II SA/Gd 427/22

II SA/Gd 427/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W.S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 marca 2022 r. nr SKO Gd/5021/21 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
W. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 4 sierpnia 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 4 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni, po rozpatrzeniu wniosku A. K., w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [..] obręb [...] przy ul. R. w G., ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z 21 marca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu wskazując, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), gdyż z załączonej do akt sprawy analizy wynika, że w obszarze analizowanym, dominującą funkcją zabudowy jest mieszkalnictwo jednorodzinne i wielorodzinne, co przesądza o zgodności funkcji zabudowy planowanej z funkcją zastaną. W obszarze analizowanym na działkach zlokalizowanych wzdłuż ulic R., W., K. i P. wyszczególnionych w tabeli analizy w kilkudziesięciu pozycjach występuje głównie zabudowa mieszkaniowa, której średnie wielkości poszczególnych parametrów i gabarytów kształtują się na poziomie stanowiącym odniesienie dla nowej inwestycji. W związku z powyższym, mając na uwadze, że obowiązująca linia zabudowy występuje na przedłużeniu linii zabudowy budynków sąsiednich przy ul. R. [...] i [...] tj. 7 m od krawędzi jezdni ul. R. - kolejno określono obowiązującą linię zabudowy, wyznaczając tę linię zabudowy od ul. W. na przedłużeniu linii zabudowy budynków sąsiednich położonych w odległości min. 6 m od krawędzi jezdni ul. W.; wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji określono w stosunku do powierzchni działki na poziomie średnim wynoszącym 0,32; szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku wolnostojącego wyznaczono na podstawie średniej szerokości elewacji budynków wolnostojących wynoszącej 11,1 m. W oparciu o wyjaśnienia autora analizy z których wynika, że w obszarze analizowanym występują różne rodzaje zabudowy tj. budynki wolnostojące w zabudowie bliźniaczej a także szeregowej, których szerokości elewacji frontowych są zróżnicowane i wynikają z szerokości tych działek, na których są usytuowane wynoszą od 7,7 m do 14 m - organ I instancji w pkt. 3 lit. d wydanej decyzji przyjął, że parametr ten wynosi 13,7 m z tolerancją do 20%. Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu tak przyjętego stanowiska, że szerokość elewacji frontowej wyznaczona została na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1. Dalej w oparciu o wyniki analizy przyjęto, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 7,5 do 9,0 m od istniejącego poziomu terenu przy wejściu do budynku, a więc zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia który stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustala się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; geometria dachu- dach płaski; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnych min. 30% powierzchni działki.
Kolegium wskazało także, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji odnotował wpływ uwag i zastrzeżeń złożonych przez W. S., co do których organ I instancji wyjaśnił kolejno, że wniosek inwestora zawiera elementy wymagane art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa zarówno teren objęty wnioskiem, funkcję budynku jak i planowane gabaryty, określa też zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej, a do wniosku załączono mapy sytuacyjno-wysokościowe w skali 1:1000, na których oznaczono zarys planowanego budynku. Organ, uznając kompletność wniosku wyjaśnił, że załączona do wniosku koncepcja budynku stanowi jedynie materiał poglądowy, gdyż dopiero na podstawie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i wyznaczonych w niej parametrach można opracować projekt budowlany inwestycji. Odnosząc się do zastrzeżeń pełnomocnika strony co do funkcji planowanej inwestycji organ I instancji zwrócił uwagę, że przy ul. R. [...] zlokalizowany jest budynek, który zawiera 3 i więcej lokali mieszkalnych, a więc jest budynkiem wielorodzinnym. Z przeprowadzonej analizy wynika jasno, że w obszarze analizowanym występuje i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, tj. zgodna z zamierzoną przez inwestora. Odnośnie do pozostałych kwestii związanych z wcześniej zatwierdzonym projektem budowlanym dla budynku na dz.nr [...], którego budowę już rozpoczęto jednakże przerwano z uwagi na złe warunki pogodowe organ wyjaśnił, że zabezpieczenia wykopów w trakcie przyszłych robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji nie są kwestiami podlegającymi ocenie w niniejszej sprawie z uwagi na jej przedmiot i przepisy regulujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowość przyjętych rozwiązań oraz zgodność z przepisami budowlanymi badana jest na kolejnym etapie inwestycyjnym tj. wniosku o pozwolenie na budowę.
