II SA/Gd 432/25

II SA/Gd 432/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 37a ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z dnia 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta Gdańska oddala skargę.
Uzasadnienie
M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 19 marca 2018 r., poz. 1034; dalej jako: uchwała krajobrazowa), domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 7/19.
Kwestionowanej uchwale zarzucono podjęcie uchwały treściowo niezrozumiałej, o skomplikowanej strukturze, bazującej na niejasnych definicjach legalnych, unikającej przy opisywaniu zasad posadowienia reklam konstrukcji zakazu, a przez to także uchwały o niejasnej treści, uniemożliwiającej ustalenie hipotez norm prawnych z niej wynikających, w szczególności poprzez:
1) wprowadzenie niepoprawnych definicji legalnych (§ 4), których nazwa jest myląca w stosunku do zdefiniowanej treści oraz wadliwym wprowadzeniu podkategorii definicyjnych ze względu na zastosowanie zmiennych kryteriów w ramach wprowadzanych podziałów dla tej samej grupy definicyjnej, co w szczególności dotyczy następujących definicji:
a) reklamy typu A, B i C (pkt 24, 25 i 26 w § 4) w zakresie, w jakim:
- mogą być to urządzenia, a nie tablice reklamowe, pomimo że uchwała wprowadza ich wyróżniki wielkościowe wyłącznie w postaci dwuwymiarowej wysokości i szerokości, a zatem właściwe dla tablic,
- w przepisie dotyczącym gabarytów wprowadza się zapisy co do formy tablicy i urządzenia - co zarazem narusza art. 2 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p.,
b) flagi reklamowej (pkt 6) - w zakresie w jakim uznaje się, że to tablica, co zarazem narusza art. 2 pkt 16 lit. b u.p.z.p.;
c) flagi plażowej (pkt 7) w zakresie w jakim nie musi ona znajdować się na plaży oraz w związku z trudnością, jak wyróżnić ją od flagi reklamowej - co stanowi zarazem naruszenie art. 37a ust. 6 u.p.z.p. w zakresie braku wyznaczenia granic obszarowych;
d) kiosku ulicznego (pkt 11) w zakresie, w jakim nie musi on stać na ulicy;
e) reklamy na obiekcie (pkt 22) w zakresie, w jakim nie musi ona być na obiekcie, aby uznać, że na nim jest, a także w zakresie w jakim można ją zastosować do obiektów ruchomych (pojazdów), co wprost wykracza poza kompetencje Rady;
f) reklamy przenośnej (pkt 23), w zakresie, w jakim nie musi być ona przenośna, gdyż może być na obiekcie budowlanym, co zarazem uniemożliwia wyróżnienie tych dwóch typów reklam;
g) wadliwej typizacji szyldów, oraz niejasnej zasady lokalizowania szyldu głównego do płaszczyzny sytuowania, której nie da się określić (pkt 30 i 31), co zarazem narusza art. 2 pkt 16 lit. d u.p.z.p.;
2) dopuszczenie się innych wad merytorycznych, formalnych i treściowych uniemożliwiających zrozumienie tekstu, a w szczególności:
a) zastrzeganie zmian regulacyjnych "o ile inne przepisy uchwały nie stanowią inaczej" przy braku owych "odmiennych" regulacji (§ 7 i § 8 względem dalszych szczegółowych ustaleń wynikających z § 13 i dalej),
b) nakazanie wyśrodkowania tablic do krawędzi lub okien zgodnie z § 7 pkt 2 lit. a uchwały, przy braku wskazania jak to uczynić, gdy okna są położone asymetrycznie względem krawędzi elewacji,
c) dopuszczenie szyldu równoległego lub semaforowego na mocy § 8 ust 4 pkt 1 i 6 uchwały poprzez wadliwe zastosowanie alternatywy łącznej przy ograniczeniu liczby szyldów wyłącznie do jednego;
3) przeniesienie dyspozycji ogólnych właściwych dla obszaru całej gminy, do przepisów szczególnych, przez co:
a) dochodzi do ciągłego powtarzania tych samych ustaleń dla poszczególnych obszarów, gdy tymczasem ustalenia te można było zapisać jeden raz w przepisach ogólnych,
b) unika się wprowadzania konstrukcji generalnego zakazu w części ogólnej, co ma sprawić wrażenie istniejącego dozwolenia na posadowienie reklam, którego miasto nie uznaje (ma to szczególne znaczenie dla zakazów lokalizacji reklam określonego typu A, B i C w odległości 50 metrów od skrzyżowań i dróg, przy jednoczesnym dopuszczeniu systemu reklam SIL w pasie drogowym) - co po przyrównaniu treści zapisów ogólnych (wynikających z § 7 i § 8) z treścią zapisów szczególnych (wynikających z §§ 13,14,15,17 i 18 uchwały):
- stanowi o wewnętrznej niespójności uchwały,
- powoduje inflację treści normatywnych i narusza zasadę możliwie najprostszego i zrozumiałego tworzenia prawa;
- narusza art. 37a ust. 3 u.p.z.p., w zakresie jakim mowa w nim o stosowaniu zakazów, których Rada unika.
Jednocześnie, zdaniem Skarżącej Spółki, sposób definiowania pojęć i ustalania treści uchwały stanowi obrazę art. 94 Konstytucji, co w konsekwencji jest także naruszeniem zasad techniki prawodawczej, w tym § 134 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad technik Prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283).
Dalej Skarżąca zarzuciła:
I. Wprowadzenie nadmiernych ograniczeń w zakresie ustalenia ilości i wielkości dopuszczonych tablic i urządzeń reklamowych, w tym parametrów dotyczących szyldów (w związku z treścią § 8 ust. 4 pkt 1, 2 i 6 lit. b oraz ust. 5 pkt 3 lit. d w zw. z § 4 pkt 21 i pkt 38, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały), co stanowi przejaw:
braku poszanowania funkcji usługowej wynikającej z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i właściwych dla terenów restauracji Skarżącej (brak spójności uchwały z planami),
nieuwzględnienia istniejącego zagospodarowania terenów związanego ze specyfiką prowadzenia usług dla zmotoryzowanych klientów, w postaci istniejących budynków restauracji wraz z oznakowaniem, w tym totemem i pozostałymi elementami informacji wizualnej, w szczególności dedykowanej dla kierowców dokonujących zakupu w systemie "drive thru", przez co doszło także do naruszenia istoty prawa własności poprzez dysfunkcyjne wprowadzenie zapisów sprzecznych z przeznaczeniem nieruchomości, oraz naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawa własności,
- a w konsekwencji naruszenia zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a zatem naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 37a ust. 2 u.p.z.p. , art. 140 Kodeksu cywilnego oraz naruszenie art. 2, art. 22, w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust 3 Konstytucji RP.
II. Brak określenia maksymalnej wysokości dla szyldów na totemach w strefach SR, S2 i S3 określonych w § 13, § 15 i § 17 uchwały - będącej istotnym parametrem "warunków sytuowania", o którym mowa w art. 37a ust 2 u.p.z.p., co stanowi naruszenie tegoż przepisu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie.
III. wprowadzenie dyskryminacyjnych podmiotowo zapisów dotyczących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, poprzez:
1) dopuszczenie tablic reklamowych w systemie SIL na słupach oświetleniowych i trakcyjnych oraz wiatach przystankowych, a zatem wyłącznie na obiektach miejskich zlokalizowanych w pasie drogi publicznej, przy jednoczesnym zakazie umieszczenia reklam na terenach prywatnych w odległości 50 m od skrzyżowań i ulic (co wynika z porównana ustępów siódmych odpowiednio w §§: 11,14, 15, 17 i 18 uchwały, w zw. z ust. 3 pkt 11 lit. f oraz ust. 4 pkt 3 lit. f w § 13,14,15,16,17 i 18), oraz
2) dopuszczenie reklam typu A w przejściach podziemnych, kioskach i wiatach przystankowych (co wynika z treści z § 11 ust. 3 pkt 5, § 12 ust. 4 pkt 8 lit. b, § 14 ust. 3 pkt 7 lit. b, § 15 ust. 3 pkt 8 lit. b, § 16 ust. 3 pkt 8, § 17 ust. 3 pkt 8 lit. b i § 18 ust. 3 pkt 8 lit. b uchwały), co zarazem świadczy o nieproporcjonalnym uprzywilejowaniu jednostek komunalnych miasta, a zatem ustaleniu dla Gdańska pozycji monopolisty,
dopuszczenie reklam w ramach pylonu cenowego wyłącznie na stacjach paliw, zgodnie z definicją określoną w § 4 pkt 21 lit. a zaskarżonej uchwały, a zatem z wykluczeniem innych podmiotów gospodarczych prowadzących usługi dedykowane dla klientów zmotoryzowanych,
- a zatem łącznie: obrazę zasady równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP;
IV. Naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2010 r. o informowaniu o cenach towarów i usług w zakresie, w jakim przepisy uchwały ograniczające możliwość ustawienia tablicy z menu restauracji wzdłuż linii drive'a, oraz nie pozwalają na uwidocznienie cen w miejscu sprzedaży detalicznej;
V. Bezprawne nakazanie w treści § 9 pkt 2 uchwały upublicznienia danych właściciela tablicy, co oprócz przekroczenia kompetencji w zakresie określonej w art. 37a u.p.z.p. delegacji stanowi naruszenie ochrony danych osobowych, a przez to obrazę art. 51 Konstytucji RP, art. 8 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 16 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
VI. W zakresie określenia warunków dostosowawczych, wynikających z § 21 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały:
brak kompleksowego uregulowania tych zasad, tj. uregulowanie warunków w sposób niepełny, w szczególności brak opisu zasad ustalenia pierwszeństwa w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych posiadających te same parametry (podobną wielkość i odległość od ulicy),
brak określenia zasad dostosowania tablic już istniejących będących integralną częścią utworu architektonicznego zatwierdzonego w drodze pozwolenia na budowę,
- a zatem naruszenie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., poprzez jego wadliwe zastosowanie.
