II SA/Gd 425/13

II SA/Gd 425/13 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2013-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Wanda Antończyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4 i 11
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 156 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par.3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. H. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących G. H. i J. H. kwotę 1565 (tysiąc pięćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia 10 lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80 poz. 717 ze zm.), ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [[...]] o powierzchni 5,5876 ha, położonej w obrębie G., w wysokości 8 691,90 zł, którą zobowiązani są uiścić J. i G. H., w związku ze zbyciem 3/5 udziału w prawie do tej nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji.
Wójt uzasadnił decyzję wskazując, że wysokość nałożonej opłaty została ustalona w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 28 kwietnia 2012 r., który nie zawiera niejasności, pomyłek, braków oraz zawiera wymagane przepisami elementy. W operacie tym ustalono, że działka nr [[...]] jest niezabudowana, nieuzbrojona, nieogrodzona, o kształcie regularnym. Teren jest porośnięty 40 – letnim lasem sosnowym. Środkowa część działki obniżona jest do kilkudziesięciu metrów i stanowi dół. Dojazd do działki zapewniony jest drogami wąskimi o złej nawierzchni. Obszar działki położony jest w strefie Natura 2000 oraz w otulinie [[...]] Parku Krajobrazowego, ograniczony filarami ochronnymi od drogi (50 m), co ogranicza wydobycie kruszywa. W obniżeniu złoża praktycznie nie istnieją a na pozostałej części znajdują się na głębokości 7 m. Właściciele działki nr [[...]] sprzedali 3/5 udziału w niej w dniu 17 listopada 2011 r. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G. na terenie gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 14 września 2007 r. nr [[...]] (Dz. Urz. Woj. [[...]]), obowiązującego od dnia 29 listopada 2007 r., nieruchomość będąca przedmiotem postępowania przeznaczona została pod tereny górnicze eksploatacji kruszywa naturalnego (85.PG). Wartość 3/5 udziału w tej nieruchomości rzeczoznawca według tego planu wycenił na kwotę 123 335,00 zł. Zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr [[...]] (Dz. Urz. Woj. [[...]]), który stracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r., działka nr [[...]] przeznaczona była pod tereny rolnicze, lasy. Wartość 3/5 udziału w tej nieruchomości rzeczoznawca według tego planu wycenił na kwotę 94 362,00 zł. Natomiast wartość tego udziału w okresie od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 28 listopada 2007 r., rzeczoznawca wycenił według faktycznego sposobu wykorzystywania działki, na kwotę 94 362,00 zł. Rzeczoznawca uwzględnił jednocześnie, że stosownie do uchwały Rady Gminy z dnia 14 września 2007 r. nr [[...]] stawka procentowa służąca do naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla terenów górniczych eksploatacji kruszywa naturalnego wynosi 30% i ustalił opłatę planistyczną dla działki nr [[...]] jako 30% wartości określonej jako różnica działki przeznaczonej pod tereny górnicze eksploatacji kruszywa naturalnego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu pod tereny rolnicze, lasy z udokumentowanymi złożami kruszywa.
Wójt nie zgodził się ze stanowiskiem J. i G. H., wyrażonym w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r., według którego w przypadku nieruchomości, na których udokumentowane zostały złoża kopalin nie jest wymagane bezwzględne określenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym, ponieważ wystarczająca jest zgodność planowanej działalności wydobywczej z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie służy określaniu przeznaczenia nieruchomości, ale jego ustalenia są wiążące przy tworzeniu planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego. Dlatego też faktu, że na przedmiotowej nieruchomości w przyjętym przez Radę Gminy obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy znajdowały się złoża kruszywa nie można jednoznacznie utożsamiać ze wzrostem wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz o możliwości wydobycia kopalin. Natomiast brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego nieruchomość pod eksploatację kruszywa, uniemożliwienie uzyskania koncesji na eksploatację tego kruszywa, a tym samym czyni to złoże martwym. Wartość takiej nieruchomości w obrocie wolnorynkowym jest niższa, ponieważ brak jest możliwości jego wydobycia a właściciel korzysta z nieruchomości tylko zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem na cele rolne lub leśne a gmina ma prawo nie zgodzić się na zmianę przeznaczenia tego gruntu pod eksploatację kruszywa. Tylko zmiana planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego umożliwia właścicielowi korzystna sprzedaż nieruchomości ze złożem kruszywa, które można eksploatować.
