II SA/Gd 426/23

II SA/Gd 426/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 1a pkt 12
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2023 roku, nr SKO Gd/3847/22 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy Kolbudy z dnia 3 czerwca 2022 roku, nr IŚ.3160.1.2022; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. J. kwotę 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. J. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 15 lutego 2023 r., nr SKO Gd/3847/22, którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Kolbudy (dalej jako Wójt) z dnia 3 czerwca 2022 r., nr IŚ.3160.1.2022, o nałożeniu na A. J. grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją Wójta Gminy Kolbudy z dnia 28 sierpnia 2020 r., nr WK,6331.4.2017 nałożono na A. J. obowiązek wykonania na działce nr [...] w Jankowie Gdańskim urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], z odprowadzeniem zebranej wody opadowej lub roztopowej do kanalizacji deszczowej będącej własnością Gminy Kolbudy, zlokalizowanej na działce nr [..] lub na działce nr [...] w Jankowie Gdańskim, w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z dnia 15 grudnia 2020 r., a skarga od decyzji organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 213/21.
Wobec ustalenia, że nałożony decyzją administracyjną obowiązek nie został wykonany, w dniu 21 stycznia 2022 r. do skarżącej skierowano upomnienie, a następnie, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 7 marca 2022 r., nr 1/2022, Wójt wszczął wobec A.J. postępowanie egzekucyjne.
Postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r. Wójt nałożył na A. J. grzywnę w wysokości 2 000 zł, w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz wezwał na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.", ponownie do jego wykonania w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. Z uwagi na okoliczność, iż nałożony obowiązek o charakterze niepieniężnym nadal nie został w oznaczonym terminie przez zobowiązaną wykonany, organ egzekucyjny - postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r., ponownie nałożył grzywnę w tej samej wysokości w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.
W toku postępowania egzekucyjnego zobowiązana, w dniu 27 kwietnia 2022 r., złożyła wniosek o jego umorzenie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jako podstawę prawną żądania podano art. 59 u.p.e.a. Zdaniem strony, potencjalny problem niekontrolowanego spływu wód opadowych na nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie działki nr [...] został skutecznie rozwiązany poprzez zlokalizowanie, w najniżej linii terenu, ogrodzenia w postaci płyty betonowej o wysokości max 2,00 m, co zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej "Prawo budowlane", nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia odpowiedniemu organowi administracji budowlanej. Według skarżącej, wody opadowe z terenu działki nr [...] są całkowicie zagospodarowane w obrębie nieruchomości, co jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu (Karta terenu nr 30. U,P): "dopuszczone jest odprowadzenie wód opadowych, m.in. do zbiorników retencyjnych oraz do dołów chłonnych (uwzględniając warunki gruntowo-wodne)". Mając na uwadze, iż w opinii strony, nałożony obowiązek został wykonany, działania organu administracji i próba zmuszenia strony do wykonania prac, które są całkowicie zbyteczne z uwagi na nieistnienie problemu niekontrolowanego spływu wód opadowych jest pozbawione racjonalnych podstaw, a dalsze postępowanie bezprzedmiotowe.
Wójt Gminy - postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r., odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ usytuowanie na działce nr [...] ogrodzenia w postaci płyty betonowej nie pozwala na przyjęcie, że nałożony w tytule wykonawczym obowiązek został wykonany. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Przedmiotowa decyzja Wójta z dnia 28 sierpnia 2020 r. jest w obrocie prawnym, a więc obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i musi być egzekwowany. W tym stanie rzeczy, organ egzekucyjny uznał, że nie zaistniały przesłanki wynikające z art. 59 § 1 u.p.e.a. warunkujące umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe, w tym pismo zobowiązanej z dnia 27 kwietnia 2022 r., informujące o wykonaniu wyłącznie ogrodzenia w postaci płyty betonowej, oraz wobec ustalenia, że nałożony obowiązek nadal nie został przez zobowiązaną w określonym terminie wykonany, Wójt Gminy - postanowieniem z dnia 3 czerwca 2022 ., na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., nałożył na A.J. kolejną grzywnę w kwocie 2000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym nr [..] z dnia 7 marca 2022 r. wystawionym przez Wójta Gminy Kolbudy. Jednocześnie Wójt Gminy Kolbudy wezwał do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia na wskazany rachunek bankowy Urzędu Gminy Kolbudy. W punkcie 2. postanowienia organ wezwał ponownie do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, informując, że w przypadku niewykonania obowiązku będą nakładane dalsze grzywny, w wysokości określonej w art. 121 u.p.e.a. lub zostaną zastosowane inne środki egzekucyjne zgodnie z art. 7 § 2 tejże ustawy.