Mając na uwadze tak skonstruowane zarzuty, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z przepisami odrębnymi.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że prowadzi na terenie miasta 13 restauracji, w tym 7 restauracji zewnętrznych, wolnostojących, przedstawionych w tabeli załączonej do skargi. Znajdują się one na obszarach objętych planami miejscowymi z przeznaczeniem pod usługi, z wyjątkiem dwóch lokalizacji, gdzie plan nie obowiązuje. Budynki te są objęte zakresem obszarowego obowiązywania zaskarżonej uchwały, choć w różnych obszarach, tj. strefy S2 dla budynków nr 2 i 3, SR dla budynku nr 1, S3 dla budynków nr 4 i 5 oraz SP dla budynków nr 6 i 7. Wszystkie wolnostojące restauracje posiadają podobny sposób zagospodarowania terenu, w tym jego wyposażenie w znaki reklamowe, jak również każda z restauracji umożliwia obsługę klientów zmotoryzowanych w tzw. systemie "drive thru". W zależności od konkretnej restauracji możliwe jest występowanie pewnych różnic w zakresie miejsca lokalizacji czy gabarytów danego urządzenia reklamowego, jednak generalnie każda z wolnostojących restauracji zawsze posiada określony typ, rodzaj i liczbę urządzeń (posiada pylon, strzałki wjazdowe, menu-boardy, itd.).
W kwestii naruszenia interesu prawnego Skarżącej wskazano, że interes ten wynika z faktu wprowadzenia przez uchwałę ograniczeń w zakresie już istniejących i zainstalowanych na podstawie ostatecznych decyzji i zgłoszeń szyldów z logotypem Skarżącej znajdujących się w lokalizacjach (nieruchomościach) na terenie Gdańska, na których Skarżąca wybudowała swoje restauracje i prowadzi na nich usługi gastronomiczne. Zdaniem Skarżącej, wprowadzone ograniczenia są zbędne z punktu widzenia celu uchwały polegającego na ochronie krajobrazu, jak również naruszają zasady równego traktowania i proporcjonalności względem własności Skarżącej i swobody prowadzenia przez Skarżącą działalności gospodarczej.
W dalszej części Skarżąca szczegółowo uzasadniła zarzuty skargi. Podkreśliła przy tym, że dokonała analizy zapisów zaskarżonej uchwały w kontekście lokalizacji restauracji Skarżącej, wskazując, że istniejące tablice i urządzenia Skarżącej, w tym totemy (słupy, na zwieńczeniu których znajduje się logotyp Skarżącej), dotyczą wyłącznie informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, na której się znajdują.. Żaden z elementów wewnętrznego i zewnętrznego wyposażenia restauracji w znaki informacyjno-reklamowe nie jest przypadkowy. Umiejscowienie znaków zostało od samego początku zaplanowane przez architektów i wskazane w odpowiednich projektach dot. budynku i otaczającego go terenu.
Zdaniem Skarżącej w uchwale nie uwzględniono też faktu, czy dana tablica została umieszczona legalnie czy z naruszeniem prawa. Narusza to nie tylko prawa nabyte, ale budzi wątpliwości ze względu na poszanowanie prawa, jakie winno stać u podstawa demokratycznego państwa prawnego. Nie sposób zatem zaakceptować sytuację, w której jeden z podmiotów legitymujący się legalnym nośnikiem będzie musiał go zdemontować, mimo iż odpowiada on ogólnym i szczególnym zasadom lokalizacji określonym w uchwale, tylko dlatego, że inny podmiot, który przed wejściem w życie uchwały nielegalnie wybudował obiekt (reklamę), lecz umiejscowił ją dalej lub niżej uzyska pierwszeństwo w ochronie prawnej. Ponadto określenie zasad dostosowawczych ma charakter zdawkowy, a reguły pierwszeństwa wynikające z § 21 ust 2 pkt 3 uchwały są nieakceptowalne z punktu widzenia zasad konstytucyjnych oraz iluzoryczności ich zastosowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Gdańska, wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności stwierdzono, że Skarżąca nie uzasadniła w sposób wystarczający, by uchwała krajobrazowa naruszała jej konkretny i indywidualny interes prawny, w szczególności nie wykazano wpływu uchwały na działalność Skarżącej. Jak zauważono, Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej przy al. G. [...] w G. Natomiast w żaden sposób nie wykazano, czy - a jeśli tak - jaki tytuł prawny przysługuje Spółce odnośnie do pozostałych 6 barów wskazanych w skardze, ani tym bardziej, czy i jaki tytuł prawny przysługuje do umieszczonych przez nią szyldów. Przy czym z informacji powszechnie znanych wynika, że bary oznaczone marką Skarżącej są prowadzone m.in. w tzw. lokalach franczyzowych przez licencjobiorców.
Jak wyjaśniła Rada, organ podjął uchwałę mając świadomość oparcia procedury projektowania aktu o wiedzę ekspercką oraz o szeroko zakrojony proces konsultacji projektu uchwały, o którym informacje były powszechnie dostępne zarówno poprzez środki wymagane ustawowo, jak i w mediach - nie tylko lokalnych. Opinia publiczna była też aktywnie zaangażowana, m.in. poprzez ankietę nt. preferencji ustaleń w uchwale czy uwag do projektu. Skarżąca natomiast w okresie projektowania uchwały nie wykazała się ani razu własną inicjatywą na etapie składania wniosków do projektu uchwały, w trakcie szeroko zakrojonych ponadprogramowych warsztatów i debat publicznych, ani w trakcie etapu składania uwag do projektu uchwały. Co więcej, Skarżąca odnosi się w skardze do lokalizacji w G. przy al. G. [...] (dz. [...], obr. [...]) znajdującej się w obszarze określonym w uchwale SR. Obszar ten dla ww. lokalizacji był przedmiotem uzgodnienia projektu uchwały z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a w związku z jego charakterem został objęty bardziej restrykcyjnymi zasadami.
Rada wyjaśniła też, że przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, w wyniku niedostatku narzędzi kształtowania krajobrazu oraz nieskuteczności dotychczasowych narzędzi egzekucji organy administracji samorządowej zmuszone były m.in. wydawać pozytywne decyzje budowlane oraz nie mogły egzekwować w sposób skuteczny zakłócających ład przestrzenny nośników reklamy. W związku z powyższym na terenie Gminy powstało wiele obiektów zakłócających jego krajobraz oraz wprowadzających nieład przestrzenny, a obiektami w sposób najbardziej zakłócającymi krajobraz Miasta Gdańska są m.in. wolnostojące wielkopowierzchniowe tablice reklamowe, wielkopowierzchniowe siatki reklamowe na budynkach oraz wysokie totemy zwieńczone szyldami, towarzyszące lokalom znajdującym się na nieruchomości, w tym barom należącym do Skarżącej. W wyniku nowelizacji u.p.z.p. organ otrzymał zaś uprawnienie do stworzenia w postaci uchwały szeregu regulacji mających na celu ochronę krajobrazu. Wprowadzonych uchwałą regulacji nie można więc uznać za zbędne.
Odnosząc się do nośników reklamowych Spółki i ich wpływu na krajobraz Rada stwierdziła, że usługi gastronomiczne dla zmotoryzowanych klientów nie są typowymi usługami śródmiejskimi, a nawet miejskimi - są one co do zasady infrastrukturą towarzyszącą transportowi, takimi jak miejsca obsługi pasażera przy drogach ekspresowych, a nie tkanki miejskiej. Zwróciła też uwagę, że na załączonych zdjęciach G. po [...], jedyną dominantę wysokościową stanowi widoczny w centralnym punkcie nośnik reklamy stanowiący szyld informujący o lokalizacji baru Skarżącej, zwieńczający totem. Inne nośniki reklamowe (totemy reklamowe) Spółki znajdują się m.in. między wielorodzinnymi wysokimi budynkami mieszkaniowymi i są one widoczne nie tylko z przestrzeni dostępnych publicznie w promieniu kilkuset metrów, ale także w sposób wyjątkowo dotkliwy, szczególnie po zmroku, bezpośrednio z wnętrz znajdujących się dookoła niego mieszkań na wielu kondygnacjach.
Podsumowując kwestę zasadności wprowadzonych rozwiązań Rada wyjaśniła, że przy określaniu możliwości sytuowania "dużych" nośników reklamy nadrzędnym celem organu była ochrona krajobrazu widzianego z codziennie uczęszczanych przestrzeni dostępnych publicznie - głównie terenów mieszkaniowych. Stąd totem reklamowy został dopuszczony wyłącznie w granicach obszaru SP, w którym zawierają się m.in. wielkopowierzchniowe obiekty handlowe towarzyszące trasom ekspresowym, co jest spójne z usługą baru szybkiej obsługi także dla zmotoryzowanych klientów Skarżącej.
Odnosząc się do zarzutów w zakresie braku spójności i wadliwych definicji Rada wyjaśniła, że "typizacja" (jak określa to Skarżąca) nośników reklamy wynika z poprawy czytelności uchwały poprzez ujęcie w nazwane grupy nośników tych tablic i urządzeń reklamowych, dla których określone zostały w uchwale te same zasady i warunki ich sytuowania. I tak, nośnik reklamy, może spełniać zasady i warunki sytuowania więcej niż jednego typu nośnika, np. odpowiednio mały pylon zbiorczy spełniający wszystkie zasady i warunki sytuowania pylonu wizytówkowego czy szyld na budynku spełniający zasady i warunki sytuowania znaków bez tła (innych niż szyld). Ponadto, u.p.z.p. odróżnia urządzenie reklamowe od tablicy reklamowej w sposób zaprzeczający, tj. jako przedmiot "inny niż tablica reklamowa", wobec czego organ posługuje się oboma określeniami w sposób zdeterminowany, tj. jeżeli dopuszcza w danym przypadku wyłącznie tablicę reklamową, to zgodnie z generalnym zakazem w § 2 uchwały sytuowania nośników niedopuszczonych w uchwale, zakazuje urządzeń reklamowych.