Wójt wskazał, że tylko okoliczność legalnego wydobycia kopaliny mogła mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Marszałek Województwa dopiero decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r. udzielił koncesji Zakładowi Wydobywczemu [[...]] na wydobywanie kopalin ze złoża G. – L. Przed dniem 29 listopada 2007 r. dla działki nr [[...]] położonej w obrębie G. nie została wydana koncesja na wydobycie kopaliny pospolitej kruszywa naturalnego.
Od decyzji Wójta Gminy odwołanie wnieśli G. i J. H., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucono decyzji naruszenie: art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez jego wadliwą interpretację i uznanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowym ze wzrostem wartości nieruchomości zbytej przez odwołujących; art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - poprzez jego wadliwą interpretację i uznanie, że w stanie prawnym przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niemożliwym było podjęcie działalności wydobywczej na nieruchomości, dla której ustalono opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; art. 7 i art. 77 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy jest jasny i nie zawiera braków i pomyłek.
Uzasadniając przedstawione zarzuty odwołujący się wyjaśnili, że organ nie wskazał bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zmianą przeznaczenia nieruchomości gruntowej położonej w G., stanowiącej działkę nr [[...]], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z dnia 14 września 2007 r. nr [[...]] a wzrostem jej wartości. Zdaniem odwołujących przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na cel górniczy mogłoby mieć bezpośredni wpływ na wzrost ceny nieruchomości jedynie w przypadku, gdyby do czasu uchwalenia tego planu nie było dopuszczalne jej zagospodarowanie na cel eksploatacji złoża kruszywa pospolitego na podstawie koncesji. Zarówno zaś na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze jak i w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r., która obowiązywała przed uchwaleniem planu miejscowego dla nieruchomości, dla której naliczono opłatę, istniała możliwość eksploatowania kruszywa na terenach działki nr [[...]], pod warunkiem uzyskania koncesji. Koncesja może być z kolei wydana, w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o ustalenia studium uwarunkowań, pod warunkiem uzgodnienia z wójtem gminy i jeżeli nie narusza to przepisów odrębnych.
Odwołujący twierdzą, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat jest wadliwy. Rzeczoznawca wyliczył bowiem najpierw współczynnik Śr na poziomie 0,6813, który pokazuje relację cen między nieruchomościami z kopalinami przed uchwaleniem planu i po uchwaleniu planu pod eksploatację kruszyw. Następnie rzeczoznawca wyliczył wartość 1 ha z uwzględnieniem planu zagospodarowania przestrzennego po jego uchwaleniu, a w ostatniej kolejności ustalił wartość gruntu przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem tego planu poprzez zastosowanie współczynnika cenowego Śr = 0,6813. Zdaniem odwołujących taki sposób wyliczeń jest wadliwy, gdyż rzeczoznawca powinien wycenić nieruchomości w podejściu porównawczym z doborem obiektów porównawczych przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem planu oraz ponownie w podejściu porównawczym z doborem obiektów porównawczych przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu. Dopiero ustalone w ten sposób dwie wartości dałyby odpowiedź, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a jeśli tak to o ile, co w dalszej kolejności byłoby można przedstawić współczynnikiem relacji tych wartości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy.