W zażaleniu od powyższego postanowienia A. J. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że przedmiotowy obowiązek może zostać przez nią wykonany, podczas gdy jego wykonanie wymaga współdziałania organu, którego w chwili obecnej brak, a co za tym idzie, zachodzi niemożność wykonania obowiązku z przyczyn leżących po stronie wierzyciela. Nie jest bowiem możliwe samowolne wykonanie przez stronę podłączenia do kanalizacji deszczowej należącej do gminy. Strona ponownie wskazała też, że potencjalny problem niekontrolowanego spływu wód opadowych na nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie działki nr [...] został już skutecznie rozwiązany przez zlokalizowanie, w najwyższej linii terenu, ogrodzenia w postaci płyty betonowej o wysokości maksymalne 2 m.
Na skutek rozpoznania zażalenia - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - postanowieniem z dnia 15 lutego 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium uznało stanowisko Wójta o konieczności wymierzenia stronie grzywny za uzasadnione. Jak zauważono, w decyzji z dnia 28 sierpnia 2020 r. zobowiązano skarżącą do odprowadzenia wód opadowych i roztopowych do kanalizacji sanitarnej, a nie postawienia ogrodzenia. Organ I instancji, jak wynika z decyzji zobowiązującej, rozważał różne warianty zabezpieczające działkę nr [..] - przywrócenia stanu poprzedniego działki nr [...], wykonania na działce nr [...] urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] z odprowadzeniem wody opadowej lub roztopowej do kanalizacji deszczowej, w tym wykonanie systemu odwodnienia w postaci rowów drenarskich biegnących wzdłuż granic działki nr [...] i nr [...]. Ostatecznie przyjął jednak wykonanie na działce nr [...] urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], z odprowadzeniem wody opadowej lub roztopowej do kanalizacji deszczowej będącej własnością Gminy Kolbudy. Zasadność tego stanowiska potwierdziło Kolegium i WSA w Gdańsku. Postawienie ogrodzenia w postaci płyty betonowej nie było przez organ I instancji i biegłych wydających opinię w tej sprawie brane pod uwagę, bo nie zabezpieczało działki nr [...]. Wykonanie takiego ogrodzenia wyłącznie z płyty betonowej nie może w tym stanie sprawy stanowić podstawy do umorzenia postępowania. W związku z tym, nałożenie na A. J. grzywny w celu przymuszenia jest w tej sytuacji całkowicie uzasadnione. Złożenie przez nią wniosku o wydanie warunków dla podłączenia do gminnej kanalizacji deszczowej celem wykonania decyzji nastąpiło dopiero w dniu 22 czerwca 2022 r. Strona nie załączyła jednak do wniosku projektu określającego miejsce włączenia jej działki do tej kanalizacji, jak również nie przedstawiła planowanej do zrzutu ilości wody. O tym fakcie strona została powiadomiona pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. Skoro więc zobowiązana nie przedstawiła wymaganych dokumentów do wydania jej warunków, organ I instancji nie był zobowiązany do wydania decyzji w tym zakresie. Jego działanie zatem jest zasadne.