Odnośnie do przywołanych przez stronę definicji: reklamy typu A, B i C, flagi reklamowej, flagi plażowej, kiosku ulicznego, reklamy na obiekcie, reklamy przenośnej, szyldu głównego i szyldu równoległego, to Skarżąca w żaden sposób nie wyjaśniła, w jaki sposób postanowienia uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie. Natomiast samo pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w u.p.z.p., przy czym na potrzeby uchwały krajobrazowej wprowadzono dla rozróżnienia nośników reklamy definicje, które zawierają słowo/człon "reklama", jednak poprzez dodanie sformułowania "typu A, B, C" wprowadzono do uchwały rodzaje nośników reklamy, opierając się na wyróżniających te nośniki reklamy cechach. W ocenie organu zdefiniowanie reklamy typu A poprzez wskazanie, że może ona występować w formie ekranu świetlnego, nie świadczy o wadliwym sformułowaniu tej definicji. Ekran świetlny w zależności od techniki wykonania i jego rodzaju może stanowić bowiem urządzenie reklamowe lub tablicę reklamową, zaś reklamą typu A będzie jedynie ekran świetlny w formie tablicy reklamowej, spełniający pozostałe wymogi określone w definicji reklamy typu A. Definicje "reklamy typu B" oraz "reklamy typu C" odnoszą się z kolei do obu ustawowych definicji "tablicy reklamowej" i "urządzenia reklamowego". Co do zasady, nośniki te zazwyczaj występują w formie tablic reklamowych, niemniej jednak w przypadku szczególnych kampanii reklamowych bywa, że do prostokątnej powierzchni służącej ekspozycji reklamy (której wymiary zostały określone w uchwale) mocowane są przestrzenne elementy będące częścią ekspozycji reklamy - w takim przypadku, nośniki te, zgodnie z definicją ustawową stałyby się urządzeniami reklamowymi. Z kolei gabaryty, tj. powierzchnia służąca ekspozycji reklamy odnosi się do obu form reklamy typu B lub C, tj. zarówno do tablicy reklamowej jak i urządzenia reklamowego.
Zdaniem Rady zdefiniowanie niektórych pojęć zarówno jako tablic reklamowych jak i urządzeń reklamowych spowodowane jest wielością rodzajów nośników reklamy. Przy czym także sam ustawodawca posługuje się niekiedy wspólnie tymi określeniami, np. w definicji szyldu zawartej w art. 2 pkt 16d u.p.z.p. definiując go jako tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Szyld zatem jest tym samym co tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe - różni się tylko miejscem umieszczenia, a więc na nieruchomości, na której jest prowadzona reklamowana działalność.
W zakresie definicji "kiosku ulicznego" istotnie w uchwale nie doprecyzowano, że ów kiosk ma być usytuowany na ulicy, a już w szczególności w pasie drogowym drogi publicznej, jednak nie ma to żadnego znaczenia dla uchwały, ani tym bardziej nie narusza interesu prawnego czy uprawnienia Skarżącej. Odnośnie do definicji "reklamy na obiekcie" także niezrozumiałe jest, w jaki sposób ta definicja miałaby naruszać interes prawny lub uprawnienie Skarżącej. Celem tej definicji było uniknięcie sytuacji, w której poprzez umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego nie na obiekcie, lecz w bardzo bliskim jego sąsiedztwie (tj. do 20 cm od ściany obiektu), ograniczenia dotyczące sytuowania nośników tego typu już by go nie dotyczyły. Nie powoduje to, że definicja ta może objąć swoim zakresem także samochód z przyczepą "o wyeksponowanym na płaskiej powierzchni nośniku treściowym". Mało bowiem prawdopodobne jest, aby samochód zaparkował w odległości do 20 cm od ściany obiektu. Ponadto, uchwała nie obejmuje swoim zakresem tzw. reklamy mobilnej (tj. na pojazdach wykorzystywanych zgodnie ze swoim przeznaczeniem), aczkolwiek w przypadku samochodów z przyczepami, na których umieszczona jest tablica lub urządzenie reklamowe, i które są wykorzystywane tylko do ekspozycji reklamy (pojazdy nie przemieszczają się, są na długi czas usytuowane w jednym miejscu, aby eksponować reklamę), nie ma żadnych powodów, by nie były objęte postanowieniami uchwały i w ten sposób dochodziło do omijania jej przepisów.
Również odnośnie definicji "reklamy przenośnej" Skarżąca w żaden sposób nie wyjaśniła, w jaki sposób ta definicja narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Natomiast cechą charakterystyczną tych nośników (niezależnie od ich zakwalifikowania do tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego) jest to, że są przenośne, w tym znaczeniu, że nie są związane trwale z gruntem. Wbrew obawom Skarżącej nie powoduje to sytuacji, w której za reklamę przenośną mogłyby zostać uznane wszelkiego rodzaju reklamy, np. na ubraniach, elementach galanterii. W rozumieniu uchwały reklamą przenośną jest bowiem tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu u.p.z.p.
W zakresie definicji "flagi" organ wyjaśnił, że sama flaga ma płaską powierzchnię ekspozycji, zniekształca się ona dopiero pod wpływem czynników atmosferycznych. Tym samym prawidłowe było jej zdefiniowanie jako tablicy reklamowej. Dla "flagi plażowej" dookreślenie, że z reguły ten nośnik reklamy jest sytuowany na plaży miało jedynie na celu przybliżenie rodzaju nośnika, o którym mowa. Nie jest to zresztą, jak wynika z definicji, element przesądzający i w zasadzie definicja ta mogłaby "obejść" się bez tego doprecyzowania, które nie wpływa negatywnie na interpretację pojęcia flagi plażowej. Co więcej, w toku prac planistycznych ustalono, że flaga plażowa dopuszczona powinna być wyłącznie w obszarze SZ na terenach plaż i ustalono dla tego rodzaju nośnika gabaryty. Natomiast w przepisach dotyczących poszczególnych obszarów wprowadzono dodatkowe wymogi dotyczące sytuowania tego rodzaju nośników, poprzez doprecyzowanie sposobu tego mocowania, tj. poprzez wysięgniki albo maszty. W żaden sposób to jednak nie koliduje z pojęciem flagi, a co więcej w żaden sposób nie narusza interesu prawnego czy uprawnienia Skarżącej.
W ocenie organu Skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób postanowienia dotyczące typizacji szyldów miałyby naruszać jej interes prawny lub uprawnienie. Natomiast, jak wynika z definicji zawartych w uchwale, szyld główny ma dotyczyć działalności głównej, prowadzonej na danej nieruchomości. Przykładem takiego szyldu są te montowane na budynkach biurowych. Szyld równoległy z kolei ma być sytuowany równolegle do płaszczyzny sytuowania, czyli najczęściej równolegle do ściany lub elewacji budynku albo szyld, który jest umieszczony stycznie do słupa totemu. Przykładami takiego szyldu są typowe szyldy sytuowane nad oknami lokali w parterze. Wreszcie, szyldem semaforowym jest szyld usytuowany pod kątem prostym do płaszczyzny sytuowania lub w połowie kąta rozwartego między płaszczyznami, pomiędzy którymi jest sytuowany. Cechą odróżniającą ten typ szyldu jest sposób jego mocowania. Także w tym przypadku punktem odniesienia jest przeważnie ściana budynku lub elewacja, do której jest zamocowany. Przykładem takiego szyldu jest tablica wisząca na wysięgniku umocowanym prostopadle do elewacji obok wejścia do lokalu lub obok witryny lokalu w parterze. Odnosząc się zaś do rozróżnienia między totemem a pylonem, dostrzec należy, że zgodnie z uchwałą totem ma przybrać formę słupa i służy sytuowaniu szyldów równoległych i może być zwieńczony jednym szyldem głównym. Z kolei pylon jest urządzeniem, które służy ekspozycji reklamy (czyli nie tylko szyldów). Jak sugeruje natomiast Skarżąca, umieszczenie szyldu głównego na słupie spowoduje, że będzie on totemem - szyld główny nadal pozostanie szyldem głównym, lecz umieszczonym na słupie, tworząc razem totem.
Odnośnie do wywodów skargi dotyczących wprowadzonego w § 7 pkt 2 lit. a uchwały obowiązku sytuowania tablic i urządzeń reklamowych zgodnie z podziałami architektonicznymi, Rada ponownie zwróciła uwagę, że Spółka nie wykazała i nie uzasadniła, by to postanowienie naruszało jej interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca wskazuje natomiast na hipotetyczną sytuację asymetrycznego położenia okien w stosunku do krawędzi elewacji, przy czym nie przedstawia żadnego przykładu, że taka sytuacja w ogóle istnieje lub może zaistnieć. Tymczasem przepis § 8 ust. 4 pkt 1 uchwały dopuszcza posiadanie po jednym szyldzie równoległym i jednym semaforowym.
Rada stwierdziła też, że zarzucane "nieprawidłowości" co do posługiwania się sformułowaniem "dopuszcza się" czy też niepoprawną w ocenie Skarżącej konstrukcją zdań (np. w § 13 ust. 5), nie wpływają negatywnie na rozumienie uchwały, nie wprowadzają wątpliwości interpretacyjnych, w związku z czym brak jest podstaw do domagania się uznania ich za nieważne. Także i tym wypadku Skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób miałoby to wpływać na jej interes prawny lub uprawnienie. Nie można też zgodzić się ze Skarżącą, jakoby zastosowanie w przepisach ogólnych zastrzeżenia o brzmieniu: "o ile inne przepisy uchwały nie stanowią inaczej" było bezzasadne, ponieważ przepisy ogólne ustalają generalne zasady i warunki sytuowania dla wszystkich nośników reklamy, a dla szczególnych przypadków nośników reklamy pewne zasady i warunki sytuowania mogą być określone inaczej w przepisach zawierających ustalenia szczegółowe. Nie jest również prawdą, jakoby w przepisach szczegółowych powtarzane były dokładnie te same ustalenia dla różnych obszarów Gminy. Poza innym zakresem dopuszczonych rodzajów nośników reklamowych dla danych obszarów występują także różne ustalenia w obrębie danego rodzaju nośnika reklamy. Natomiast "generalny zakaz" został zawarty już w § 2 ust. 1 uchwały który nie dopuszcza sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Oznacza to zatem, że dopuszczalne jest sytuowanie tylko takich rodzajów nośników reklamowych, które zostały określone w uchwały, które ponadto powinny spełniać pozostałe warunki wynikające z uchwały.
W zakresie zarzutu "nadmiernych ograniczeń" wprowadzonych w uchwale, Rada powołała się na uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Druk nr 1525 z 28 czerwca 2013 r.), gdzie wskazano, że ochrona krajobrazu ma rangę konstytucyjną, zatem Państwo jest uprawnione do wdrożenia rozwiązań, które zapewni realizację tego celu, nawet wówczas, gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich. Z kolei w projekcie kwestionowanej uchwały wskazano, że wraz z rozwojem społeczno-gospodarczym rozwija się poczucie estetyki i związana z tym potrzeba wyższej jakości projektowania, kształtowania i gospodarowania przestrzenią. W związku z powyższym nie jest prawdą jakoby uchwała była w tym zakresie sprzeczna z popularyzowaną w tej samej ustawie, która wyznacza delegacją do ustanawiania tzw. uchwał krajobrazowych, ideą ładu przestrzennego ani ideą zrównoważonego rozwoju, nie ma więc mowy o nadmiernych ograniczeniach, o których pisze Skarżąca.