Nadto zdaniem Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji kierował się zasadą naczelną, tj. dbałością o ład przestrzenny biorąc pod uwagę fakt, że dbałość ta nie powinna być przy tym realizowana zbyt restrykcyjnie, skutkując wstrzymaniem wszelkich procesów inwestycyjnych uniemożliwiając realizację zagwarantowanego przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu. Organ I instancji zaskarżoną decyzją określił rodzaj inwestycji i zabudowy, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; ustalenia dot. ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz ustalenia dot. granic i sposobów zagospodarowania terenów i wymagane uzgodnienia z zarządcą drogi. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i prawnego sprawy, w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy stwierdził, że w niniejszej sprawie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, ponieważ istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi w związku z czym zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że wszystkie parametry, gabaryty i współczynniki planowanej inwestycji ustalono zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p., biorąc pod uwagę parametry zabudowy działek występujących w obszarze analizowanym.
Organ odwoławczy stwierdził także, że organ I instancji zapewnił stronom czynny udział oraz możliwość zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie przed wydaniem decyzji (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 25 marca 2021 r., oraz zawiadomienie z 10 maja 2021 r., jak i kolejne z 7 czerwca 2021 r., o opracowaniu i przekazaniu analizy i projektu decyzji stronom postępowania oraz możliwości zgłaszania ewentualnych uwag i wniosków w sprawie). Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że z ustaleń analizy stanu faktycznego i prawnego a także analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikało bezspornie, że w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji tożsamej z planowaną przez inwestora. Poszczególne wskaźniki i parametry nowej zabudowy, w tym wskaźnik powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej - wyznaczone zostały w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji kolejno wyjaśnił jakie przepisy wskazanego rozporządzenia zostały zastosowane. Odnośnie do przyjęcia szerokości elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa od zasady określonej § 6 ust. 1 rozporządzenia, organ I instancji wyjaśnił, że wskutek przeprowadzonej analizy odnośnie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej nowego budynku stwierdzono, że sposób wyznaczenia tego parametru może budzić wątpliwości ponieważ w przypadku zabudowy bliźniaczej i szeregowej przyjęto wspólną szerokość tych budynków. Z tego względu zmieniono sposób określenia tego parametru przyjmując za podstawę średnią szerokość elewacji budynków wolnostojących odpowiadających wnioskowanej formie zabudowy. Odnośnie natomiast do pozostałych obaw związanych z ilością i odległością miejsc postojowych, nałożenie na inwestora dodatkowych obowiązków co do sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki gruntowej czy prowadzenia prac budowlanych organ odwoławczy wyjaśnił, że na tym etapie sprawy wskazane kwestie nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy z akt sprawy w tym ustaleń analizy wynika, że w sprawie zachowane zostały przesłanki określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w punkcie 6 zaskarżonej decyzji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. I tak organ wskazał wyraźnie, że obiekt budowlany należy zaprojektować z uwzględnieniem ochrony przed - pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji i energii elektrycznej i cieplnej, hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem, zanieczyszczeniem powietrza wody i gleby a także z uwzględnieniem ochrony przed pozbawieniem dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi- co istotne wysokość budynków oraz ich usytuowanie kształtować należy w oparciu o analizę zacienienia i przesłaniania budynków istniejących i projektowanych. Wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy przeważają elementy informacyjne i wytycza ona podstawowe warunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący dla projektanta obiektu inwestycyjnego oraz organu wydającego pozwolenie na budowę. Tak więc uszczegółowienie wszystkich wymagań w tym kwestii dotyczącej analizy zacienienia i przesłaniania budynków sąsiednich nastąpi w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w oparciu o przedstawioną przez inwestora pełną dokumentację projektową.
Reasumując, zdaniem Kolegium postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja nie narusza powołanych przepisów prawa i nie zasługuje na uchylenie z obiegu prawnego.