Kolegium oceniło postępowanie organu pierwszej instancji jako prawidłowe. Organ ten w sposób szczegółowy opisał stan prawny nieruchomości przed wejściem w życie planu. Operat szacunkowy zawiera dokładny opis nieruchomości przed wejściem w życie planu jak i po uchwaleniu planu. W dniu 24 kwietnia 2012 r. organ dokonał oględzin działki nr [[...]], podczas których był obecny zarówno rzeczoznawca majątkowy jak i strony. W operacie szacunkowym zostały uwzględnione uwagi właścicieli co do dojazdu do nieruchomości, ukształtowania terenu, położenia nieruchomości na obszarze Natura 2000 i [[...]] Parku Krajobrazowego. Rzeczoznawca dokonał także ustaleń co do złóż kruszywa. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metoda porównywania parami a wzięte do porównania nieruchomości mają charakter nieruchomości podobnych. Organ pierwszej instancji prawidłowo nie wziął pod uwagę podziału działki nr [[...]], ponieważ miał on miejsce po dokonaniu jej zbycia. Z tych przyczyn Kolegium stwierdziło, że wysokość opłaty planistycznej została ustalona w prawidłowej wysokości.
Odnosząc się do argumentów skargi Kolegium wyjaśniło, że ewentualna potencjalna możliwość uzyskania koncesji na wydobywanie kruszywa nie powoduje zmiany przeznaczenia nieruchomości i tym samym jej wzrostu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zmienia przeznaczenia nieruchomości, bo nie daje podstawy do zmiany zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli G. i J. H., domagając się jej uchylenia jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący reprezentowani prze profesjonalnego pełnomocnika zarzucają decyzji naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu, a w szczególności zarzutu braku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości zbywanej nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez przyjęcie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w roku 2007 pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowym ze wzrostem wartości tej nieruchomości.
Na poparcie przedstawionych zarzutów skarżący przywołali argumentację przedstawioną w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego na dzień ostatecznego rozstrzygnięcia prawa materialnego i procesowego.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle kryterium legalności sąd uznał, że Kolegium naruszyło prawo, wobec czego skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 10 lipca 2012 r., ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [[...]] o powierzchni 5,5876 ha, położonej w obrębie G., w wysokości 8 691,90 zł, dla J. i G. H., w związku ze zbyciem 3/5 udziału w prawie do tej nieruchomości, płatną w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji.
Jak wynika z treści decyzji, materialnoprawną ich podstawę stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Przesłankami koniecznymi do ustalenia opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zatem: obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; ustalenie, że wzrost wartości nastąpił wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości; zbycie takiej nieruchomości nastąpiło w drodze umowy przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.
W niniejszej sprawie niesporne jest i prawidłowo zostało ustalone, że dla terenu obejmującego działkę nr [[...]] obowiązują od dnia 29 listopada 2007 r. postanowienia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G. na terenie Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 14 września 2007 r. nr [[...]] (Dz. Urz. nr [[...]]), według których przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod tereny górnicze eksploatacji kruszywa naturalnego (85.PG). Według poprzednio obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr [[...]] (Dz. Urz. Woj. [[...]]), który stracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r., działka nr [[...]] przeznaczona była pod tereny rolnicze, lasy. Pozostaje także niesporne, że J. i G. H. dokonali zbycia 3/5 udziału w nieruchomości w dniu 17 listopada 2011 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Takie ustalenie stwarza możliwość zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak o tym mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy.
Wartość 3/5 udziału w nieruchomości według obowiązującego planu, wyliczony w sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania operacie, rzeczoznawca majątkowy wycenił na kwotę 123 335,00 zł. Wartość 3/5 udziału w tej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wygasłego planu rzeczoznawca majątkowy wycenił na kwotę 94 362,00 zł. Natomiast wartość tego udziału w okresie od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 28 listopada 2007 r. rzeczoznawca wycenił według faktycznego sposobu wykorzystywania działki, również na kwotę 94 362,00 zł.
Sporne natomiast i niedostatecznie wyjaśnione przez Kolegium jest to, czy uchwalenie "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie działki nr [[...]] pod tereny górniczej eksploatacji kruszywa istotnie spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, w szczególności w związku z zakwestionowaniem w odwołaniu prawidłowości sporządzonej wyceny.