Rada nie zgodziła się też z zarzutem sprzeczności zapisów uchwały z ustaleniami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim, brak podjęcia takiej uchwały nie pozwoliłby ani na zmianę regulacji w tym zakresie w obowiązujących planach, ani na wprowadzanie takich regulacji w nowych planach (dla obszarów nieobjętych do tej pory planem). Natomiast z datą wejścia w życie uchwały krajobrazowej tracą moc te regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które dotyczyły materii przekazanej do uregulowania uchwałom krajobrazowym, w tym m.in. zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Nie można więc zgodzić się ze Skarżącą, że w chwili obecnej zachodzi sprzeczność między regulacjami zawartymi w przywołanych w skardze planach zagospodarowania przestrzennego a regulacjami uchwały krajobrazowej. Jednocześnie przeznaczenie wskazanych przez Skarżącą nieruchomości pozostało bez zmian i nadal pozwala na prowadzenie dotychczasowej działalności.
W kontekście nieruchomości Spółki Rada wskazała, że znajdują się na nich trzy główne rodzaje oznaczeń. Są one co do zasady nośnikami reklamowymi i wypełniają definicję ustawową tablicy albo urządzenia reklamowego. Spółka wskazuje natomiast, że "zakazy dot. lokalizowania szyldów", w szczególności pylonu reklamowego, doprowadziłyby do utraty ok. 50% przychodów. Jednak jak wynika z przedłożonego przez Skarżącą badania, tylko 2% respondentów wskazało, że gdyby usunięto tablice informacyjne, to nie skorzystaliby w ogóle z oferty Skarżącej. Ponadto strona ma inne możliwości oznaczania i reklamowania prowadzonej działalności.
Odnośnie odmiennego traktowania w uchwale stacji paliw, to istotnie takie wyjątkowe traktowanie wynika wprost z przepisów szczególnych, tj. § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. poz. 2121). Mylnie natomiast Spółka zarzuca, że pozycję uprzywilejowaną w tym zakresie posiada "zarządca drogi", ponieważ zgodnie z ustaleniami uchwały analogiczne zasady dotyczą pylonów reklamowych znajdujących się na danej nieruchomości lub w pasie drogowym bezpośrednio przed nią a ponadto totem reklamowy może znajdować się wyłącznie na nieruchomości, na której prowadzona jest działalność. W związku z powyższym organ nie może się zgodzić z zarzutem, jakoby miasto uzyskało pozycję monopolistyczną w jakimkolwiek zakresie.
Przechodząc do analizy przepisów uchwały w kontekście lokalizacji barów Skarżącej Rada wskazała, że Spółka twierdzi, iż część szyldów nie spełnia wymogów ustanowionych w uchwale, nie wyjaśnia jednak w żaden sposób, które z nich i z jakiego powodu nie spełniają tych wymogów. Skarżąca twierdzi także, że ilość szyldów sytuowanych na wykorzystywanych przez niego nieruchomościach przekracza dopuszczone w § 8 ust. 4 uchwały wartości, jednak nie wyjaśnia, które, w jakiej ilości i z jakiej przyczyny szyldy są niezgodne z ww. przepisem. Po raz kolejny zatem Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób i które postanowienia zaskarżonego aktu naruszają jej interes prawny lub uprawnienie. Niezrozumiałe jest także, dlaczego w ocenie Skarżącej § 8 ust. 4 pkt 5 uchwały zakłada, że ogrodzenie powinno znajdować się w granicy działki. To postanowienie przewiduje jedynie, że można umieścić jeden dodatkowy szyld wizytówkowy albo równoległy na nieażurowych fragmentach ogrodzenia lub na pylonie (odpowiednio wizytówkowym lub zbiorczym) lub na totemie, dla każdego podmiotu. Odnośnie zaś totemów Skarżącej Rada wskazała, że w uchwale dopuszczone zostało sytuowanie rodzajów szyldów szczegółowo określonych w uchwale, przy czym w poszczególnych obszarach zostały wymienione, jakie rodzaje szyldów mogą być w ich granicach sytuowane i na jakich warunkach. Jeśli w przepisach dotyczących danego obszaru nie wymieniono jakiegoś rodzaju szyldu oznacza to, że nie jest dopuszczalne jego sytuowanie. W związku z tym, przywołany przez Skarżącą § 13 ust. 2 uchwały należy odczytywać w ten sposób, że ustala on gabaryty dla niżej wymienionych szyldów, których sytuowanie zostało dopuszczone na terenie obszaru SR. Skoro zatem nie wymieniono w granicach tego obszaru totemu, oznacza to, że nie jest dopuszczalne sytuowanie takiego rodzaju nośnika. Tym samym, skoro nie dopuszczono tego rodzaju nośnika w tym obszarze, nie było podstaw do regulowania jego gabarytów.
Natomiast odnośnie zarzutu zbyt daleko idącego w stosunku do prawa własności ograniczenia zabudowy, przejawiającego się w możności lokalizacji reklam i nie uwzględnia usługowego przeznaczenia nieruchomości wyjaśniono, że przy tworzeniu uchwały nie było możliwe przeanalizowanie przeznaczenia każdej pojedynczej nieruchomości oraz aktualnego jej zagospodarowania. Niemniej, wprowadzono jednakowe dla wszystkich zasady sytuowania nośników reklamowych, mając na względzie ochronę krajobrazu, a Gmina została podzielona na obszary, z uwzględnieniem szczególnych cech krajobrazu każdego z nich. Ponadto, niezależnie od postanowień uchwały, odnośnie nieruchomości wskazywanych przez stronę, wykorzystywanie ich w dotychczasowy sposób, tj. prowadzenie barów nadal jest w pełni możliwe, a Skarżąca ma możliwość reklamowania się, umieszczania tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów. Okoliczność, iż być może nośniki te powinny przybrać inną formę łub powinno ich być mniej, nie powoduje jeszcze, że nie jest możliwe prowadzenie działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie. Zdaniem organu jedynym "wyróżnikiem" barów Skarżącej nie jest totem z umieszczonym na nim znakiem. Budynki, w których Skarżąca prowadzi działalność, są projektowane według pewnego wzoru i są na tyle charakterystyczne, że kojarzą się jednoznacznie ze Skarżącą, stanowiąc w ten sposób również pewną formę reklamy i wyróżnienia jej działalności.
Zauważono też, że intencją ustawodawcy dokonującego nowelizacji u.p.z.p. było wprowadzanie w akcie prawa miejscowego jednolitych warunków dla wszystkich podmiotów. Stąd tzw. ustawa krajobrazowa pomija kwestię "praw nabytych" i przewiduje wprowadzenie nowych regulacji, identycznych dla wszystkich. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych delegacja ustawowa nie daje Gminie podstaw prawnych do różnicowania sytuacji dla tablic i urządzeń reklamowych posiadających tzw. zgody budowlane. Ponadto ustawodawca nie przewidział możliwości wyłączenia spod ustaleń uchwały krajobrazowej istniejących w dniu jej wejścia w życie nośników reklamy. Niemniej jednak przewidział okres na dostosowanie lub usunięcie nośników niezgodnych z ustaleniami tzw. uchwał krajobrazowych. Okres ten, w przypadku zaskarżonej uchwały został dwukrotnie wydłużony względem ustawowego minimum.
Dale wyjaśniono, że - wbrew stanowisku Skarżącej - system SIL nie został uregulowany w sposób szczególnie uprzywilejowujący Gminę, a możliwość jego sytuowania dopuszczona została w niewielkim zakresie. W szczególności wielkość tablic SIL jest niewielka, wprowadzono też wymogi odnośnie do kolorystyki, a celem tych ograniczeń było wkomponowanie tych elementów w przestrzeń Gminy. Przy wskazaniu, że takie tablice mogą być sytuowane jedynie na słupach oświetleniowych lub trakcyjnych, z wyłączeniem ich stosowania w obszarze S0, trudno mówić o potraktowaniu Gminy jako "monopolisty" zważywszy, że ponad 60% słupów oświetleniowych na terenie Miasta Gdańska nie należy do Gminy a do prywatnych podmiotów (np. spółdzielni mieszkaniowych, deweloperów, państwowych firm energetycznych). Jednocześnie z uwagi na jego funkcję, tj. informowanie użytkowników dróg jego sytuowanie zostało dopuszczone przy drogach. W tym zakresie wyjaśniono, że kwestia umieszczania reklam w pasie drogowym, regulowana jest częściowo także w ustawie o drogach publicznych, natomiast do czasu wejścia w życie uchwały krajobrazowej brakowało efektywnego instrumentu prawnego pozwalającego na reglamentację liczby i rodzajów nośników reklamowych w pasie drogowym. Nagromadzenie nośników reklamowych w okolicach pasa drogowego (co było możliwe do czasu wejścia w życie uchwały) było niekorzystne zarówno w aspekcie ochrony krajobrazu, jak również bezpieczeństwa. Takie nagromadzenie nośników reklamowych nie służy także samym przedsiębiorcom i reklamowanej przez nich działalności, gdyż reklamy w takim przypadku przestają być czytelne i nie spełniają swojej funkcji (efekt tzw. klasteryzacji nośników reklam).
Odnośnie do kwestii stacji paliw w sposób odrębny uregulowano tę kategorię działalności tylko i wyłącznie z uwagi na szczególną regulację zawartą w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług, który wprowadził obowiązek, aby na stacjach benzynowych ceny paliw uwidaczniane były w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji, poruszających się po drogach publicznych. Takiego obowiązku nie wprowadzono dla barów szybkiej obsługi. W przypadku Skarżącej, może ona skorzystać z sytuowania witacza wejściowego, który stosownie do § 4 ust. 1 pkt 40 zawiera reklamę bieżącej oferty działalności (w szczególności o wydarzeniu, wystawie, jadłospisie) i jest sytuowany w miejscu prowadzenia działalności. Tym samym Skarżąca ma możliwość umieszczenia menu i informowania w ten sposób o swojej działalności.