W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, brak przeprowadzenia weryfikacji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, a tym samym brak przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności,
2) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7, 7a i 8 k.p.a., poprzez zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz w interesie społecznym i słusznym interesie obywatela w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy,
3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem zasady kontynuacji funkcji oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu,
4) § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2, w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, parametrów powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej, oraz art. 53 ustawy;
5) § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 54 ust. 2 pkt c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 5 ust. 1 pkt 1 c) Prawa budowlanego, poprzez pominięcie w ustaleniach infrastruktury technicznej i komunikacyjnej zapewnienia minimalnych odległości miedzy planowaną inwestycją a istniejącą zabudową wymaganych z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe;
6) art. 53 ust. 3 oraz art. 54 ust. 2 pkt d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedopełnienie wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich uzasadnionych specyfiką warunków hydrogeologicznych terenu inwestycji i wskazanie szczegółowych warunków zagospodarowania terenu,
7) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazujących w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy na okoliczność analizy funkcji, cech zagospodarowania i dokonać oceny materiału w sposób swobodny, lecz nie dowolny.
W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z 4 sierpnia 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.
Skarżący podkreślił, że organ ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Powyższego obowiązku organ II stopnia jednak, zdaniem skarżącego, nie dopełnił, gdyż nie ustosunkował się do zastrzeżeń dotyczących sposobu ustalenia współczynnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, a także do zastrzeżenia dotyczącego określenia w decyzji szerokości elewacji na 13,7 m z tolerancją 20%, pomimo wyniku analizy wskazującego na wartość 11,1 m.
Nadto organ II instancji nie przeprowadził analizy zastrzeżeń z odwołania co do zróżnicowanych wielkości powierzchni zabudowy niektórych nieruchomości na obszarze analizowanym w stosunku do wielkości powierzchni zabudowy w innych opracowaniach urbanistycznych dla tego terenu. Skarżący wskazał w odwołaniu, że w stosunku do kilku nieruchomości objętych obszarem analizowanym zostały podane wyższe wskaźniki zabudowy w treści analizy do sprawy niniejszej oraz nie włączono do tejże analizy nieruchomości, która znajduje się na obszarze analizowanym. Zatem zdaniem skarżącego analiza będąca załącznikiem do decyzji budzi wątpliwości co do prawidłowości wskazanych danych wyjściowych. Dla udowodnienia wątpliwości w tym zakresie skarżący załączył do odwołania kopię analizy w sprawie o ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości przy ul. W. w G. Z załączonego dokumentu wnikało, że na potrzeby decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. W., znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji przy ul R.. (działka sąsiednia) analiza wykazała, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,29 ewentualnie 0,30 - przy pominięciu dwóch działek z budynkami nieujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżącego Kolegium nie ustosunkowało się do wskazanych zarzutów i różnic, nie zweryfikowało wprowadzonych do analizy powierzchni zabudowy nieruchomości na obszarze analizowanym, nie odniosło się do różnic występujących w dwóch opracowaniach urbanistycznych dla tożsamego obszaru analizowanego, ograniczające swoje stanowisko do powielenia ustalenia organu I instancji co do średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,32.
Skarżący podniósł także, że Kolegium nie ustosunkowało się zarzutów odwołania co do wadliwego określenia wartości wyjściowych do analizy wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz przyjęcia ostatecznie średniej szerokości elewacji frontowej z ograniczeniem do budynków wolnostojących w miejsce analizy całej zabudowy istniejącej. Skarżący odnosił się do porównania danych co do szerokości elewacji frontowych nieruchomości przyjętych w projekcie analizy do sprawy oraz w analizie z 4 sierpnia 2021 r. do niniejszej decyzji. Szerokość paru elewacji frontowych nieruchomości poddanych ocenie w analizie dołączonej do decyzji z 4 sierpnia 2021 r. jest większa w stosunku do danych wskazanych w projekcie analizy. Dotyczy to między innymi nieruchomości przy ul. R. [...] i [...], których szerokość elewacji wyniosła łącznie 17 m (według projektu analizy), natomiast według analizy do decyzji to wartości 9 m i 12 m, co łącznie daje 21 m, zatem o 4 m więcej niż w projekcie analizy. W ocenie skarżącego, Kolegium nie dokonało oceny, które wartości podane przez organ I instancji są miarodajne dla określenia wskaźnika średniej szerokości elewacji dla obszaru analizowanego, zatem nie dokonał weryfikacji przeprowadzonej analizy z punktu widzenia wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.).