Oprócz tego, Kolegium wskazało, że samo złożenie wniosku i otrzymanie warunków podłączenia do kanalizacji deszczowej nie stanowi podstawy do uwzględnienia stanowiska strony. Zapomniała ona o tym, że m.in. zobowiązana będzie dalej do uzyskania pozwolenia na budowę. W tym stanie sprawy chybiony jest zarzut skarżącej dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych, w tym braku współdziałania organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, strona jest sama winna zaistniałej w sprawie sytuacji, zaś reprezentujący ją w toku postępowania pełnomocnik winien jej dokładnie wyjaśnić wymogi formalnoprawne niezbędne do uzyskania warunków dla podłączenia jej nieruchomości do kanalizacji deszczowej.
Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie, jeżeli obowiązek nie jest dobrowolnie realizowany przez zobowiązanego, wówczas przymus egzekucyjny stanowi jedyną możliwość doprowadzenia do zgodności między stanem prawnym oraz pożądanym stanem faktycznym, który powinien być z nim zgodny. Powoływanie się na wewnętrzne procedury związane z doprowadzeniem do realizacji konkretnego zadania inwestycyjnego nie ma przesądzającego znaczenia. Wykonalność obowiązku nie jest uzależniona od sposobu organizacji podmiotu zobowiązanego, tylko od istniejącej regulacji prawnej. Dopóki obowiązek nie zostanie całkowicie wykonany, stosowanie przymusu egzekucyjnego jest uzasadnione. Uwzględniając to stanowisko Kolegium nie znalazło podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia zażalenia strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. J. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
1) art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia organu I instancji w sytuacji, gdy narusza one art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez całkowity brak uzasadnienia wysokości grzywny, którą została obciążona skarżąca;
2) art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie w toku orzekania faktu, iż skarżąca nie miała możliwości wykonania obowiązku, który nakładał na nią tytuł wykonawczy nr [...], a także, że przedmiotowa niemożliwość wynikała z przyczyn leżących po stronie wierzyciela.
W związku z tymi naruszeniami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu strona stwierdziła, że błędnie Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji w sytuacji, gdy narusza ono art. 121 § 2 u.p.e.a., poprzez całkowity brak uzasadnienia wysokości grzywny, którą została obciążona skarżąca. W przedmiotowym postanowieniu znajduje się wyłącznie gołosłowne, będące elementem wzoru, którym posłużył się organ, stwierdzenie, że grzywna w wysokości 2.000 zł z jednej strony ma zapewnić efektywność egzekucji, a z drugiej będzie środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanej niż wykonanie zastępcze. Ten fragment nie może zostać uznany jako właściwe uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny, ponieważ nie odnosi się w żaden sposób do okoliczności niniejszej sprawy. Skarżąca zauważyła, że przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem, w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. To zaś wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Niewskazanie przez organ egzekucyjny przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia, oznaczałoby całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny, a w istocie prowadziłoby do wyłączenia kontroli takich rozstrzygnięć.
Kolejne uchybienie Kolegium, zdaniem skarżącej, polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i pominięciu w toku orzekania faktu, iż skarżąca nie miała możliwości wykonania obowiązku, który nakłada na nią tytuł wykonawczy nr [..], a także, że przedmiotowa niemożliwość wynikała z przyczyn leżących po stronie wierzyciela, tj. Wójta Gminy. W dniu wydania postanowienia skarżąca nie dysponowała bowiem dwoma istotnymi aktami, bez których nie miała prawa rozpocząć prac w zakresie przyłączenia się do kanalizacji. Pierwszym z nich są warunki do podłączenia się do kanalizacji deszczowej, które zostały wydane dopiero 3 listopada 2022 r., zaś drugim decyzja Wójta Gminy w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie w obrębie pasa drogowego ul. R., na terenie działki nr [...] przyłącza kanalizacji deszczowej (wydana dnia 22 grudnia 2022 r.). Bez powyższych aktów wszelkie działania skarżącej polegające na budowie przyłączy były nie tylko niemożliwe, ale i bezprawne.
