II SA/Gd 43/23

II SA/Gd 43/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1678/23 - Wyrok NSA z 2024-08-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Parku Narodowego na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 16 listopada 2022 r. nr WI-I.7843.3.100.2022.KK w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga Parku Narodowego Bory Tucholskie na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 16 listopada 2022 r., nr WI-I.7843.3.100.2022.KK, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 25 sierpnia 2021 r. do Starosty Chojnickiego wpłynęło zgłoszenie W. G., dotyczące zamiaru budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na terenie dz. nr [...] w miejscowości P., obręb ewid. [...], gm. Chojnice. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunek lokalizacji zgłaszanego zamierzenia sporządzony na mapie do celów informacyjnych w skali 1:1000, szkice i rysunki przedstawiające planowany obiekt oraz decyzję Starosty Chojnickiego o wyłączeniu dz. nr [...] z produkcji rolnej. Starosta Chojnicki zgłoszenie przyjął bez sprzeciwu.
Pismem z dnia 26 lipca 2022 r. Park Narodowy Bory Tucholskie wniósł o wznowienie postępowania w sprawie milczącego załatwienia spraw dotyczących zgłoszeń budowlanych odnoszących się do działki nr [...], obręb S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.". W argumentacji wniosku podniesiono kwestię naruszenia prawa przez Starostę Chojnickiego w procedurze zgłoszeniowej poprzez pominięcie stanowiska organu uzgadniającego, jakim jest Dyrektor Parku Narodowego Bory Tucholskie, w procedurze ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wnioskodawca wyjaśnił również w swoim piśmie, iż wielokrotnie, jako organ uzgadniający, odmawiał uzgodnienia warunków zabudowy dla projektowanych inwestycji na dz. nr [...], obręb ewid. [...], w związku z prowadzonymi przez Wójta Gminy Chojnice postępowaniami administracyjnymi w tej sprawie, negując całkowicie możliwość zabudowy tego terenu. Przedmiotowa działka znajduje się bowiem w otulinie Parku Narodowego Bory Tucholskie, podlegającego ochronie prawnej na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916 z późn. zm.).
Postanowieniem nr AB.6743.1040.2021 z dnia 11 sierpnia 2022 r. Starosta Chojnicki odmówił wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w sprawie zamiaru budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej, na terenie dz. nr [...] w miejscowości P., obręb ewid. [...], gm. Chojnice przyjętego zgłoszeniem nr AB.6743.1040.2021 z dnia 25 sierpnia 2021 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że skarżący nie jest stroną postępowania, zatem wznowienie tego postępowania jest niemożliwe. Ponadto, w ocenie organu, wykluczone jest również wznowienie postępowania z urzędu, albowiem do spraw załatwionych milcząco w trybie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) przepisy art. 145 i art. 156 k.p.a. (w związku z art. 122g k.p.a.) nie mają zastosowania. W sprawie objętej wnioskiem o wznowienie nie została wydana decyzja administracyjna. Inwestor złożył odpowiadające treści przepisów Prawa budowlanego zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, dlatego nie został wniesiony sprzeciw w postaci decyzji. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, ponieważ zgłoszenie nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Tzw. milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Dopiero sprzeciw jest bowiem decyzją, co do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. Skoro więc milczenie organu upoważnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące np. stwierdzenia nieważności, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej.
Wojewoda Pomorski rozpoznając zażalenie Parku Narodowego Bory Tucholskie, postanowieniem z dnia 16 listopada 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, że na podstawie art. 145 k.p.a. za dopuszczalne uznać trzeba wznowienie wyłącznie postępowania, które zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej lub postanowienia ostatecznego. Pogląd ten spotkał się z akceptacją sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 110/14, podkreślono niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaświadczenia lub dokonaniem innej czynności materialno-technicznej. Wojewoda podkreślił, że skoro nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, nie może zostać również wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie tej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa przez Starostę Chojnickiego w procedurze zgłoszeniowej poprzez pominięcie stanowiska organu uzgadniającego, jakim jest Dyrektor Parku Narodowego Bory Tucholskie, zajętego w procedurze ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, Wojewoda stwierdził, że jest on bezpodstawny, gdyż ustawodawca w art. 30 ust. 2a Prawa budowlanego, mającym zastosowanie w przypadku inwestycji budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej, wśród koniecznych załączników do zgłoszenia nie wymienił decyzji o warunkach zabudowy.