W myśl art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału I działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jedynym zatem środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu. Jak przyjmuje się w judykaturze, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym – uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076). Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność.
W niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie zbadał szczegółowych zarzutów sformułowanych wobec operatu, a zawartych w odwołaniu, których wyjaśnienie przede wszystkim wymagało stanowiska rzeczoznawcy sporządzającego przedmiotowy operat. W odwołaniu zakwestionowano bowiem metodologię i sposób wyceny przyjęty przez autora operatu i rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w odniesieniu do jedynego dowodu, który może stanowić podstawę dla wyliczenia opłaty planistycznej. Kolegium w rezultacie nie odniosło się w ogóle do postawionych operatowi zarzutów, przez co doszło do naruszenia zarówno przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd ocenia naruszenia wskazanych przepisów postępowania jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkiem wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i błędnej, bo niepełnej oceny materiału dowodowego, zaskarżone rozstrzygnięcie jako przedwczesne nie może podlegać aprobacie. Sąd administracyjny kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji działa w ramach ustaleń i oceny materiału dowodowego dokonanych przez organ administracji. Sąd nie może zaś ocenić, w świetle nierozpatrzonych zarzutów odwołania, czy sporządzony w niniejszej sprawie operat w sposób niewątpliwy, jak przyjęło to Kolegium, jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc czy na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w istocie doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Ponadto utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 lipca 2012 r. w całości Kolegium nie odniosło się do tej części rozstrzygnięcia, z której wynika termin spełnienia obowiązku pieniężnego. Nałożono bowiem na skarżących obowiązek zapłaty w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, w której zarzutu odnośnie nałożenia terminu zapłaty nie sformułowano. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w ramach określonych przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) wymaga zatem wskazania, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstawy do orzekania o terminie do uiszczenia tej opłaty. Takie też stanowisko prezentuje judykatura (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 806/11, LEX nr 1169467). Również z tej przyczyny Kolegium naruszyło w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Nietrafny jest natomiast zarzut dotyczący sporządzenia operatu na podstawie przepisu § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm.). Zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że przepis ten, uchylony wskutek nowelizacji rozporządzenia z dniem 26 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985), nie obowiązywał na dzień rozstrzygnięcia prze organ pierwszej instancji. Jednakże z treści operatu wyraźnie wynika, że rzeczoznawca wskazał i zastosował § 47 ust. 2 tego rozporządzenia, a wartość nieruchomości (przed uchwaleniem planu) wyliczył z uwzględnieniem jako jej cechy udokumentowanych złóż kruszywa. Tak też ustalono prawidłowo w decyzji Wójta Gminy. W operacie natomiast rzeczoznawca przytaczał orzeczenie sądu administracyjnego odnośnie sposobu wyceny nieruchomości zawierających kopaliny, podjęte w stanie prawnym, w którym § 50 rozporządzenia jeszcze obowiązywał. Na tle stosowania przepisów § 50 ust. 1 i § 47 ust. 1 rozporządzenia przed jego nowelizacją i dla nieruchomości zawierających kopaliny Naczelny Sąd Administracyjny wypracował stanowisko, z którego wynika, że przepis § 50 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego dotyczy innych części składowych nieruchomości niż złoża kopalin, o jakich mowa w § 47 ust. 1 tego rozporządzenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r., w sprawach o sygn. akt II OSK 1756/06, II OSK 1754/06, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W aktualnym na dzień rozstrzygnięć stanie prawnym nie ulega natomiast wątpliwości, że zastosowany mógł być jedynie przepis § 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947, ze zm.), nie są trafne, ponieważ organy nie rozstrzygały niniejszej sprawy na podstawie przepisów tej ustawy. Kwestia związana z brakiem koncesji na wydobywanie kopalin przez skarżących stanowi element stanu faktycznego, wynikała z niekwestionowanych