Skarżący także podtrzymał zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie przez oba organy orzekające za podstawę ustalenia średniej szerokość elewacji frontowej parametry wyłącznie budynków wolnostojących z uwagi na formę planowanej zabudowy, gdyż zgodnie z brzemieniem tego przepisu analiza dotyczy zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, a nie pojedynczych budynków wybranych z uwagi na formę zabudowy. Nawet jednak gdyby założyć, że organ zasadnie skorzystał z zastosowania § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia umożliwiającego wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż wnika to z analizy istniejącej zabudowy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, to ustalenie średniej szerokość elewacji na 13,7 m jest absolutnie sprzeczne z przyjętym przez organ uzasadnieniem tego odstępstwa oraz wynikami analizy szerokości elewacji budynków wolnostojących i takie ustalenie nie może znaleźć w sprawie zastosowania.
Z uzasadnienia obu decyzji wynika, że zmieniono sposób określania tego parametru i przyjęto za podstawę średnią szerokość elewacji budynków wolnostojących odpowiadających wnioskowanej formie zabudowy (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia). Wnioski analizy wskazują, że szerokość elewacji frontowej budynków wolnostojących wynosi 11,1 m (str. 1 i 3 analizy). Natomiast w pkt 3 d) decyzji organu I instancji wskazano wskaźnik szerokości elewacji frontowej na 13,7 m z tolerancją do 20% (str. 1 decyzji). W związku z powyższym zaskarżona decyzja jest niezgodna z wymogiem art. 53 ust. 3 u.p.z.p., gdyż warunki zabudowy wynikające z analizy nie zostały zawarte w niniejszej decyzji.
W ocenie skarżącego nie można także uznać za zasadne stanowiska Kolegium, że wystąpienie na obszarze analizowanym jednej nieruchomości wielorodzinnej (ul. R. [...]) potwierdza występowanie jako dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i uzasadnienie jej ustalenia dla planowanej inwestycji. Zgodnie z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu żadna z działek sąsiednich wobec planowanej inwestycji nie posiada funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. W świetle ustaleń najnowszego orzecznictwa dokonuje się szerszej interpretacji tego pojęcia, w taki sposób, że za działkę sąsiednią można uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy, lecz obszar ten nie jest tożsamy z obszarem analizowanym. Skarżący wskazuje, że nawet przy rozszerzeniu znaczenia pojęcia działka sąsiednia poza teren bezpośrednio przylegający do granicy działki inwestycyjnej, nadal wątpliwe pod względem zachowania spójności parametrów zabudowy i kontynuacji charakteru funkcji zabudowy tego terenu jest ustalanie jako funkcji dominującej zabudowy wielorodzinnej, gdy w najbliższy sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się jeden obiekt wielorodzinny wśród dziesiątek zabudowań jednorodzinnych. Kryterium dominującej funkcji zabudowy nie jest bowiem realizowane w przypadku incydentalności danego charakteru zabudowy. W związku z powyższym z uwagi na brak spełnienia kryterium dominującej zabudowy wielorodzinnej oraz przeważającą jednorodną strukturę zabudowy jednorodzinnej najbliższego terenu planowanej inwestycji i specyfikę układu urbanistycznego osiedla domków jednorodzinnych, wprowadzanie na ten teren zabudowy wielorodzinnej o intensywnej zabudowie, zwiększonej powierzchni zabudowy i kubaturze zaburza istniejący ład przestrzenny, nie jest kontynuacją dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i nie jest wyznacznikiem rozwoju dzielnicy, lecz jej niepożądaną zmianą w kierunku dogęszczania i odejścia od pierwotnego jej charakteru.
W decyzji Kolegium nie dokonano ponownej oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wszystkich przesłanek dobrego sąsiedztwa, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w szczególności pod kątem prawidłowości wyznaczenia dla tej inwestycji poszczególnych parametrów, tj. współczynnika szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy i funkcji zabudowy. Kolegium dokonując oceny decyzji organu I instancji ograniczyło się do uznania, że wyznacznikiem prawidłowości decyzji Kolegium kryteria czysto formalne, tj.: 1) dokonanie uzgodnień wymaganych stosownie do art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., 2) prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, 3) przeprowadzenie przez organ analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Fakt przeprowadzenia przez organ I instancji analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie jest wystarczający do potwierdzenia wystąpienia przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązkiem Kolegium było dokonanie oceny czy uznanie przez organ I stopnia wyznaczenia poszczególnych parametrów tej inwestycji znajduje pokrycie w wynikach analizy oraz przepisach ustawy i rozporządzenia. Obowiązek zbadania tych kwestii spoczywa na organie odwoławczym z urzędu, niezależnie od faktu niepodniesienia zarzutów w tym zakresie w odwołaniu. Natomiast organ odwoławczy powtórzył za ustaleniami organu I instancji dopuszczone współczynniki nowej zabudowy szerokości elewacji i powierzchni zabudowy nie rozpatrując ich w stosunku do zastrzeżeń skarżącego ani w stosunku materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sprawie, którego obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia spoczywa na organie orzekającym czym naruszył przepis art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.