W odniesieniu do zarzutu wnioskodawcy, że organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wnieść sprzeciw zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego jeśli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub inne przepisy, zauważono, że w niniejszej sprawie nie zachodzi taka okoliczność w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Podkreślono też, że uprawnienie inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych wynika jedynie z milczenia organu i brakuje przesłanek do zastosowania wobec tego "rozstrzygnięcia" środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, dlatego stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Park Narodowy Bory Tucholskie w skardze na postanowienie Wojewody Pomorskiego dnia 16 listopada 2022 r. zarzucił organowi naruszenie:
1/ art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 122g k.p.a. i w związku z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez pominięcie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 122g k.p.a. w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że powstanie uprawnienia do wykonania robót budowlanych w wyniku zgłoszenia nie podlega potwierdzeniu poprzez wydanie aktu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej ani postanowienia, a zatem nie można w sprawie nim zakończonej żądać wznowienia postępowania, gdyż wznowieniu podlegają tylko sprawy zakończone ww. formami działania administracji oraz że do zgłoszenia i milczącego załatwienia sprawy regulowanego przepisami art. 29-31 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., podczas gdy:
- z brzmienia art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. wynika, że niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji stanowi milcząca zgodę - a zatem jest formą rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie jedynie czynnością materialno-techniczną:
- dla wszczęcia procedury wznowieniowej na podstawie art. 122a § 2 pkt 2 w zw. z art. 122g zd. 2 k.p.a. nie ma znaczenia kwalifikacja prawna milczącej zgody organu jako czynności materialno-technicznej lub jako rozstrzygnięcia merytorycznego, skoro przepisy prawa wyraźnie dopuszczają możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego względem milczącej zgody;
- z literalnego brzmienia art. 122g zd. 2 k.p.a. wynika, że milczące załatwienie sprawy (a więc w tym wypadku załatwienie jej zgodnie z wnioskiem - zgłoszeniem zamiaru budowy obiektu budowlanego na podstawie Prawa budowlanego, tj. milcząca zgoda) wywołuje skutki prawne takie jak decyzja administracyjna,
- z żadnego przepisu Prawa budowlanego dotyczącego zgłoszeń budowy obiektu budowlanego oraz milczącej zgody organu nie wynika, że nie stosuje się do nich przepisów k.p.a.;
2/ art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 122g k.p.a. i w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu art. 122g k.p.a. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skoro czynność w postaci milczącego załatwienia sprawy nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, to nie ma podstaw, aby zastosować wobec niego tryb nadzwyczajny w postaci wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., podczas gdy z samej treści przepisu art. 122g k.p.a. wynika, że do spraw załatwionych milcząco stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 (Wznowienie postępowania) i 13 (Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji).
3/ art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 149 § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a., a tym samym nieuzasadnione niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i utrzymanie w mocy postanowienia Starosty Chojnickiego, podczas gdy na skutek nieuzyskania przez Starostę Chojnickiego wymaganego przepisami stanowiska innego organu w postaci stanowiska Dyrektora Parku Narodowego Bory Tucholskie, a także decyzji Wójta Gminy Chojnice o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniem sprawy Staroście Chojnickiemu do ponownego rozpoznania celem wydania postanowienia o wznowieniu postępowania;
4/ art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), dalej: u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych nie należy dołączyć decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy:
- z treści art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenia, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw;
- odrębną ustawą jest w tym wypadku ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 59 ust. 2 stanowi, że ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, a z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie;
5/ art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że nie miał on zastosowania, skoro w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, podczas gdy ze względu na treść art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. w niniejszej sprawie wymagana była decyzja o warunkach zabudowy, a jej nieuzyskanie przez inwestora naruszało obowiązujące przepisy i jako takie powinno stanowić podstawę wniesienia przez Starostę Chojnickiego sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr [...].
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Chojnickiego w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że interpretacja prawa zastosowana przez Wojewodę jednoznacznie wskazuje na to, że nie dostrzega on żadnej prawnej możliwości kontroli inwestycji w fazie przed jej realizacją bądź w trakcie realizacji. Pozostawienie kompetencji w zakresie kontroli realizacji budowy organom nadzoru budowalnego wypacza całkowicie sens tych działań administracji publicznej, które mogłyby doprowadzić do niepowstania negatywnych skutków naruszenia przepisów prawa. Podkreślono też, że oprócz ww. kwestii procedury administracyjnej, powstaje wątpliwość co do działania Starosty Chojnickiego w granicach prawa.