ustaleń co do tego, że koncesji takiej udzielono dopiero decyzją Marszałka Województwa z dnia 20 czerwca 2012 r. na rzecz Zakładu Wydobywczego [[...]], a przed wejściem w życie planu miejscowego – uchwały z dnia 14 września 2007 r. - koncesji na wydobycie kopaliny pospolitej kruszywa naturalnego dla działki nr [[...]] na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. nie wydano. Kolegium natomiast oceniło, że potencjalna możliwość uzyskania koncesji na wydobywanie kruszywa (na co powoływali się skarżący w toku postępowania administracyjnego) nie powoduje zmiany przeznaczenia nieruchomości i jej wzrostu. Trzeba się z tym stanowiskiem zgodzić wskazując, że podstawa nałożenia opłaty planistycznej wynika z warunków określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i organ rozstrzygający działa w ramach wyznaczonych przepisami art. 36 ust. 4 i art. 37 tej ustawy. Oznacza to w szczególności, że nałożenie opłaty planistycznej musi być poprzedzone ustaleniem, że uchwalenie (lub zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowym ze wzrostem wartości nieruchomości. Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko zwarte we wskazanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r. (z uwagi na podobieństwo problemu i okoliczności sprawy), według którego "jednym z czynników wpływających na wartość nieruchomości jest położenie nieruchomości na złożach kopalin. Zatem położenie nieruchomości na złożach kopalin stanowi nieodłączną cechę tejże nieruchomości i z tej już chociażby przyczyny winno znaleźć odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Nieruchomość położona na złożach kopalin posiada tę cechę niezależnie od treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Ta cecha nieruchomości nie powstaje wraz ze zmiana planu, tj. wraz ze zmiana funkcji terenu. Przeznaczenie w nowym (zmienionym) planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości – oznaczonej w dotychczasowym planie jako tereny łąk, pastwisk, rowy, nieużytki, użytki rolne i leśne – pod eksploatację kruszywa nie powoduje powstania nowej cechy nieruchomości – przedmiotowa nieruchomość była i jest położona na złożach kopalin. Złoże kopalin stanowiło i stanowi pewną "ekspektatywę", z której skorzystanie umożliwiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak nawet zmiana planu polegająca na przeznaczeniu nieruchomości pod eksploatację kruszywa nie oznacza automatycznie pozwolenia na eksploatację kruszywa, albowiem kwestie udzielania koncesji na wydobywanie kopalin normuje ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947, ze zm.)". Dalej NSA wyjaśnił, że przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, istnienie złoża kopalin oraz możliwość ich gospodarczego wykorzystania to różne kategorie faktyczne i prawne i jako takie muszą zostać uwzględnione przy ustalaniu renty planistycznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione stanowisko i zwraca uwagę, że uchwalenie planu przeznaczającego działkę pod tereny górnicze eksploatacji kruszywa miało istotny wpływ na zmianę walorów użytkowych przedmiotowej nieruchomości, ponieważ pozwoliło na podjęcie działań mających na celu uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny, a następnie pozyskiwanie surowca. Oczywiście zważywszy na datę wejścia w życie przedmiotowego planu, uzyskanie koncesji w okresie sprzed daty jego wejścia w życie podlegało normom ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. i art. 16 ust. 5 tej ustawy miał zastosowanie w przypadku ubiegania się o koncesję, na etapie uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, przy czym uzgodnienie to następowało na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, wobec jednoznacznej treści tego przepisu, uzyskanie koncesji nie byłoby możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 703/10, LEX nr 610610; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 323/11, LEX nr 1152969). Niemniej w ustalonych okolicznościach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że skarżący o taką koncesję się ubiegali.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Prawidłowo przeprowadzi postępowanie w zakresie wykazanym w odwołaniu, po uzyskaniu wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego.
Wobec wskazanych uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą zostać wykonane, co ma skutek do dnia uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 348 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 1 200 zł, ustalone na podstawie § 6 pkt 4 w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349, ze zm.), wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.