Strona zauważyła też, że postanowienie o nałożeniu na nią grzywny w celu przymuszenia zostało wydane w okolicznościach, które uzasadniały umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości. Potencjalny problem niekontrolowanego spływu wód opadowych na nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie działki nr [..] został bowiem skutecznie rozwiązany poprzez zlokalizowanie, w najwyższej linii terenu, ogrodzenia w postaci płyty betonowej o wysokości do 2 m. Wody opadowe z terenu działki nr [..] są całkowicie zagospodarowane w obrębie nieruchomości, co jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, zdaniem skarżącej, przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, z uwagi na to, że obowiązek został wykonany.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. skarżąca poinformowała, że obowiązek będący przedmiotem skargi został wykonany w całości w listopadzie 2023 r., a organ został o tym powiadomiony pismem z dnia 1 grudnia 2023 r., którego kopię strona załączyła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 3 czerwca 2022 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku niepieniężnego, wynikającego z decyzji Wójta z dnia 28 sierpnia 2020 r., zobowiązującej A.J. m.in. do odprowadzenia z jej działki nr [..] wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej stanowiącej własność gminy, istniejącej na działce nr [..] lub nr [..], w Jankowie Gdańskim.
Podstawą prawną działań organów były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.". Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze tej ustawy, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. W myśl art. 119 u.p.e.a., grzywnę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jak natomiast stanowi art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., przedmiotowy środek nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:
1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;
2) postanowienie o nałożeniu grzywny.
Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:
1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;
2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie,
a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Przy czym, zgodnie z § 3 omawianego przepisu, podmiotowi zobowiązanemu przyznano możliwość zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Jak stanowi natomiast art. 121 § 1 i § 4 cytowanej ustawy, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Dodatkowo ustawodawca przewidział w § 4, że grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł.
Przywołany wyższej przepis u.p.e.a. stanowił jedną z podstaw zarzutów rozpatrywanej skargi i zdaniem Sądu zarzut ten jest zasadny. Strona podnosiła bowiem, że w wydanych postanowieniach organy w ogóle nie uzasadniły wysokości nakładanej na nią grzywny.
Należy zauważyć, na co słusznie zwracała uwagę A. J. w skardze, że przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. To zaś wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Niewskazanie przez organ egzekucyjny przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia oznaczałoby całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny, a w istocie prowadziłoby do wyłączenia sądowej kontroli takich rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/05; ONSAiwsa 2006/6/168).
Zatem organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć na uwadze nie tylko treść tytułu wykonawczego, ale także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, gdyż zgodnie z art. 7 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne w administracji winno być prowadzone racjonalnie i efektywnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie to powinno odnosić się więc do okoliczności danej sprawy, tj. uwzględniać rodzaj niewykonanego obowiązku i okres bierności zobowiązanego w jego realizacji oraz wskazywać, że taka kwota będzie stanowić dla zobowiązanego tego rodzaju dolegliwość, iż zastosuje się on do ciążących na nim obowiązków administracyjnych.
W rozpoznawanej sprawie, jak zasadnie zauważyła strona skarżąca, żaden z orzekających organów nie uzasadnił w swoim rozstrzygnięciu wysokości nakładanej grzywny. Jak już wskazano, ustawodawca dopuścił ustalenie grzywny w wysokości do 10 000 zł (dla osób fizycznych), łącznie do 50 000 zł, przy grzywnie nakładanej wielokrotnie w ramach jednego postępowania egzekucyjnego. W niniejszym przypadku organ zastosował grzywnę w wysokości 2 000 zł, w żaden sposób nie uzasadniając tej wysokości grzywny. Należy przy tym zauważyć, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż organy nakładały w tej sprawie na skarżącą grzywnę w takiej samej wysokości kilkukrotnie w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Wójta z dnia 28 sierpnia 2020 r., a więc w ramach jednego postępowania egzekucyjnego. W takim zaś wypadku należało - każdorazowo orzekając o grzywnie, miarkować jej wysokość w taki sposób, aby jej łączna wartość nie przekroczyła 50 000 zł, a jednocześnie spełniała swoje cele, tj. przymuszała zobowiązaną do wykonania obowiązku niepieniężnego. W kontrolowanych rozstrzygnięciach brak jest natomiast wyjaśnienia, czy każdorazowo i łącznie nakładana grzywna, jest w stanie zrealizować cele, jakim służy egzekucja w administracji. To powoduje, że uznanie, jakie pozostawiono organom w tym postępowaniu, zostało przekroczone. Doszło też tym samym do naruszenia granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Na podstawie uzasadnień wydanych przez organy obu instancji postanowień nie jest bowiem możliwe ustalenie, czy zastosowana wobec zobowiązanej dolegliwość jest niezbędna, a jednocześnie wystarczająca, do realizacji ciążącego na niej obowiązku.