Skarżąca nie wykazała też, w jaki sposób nakaz wynikający z § 9 ust. 2 uchwały narusza jej interes prawny lub uprawnienie, skoro prowadzi działalność jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a tym samym na nośnikach reklamowych Skarżącej nie są umieszczane dane osobowe.
Spółka w sposób ogólnikowy sformułowała także zarzut w zakresie niepełnego uregulowania zasad dostosowawczych, w szczególności nie twierdzi, że w jej przypadku zachodzą wątpliwości, co do zastosowania zasad pierwszeństwa uregulowanych w uchwale. Jednocześnie nie ma racji Skarżąca twierdząc, że w uchwale występował brak zasad dostosowania nośników reklamy. Ustalenia dotyczące dostosowania nośników reklamy istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami określone zostały w § 21 ust. 2 uchwały.
Organ podkreślił, że istotą uchwały jest wprowadzenie pozytywnych zmian w krajobrazie, tj. poprawienie istniejącego w Gminie stanu rzeczy dotyczącego sytuowania nośników reklam i zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego w celu zapewnienia ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego. Różnicowanie nośników reklamy względem kryterium legalności, spowodowałoby, że uchwała nie odniosłaby zamierzonego skutku. Co więcej aspekt legalności nośnika reklamowego nie obejmuje tylko i wyłącznie kwestii zgód budowlanych, lecz często także kwestii dotyczących zasad korzystania z cudzej nieruchomości i wbrew pozorom nie jest to jednoznaczne kryterium. Okoliczność, iż dany nośnik został wzniesiony " legalnie " (posiada tzw. zgodę budowlaną) nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, krajobraz Gminy.
Podsumowując Rada wskazała, że branżą, którą reprezentuje Skarżąca, są usługi gastronomiczne, a nie szeroko pojęta reklama, w związku z czym (zdaniem organu) zaskarżenie uchwały w całości jest zbyt daleko idące, a Skarżąca nie posiada w tym zakresie legitymacji. Co więcej, takie działanie wydaje się być sprzeczne z interesem publicznym, jakim jest ochrona krajobrazu Miasta. Spółka zarzuca organowi nierówne traktowanie, a jednocześnie oczekuje, że ze względu na prowadzenie oryginalnego dla tkanki miejskiej i krajobrazu miasta rodzaju usługi zorientowanej na klientów zmotoryzowanych będzie mogła sytuować nośniki inne niż pozostałe podmioty w mieście - takie różnicowanie podmiotów uznać należy jednak za niedopuszczalne.
W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2019 r. Skarżąca odniosła się do kwestii legitymacji w zaskarżeniu uchwały krajobrazowej Gdańska wskazując, że wynika ona nie tylko z faktu posiadania odpowiednich tytułów prawnych do nieruchomości, ale także z praw do posadowienia znaków reklamowych, które w związku z wykonywaniem działalności gospodarczej należy kwalifikować jako szyldy. Zostały one umieszczone na budynkach restauracji i wokół nich - wyłącznie w przewidzianych do tego miejscach, wyszczególnionych na projektach budowlanych, a projekty te zostały zatwierdzone w drodze decyzji administracyjnych. Stroną postępowań administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji w G. była Skarżąca, a organ nie negował legalności poczynionych przez nią inwestycji budowlanych. Ponadto Spółka wyjaśniła, że prowadzi zarejestrowaną i zgłoszoną działalność gospodarczą, a znak w postaci litery "[...]" lub w połączeniu z napisem "M.", który umieszczony jest na elewacji każdego budynku i pylonie jest przedmiotem ochrony prawnej. Natomiast, w kontekście art. 101 u.s.g., każde ograniczenie prowadzonej działalności gospodarczej, w tym odmienne od dotychczasowego uregulowanie sposobu zagospodarowania nieruchomości w szyldy oraz pozbawienie Skarżącej praw nabytych, wynikających z ostatecznych i prawomocnych decyzji po pozwoleniu na budowę - stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego.
W skardze strona przedstawiła lokalizacje swoich restauracji w G. wskazując jednocześnie, że skargę ogranicza w odniesieniu do obiektów, które zostały wskazane w pkt 1-7. (dot. restauracji wolnostojących, a zatem w tych przypadkach Spółka - na podstawie planów lub warunków zabudowy - występowała o pozwolenia budowlane). We wskazanej w skardze tabeli do każdej z lokalizacji przyporządkowano informacje na temat jednostki obszarowej zaskarżonej uchwały, oraz informacje co do planów miejscowych (jeśli obowiązywały), aby wykazać, że Spółka poczyniła nakłady w zakresie oznakowania, wyłącznie w miejscach, gdzie istniała funkcja usługowa, a oznakowanie było prawnie dopuszczalne. Zatem ocenę legalności uchwały krajobrazowej Spółka odnosi w szczególności do zapisów uchwały odnoszących się do obszarów SR, S3, SP i S2 — ale także zapisów wspólnych, jak słownik definicyjny, przepisy przejściowe i końcowe.
Skarżąca dodała, że posiada prawo własności do nieruchomości przy ul. G. [...], KW nr [...] - obszar SR oraz do nieruchomości przy J., KW [...], [...], [...]-obszar S3. Do pozostałych lokalizacji Spółka posiada prawo dzierżawy, przy czym - ze względu na zakres przekazanych uprawnień i okres umowy (w tym prawo spółki do zabudowy i prowadzenia działalności gospodarczej), zakres rzeczywisty uprawnień właściciela jest tam ograniczony do minimum. Zdaniem Skarżącej, dzierżawa nie może rzutować na negatywną ocenę jej legitymacji procesowej przy zaskarżeniu uchwały, a ewentualna wykładnia zawężająca art. 101 u.s.g. - w kontekście uchwał reklamowych (a nie planów miejscowych) - stanowiłaby konstytucyjne ograniczenie prawa do sądu. Mogłoby dojść do niedopuszczalnej sytuacji, gdzie adresatem tzw. opłat reklamowych, nakazów rozbiórki i innych rozstrzygnięć wydawanych np. w postępowaniach legalizacyjnych lub naprawczych (art. 52 Prawa budowlanego) byłaby Spółka uznana jako strona, której jednocześnie odebrano możliwość zaskarżenia zapisów uchwały stanowiącej podstawę do nałożenia na nią w drodze decyzji obowiązków administracyjnoprawnych.
Co do samej treści art. 101 u.s.g., to zdaniem Spółki ograniczenie interesu prawnego lub uprawnienia należy rozumieć, jako określenie granic sfery prawnej (polegające na kształtowaniu treści uprawnień i obowiązków). Na etapie badania legitymacji procesowej nie ocenia się, czy konkretny zapis uchwały krajobrazowej nakazuje np. zmniejszenie powierzchni, wysokości czy innego parametru. Wystarczy wykazanie, że uchwała wprowadza odmienne regulacje od tych dotychczas obowiązujących, na podstawie których spółka otrzymała uprawnienia jako inwestor oraz podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Zakres ochrony przysługującej w kontekście art. 101 u.s.g., co najwyżej może ograniczony zostać do danej lokalizacji (będzie zatem odnosił do zapisów związanych z określonym obszarem).
Zdaniem Skarżącej ustalenie podmiotu legitymowanego do zaskarżenia powinno nastąpić poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, kto będzie zobowiązany do zastosowania się do zakazów i nakazów wynikających z ustalenia zasad lokalizowania reklam na terenie G. W ocenie Spółki nie będą to wyłącznie właściciele nieruchomości - i właśnie dla tych podmiotów przewidziana jest w tej konkretnej sprawie dotyczącej uchwały krajobrazowej formuła określona w art. 101 u.s.g.. Trzeba mieć świadomość, że przedmiotowa uchwała nie jest planem miejscowym, a stan faktyczny dotyczy w większości przypadków szyldów na restauracji, które bez prawa do ich oznakowania w ogóle nie zostałby wybudowane, gdyż przeczy to formule i istocie prowadzenia przedsiębiorstwa przez Skarżącą.
W piśmie procesowym z 14 czerwca 2019 r. organ ponownie stwierdził, że Skarżąca nie wyartykułowała wprost, które postanowienia uchwały i w jaki sposób naruszają jej interes prawny. Przy czym, o ewentualnym interesie prawnym Skarżącej można mówić jedynie co do lokalizacji, do których posiada prawo własności. Ponadto Skarżąca nie przedłożyła umów i brak jest też dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nośników, na które Skarżąca się powołuje. Odnośnie ochrony prawnej znaku w postaci litery "[...]" lub w połączeniu z napisem "M.", umieszczanych na elewacji każdego budynku i pylonie Rada wyjaśniła, że uchwała krajobrazowa w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności intelektualnej. Jak zauważyła Rada, osią sporu jest kwestia totemów, tj. urządzeń w formie słupa, na których sytuowane są szyldy równoległe lub są zwieńczone jednym szyldem głównym. Przy czym, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, totemy zostały dopuszczone w obszarze SP (lokalizacje Skarżącej przy ul. P. i ul. O.) a w pozostałych obszarach nie zostały dopuszczone, gdyż nie zostały w nich wymienione. Podsumowując, w ocenie organu ewentualne ograniczenia wprowadzone uchwałą - choć nakładają na jej adresatów obowiązek dostosowania do jej postanowień, to w żaden sposób nie ograniczają prowadzenia przez Skarżącą dotychczasowej działalności gospodarczej, skoro zapisy uchwały nie odnoszą się do działalności lecz do funkcjonowania nośników reklamowych w przestrzeni publicznej. Poza tym, uchwała nie wprowadza całkowitego zakazu reklamy na nieruchomościach wskazanych przez Skarżącą, a jedynie wprowadza w tym zakresie ograniczenia i zakazy co do zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Postanowieniem z 18 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawnego dotyczącego art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia.
Wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.
Postanowieniem z 10 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podjął zawieszone postępowanie sygn. II SA/Gd 7/19.
Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że w przypadku lokalizacji przy ul. J. [...], przysługuje Skarżącej prawo własności. Natomiast co do lokalizacji wskazanych w punktach 3 do 7 tabeli zawartej w skardze, legitymację do zaskarżenia uchwały wywodzi z innych tytułów prawnych oraz z prawa własności tablic reklamowych i do oznakowania restauracji.