Nadto Kolegium nie odniosło się zastrzeżeń skarżącego odnośnie do naruszenia art. 53 ust. 3 oraz art. 54 ust. 2 pkt d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak doprecyzowania sposobu zagospodarowania terenu inwestycji w związku ze skomplikowanymi warunkami hydrogeologicznymi terenu.
Z treści opinii Wydziału Środowiska z 29 kwietnia 2021 r. nr ROD.644.2.3.2021.BC sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania wynika, że działka objęta inwestycją leży na terenie o trudnych warunkach hydrogeologicznych i istnieje prawdopodobieństwo naruszania struktury budynków w sąsiedztwie planowanej inwestycji w wyniku prowadzenia prac budowlanych prac ziemnych lub/i odwodnieniowych. Skarżący podkreślił, że sytuacja taka nastąpiła już w 2019 r. w stosunku do budynku należącego do skarżącego w związku z realizacją przez inwestora poprzedniego pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym (decyzja z 27 czerwca 2018 r.). Wykonane przez inwestora prace ziemne celem przygotowania do posadowienia garażu podziemnego nastąpiły bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego (pismo PGW Wody Polskie z 19 lipca 2019 r.); wykopane studnie i wypompowywanie wód gruntownych doprowadziło do przemieszczania się gruntów nośnych pod budynkiem uczestnika i skutkowało osuwaniem budynku. Poważne zastrzeżenia budzi fakt, że zatwierdzając decyzję z 27 czerwca 2018 r. projekt budowlany budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym (rzekomo w oparciu o opinię geotechniczną), organ administracji nie dostrzegł ani nie ustalił trudnych warunków hydrogeologicznych i realnego zagrożenia naruszenia struktury budynków w sąsiedztwie inwestycji, które bez wątpienia istniały w dacie decyzji o pozwolenie na budowę z 2018 r.
Uczestnik dysponuje ekspertyzą techniczną wskazującą na przyczyny uszkodzeń w budynku uczestnika, zakres niezbędnych prac naprawczych oraz sposób zabezpieczenia nieruchomości przed dalszymi jego uszkodzeniami podczas prac na działce inwestycyjnej. Dla potwierdzenia swojego stanowiska skarżący przedstawił w odwołaniu wyciąg z ekspertyzy technicznej [...] z 15 stycznia 2021 r. (pkt 3.1.4 z karty 9) wraz ze wskazaniami niezbędnych czynności do prawidłowego zabezpieczenia terenu nieruchomości skarżącego i nadzoru robót budowalnych w związku z możliwą ingerencją antropogeniczną związana z prowadzaniem prac budowalnych na terenie planowanej inwestycji.
Skarżący podniósł, że organ odwoławczy z naruszaniem art. 54 ust. 2 pkt d) u.p.z.p. pominął konieczność wprowadzenia do decyzji dodatkowych wymagań co do rozwiązań technicznych i sposobu prowadzenia robót ziemnych. Wymagania te stanowią niezbędną na aktualnym etapie procesu inwestycyjnego realizację zasady uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich przy określaniu warunków zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy. Z uwagi na specyfikę warunków hydrogeologicznych terenu planowanej inwestycji i nieruchomości sąsiedniej ochrona interesów skarżącego nie zostanie zagwarantowana poprzez ogólnikowe sformułowania zawarte w pkt 6 decyzji, na które to wymagania powołuje się organ odwoławczy odrzucając zasadność doprecyzowania obowiązków inwestora co do sposobu zagospodarowania terenu (pkt 7 decyzji) zgodnie ze wskazaniami z ekspertyzy technicznej [...] z 15 stycznia 2021r.