Zdaniem skarżącego Parku Narodowego Bory Tucholskie, do instytucji zgłoszenia regulowanego Prawem budowlanym stosuje się przepisy k.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy (art. 122a k.p.a.), a w rezultacie, z mocy art. 122g k.p.a., możliwe jest zastosowanie trybów nadzwyczajnych do postępowania zakończonego brakiem wniesienia sprzeciwu w sprawie tego zgłoszenia. Wskazano, że dokonanie zgłoszenia nie jest wnioskiem w rozumieniu art. 61 k.p.a. a milcząca zgoda nie jest decyzją administracyjną jednak w żaden sposób nie przekreśla to faktu, że milcząca zgoda stanowi rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wywołanej zgłoszeniem.
W ocenie strony skarżącej z art. 122g k.p.a. wprost wynika, że do spraw załatwionych milcząco stosuje się odpowiednio przepisy o wznowieniu postępowania. Odpowiednie stosowanie przepisów nie dotyczy w ogóle stosowania samej instytucji wznowienia postępowania w sprawie czynności milczącego załatwienia sprawy (w tym milczącej zgody), ale poszczególnych przepisów tej procedury. Gdyby było inaczej, to przepis art. 122g k.p.a. w ogóle nie odsyłałby do tej procedury. Zatem nieuprawnione jest stanowisko organu, który twierdzi, że instytucja wznowienia postępowania w przypadku procedury zgłoszenia budowlanego i milczącej zgody wobec niego w ogóle nie znajduje zastosowania. Wręcz przeciwnie - to jedynie tryby nadzwyczajne kontroli (wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia) pozwalają na weryfikację działania organu załatwiającego sprawę milcząco. Omawiany problem to nie problem tego czy tryb stosować, ale jak tryb stosować. Dlatego też - wbrew stwierdzeniu organu - nie może tu być mowy o zaistnieniu oczywistej przeszkody we wszczęciu postępowania.
Wskazano następnie, że Starosta Chojnicki nie tylko - wbrew swojemu obowiązkowi wynikającemu wyraźnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego – nie zweryfikował, czy zgłaszane zamierzenie budowlane wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale też nie sprawdził, czy zgłoszenie zamiaru postawienia na nieruchomości znajdującej się w otulinie parku narodowego budynków letniskowych nie narusza innych powszechnie obowiązujących przepisów – w tej konkretnej sprawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie" (Dz.U. z 2008 r., Nr 230, poz. 1545). Starosta nie wezwał również inwestora do uruchomienia procedury oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, mimo że miał taki obowiązek, bowiem nieruchomość, na której realizowane jest kwestionowane zamierzenie budowlane, jest położona na obszarze Natura 2000 PLB20001 Wielki Sandr Brdy (ptasi) oraz niedaleko granicy obszaru Natura 2000 PLH220026 Sandr Brdy (siedliskowy).
Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z 3 lutego 2023 r. wnieśli o oddalenie skargi wskazując m.in., że przedmiotowa inwestycja powstaje na terenie działki rolnej, a Dyrektor Parku Narodowego Bory Tucholskie dla działek w bezpośrednim sąsiedztwie uzgadniał większe inwestycje.
Strona skarżąca w piśmie procesowym z 16 lutego 2023 r. wskazała m.in., że Dyrektor Parku nie uzgadniał pozytywnie inwestycji dla działek sąsiadujących z przedmiotową działką oraz, że wprawdzie nie zabrania wszelkiej zabudowy w otulinie Parku, ale nie wyraża zgody na takie inwestycje, które będą zagrażać zasobom przyrodniczym Parku Narodowego. Przedmiotowa inwestycja jest całkowicie nową budową i nie jest związana z rozwojem gospodarstwa rolnego. Nie ma więc uzasadnienia dla zastosowania kompromisu takiego jak w przypadku funkcjonujących od wielu lat gospodarstw rolnych. Inwestycja ta stanowi zagrożenie zewnętrzne dla Parku, w związku z czym jej realizacja jest sprzeczna z celami wyznaczenia otuliny jako strefy chroniącej Park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Sąd kontrolując zaskarżony akt, bada go zatem wyłącznie pod względem zgodności z prawem (legalności).
Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023., poz. 259 ze zm., "p.p.s.a."), a które to wady przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.
W sprawie niniejszej Park Narodowy Bory Tucholskie wniósł o wznowienie postępowania zakończonego poprzez niewniesienie przez Starostę Chojnickiego sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr AB.6743.1040.2021 dokonanego przez W. G., a dotyczącego budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 mkw na działce [...] w miejscowości P., obręb ewid. [...], gm. Chojnice. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.
Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).
Z powyżej powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
W razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 857, nb 6 do art. 149).
Organy orzekające – Starosta Chojnicki jako organ I instancji i Wojewoda Pomorski jako organ odwoławczy – zgodnie stoją na stanowisku, że wznowienie postępowania w tej sprawie na wniosek Parku Narodowego Bory Tucholskie nie jest możliwe z przyczyn formalnych, bowiem do zgłoszenia zamiaru budowlanego dokonanego na podstawie art. 30 Prawa budowlanego zaakceptowanego poprzez niewniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, zastosowanie mają wyłącznie regulacje zawarte w Prawie budowlanym, co oznacza, że nie ma możliwości wzruszenia takiej formy zakończenia procedury zgłoszeniowej w trybach nadzwyczajnych. Organ I instancji dodatkowo zauważył, że Park Narodowy Bory Tucholskie, nie będąc stroną postępowania zgłoszeniowego, nie mógł żądać wznowienia tego postępowania. W rezultacie w sprawie odmówiono wszczęcia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Strona skarżąca z kolei stoi na stanowisku, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej brakiem wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego jest możliwe, co wynika z art. 122g k.p.a.
Rozstrzygając zaistniały spór tytułem wstępu wskazać należy, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisie art. 30 ust. Prawa budowlanego określono natomiast, w jakich przypadkach roboty budowlane nie wymagają co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 przedmiotowej ustawy, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. do kodeksu postępowania administracyjnego dodano między innymi rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy". Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W myśl art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Zgodnie z art. 122g k.p.a., do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1.
Odnotować należy, że w orzecznictwie zarysował się spór co do tego, czy przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (w przypadku braku sprzeciwu). Część orzecznictwa stoi bowiem na stanowisku, że przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20, wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 941/18, wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 197/21, wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2021 r., VII SA/Wa 1856/20, wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2022 r. VII SA/Wa 803/22), według natomiast drugiej grupy poglądów, unormowanie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r, II OSK 427/21, wyrok WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 663/21).
Zwrócić jednak należy uwagę na istotny fakt, że niezależnie od tego, do której grupy poglądów się przychylić, odpowiedź na zasadnicze w tej sprawie pytanie, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie załatwionej wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu jest negatywna, zgodna z zajętym w tej sprawie przez organ stanowiskiem. Konsekwencją przyjęcia pierwszego poglądu (tak jak uczyniły to organy) jest niewątpliwie brak podstaw do odpowiedniego stosowania - w przypadku niezgłoszenia przez organy sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zamiaru budowlanego w trybie art. 30 Prawa budowlanego - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania. Kwestia ta była przyjmowana jednolicie w orzecznictwie na gruncie stanu prawnego do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935).
Nawet jednak przy przyjęciu, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., jak twierdzi strona skarżąca, nadal nie można uznać, że sprawa załatwiona wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. Wynika to bowiem z art. 122g k.p.a., w myśl którego do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Co należy rozumieć przez odpowiednie stosowanie tych przepisów do spraw załatwianych w trybie art. 30 Prawa budowalnego wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 427/21, wskazując, że "przewidziana w art. 122g k.p.a. możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 k.p.a., a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane. W odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia.". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). NSA stwierdził, że "w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem.". Z poglądem tym należy się zgodzić, odnosząc go nie tylko do wskazanego przez NSA trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., ale również trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., zawarta bowiem w tym wyroku argumentacja dotycząca wykładni art. 122g k.p.a. ma odniesienie do obu trybów nadzwyczajnych.
