II SA/Gd 423/05

II SA/Gd 423/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2008-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Barbara Skrzycka-Pilch /przewodniczący/
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Wanda Antończyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 959/08 - Postanowienie NSA z 2008-09-24
II OSK 1518/07 - Postanowienie NSA z 2007-11-23
II OSK 1240/09 - Postanowienie NSA z 2009-11-04
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 85 ust. 2,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6, art. 28 ust. 1, art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Ł., T. Z. i A. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutu M. Ł., 2. odrzuca skargę T. Z. i A. D., 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej M. Ł. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miasta podjęła w dniu 31 marca 2005r. uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gdańsk – Olszynka Północ. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Rada Miasta zakwalifikowała pisma wniesione przez osoby wymienione w uchwale, w tym M. Ł., jako zarzuty i po ich rozpatrzeniu orzekła o odrzuceniu zarzutów w całości.
W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że projekt planu przeznacza działkę M. Ł. w części pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz w części pod funkcję ogrodów działkowych z uznaniem istniejącego zagospodarowania rolniczego. Jednym z założeń planu było bowiem ograniczenie zabudowy do kwartałów już zabudowanych. Przyjęto rozwiązanie kompromisowe i optymalne. Wprowadzenie zabudowy na większym obszarze wymusiłoby wprowadzenie nowego systemu odwodnienia. Wskazano nadto, że zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym tereny, dla których plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Rada stwierdziła, że poszerzenie ulicy Zawodzie jest jedynym możliwym rozwiązaniem zmierzającym do nadania prawidłowych parametrów istniejącej drodze. Proponowane rozwiązanie narusza prawo własności w najmniejszym możliwym zakresie. Wybrano rozwiązanie najmniej dotkliwe dla właścicieli biorąc pod uwagę fakt, że poszerzenie ulicy w kierunku wschodnim nie jest możliwe ze względu na przebieg Kanału Rudnickiego. Przeznaczenie w planie terenu na cele publiczne zgodnie z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa procedurę odszkodowawczą. Projektowana droga publiczna służąca ogółowi mieszkańców uwzględnia istniejące uwarunkowania oraz interes społeczny.
M. Ł., T. Z. i A. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie prawa tj. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające ma przyjęciu projektu planu nieuwzględniającego:
a. zasad prawidłowego układu komunikacyjnego polegającego na odcięciu części dzielnicy od projektowanej trasy Nowej Sandomierskiej poprzez likwidację przejazdu kolejowego na ul. Zawodzie, co powodować może naruszenie wymagań ładu przestrzennego polegające na sztucznym rozdzieleniu jednej dzielnicy na dwa organizmy pozbawione wewnętrznej komunikacji, pogorszenia warunków zakresie zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także spełnienia wymagań osób niepełnosprawnych poprzez utrudnienie mieszkańcom dostępu do przychodni lekarskiej, utrudnienie dojazdu służb w tym szczególności Pogotowia Ratunkowego, Straży Pożarnej i Policji i poważne ograniczenie możliwości ewakuacji osób i mienia w przypadku powodzi wprowadzenia zmian w systemie melioracyjnym, ignorowanie walorów ekonomicznych przestrzeni polegające na obniżeniu wartości nieruchomości odciętych od naturalnego układu komunikacyjnego, dostępu do szkół i zakładów pracy oraz pozbawienie nieruchomości położonych przy ulicy Zawodzie infrastruktury w postaci wody, kanalizacji i gazu.
b. wymagań ochrony środowiska poprzez zwiększenie zagrożenia promieniowaniem elektromagnetycznym i degradację terenów przeznaczonych do produkcji rolnej
Skarżący zarzucili także naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który wbrew treści art. 11 i art. 12 tej ustawy przesądza o sposobie zagospodarowania nieruchomości położonych poza granicami objętymi uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu poprzez zmianę systemu komunikacyjnego w całym obszarze dzielnicy Olszynka w projekcie planu, który to formalnie dotyczy wyłącznie części dzielnicy. Nadto zarzucili naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie dzielnicy Olszynka równej ochrony prawnej w zakresie ich prawa własności, naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który nie uwzględnia słusznych postulatów właścicieli nieruchomości co do przekształcenia ich gruntów oraz naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na zaprojektowaniu ogródków działkowych na gruntach prywatnych wbrew woli właścicieli gruntów.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o oddalenie skargi M. Ł. oraz odrzucenie skargi T. Z. i A. D.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
W niniejszej sprawie rozważenia wymaga kwestia stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która z dniem 11 lipca 2003r. została uchylona przez ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Oznacza to, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy nie przewidują możliwości wnoszenia zarówno zarzutów, jak i protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarty w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepis przejściowy art. 85 ust. 2 stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, a postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz wykładnia wskazanego wyżej przepisu art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi, w ocenie Sądu, do wniosku, że Rada Miasta nieprawidłowo oparła zaskarżoną uchwałę na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Uchwałą z dnia 24 stycznia 2002r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miasta przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gdańsk- Olszynka Północ. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 1 października 2003r. do 29 października 2003r. oraz od 1 października 2004r. do 29 października 2004r.