Argumentacja Kolegium, że kwestie związane z zagospodarowaniem terenu będą weryfikowane w projekcie budowlanym i że na etapie postępowania o zezwolenie na budowę skarżący będzie mógł zająć stanowisko, jest zdaniem skarżącego działaniem organu sprzecznym z zasadą realizacji w decyzji o warunkach zabudowy wytycznych art. 54 ust. 2 d u.p.z.p. i zasadą pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zgodnie ze znowelizowaną definicją obszaru oddziaływania budowanego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), na podstawie którego określa się stronę postępowania o pozwolenie na budowę, będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek uciążliwości pojęcia strony postępowania). W związku ze zdecydowanym ograniczeniem warunków przystąpienia przez właścicieli działek sąsiednich do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, możliwość udziału skarżącego jako strony w postępowania o pozwolenie na budowę jest nieomal wyłączona. Przepisy prawa nie dają zatem gwarancji uczestniczenia na tym kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a tym samym, uniemożliwiają weryfikację ustaleń i rozwiązań technicznych przyjętych w projekcie budowlanym.
Dlatego też jako uzasadnione i zgodne z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.), zasadą przyjaznej interpretacji przepisu prawa (art. 7a k.p.a.) i zasadą pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej jest umożliwienie na tym etapie procesu inwestycyjnego zagwarantowania osobie trzeciej (właścicielowi działki sąsiedniej) możliwości doprecyzowania i weryfikacji planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej celem ochrony jego interesu prawnego i majątkowego poprzez nałożenie na inwestora obowiązków jak w pkt 6 wniosków odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta z 19 sierpnia 2021r.
W związku z podtrzymywaniem przez skarżącego zastrzeżenia co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 54 ust. 2 pkt d) u.p.z.p. przez nieuwzględnienie konieczności uzupełnienia obowiązków inwestora decyzji o warunkach zabudowy wniesiono o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy technicznej [...] z 15 stycznia 2021 r. autorstwa inż. M. K. na okoliczność niezbędnych czynności dla ochrony interesów osoby trzeciej w procesie budowlanym, prawidłowego zabezpieczenia terenu nieruchomości skarżącego i nadzoru robót budowalnych w związku z możliwą ingerencją antropogeniczną związaną z prowadzaniem prac budowalnych na terenie planowanej inwestycji.
Organ odwoławczy pominął nadto zarzuty podniesione przez skarżącego związane z potrzebą doprecyzowania już na etapie ustalania warunków zabudowy podstawowych i niezbędnych warunków zagospodarowania terenu w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego oraz minimalnej odległości miejsc postojowych od granicy działki sąsiedniej. Zgodnie z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w nowej zabudowie należy zachować minimalne odległości miedzy planowaną inwestycją a istniejącą zabudową wymagane z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Zgodnie z § 19 ww. rozporządzeniem wymagane jest zachowanie minimalnej odległości pomiędzy planowanymi miejsca postojowymi, a ścianą budynku. Z treści art. 54 u.p.z.p. wynika, że ustala się także szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, co winno sprowadzać się także do uwzględnienia wytycznych z w/w rozporządzenia. Kolegium argumentuje brak uwzględnienia tego zarzutu ponownie odsyłając do etapu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i możliwości weryfikowania takich ustaleń na tym etapie procesu inwestycyjnego, podczas gdy iluzoryczność zapewnienia skarżącemu udziału na tym etapie postępowania jest ewidentna.
Z treści uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika także czy i w jaki sposób został rozpatrzony zarzut skarżącego dotyczący zaniżenia współczynnika miejsc postojowych na mieszkanie w planowanej inwestycji oraz czy wskazany współczynnik dotyczy zabudowy jednorodzinnej czy wielorodzinnej.
Nadto skoro warunki zabudowy zgodnie z art. 55 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i zabudowy (art. 54 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy), to zdaniem skarżącego, już na tym etapie realizacji procesu inwestycyjnego winny być możliwe do weryfikacji ustalenia techniczne planowanej zabudowy pod kątem ich zgodności z przepisami prawa także w zakresie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, ochronę interesu osób trzecich.
Zdaniem skarżącego, odstępstwa Kolegium od rzetelnej oceny i weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami prawa analizy cech i funkcji terenu oraz od realizacji szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wraz ze spełnieniem wymagań dotyczące ochrony interesów osób trzecich przy ustalaniu warunków zabudowy prowadzą tym samym do naruszenia zasady dwuinstancyjności, praworządności, prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 i 8 k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.
Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 4 sierpnia 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr [...], obr. [...] w G., przy ulicy R. [...].
Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które – co do zasady - należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Jednocześnie, podkreślić należy, że konstrukcja art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę analizowanej decyzji jest tego rodzaju, że w sytuacji, gdy inwestor spełnia warunki określone w przepisach prawa, brak jest podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji (tzw. decyzja związana).
Powołany art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie). Przy czym, zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie złożony został 10 marca 2021 r. (pismem z 5 marca 2021 r.), co oznacza, że zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.
Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Podstawową i zasadniczą czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie - dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 60 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej od ulicy R. wynosi 20 m. Tak wyznaczony obszar analizowany jest zgodny z przepisami i umożliwia określenie charakterystycznych dla danego terenu funkcji i sposobu zagospodarowania. Także zdaniem składu orzekającego, obszar o takiej wielkości jest wystarczający w sprawie i odpowiada przepisom prawa.
W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie m.in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w tym szeregowej i bliźniaczej) oraz wielorodzinnej (na dz. nr [...]-[...] – według kartoteki budynków). Bezpośrednie sąsiedztwo terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne, jakkolwiek w obszarze analizowanym, czemu nie przeczy również skarżący (chodzi o budynek przy ulicy R. [...]), znajduje się także zabudowa wielorodzinna, czyli odpowiadająca zamiarom inwestycyjnym.
Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora – zdaniem Sądu – w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności planowanej zabudowy budynkiem wielorodzinnym z funkcją zastaną na obszarze analizowanym. Oznacza to, wbrew zarzutowi skargi, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa co do funkcji zabudowy planowanej, która znajduje swój wzorzec w zabudowie zastanej. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jednocześnie, stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – w ocenie sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.
Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, a także zabudowa zagrodowa, tereny ogródków działkowych oraz wody płynące. Planowana przez inwestora zabudowa wielorodzinna nie wpisuje się w dominującą funkcję na analizowanym terenie, jaką jest zabudowa jednorodzinna, ale niewątpliwie w funkcję, która ma swój w nim utrwalony wzorzec, bowiem na tym terenie również występuje. Przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy może zatem stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zdaniem Sądu, co do samej zasady nie występuje kolizja pomiędzy funkcją mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną. Co jednak istotne w niniejszej sprawie, o czym też już była mowa powyżej, zabudowa wielorodzinna występuje w obszarze analizowanym, a więc plany inwestycyjne inwestora mają swój bezpośredni wzorzec w zabudowie zastanej. Nie zawsze jednak zamiar inwestycyjny dotyczący budowy budynku wielorodzinnego wśród dominującej zabudowy jednorodzinnej może zyskać akceptację w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz to nie ze względu na kolizję funkcji, lecz nieadekwatność parametrów zabudowy. Skarżący kwestionuje więc właśnie w szczególności parametry inwestycji określone w decyzji o warunkach zabudowy, które w jego ocenie są wadliwie ustalone i zawyżone. Zdaniem Sądu natomiast, stanowisko skarżącego w tym zakresie nie jest uzasadnione.
Z analizy urbanistycznej w odniesieniu do określenia obligatoryjnych parametrów zabudowy wynika, że wszystkie parametry kształtujące zabudowę (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometria dachu) zostały zanalizowane zarówno dla wszelkiej zabudowy w obszarze analizowanym, w tym także dla zabudowy o tożsamej co planowana funkcji (czyli budynku wielorodzinnego). Wskazano, że projektowany budynek ma zostać zlokalizowany w odległości 7 m od krawędzi jezdni ulicy R. (obowiązująca linia zabudowy) oraz w odległości minimum 6 m od jezdni ulicy W. (nieprzekraczalna linia zabudowy).
Z kolei, w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który ustalony został na poziomie 0,32 wskazać należy, że z wyliczenia, zawartego w analizie wynika, że został on ustalony na poziomie wartości średniej, tj. zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wskazana w skardze wątpliwość co do rzetelności ustalenia wartości tego wskaźnika w zaskarżonej decyzji poprzez odwołanie się do innej decyzji wydanej przez organ I instancji dla nieruchomości sąsiedniej, gdzie organ ustalił go na poziomie 0,3, nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Po pierwsze bowiem, różnica w tej wartości (0,3 – 0,32) jest nieznaczna, po wtóre zaś, obszary analizowane w obu sprawach, mimo bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości, wcale nie muszą się pokrywać i to właśnie stąd może wynikać różnica w wartościach. Sąd kontroluje niniejszą decyzję, nie mając ani możliwości, ani też kompetencji do tego, by odnosić się do decyzji wydanych w innych sprawach.
Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 13,7 m z tolerancją do 20 %, mimo że średnia na analizowanym obszarze wynosi 10,1 m, a dla budynków wolnostojących – 11,1 m. W tym zakresie w analizie urbanistycznej odwołano się do regulacji § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej (niż wynikająca z § 6 ust. 1, który odwołuje się, jako do zasady w zakresie ustalania tego parametru - do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym), jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Uzasadniając ustalenie szerokości elewacji frontowej w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że w obszarze analizowanym ten parametr jest bardzo zróżnicowany. Występują budynki o szerokości 6,5 m, ale też – 14 m, przy czym wynika to także z rodzaju zabudowy mieszkaniowej – która w obszarze analizowanym również jest zróżnicowana – szeregowa, bliźniacza i wolnostojąca. Wyznaczenie tej wartości w analizie odniesiono w konsekwencji do budynków wolnostojących, przyjmując, że nie zakłóci ładu przestrzennego budynek o szerokości wykraczającej ponad średnią w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, wobec uzasadnienia ustalenia tego parametru w analizie urbanistycznej, a także oceny zasadności tego ustalenia w decyzjach organów obu instancji, brak jest podstaw, by przyjąć, że parametr ten został ustalony sprzecznie z prawem.
Pozostałe parametry w obszarze analizowanym, tj. wysokość zabudowy oraz geometrię dachu – ustalono biorąc pod uwagę średnią wartość danego parametru występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia - odpowiednio – wysokość od 7,5 m – 9 m od istniejącego poziomu terenu przy wejściu do budynku oraz dach płaski)
Oceniając powyższe ustalenia, także w świetle zarzutów skargi, wskazać należy, że w ocenie Sądu są one ustalone prawidłowo oraz w sposób, który uwzględnia przepisy cytowanego rozporządzenia, a przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego i specyfikę działki inwestycyjnej. Ustalenie jednego z parametrów zabudowy na poziomie przekraczającym średnie wartości w obszarze analizowanym znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy. Sąd nie dopatruje się w tych ustaleniach błędu, tym bardziej, że są one wynikiem analizy popartej specjalistyczną wiedzą osoby sporządzającej analizę. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ ustalając parametry planowanej zabudowy ma obowiązek je dostosować do parametrów w całym obszarze analizowanym, a nie tylko zbliżonych do terenu inwestowanego (obiektów bezpośrednio sąsiadujących). Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego (por. np. wyroki NSA: z 10 stycznia 2019 roku, sygn. II OSK 651/18 i II OSK 652/18). Przy czym, terenem sąsiednim jest teren w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie teren bezpośrednio graniczący z działką inwestycyjną. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co więcej, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, czy dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać także określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym (por. np. wyroki WSA: w Białymstoku z 22 stycznia 2015 roku, II SA/Bk 738/11; w Bydgoszczy z 13 sierpnia 2013 roku, II SA/Bd 428/13). Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym, czy bezpośrednio graniczącej.
Niezależnie od powyższego, nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć też należy, odwołując się do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
W ocenie Sądu również, rację ma organ odwoławczy wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap realizacji inwestycji, który nie uprawnia jeszcze inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego. Wbrew oczekiwaniu skarżącego, określenie w decyzji o warunkach zabudowy innych kwestii niż wynikające z rozporządzenia parametry zabudowy, tj. linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), np. dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, czy minimalnej odległości miejsc postojowych od granic działki sąsiedniej byłoby niezgodne z prawem, jako pozbawione podstawy prawnej. Określenie szczegółowych warunków technicznych realizacji inwestycji może być wyłącznie przedmiotem postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w ramach którego w szczególności organ architektoniczno – budowlany wyznaczy obszar oddziaływania obiektu budowlanego, stosownie do uwarunkowań, w tym hydrogeologicznych, które w skardze podnosi skarżący.
Podsumowując, Sąd uznał działanie organów administracji w kontrolowanej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.