Podkreślić zatem należy, że stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Co ważne, przedmiotowe postępowania mogą być inicjowane również przez podmioty, których interes prawny podlega ochronie w przypadkach tzw. samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. II OSK 734/10 wskazał, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; wyrok z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14, 28 listopada 2018 r., II OSK 2954/16). Ukształtowany jest również pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1103/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16).
W praktyce orzeczniczej sądy administracyjne rozpoznają sprawy, w których przykładowo inwestor wprawdzie zgłosił wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, co jest traktowane jako forma samowoli budowlanej (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, pkt 16, Komentarz do art. 30, opublikowany WK.2016 oraz powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Ponadto, trybem naprawczym art. 50-51 Prawa budowlanego objęte są przypadki prowadzenia, bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu (por. Prawo budowlane, komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 10 wydanie, C.H. Beck, s. 610-615 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).
Z tych względów należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z nadzwyczajnego trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa – do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie zgodzić się należy z poglądami, że Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. II OSK 2625/20 i II OSK 2615/20).
Zauważyć również należy, że art. 30 ust. 5, 5aa, 6a Prawa budowlanego, normując szczegółowe kwestie procedury zgłoszeniowej, wyłącza zastosowanie przepisów art. 122b i 122c, stosownie do reguły lex specialis derogat legi generali. Tak więc regulacje kodeksowe mogą w omawianych sprawach mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim brak jest stosownych unormowań w Prawie budowlanym.
Niezależnie od powyższego, nawet gdyby zgodzić się ze skarżącą, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) dopuszczalne jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. – do czego jednak nie ma podstaw – to rację miałby organ I instancji, że Park Narodowy Bory Tucholskie nie będąc stroną postępowania zainicjowanego zgłoszeniem nr AB.6743.1040.2021 z dnia 25 sierpnia 2021 r., nie mógłby żądać jego wznowienia (zob. art. 147 k.p.a.). Park Narodowy Bory Tucholskie był organem uzgadniającym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości P., obręb ewid. [...], gm. Chojnice, co nie czyniło go stroną postępowania przez Starostą Chojnickim w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy parterowego budynku rekreacji na tej działce. Fakt, że osoba wnosząca o wznowienie danego postępowania nie jest jego stroną jest podstawą odmowy wznowienia postępowania o ile kwestia ta jest oczywista, co ma miejsce w okolicznościach tej sprawy.
Z podanych przyczyn akceptacji podlegało stanowisko Wojewody Pomorskiego co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia Starosty Chojnickiego o odmowie wznowienia postępowania, podjętego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Sąd dostrzega istność występującego w tej sprawie problemu, jakim jest podnoszone przez Park Narodowy Bory Tucholskie ryzyko wystąpienia szkody w środowisku wskutek realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem. Jak już jednak wskazano, właściwym w tej sytuacji trybem jest tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 grudnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek prokuratora, wszczął postępowanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, tj. ze względu na prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska (vide: pismo Prokuratora Okręgowego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2022 r. k. 20 akt sądowych).
Końcowo, odnosząc się do stanowiska Wojewody Pomorskiego co do braku podstaw do zgłoszenia przez Starostę Chojnickiego sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowlanego dokonanego przez W. G., wskazać należy, że stanowisko to wykracza poza granice tej sprawy. Przypomnieć należy, że w tej sprawie wydane zostało postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest czysto formalną oceną. Skutkiem jego wydania jest zakończenie postępowania już na tym etapie, konsekwencją zaś jest brak możliwości badania czy wystąpiła podana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Stąd też wszelkie rozważania Wojewody Pomorskiego co do zarzutu naruszenia prawa przez Starostę Chojnickiego w procedurze zgłoszeniowej poprzez pominięcie stanowiska organu uzgadniającego, jakim jest Park Narodowy Bory Tucholskie, w procedurze ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również tego, czy Starosta Chojnicki powinien był wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycyjnego – dalece wykraczają poza przedmiot tej sprawy i nie mają charakteru wiążącego w jakichkolwiek innych postępowaniach mogących tych kwestii dotyczyć.
Wobec powyższego Sąd nie odnosił się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia art. 30 ust. 2a pkt 3 i art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., oznaczałoby to bowiem merytoryczną ocenę powołanej przez stronę skarżącą podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Byłoby to możliwe wyłącznie w sytuacji wznowienia postępowania, co nie miało miejsca – sprawa została zakończona postanowieniem odmawiającym wznowienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).