Natomiast dla ustalenia, czy spełniony został drugi, określony w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek polegający na zawiadomieniu o terminie wyłożenia tego planu - jest to niedopatrzenie ustawodawcy, chodzi bowiem oczywiście o projekt planu – do publicznego wglądu, należy odnieść się do treści art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten reguluje procedurę tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z regulacji art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:
5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:
a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu;
b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,
c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,
6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w art. 10 ust. 2, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o jego wyłożeniu ogłasza w sposób określony w pkt. 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów.
W ocenie Sądu tylko łączne wykonanie obu, wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązków przez właściwy organ przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia stosowanie przepisów dotychczasowych w dalszej procedurze uchwalania planu.
Zatem po uzyskaniu zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień od osób, o których mowa w pkt 5 w/w przepisu, organ ma obowiązek na 7 dni przed wyłożeniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogłosić w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o terminie jego wyłożenia. Przeprowadzenie powyższych czynności powinno się odbyć w podanej kolejności, zgodnej z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r., II SA/Wr 2350/00, OSS 2001, nr 4, poz. 122).
Jeśli zaś wykonanie którejkolwiek z powyższych czynności nie zostało ukończone do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dalsza procedura planistyczna musi być prowadzona w oparciu o przepisy nowej ustawy. W kwestii wykładni art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd podziela pogląd zaprezentowany w piśmiennictwie (por. Z.Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 575; Z.Kostka, J.Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze. ODDK, Gdańsk, 2004, str. 144 i 145; T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze, Kraków 2004)
W niniejszej sprawie w dniu 24 czerwca 2003r. zostało sporządzone przez organ administracji zawiadomienie o terminie pierwszego wyłożeniu projektu planu od 1 października do 29 października 2003r. Zawiadomienie to zostało wysłane do podmiotów określonych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym) w dniach 27 czerwca 2003r., 2 lipca 2003r., 4 lipca 2007r., 7 lipca 2007r. oraz 17 września 2003r. Skarżącej M. Ł. takie zawiadomienie doręczono 1 lipca 2003r.
Następnie zostało sporządzone obwieszczenie Prezydenta Miasta z dnia 19 września 2003r. o terminie wyłożeniu projektu planu od 1 października do 29 października 2003r. W dniu 19 września 2003r. obwieszczenie to zostało przekazane do Urzędu Miejskiego celem umieszczenia na tablicy ogłoszeń w terminie od 24 września do 29 października 2003r. Nadto w dniu 19 września 2003r. wystąpiono do Gazety Wyborczej o umieszczenie ogłoszenia w dniu 24 września 2003r.
Z powyższego wynika, że przed dniem 11 lipca 2003r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dopełniono obowiązków określonych w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie wysłano zawiadomienia, nie obwieszczono ani też nie ogłoszono w miejscowej prasie terminu wyłożenia projektu planu. Z akt administracyjnych wynika, że ogłoszenie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu ukazało się w miejscowej prasie zgodnie z wnioskiem organu w dniu 24 września 2003r.
W tej sytuacji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, a także tryb jego sporządzania, albowiem odmiennie określona została procedura planistyczna w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie przewiduje instytucji wnoszenia zarzutów oraz protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem gdy zaskarżona uchwała została uchwalona na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, należało uznać, że naruszyła przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej skarżącej M. Ł. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z w/w przyczyn nie jest korzystne dla skarżącej, lecz rozstrzygniecie takie jest zgodne z przepisem art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst Dz.U.99.15.139) wynika, że zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zgodnie z ust. 3 o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie zaś do ust. 4 uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie rozstrzygała zarzutów wniesionych przez skarżących T. Z. i A. D., to skarga wniesiona przez nich podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie jedynie wskazać należy, że Rada Miasta podjęła w dniu 31 marca 2005r. uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gdańsk – Olszynka Północ. Uchwałą tą pisma wniesione między innymi przez skarżących T. Z. i A. D. zostały zakwalifikowane jako protesty i w całości odrzucone.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej M. Ł. zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.