Wyrokiem z 10 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: 1) umorzył postępowanie w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych Skarżącej Spółki istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały i wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; 2) w pozostałym zakresie oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego wynikające z przysługującego jej prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisów Kodeksu cywilnego, w tym przepisu art. 140. Naruszenie to wiąże się z faktem ustalenia w skarżonej uchwale krajobrazowej zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Gdańska tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich ilości, gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, a także odległości w jakich mogą być sytuowane względem krawędzi jezdni. Sąd podkreślił, że w § 21 ust. 1 skarżonej uchwały krajobrazowej ustalono obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do ustalonych zasad i warunków określonych w uchwale, wynoszący 24 miesiące od dnia wejścia uchwały w życie. Ustalenie, że ustawa krajobrazowa narusza interes prawny skarżącej pozwala Sądowi na dokonanie oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa.
Następnie Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19 i wydany na jego podstawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2024 r. sygn. II OSK 1951/19, w którym Sąd II instancji stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. WSA obszernie zacytował fragmenty tego wyroku NSA podkreślając, że w świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. NSA uznał, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale krajobrazowej regulacji nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych), przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem. Zatem do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczącej podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie, względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic i urządzeń.
W konsekwencji powyższego WSA wskazało, że w myśl stanowiska NSA wyrażonego w ww. wyroku z 24 kwietnia 2024 r. sygn. II OSK 1951/19 w powyższym zakresie zaskarżona uchwała jest wadliwa. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. WSA jest związany powyższą oceną prawną dokonaną przez NSA i z tych względów WSA umorzył przedmiotowe postępowanie w opisanym zakresie.
Natomiast w pozostałym zakresie WSA oddalił skargę Spółki uznając, że w ww. wyroku z 24 kwietnia 2024 r. sygn. II OSK 1951/19 NSA pozytywnie ocenił pozostałe zapisy uchwały i tryb jej podjęcia. WSA wskazał bowiem za NSA, iż Rada Miasta Gdańska – z zastrzeżeniem powyższego przypadku – "władna była określić w Uchwale krajobrazowej szczegółowe zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Rada, dążąc do zachowania ładu przestrzennego w mieście, podjęła starania przeciwdziałające tzw. chaosowi reklamowemu i w tym celu skorzystała z upoważnienia zawartego w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Warto odwołać się do podstawowego celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzając do u.p.z.p. regulację prawną w zakresie umożliwiającym uchwałodawcy lokalnemu przyjęcie uchwał krajobrazowych jako aktu prawa miejscowego." Jak dalej ocenił NSA: "Określone w Uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, dotyczą wszystkich podmiotów według takich samych zasad i reguł. Przyjęte rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania ich gabarytów, sposobu i miejsca usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają więc swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny. Jest nim wzgląd na zachowanie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, estetyki oraz także ochrony środowiska. Zdaniem NSA (...) Rada Miasta podejmując Uchwałę krajobrazową uniknęła nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja pozostała w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których ustanowiła określone ograniczenia. Uwzględniła interes publiczny i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Analiza ograniczeń zawartych w Uchwale krajobrazowej (...) prowadzi do wniosku, że rozwiązania przyjęte przez Radę Miasta są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności. Uwzględniając powyższe nie sposób skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. Zwrócić należy uwagę, że podstawę do ich ograniczenia stanowi potrzeba ochrony środowiska, a dbałość każdego o stan środowiska jest także wartością podlegającą ochronie (art. 86 Konstytucji RP)."
NSA nie zgodził się też ze skarżącymi kasacyjnie prowadzącymi działalność gospodarczą, że "Uchwała krajobrazowa poprzez wprowadzone w niej ograniczenia tej działalności narusza art. 22 Konstytucji RP. Zawarte w tej uchwale rozwiązania np. w zakresie wielkości nośników reklamowych, ich wysokości, zakazów sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w określonym miejscu albo sytuowania takich tablic i urządzeń innych niż określone w uchwale czy zakazu używania podestów niewątpliwie stanowią ograniczenia. Umknęło jednak autorom tych skarg, że prawo do prowadzenia działalności gospodarczej - tak jak prawo własności - nie jest prawem absolutnym, które dawałoby osobie wykonującej tę działalność niczym nie skrępowaną swobodę do realizacji swych zamierzeń, w tym także inwestycyjnych. Już z objętego podstawami kasacyjnymi art. 22 Konstytucji wynika, że ograniczenie tego prawa jest dopuszczalne tyle tylko, że może to nastąpić w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Po pierwsze, wprowadzenie w Uchwale krajobrazowej ograniczeń dotyczących warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zakazu sytuowania, ich gabarytów, standardów jakościowych i rodzajów materiałów budowalnych, z jakich winny być wykonane znajduje swoje oparcie w art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. Po drugie, zgodnie z tym co już rozważono, potrzeba wprowadzenia tych ograniczeń ma swoje uzasadnienie w potrzebie zachowania wymagań ładu przestrzennego, estetyki i dbałości o miejski krajobraz jako jeden z elementów środowiska przyrodniczego, a zatem uwzględniając szeroko rozumiany interes publiczny. Po trzecie, ograniczenia nie uniemożliwiają skarżącym kasacyjnie prowadzenia działalności gospodarczej, mogą ją nadal wykonywać, jednakże na warunkach określonych także w Uchwale krajobrazowej - akcie prawa miejscowego, będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 37a ust. 4 u.p.z.p.). Mając na uwadze te spostrzeżenia należy stwierdzić, że rozwiązania w omawianej materii przyjęte w Uchwale krajobrazowej nie naruszają istoty prawa wynikającego z art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji RP i art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców."
Kontynuując ten wątek NSA zauważył, że część ograniczeń wynikających z zaskarżonej uchwały krajobrazowej stanowiła już przedmiot kontroli sądowej wskutek skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez Radę Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego. WSA w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 328/18, uchylił to rozstrzygnięcie nadzorcze nie podzielając stanowiska organu nadzoru o niezgodności m.in. z art. 42a ust. 1 i art. 43 ustawy o drogach publicznych wprowadzenia w uchwale zakazu sytuowania określonych reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli oraz dopuszczając ich usytuowanie w odległości do 14 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jak podkreślił przy tym NSA: "Potrzeba zachowania elementarnej jednolitości orzeczniczej, jaką można wywieść z art. 170 P.p.s.a., nakazująca jednakowo rozstrzygać sprawy w istocie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym, wyklucza dokonywanie ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą czy szerzej stanem prawnym jaki wynika z prawomocnego wyroku, rozstrzygającym poszczególne kwestie prawne (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21, OSP 2022, nr 9, poz. 80)."
Dalej NSA zauważył, że "postępowanie zmierzające do podjęcia uchwały krajobrazowej nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, lecz prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się przepisów procedury administracyjnej, zatem zarzuty odniesione do art. 155 i art. 156 K.p.a. są całkowicie chybione. Bezzasadne są także zarzuty odniesione do przepisów prawa budowlanego (art. 28, art. 30, art. 48 i art. 50-51 Prawa budowlanego), skoro na żadnym etapie postępowania Rada Miasta ich nie stosowała."
Ponadto, oceniając zarzuty dotyczące naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. NSA wskazał, że: "Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że środek zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest środkiem ochrony własnego, realnego, konkretnego i obiektywnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia, a podstawę do wniesienia skargi stanowi nie istnienie tego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz ich naruszenie. Zatem wyłącznie w granicach tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia skarżący kasacyjnie byli legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku cała grupa zarzutów dotycząca konkretnych rozwiązań przyjętych w Uchwale krajobrazowej niemających związku z interesem prawnym lub uprawnieniem skarżących kasacyjnie, co trafnie wyeksponowano w zaskarżonych wyrokach, np. w odniesieniu do podziału miasta na obszary o zróżnicowanych zasadach i warunkach sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, granic tych obszarów."
Z kolei za niezasadny NSA uznał także zarzut dotyczący naruszenia przez organy miasta Gdańska trybu sporządzenia uchwały krajobrazowej. Jak wyjaśnił NSA, zawarta w art. 37b ust. 1 - 6 u.p.z.p. regulacja prawna w tej materii jest całościowa, zupełna. W procedurze związanej z uchwaleniem uchwały krajobrazowej nie zachodzi potrzeba stosowania ani wprost, ani w sposób odpowiedni żadnych innych przepisów u.p.z.p., w tym dotyczących uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie związane z przyjęciem uchwały rozpoczyna uchwała rady gminy o przygotowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) projektu uchwały (ust. 1), w ramach tego postępowania wójt dokonuje czynności, o których mowa w ust. 2 i 3, procedurę kończy podjęcie przez radę gminy uchwały wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta (ust. 6).
Odnosząc się do powyższego stanowiska NSA, WSA w Gdańsku wskazał, że w zasadzie NSA rozstrzygnął o zakresie wadliwości zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały i o prawidłowości jej zapisów w pozostałej części potwierdzając jednocześnie istnienie po stronie Skarżącej Spółki, jako właściciela nieruchomości objętych zapisami uchwały i podmiotu posiadającego tablice i urządzenia reklamowe istniejące w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej, a wzniesione na podstawie zgody budowlanej na terenie Miasta Gdańska, legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Reasumując, WSA wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamym zagadnieniem spornym, oceną legalności uchwały krajobrazowej, które zostało już rozstrzygnięte wyrokiem NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. II OSK 1951/19. WSA jest zatem związany - na podstawie art. 170 p.p.s.a. - oceną prawną dokonaną w tym wyroku. Wynika z niej jednoznacznie, że NSA uznał za istotnie naruszające prawo jedynie te zapisy zaskarżonej uchwały, które dotyczą tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały a wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. W pozostałym zaś zakresie uznał zapisy uchwały krajobrazowej za zgodne z prawem. Z tych względów Sąd umorzył postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim NSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie – kierując się oceną prawną zapisów zaskarżonej uchwały dokonaną w powyższym wyroku NSA – Sąd skargę jako niezasadną oddalił.
Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy:
1) art. 170 p.p.s.a. poprzez związanie się rozstrzygnięciem NSA w zakresie innej sprawy o sygn. II OSK 1951/19, pomimo iż NSA w innej sprawie nie odniósł się do oceny zapisów uchwały dotyczących szyldów, w tym w szczególności WSA pominął, iż zarzuty skarżących w tamtych sprawach oraz sam wyrok NSA w tamtej sprawie nie odnosił się do treści § 8 ust. 4 pkt 1, 2 i 6 lit. b oraz ust. 5 pkt 3 lit d, w zw. z § 4 pkt 21 i pkt 38, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały krajobrazowej - a zatem nie doszło związania sądu wojewódzkiego w zakresie wyrokowania co do szyldów, przeznaczenia terenu pod usługi w związku z wykonywaniem praw właścicielskich i prowadzeniem działalności na tej samej nieruchomości, co oznakowanie;
2) art. 170 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez WSA, że w zakresie w jakim NSA nie odniósł się do określonych kwestii należy przyjąć, iż zbadał je i ocenił in gremio jako pozytywne, gdy tymczasem sądy orzekają w granicach sprawy i odnoszą się do postawionych zarzutów w odniesieniu do naruszenia interesu prawnego określonego Skarżącej;
3) art. 151 w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez ich niekonsekwentne zastosowanie, gdyż Sąd I instancji uznał się związany jednym z wyroków NSA, ale nie czuł się związany innym prawomocnym wyrokiem WSA, pomimo iż przedmiot zaskarżenia był tam tożsamy, a zatem poczynioną przez siebie argumentację w zakresie stosowania art. 170 p.p.s.a. sąd stosuje wybiórczo;
4) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż doszło do bezprzedmiotowości postępowania w związku ze zniknięciem przedmiotu kontroli, gdy tymczasem przepisy dotyczące szyldów w zaskarżonej uchwale krajobrazowej wciąż wiążą stronę, ograniczają jej prawo do wykorzystania pod szyldy nieruchomości w związku z funkcją usługową; a ponadto przyjęcie przez Sąd zaistnienia bezprzedmiotowości w sprawie przed WSA, już po orzeczeniu wyroku przez NSA, oznaczałoby nieakceptowalną tezę, że jednocześnie były prowadzone dwa postępowania w tej samej sprawie;
5) art. 133 § 3 w zw. z art. 139 p.p.s.a., gdyż: nie doszło do wyrokowania w granicach tej sprawy tylko oparto się na wyroku w innej sprawie; nie doszło do wyrokowania poprzez ogłoszenie wyroku na ostatnim posiedzeniu, a Sąd Wojewódzki odroczył jego ogłoszenie po zamknięciu rozprawy, po czym odstąpił od ogłoszenia wyroku, i otworzył rozprawę na nowo - robiąc to bezpodstawnie w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie NSA;
6) art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd zamiast stwierdzić nieważność przepisów uchwały dotyczących szyldów w odniesieniu do nieruchomości skarżącej w części umorzył postępowanie i w części oddalił jej skargę uznając, że sprawa została przesądzona w innym wyroku NSA;
7) art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do sądu, w tym naruszenie zasady dwuinstancyjności - co stanowi także obrazę przepisów art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie samodzielnej oceny legalności przepisów zaskarżonej uchwały dokonanej przez Sąd w pierwszej instancji, a zatem Skarżąca została związana w pierwszej instancji od razu wyrokiem NSA wydanym w sprawie, w której nie brała udziału. Wskazany zarzut stanowi także o wadliwym zastosowaniu prawa materialnego, gdyż przepisy Konstytucji RP w zakresie prawa do sądu w dwóch instancjach można uznać za materialne prawo podmiotowe;
8) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku oraz pozbawienia Skarżącej możliwości zapoznania się z uzasadnieniem do wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1951/19, gdyż uzasadnienie to nie zostało opublikowane w bazie orzeczeń, co uniemożliwiło Skarżącej zweryfikowanie w terminie do złożenia kasacji tez, na które powołuje się Sąd oraz zapoznanie się z motywami, które Sąd uznaje za istotne i wiążące.
Wyrokiem z 26 marca 2025 r. sygn. II OSK 2571/24 Naczelny Sąd Administracyjny 1) uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że w związku z jego wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1951/19, w którym stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, jest rzeczą oczywistą, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. przepisów spowodowało bezprzedmiotowość prowadzonego w tym zakresie w niniejszej sprawie postępowania sądowego. Przy tym skutek w postaci nieważności obejmuje wszystkie postanowienia uchwały krajobrazowej w zakresie, w jakim znalazłyby one zastosowanie do tablic i urządzeń już wcześniej istniejących i posadowionych na podstawie zgody budowlanej. Całkowicie błędne jest zatem stanowisko Skarżącej, że przepisy dotyczące szyldów w zaskarżonej uchwale krajobrazowej w odniesieniu do tej kategorii szyldów wciąż wiążą stronę. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz w tym zakresie art. 134 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny.
Natomiast za usprawiedliwione uznał NSA zarzuty naruszenia art. 170 p.p.s.a., bowiem określona w tym przepisie moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w odniesieniu tak do organu administracji publicznej, jak i do sądu administracyjnego oznacza, iż muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie weryfikowana, a tym bardziej odmiennie rozważona. Przedmiotowe związanie prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego rozciąga się na motywy wyroku w takich granicach, w jakich zdeterminowały one treść jego sentencji. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie dających się pogodzić w systemie sprawowania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2469/19 i cytowane tam orzecznictwo). Natomiast zaskarżony wyrok został wydany w całkowitym oderwaniu od treści art. 101 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej u.s.g.).
W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec niego władztwa planistycznego gminy (por. np. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 826/15; wyrok NSA z: 25 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3040/20, 9 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3843/18, 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1434/21). Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa.
W ocenie NSA, zasadnie wskazała Skarżąca Spółka na odmienną sytuację prawną wynikającą z faktu, że dotyczy on oznakowania, które należy kwalifikować jako szyldy w rozumieniu art. 2 pkt 16d u.p.z.p., a więc oznakowania informującego o działalności prowadzonej na danej nieruchomości. Powołany wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r. nie odnosił się do treści § 8 ust. 4 pkt 1, 2 i 6 lit. b oraz ust. 5 pkt 3 lit d, w zw. z § 4 pkt 21 i pkt 38, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały krajobrazowej i nie analizował kwestii dotyczącej zakresu ingerencji dotyczącej szyldów. Kluczowe znaczenie dla rozróżnienia sytuacji prawnej Skarżącej i oceny zakresu ingerencji uchwałą krajobrazową ma ta okoliczność, że Skarżąca nie wykorzystuje nieruchomości, na których buduje restauracje do umieszczania innych reklam, nigdy w jakiekolwiek sposób nie dochodzi na terenie jej restauracji do promowania cudzych usług lub produktów. Skarżąca instaluje zatem wyłącznie oznakowania dotyczące jej znaku graficznego oraz jej rodzaju działalności. Wskazane oznakowanie przy restauracji staje się zatem warunkiem prowadzenia na danej nieruchomości zorganizowanego przedsiębiorstwa. W związku z powyższym w niniejszej sprawie odmienny jest zakres ingerencji od tego, który był przedmiotem oceny w granicach indywidualnych interesów prawnych skarżących w ww. wyroku z 24 kwietnia 2024 r. Sąd Wojewódzki nie mógł uchylić się od merytorycznej oceny zarzutów dotyczących zasady równego traktowania, proporcjonalności względem własności Skarżącej i swobody prowadzenia przez Skarżącą działalności gospodarczej. W tym zakresie zasadnie zarzuca się również naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 78 Konstytucji RP. Zasadność powyższych zarzutów skargi kasacyjnej czyni zaś bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 133 § 3 w zw. z art. 139 p.p.s.a. oraz oceny legalności postanowień Sądu Wojewódzkiego z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie odroczenia ogłoszenia wyroku oraz z 30 kwietnia 2024 r. o otwarciu na nowo zamkniętej rozprawy oraz ponownego jej odroczenia i wyznaczenia z urzędu jej terminu.
Ze wskazanych wyżej względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji przeanalizuje legalność uchwały krajobrazowej w granicach interesu prawnego Skarżącej. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności uchwały krajobrazowej.
Po wpływie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 432/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 19 marca 2018 r., poz. 1034; dalej jako: uchwała krajobrazowa).
Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy sprawy należy zauważyć, że skład orzekający rozstrzyga niniejszą sprawę (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gd 432/25) w związku z rozpoznaniem przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku tutejszego Sądu z 10 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 7/19. Wówczas WSA w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej Spółki istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały i wzniesionych na podstawie zgody budowlanej (z uwagi na treść wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19). Natomiast w punkcie 2 WSA oddalił skargę. Na mocy wyroku NSA z 26 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2571/24, prawomocny stał się punkt 1 ww. wyroku WSA dotyczący częściowego umorzenia przedmiotowego postępowania. Natomiast w pozostałym zakresie NSA uchylił punkt 2 wyroku WSA, co obligowało skład orzekający w niniejszej sprawie do zastosowania się do wykładni dokonanej przez Sąd II instancji.
Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Wykładnią prawa związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Podkreśla się przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości.
W świetle treści art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe i powinno być rozumiane jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Przez ocenę prawną, o której mowa wprost w art. 190 p.p.s.a., ale również w art. 153 p.p.s.a., a pośrednio także w art. 170 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, nadto ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji bądź też postanowienia. Konsekwencją uchylenie orzeczenia przez NSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest fakt, że pewne kwestie sporne w sprawie zostały już ostatecznie przesądzone (wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4150/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe jest zatem to, co zostało już przesądzone przez NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 2571/24, a co stanowi de facto granice orzekania dla składu orzekającego.
Po pierwsze, należy przypomnieć, iż skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla możliwości rozstrzygnięcia sprawy konieczne było zatem wykazanie przez Skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Brak bowiem naruszenia tego interesu prawnego skutkowałby odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Skarżąca Spółka wyjaśniła, że na terenie G. prowadzi 13 restauracji zewnętrznych, tj. wolnostojących budynków. Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że zaskarżona uchwała wprowadziła ograniczenia w zakresie już istniejących i zainstalowanych na podstawie ostatecznych decyzji i zgłoszeń szyldów z logotypem Skarżącej. Zdaniem Skarżącej, wprowadzone ograniczenia są zbędne z punktu widzenia celu uchwały krajobrazowej, a ich wprowadzenie naruszyło zasady równego traktowania i proporcjonalności względem własności Skarżącej oraz swobody prowadzenia przez Skarżącą działalności gospodarczej. Skarżąca uszczegółowiła swoje stanowisko w kwestii interesu prawnego w piśmie z 7 maja 2019 r. stanowiącym załącznik do protokołu z rozprawy z 24 kwietnia 2019 r. (k. nr 189-192 tom I akt sądowych).
