien wydać decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący powołał wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2009r., sygn. akt: II SA/Rz 801/08 , oraz uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt: OPS 16/98.
Ponadto zarzuciła naruszenie przepisu art. 73 ust. 5 i 6 ustawy przez ich błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że zakład, o którym mowa w tych przepisach, to wyłącznie zakład "zwiększonego" lub "dużego" ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, określony w art. 248 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji: uznanie, że nie jest źródłem interesu prawnego dla [...], legitymującym tę Spółkę do udziału w niniejszej sprawie art. 73 ust. 6 ustawy – podczas, gdy zakres zastosowania w.w. przepisów nie odnosi się wyłącznie do zakładów o których mowa w art. 248 ust. 1 ustawy, ale także do zakładów będących potencjalnymi sprawcami poważnych awarii, do jakich zalicza się zakład [...].
Ponadto pogląd ten jest sprzeczny z jednoznacznym stanowiskiem Państwowej Straży Pożarnej oraz Inspekcji Ochrony Środowiska – które wskazują, że do zakładów o których mowa w art. 73 ust. 5 ustawy zalicza się także potencjalnych sprawców poważnej awarii, do których zalicza się skarżąca. Oznacza do możliwość zastosowania wobec skarżącej przepisu art. 73 ust. 6 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Za chybiony uznał organ zarzut zawarty w pkt 1 skargi i powołał na poparcie tej tezy wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt: II OSK 316/08. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był wystarczający dla oceny, że skarżącemu nie przysługuje status strony w tym postępowaniu i w tym zakresie nie było wymagane prowadzenie postępowania wyjaśniającego, co z kolei o uzasadnia wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania
Co do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 5 i 6 ustawy Kolegium uznało, że skarga w tym zakresie stanowi polemikę z poglądem zawartym w zaskarżonym postanowieniu i w tym zakresie podtrzymało argumentację w nim zawartą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
W rozpatrywanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania A sp. j. z siedzibą w L. od decyzji Prezydenta Miasta R. ustalającej warunki zabudowy dla osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "[...]"’ wraz z infrastrukturą przy ul. [...] i .[...] w R.
Organ II instancji uznał, że [...] nie ma przymiotu strony w prowadzonym z wniosku B sp. z o.o. w R. postępowaniu, a zatem jego odwołanie jest niedopuszczalne.
Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) nie zawierają szczegółowych uregulowań dotyczących określenia stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie zastosowanie znajduje więc przepis ogólny art. 28 k.p.a., stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Tego rodzaju unormowanie nie pozwala na uniwersalne założenie, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przyznany będzie zawsze określonym podmiotom. W każdym przypadku stroną będzie wnioskodawca (inwestor), jak również podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla których mają być ustalone warunki zabudowy. Natomiast interes prawny innych podmiotów podlegać będzie badaniu w każdym indywidualnym przypadku. Zwykle przymiot strony posiadają właściciele lub wieczyści użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z terem inwestycji, choć nie jest to regułą. Może się również zdarzyć, że za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostanie również uznany właściciel położonej dalej, a nie tylko sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wykaże, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.07.2008 r., II SA/Po 618/07).
Bezspornym jest, że [...] nie jest właścicielem ani wieczystym użytkownikiem działek stanowiących teren inwestycji, objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie ulega także wątpliwości, że skarżąca spółka nie jest również właścicielem ani wieczystym użytkownikiem żadnej z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.
Swój interes prawny w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy skarżąca spółka wywodzi z art. 73 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.) – dalej zwanej również w skrócie P.o.ś.
Art. 73 w ust. 1 tej ustawy wymienia ograniczenia, które uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w pkt 1 i 3 ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin, a także z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych.
Art. 73 ust. 3 P.o.ś. stanowi, że w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii.
Zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnych awarii powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od siebie, od osiedli mieszkaniowych, od obiektów użyteczności publicznej, od budynków zamieszkania zbiorowego, od obszarów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, od upraw wieloletnich, od dróg krajowych oraz od linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 73 ust. 4).
Art. 73 ust. 5 i 6 P.o.ś., na który powołuje się skarżąca spółka stanowi, że osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii (ust. 5).
Istniejącym zakładom, o których mowa w ust. 3 i 4, dla których bezpieczna odległość nie została zachowana, organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą, po uzyskaniu opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej, wydać decyzję w zakresie nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych, aby zmniejszyć niebezpieczeństwa, na jakie są narażeni ludzie (ust. 6).
Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że regulacje związane z lokalizacją osiedli mieszkaniowych dotyczą zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii.
W art. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska znajdują się definicje:
- poważnej awarii - rozumie się przez to zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych sytuacji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem (pkt 23),
- poważnej awarii - rozumie się przez to poważną awarię w zakładzie (pkt 24).
W art. 248 ust. 1 P.o.ś. wskazano z kolei, że zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zwanej dalej "awarią przemysłową", w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku".
Do zakładu, w którym przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, lub do zakładu, w którym powstanie tej substancji jest możliwe w trakcie procesu przemysłowego, przepis ust. 1 stosuje się w zależności od przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie (ust. 2).