W ocenie Sądu, organy egzekucyjne - działając w ramach uznania administracyjnego - nie wywiązały się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej, a nie innej wysokości grzywny, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie) i celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). Z uzasadnienia wydanych postanowień nie wynika aby rozważały one czy orzeczona (po raz kolejny) kara grzywny w tej wysokości spowoduje, że skarżąca wykona nałożony na nią w roku 2020 obowiązek. Tym samym doszło do naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a., a także art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie, że skarżąca nie miała możliwości wykonania nałożonego obowiązku, co wynikało z przyczyn leżących po stronie wierzyciela.
W tym zakresie należy wskazać, że decyzja, która nakładała obowiązek niepieniężny jest ostateczna i prawomocna. Z jej treści wynika zaś jasno, że A.J. została zobowiązana do wykonania na działce nr [..] urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [..], z odprowadzeniem zebranej wody opadowej lub roztopowej do kanalizacji deszczowej będącej własnością Gminy Kolbudy, zlokalizowanej na działce nr [..] lub na działce nr [..]. Decyzja ta nie wskazuje, jakie urządzenia mają zostać wykonane, lecz jednoznacznie określa, że ich wykonanie ma służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do gminnej sieci kanalizacji deszczowej. Podmiot zobowiązany nie ma wobec tego dowolności w zakresie wykonania obowiązku, tj. nie może odprowadzać wód z działki w inny sposób niż do gminnej sieci. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy - dotyczącej nałożenia grzywny, jest więc to, że strona wykonała na swojej działce, w najwyższej linii terenu, ogrodzenie z płyt betonowych, które ma zapobiegać niekontrolowanemu spływowi wód z działki nr [..] na tereny sąsiednie, jak i podnoszona przez skarżącą okoliczność, że wody opadowe mogą być odprowadzane do studni chłonnej na działce zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Działania takie nie stanowiły bowiem realizacji obowiązku wynikającego z decyzji Wójta z dnia 28 sierpnia 2020 r.
Nie ma też znaczenia podnoszony przez stronę fakt, iż nie mogła ona wykonać obowiązku ze względu na brak współdziałania organu, który nie rozpatrzył jej wniosku o podłączenie do sieci kanalizacji deszczowej. W zażaleniu wskazano bowiem, że wniosek taki został złożony przez stroną dopiero w dniu 22 czerwca 2022 r., a więc już po dacie orzekania przez organ I instancji, co oznacza, że "brak współdziałania" nie stanowił przeszkody do wykonania obowiązku administracyjnego. Przeszkodą tą była prawie 2-letnia bierność skarżącej w wywiązaniu się z obowiązku i trudności, jakie napotkała w jego realizacji już po zastosowaniu środka egzekucyjnego nie mogą świadczyć o niewykonalności obowiązku z przyczyn niezależnych od strony. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie dążyła więc ona do wykonania nałożonego decyzją administracyjną obowiązku w zakresie odprowadzania wód z terenu działki nr [..], a podejmowane przez nią działania (np. budowa ogrodzenia) należało ocenić jako pozorne (nie zmierzały bowiem do realizacji obowiązku wskazanego w tytule egzekucyjnym) i bez znaczenia dla oceny realizacji obowiązku niepieniężnego w kontekście możliwości zastosowania środka egzekucyjnego.