W wyroku z 10 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 7/19 WSA wskazał, iż w ocenie Sądu Skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego wynikającego z przysługującego jej prawa własności (s. 23 uzasadnienia wyroku, k. nr 296 tom II akt sądowych), a stanowisko to nie zostało zakwestionowane w toku postępowania sądowego przez NSA. Wobec tego należy uznać, że kwestia istnienia interesu prawnego Skarżącej oraz fakt jego naruszenia zaskarżoną uchwałą zostały prawomocnie przesądzone.
Po drugie, na mocy wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. NSA powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19 wskazując, że w świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się trzeba, że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem. Ponadto, NSA wskazał, że dalszym skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic i urządzeń.
Powyższy wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19 skutkował orzeczeniem przez tutejszy WSA w wyroku z 10 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 7/19 o umorzeniu postępowania sądowego ze skargi skarżącej Spółki w zakresie tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych Skarżącej, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały i wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Stanowisko to zyskało akceptację NSA w wyroku z 26 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2571/24, a zatem w niniejszej sprawie skład orzekający zobowiązany jest pominąć rozstrzyganie w opisanym zakresie.
Po trzecie, w wyroku o sygn. akt II OSK 2571/24 NSA wskazał, że WSA wydał wyrok o sygn. akt II SA/Gd 7/19 w oderwaniu od treści art. 101 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA, jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. Następnie NSA wskazał, że powołany wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r. nie odnosił się do treści § 8 ust. 4 pkt 1, 2 i 6 lit. b) oraz ust. 5 pkt 3 lit. d), w zw. z § 4 pkt 21 i pkt 38, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały krajobrazowej i nie analizował kwestii dotyczącej zakresu ingerencji dotyczącej szyldów – co ma kluczowe znaczenie dla Skarżącej, gdyż nie wykorzystuje ona nieruchomości, na których buduje restauracje do umieszczania innych reklam, nigdy w jakiekolwiek sposób nie dochodzi na terenie jej restauracji do promowania cudzych usług lub produktów. Skarżąca instaluje zatem wyłącznie oznakowania dotyczące jej znaku graficznego, oraz jej rodzaju działalności. Wskazane oznakowanie przy restauracji staje się zatem warunkiem prowadzenia na danej nieruchomości zorganizowanego przedsiębiorstwa. W związku z powyższym w niniejszej sprawie odmienny jest zakres ingerencji od tego, który był przedmiotem oceny w granicach indywidualnych interesów prawnych skarżących w ww. wyroku z 24 kwietnia 2024 r.
W konsekwencji, ponownie rozpoznając sprawę i będąc związanym ww. wskazaniami, skład orzekający ograniczył się do rozstrzygania wyłącznie we wskazanym przez NSA zakresie.
Materialnoprawną podstawą uchwały w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane stanowi art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. – tj. w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały), dalej jako u.p.z.p. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2). Rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3).
Przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej - ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
Art. 2 u.p.z.p. zawiera definicje legalne: "reklamy" (pkt 16a), "tablicy reklamowej" (pkt 16b), "urządzenia reklamowego" (pkt 16c) oraz "szyldu" (pkt 16d). I tak, przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast szyld stanowi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.
Powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe) - zob. T. Brzezicki, op. cit. Natomiast "Szyldem będzie wyłącznie ta tablica reklamowa (urządzenie reklamowe), która usytuowana jest na nieruchomości (gruntowej, budynkowej), na której (w której) prowadzona jest działalność, o której szyld informuje. Oznacza to, że szyld usytuowany może zostać w szczególności na elewacji budynku, w którym prowadzona jest dana działalność, lub na gruncie (jako np. szyld wolno stojący), pod warunkiem że grunt ten stanowi część nieruchomości, na której (w której) prowadzona jest dana działalność." (K. Szlachetko, K. Olzacki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. J. H. Szlachetko, Warszawa 2024, art. 2).
Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały krajobrazowej należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 uchwałodawca lokalny ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów szyldów, o których mowa w § 8 ust. 5, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały.
Z kolei w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta zdefiniowała m.in.: w pkt. 31 szyld główny; w pkt. 32 szyld równoległy; w pkt. 33 szyld semaforowy; w pkt. 34 szyld wizytówkowy; w pkt. 35 szyld zabytkowy; w pkt. 38 totem, a w pkt. 21 pylon i wyróżniono jego rodzaje. Ponadto, w § 8 zaskarżonej uchwały wskazano warunki sytuowania szyldów, w tym w ust. 4 liczbę szyldów, które mogą być usytuowane na danej nieruchomości, przez każdy podmiot prowadzący na niej działalność. Następnie §§ od 10 włącznie zawierają ustalenia szczegółowe dla poszczególnych obszarów.
Zarzuty skargi (te, które podlegają kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym) oscylują wokół kwestii wprowadzenia na mocy zaskarżonej uchwały – zdaniem Skarżącej – nadmiernych ograniczeń w zakresie ustalenia ilości i wielkości dopuszczonych tablic i urządzeń reklamowych, w tym parametrów dotyczących szyldów. Skarżąca Spółka zarzuciła m.in. brak poszanowania funkcji usługowej, nieuwzględnienie istniejącego zagospodarowania terenów związanego ze specyfiką prowadzenia usług dla zmotoryzowanych klientów, naruszenie istoty prawa własności czy zasady proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. A ponadto zarzucono wprowadzenie dyskryminacyjnych podmiotowo przepisów, co stanowi obrazę zasady równości wobec prawa.
Zdaniem składu orzekającego z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić.
Uchwały reklamowe, o których mowa w art. 37a u.p.z.p., są aktami planistycznymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego, do których znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w którym wymieniono wymagania podlegające uwzględnieniu w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy stanowieniu uchwał krajobrazowych konieczne jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Uchwała reklamowa może zatem ograniczać prawo własności, o ile ingerencja ta ma charakter proporcjonalny i nie narusza istoty tego prawa. Uchwała krajobrazowa ma charakter fakultatywny, bowiem rada gminy "może" ją podjąć. Jeśli jednak organ ten decyduje się na jej podjęcie, wówczas nie może działać wybiórczo i jest zobowiązany wprowadzić regulacje wyczerpujące w pełni upoważnienie zawarte w art. 37a u.p.z.p.
W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774), która wprowadziła do u.p.z.p. możliwość stanowienia uchwał krajobrazowych, wskazano, iż "uporządkowanie zasad lokalizacji reklam (i związane z tym ewentualne usunięcie z przestrzeni publicznej części reklam) pozostanie bez wpływu na funkcjonowanie przedsiębiorstw. Reklama bowiem odgrywa swoją rolę dzięki dotarciu do odbiorcy; to zaś jest uzależnione od otoczenia, w którym reklama funkcjonuje. Duża i krzykliwa reklama zlokalizowana wśród podobnych reklam wywiera taki sam skutek jak mniejsza i stonowana reklama - o ile tylko inne reklamy nie są inne. Wprowadzenie zasad umieszczania reklam przeciwdziała zatem eskalacji prowadzącej do zwiększania wielkości i wyrazistości reklam w celu przelicytowania reklam przedsiębiorców konkurencyjnych".
Następnie należy zauważyć, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 3329/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji – odmiennie (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 932/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej Spółki w sprawie uchwały krajobrazowej z innej gminy, iż "szyldy, jak generalnie tablice i urządzenia reklamowe, funkcjonują na styku przestrzeni publicznej z przestrzenią indywidualną (prywatną). Wartość tablicy lub urządzenia reklamowego leży w jego bliskości do publicznych arterii komunikacyjnych, bycia w zasięgu wzroku z miejsc publicznych. W tym aspekcie operatorzy tych nośników korzystają z sąsiedztwa z przestrzenią publiczną. Dlatego uznać należy za dopuszczalne narzucanie pewnych ograniczeń w korzystaniu z prywatnych nieruchomości w imię interesu publicznego. [...] uchwały krajobrazowe mogą zakazywać eksponowania określonych typów nośników reklamowych, jak również ustalać ich dopuszczalne wymiary, gdyż ustalenia takie mieszczą się w pojęciu zasad i warunków sytuowania nośników reklamowych, o których mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość" (zob. wyrok NSA z 26 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2543/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy uchwały reklamowe mogą zakazywać eksponowania określonych typów nośników reklamowych, jak również ustalać ich dopuszczalne wymiary, gdyż ustalenia takie mieszczą się w pojęciu zasad i warunków sytuowania nośników reklamowych, o których mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzenie tego typu postanowień nie ma charakteru dyskryminującego (mimo że zakazy mogą odnosić się jedynie do niektórych form reklam czy też określonych ich gabarytów), ale stanowi wyraz realizacji przyznanych przepisami u.p.z.p. kompetencji do wprowadzenia przepisów mających na celu zlikwidowanie chaosu reklamowego. Uchwały te są ukierunkowane na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie gabarytów (co dotyczy zwłaszcza nośników wielkoformatowych) oraz typizację dopuszczalnych form nośników. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość.
Bezspornie skarżąca Spółka prowadzi specyficzny rodzaj działalności, bowiem oprócz typowej działalności gastronomicznej (restauracje) umożliwia swoim zmotoryzowanym klientom zakup produktów w formule "drive thru", tj. bez konieczności opuszczania pojazdu w celu dokonania transakcji i otrzymania zakupionych produktów, co w konsekwencji powoduje uzasadnioną chęć zmiany obowiązujących przepisów nakazujących dostosowanie istniejących dotychczas nośników reklamy do nowych standardów. Jednakże specyfika skarżącej Spółki jako przedsiębiorcy nie może stanowić powodu do traktowania tego przedsiębiorcy na bardziej preferencyjnych warunkach niż pozostałe podmioty zobowiązane do przestrzegania uchwały krajobrazowej jako aktu prawa powszechnie obowiązującego.
W konsekwencji, Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki w zaskarżonym akcie prawa miejscowego.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, będąc związany wyrokiem NSA z 26 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2571/24, rozpoznał skargę we wskazanych granicach i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.