Kryteria zaliczania do zakładów, o których mowa w art. 248 ust. 1 P.o.ś., w zależności od ilości gromadzonych substancji niebezpiecznych, określa rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzaju i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. Nr 58, poz. 535 ze zm.). Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z pkt 1 załącznika do rozporządzenia (zmienionego z dniem 15 lutego 2006 r.) ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku, należy odnosić do warunków normalnej pracy zakładu, jak i takich, w których przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, w szczególności podczas awarii przemysłowej.
Jak wynika z treści rozporządzenia, wartość progowa dla substancji toksycznych, dla zakładów wynosi 50 Mg.
Zaliczenie do zakładów o dużym ryzyku albo o zwiększonym ryzyku wiąże się z wynikającym z art. 250 ust. 1 P.o.ś. obowiązkiem zgłoszenia takiego zakładu przez jego prowadzącego właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej. Zgłoszenie takie prowadzący zakład przekazuje równocześnie do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (ust. 9).
Sprawa ilości magazynowanych przez [...] w prowadzonym zakładzie ilości substancji toksycznych i związanego z tym zaliczenia spółki do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii była przedmiotem wyjaśnień dokonywanych przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania. W aktach sprawy znajduje się obszerna korespondencja prowadzona przez Prezydenta Miasta R. z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w R., Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej w R. i Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w R.
W ocenie Sądu bezsporne jest, że [...] w prowadzonym zakładzie magazynuje substancję toksyczną bezwodny amoniak. Z pism Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. z dnia [...] marca i [...] marca 2011 r. wynika, że w trakcie normalnej pracy zakładu oraz zaistnienia warunków innych niż normalne, do których należy zaliczyć czasową obecność na terenie zakładu cystern samochodowych w trakcie uzupełniania ubytków amoniaku, jego maksymalna ilość nie przekracza 40 Mg (waha się w granicach 32-40 Mg). Komendant powołał się przy tym na kontrolę przeprowadzoną w zakładzie w dniach [...].02.2011 – [...].02.2011. Jednocześnie Komendant Miejski PSP w R. poinformował, że w chwili obecnej Zakład [...] przy ul. [...] 9 w R. nie widnieje w ewidencji tut. Komendy jako zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii w myśl przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.
Biorąc pod uwagę ustalenia dokonane przez organy Państwowej Straży Pożarnej stwierdzić należy, że zakład nie spełnia kryteriów określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. (ilość substancji toksycznej w zakładzie poniżej wartości progowej wskazanej w rozporządzeniu), a tym samym nie zaistniał obowiązek zgłoszenia przewidzianego w art. 250 ust. 1 P.o.ś.
Sąd podziela tym samym pogląd wyrażony przez WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 876/09, że brak jest podstaw, aby zakład przy ul. [...] w R., prowadzony przez [...] kwalifikować jako zakład zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi w związku z ryzykiem wystąpienia poważnej awarii (w rozumieniu art. 73 ust. 5 i 248 ust. 1 i 3 P.o.ś.). W sprawie o wymienionej sygnaturze Sąd rozpoznawał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunki zabudowy dla osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego przy ul. [...] i [...] w R.. W sprawie tej [...] zgłosiło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, wywodząc tożsame jak niniejszej sprawie argumenty dotyczące posiadania w tym postępowaniu przymiotu strony. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. WSA w Rzeszowie oddalił ten wniosek, stwierdzając m. in., że twierdzenia [...], iż jest zakładem o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii zostały podniesione na użytek niniejszej sprawy. Kategoria zakładu o dużym ryzyku wystąpienia awarii jest kategorią prawną, zatem samo oświadczenie bez zgłoszenia w trybie art. 250 P.o.ś. nie może wywołać skutku oczekiwanego przez wnioskodawcę, to jest dopuszczenia w charakterze uczestnika do postępowania
Należy podkreślić, że zażalenie na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., II OZ 380/11. NSA powołał się nim na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które przyjmuje się, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego (powołane zostały postanowienie NSA z dnia 15.04.2011, II OSK 660/11, z dnia 16.12.2008 r., II OSK 1827/08, wyrok NSA z dnia 24.11.2010 r., II GSK 952/09).
Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla osiedla mieszkaniowego "[...]" w R., gdzie [...] ma interes faktyczny, nie posiadając jednocześnie legitymacji prawnej znajdującej oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi, że w sytuacji przyjęcia braku przymiotu strony prawidłowe było umorzenie postępowania odwoławczego, Sąd stwierdza co następuje.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechną aprobatę zyskał pogląd, ugruntowany powoływaną w skardze uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko to poddane zostało krytyce przez część doktryny, która uznaje, że kwestia legitymacji do wniesienia odwołania jest zagadnieniem procesowym, a właściwą formą rozstrzygania tych kwestii są postanowienia (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 768-769). Również w orzecznictwie w ostatnich latach przyjmuje się, że jeśli z odwołania wynika wprost, iż składający je nie ma w sprawie interesu prawnego - stwierdza się niedopuszczalność odwołania w formie postanowienia (na podstawie art. 134 k.p.a.).
Jeżeli zaś ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, w wyniku którego organ stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego – wówczas wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (m. in. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., II OSK 316/08, System Orzecznictwa LEX nr 526409, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Rz 873/10, nie publ.).
Podzielając ten pogląd Sąd doszedł do przekonania, że wydanie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania [...] było dopuszczalne w sytuacji, gdy kwestia posiadania przez ten podmiot przymiotu strony była już szczegółowo badana i została wyjaśniona przez organ I instancji, co znalazło wyraz w aktach administracyjnych sprawy.
Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.