Ponadto, jak już wskazano, przepis art. 122 § 3 u.p.e.a. umożliwia podmiotowi zobowiązanemu zgłoszenie zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny Istotne przy tym jest z którego z tych środków strona będzie korzystać, albowiem w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny, co do zasady, nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (m.in. brak wymagalności obowiązku), gdyż takie zażalenie byłoby w istocie zarzutem. Niewniesienie skutecznie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego mu tytułu, pozbawia go więc możliwości podnoszenia ich w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Z powyższego wynika więc, że norma art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 tej ustawy. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego. Z uwagi zatem na alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, grzywna nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. (por. J. Radwanowicz-Wanczewska (w:) G. Łaszczyca (red.), A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek (w:) R. Hauser (red.), A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265, a także wyroki NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1559/20; z 30 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 3310/19; z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 715/18; z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2394/16, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy z dnia 7 marca 2022 r. został doręczony stronie zobowiązanej w dniu 15 marca 2022 r., zaś w dniu 13 kwietnia 2022 r. wydano pierwsze postanowienie o nałożeniu grzywny w celu wykonania obowiązku wskazanego w tym tytule wykonawczym. Kolejne postanowienie, będące przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie, wydano w dniu 3 czerwca 2022 r. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu tytułu wykonawczego skarżąca nie skorzystała z prawa zgłoszenia zarzutów. Dopiero w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny podniosła, że orzeczony i dochodzony tytułem wykonawczym z dnia 7 marca 2022 r. obowiązek jest niewykonalny. Jednakże, z uwagi na treść art. 122 § 3 u.p.e.a., rozpatrując to zażalenie organ egzekucyjny nie mógł uwzględnić tak skonstruowanego zarzutu.
Z tych względów, podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na nierozpatrzenie i pominięcie faktu niewykonalności obowiązku niepieniężnego nie mógł odnieść skutku, gdyż okoliczności te nie mogły być przedmiotem rozważań organów egzekucyjnych na etapie stosowania środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. W konsekwencji też Sąd rozpatrujący skargę na orzeczenia nakładające grzywnę nie może badać kwestii wykonalności obowiązku, gdyż jest to poza zakresem aktualnego etapu postępowania egzekucyjnego.
Uwzględnieniu nie mógł podlegać też zarzut, że strona de facto wykonała obowiązek poprzez wykonanie ogrodzenia z płyt betonowych, a kontrolowane postanowienie wydane zostało w okolicznościach bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 59 u.p.e.a. Podnosząc ten zarzut strona twierdzi, że potencjalny problem spływu wód opadowych z jej działki został już wcześniej rozwiązany poprzez posadowienie na granicy działki ogrodzenia z płyt betonowych. Organy zasadnie jednak wyjaśniły skarżącej, że takie działanie nie stanowiło realizacji obowiązku nałożonego decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r., wobec czego wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego nie było bezprzedmiotowe.
Wreszcie dla oceny legalności kontrolowanych rozstrzygnięć nie miało znaczenia pismo skarżącej z dnia 13 grudnia 2022 r. i załączone do niego dokumenty. Z pisma tego wynika, że zdaniem strony obowiązek nałożony decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r. został przez nią wykonany w listopadzie 2023 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć, w związku z czym pozostaje ono bez wpływu na ocenę legalności postanowień o grzywnie.
Można tylko wyjaśnić skarżącej, że grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Wobec tego zobowiązany nie musi uiszczać nałożonej grzywny, lecz może wykonać obowiązek nałożony na niego decyzją administracyjną. W takiej zaś sytuacji zastosowanie znajduje art. 125 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżąca, jeżeli wykona nakaz, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty grzywny.
Reasumując całość powyższych rozważań Sąd doszedł do wniosku, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż uzasadnienia wydanych postanowień nie zawierają wyjaśnienia wysokości nakładanej grzywny, co – w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w tym zakresie wydawane jest w ramach uznania administracyjnego – narusza prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Brak należytego uzasadnienia, dlaczego organ uznał za zasadne i celowe zastosowanie grzywny w wysokości 2000 zł, narusza zasady określone w art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji uznając, że dostrzeżone naruszenia nie mogą zostać naprawione na etapie postępowania odwoławczego.
Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana, a organy powinny uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kwoty 1000 zł, na którą składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 900 zł.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.