II SA/Gd 422/19

II SA/Gd 422/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1112/20 - Wyrok NSA z 2023-04-06
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 3 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 21 lutego 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XXXVIII/454/2018 z 21 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W., zaskarżając ją w całości i zarzucając:
1. naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., powoływanej dalej jako u.p.z.p.) poprzez naruszenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu prywatnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować przeznaczenie terenu, którego nie jest właścicielem;
2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności spowodowane całkowicie dowolnym określeniem sposobu przeznaczenia nieruchomości objętych projektem planu jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez właściciela nieruchomości;
3. naruszenie art. 17 ust. 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p. polegające na uwzględnieniu w procedurze planistycznej postanowień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako WKZ): z 2 grudnia 2016 r. nr [..] oraz
z 3 marca 2017 r. nr [..], które nie dotyczą sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w procedurze decydowania o przeznaczeniu nieruchomości, zakłada zasadę równoważenia interesów publicznego i prywatnego przy tworzeniu miejscowych planów (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu w miejscowych planach musi uwzględniać uregulowania innych ustaw materialnych, w tym ich wpływ na kształtowanie prawa własności. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Jednocześnie też przyjęcie w planie miejscowym ustaleń dowolnych i pozbawionych uzasadnienia merytorycznego oznacza przekroczenie władztwa planistycznego. Zasada ważenia interesów przy ustalaniu w miejscowym planie przeznaczenia nieruchomości powinna być rozumiana - z jednej strony - jako dyrektywa nakazująca poszukiwanie przez organy gminy takich rozwiązań, które odpowiadają wymogowi równoważenia odmiennych kategorii interesów, a z drugiej strony - jako dyrektywa zakazująca przyznawania arbitralnej przewagi interesowi publicznemu.
Skarżący argumentował dalej, że ograniczony charakter przestrzeni wymaga władczej reglamentacji w celu optymalnego jej wykorzystania w interesie publicznym. Ochrona realizacji tych zadań ma swoją podstawę w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Nie jest jednak możliwe zaakceptowanie sytuacji, w której władcze działanie organów administracji publicznej narusza bez jakiegokolwiek uzasadnienia sferę uprawnień właściciela nieruchomości. Władcza ingerencja organów administracji powinna także, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, uwzględniać wynikający z tego przepisu obowiązek zachowania proporcjonalności. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Zasada ta, w ocenie strony skarżącej, nie została zachowana w niniejszym przypadku. Podejmując skarżoną uchwałę Rada Gminy całkowicie dowolnie zmieniła przeznaczenie terenu wprowadzając zakaz zabudowy w odniesieniu do należących do skarżącego nieruchomości. Co więcej, zmiana ta nie została w jakikolwiek sposób merytorycznie uzasadniona.
W uzasadnieniu drugiego z zarzutów skargi, to jest naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 21 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności spowodowane całkowicie dowolnym określeniem sposobu przeznaczenia nieruchomości objętych projektem planu przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez właściciela nieruchomości wskazano, że pominięto bezzasadnie wymóg uwzględnienia prawa własności w procedurze planistycznej, co w efekcie doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego. Jednocześnie, zdaniem skarżącego gmina w żaden sposób nie umotywowała przesłanek, jakimi kierowała się odmawiając uwzględnienia stanowiska skarżącego, zawartego w jego uwagach do planu. Odmowne załatwienie uwag narusza przepisy prawa, co powoduje wadliwość uchwały w przedmiocie planu.
Skarżący podkreślił, że w odniesieniu do stanowiących jego własność działek [..] i [..] wnioskował o wprowadzenie funkcji mieszkalno – usługowej. Tymczasem, w sposób całkowicie dowolny organ gminy oparł odmowę uwzględnienie wskazanej uwagi do planu o postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2 grudnia 2016 r. i z 3 marca 2017 r., które jednak w żaden sposób nie dotyczy tej jednostki urbanistycznej. Zdaniem skarżącego, przyjęcie w treści postanowień planu miejscowego, że na wskazanym terenie nowa zabudowa może być sytuowana jedynie w przypadku jej wcześniejszego historycznego występowania, stanowi bezpodstawną ingerencję w prawo własności nieruchomości. Podkreślił, że taki warunek nie wynika z obowiązujących przepisów prawa ani z żadnego rozstrzygnięcia WKZ. Jest zatem warunkiem bezpodstawnym i arbitralnym. Tym bardziej, że ani w treści planu miejscowego, ani w żadnych dokumentach sporządzonych w trakcie procedury planistycznej nie ma żadnego uzasadnienia wprowadzenia takiego warunku. Nie można bowiem przyjąć, że podstawę dla tego brzmienia planu miejscowego może stanowić treść postanowienia WKZ z 2 grudnia 2016 r. przewidująca konieczność ograniczenia zabudowy do istniejącej. Taki warunek dotyczy jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 17-U.MN.MW, położonej w znacznej odległości od nieruchomości skarżącego i zbliżonej do centrum wsi G., zaś obie wskazane wyżej nieruchomości znajdują się w jednostce urbanistycznej określonej symbolem R.
Za sprzeczne z prawem skarżący uznał także skarżący nieuwzględnienie przez Radę Gminy uwag dotyczących działek nr [..], części działek nr [..], [..] oraz [..]. W tym przypadku jako podstawę odmowy uwzględnienia zgłoszonych uwag wskazano brak uzgodnienia dostępności komunikacyjnej. Wymóg taki wynika z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy. Jednocześnie jednak - co przyznano w uzasadnieniu odmownego załatwienia uwagi - wymienione wyżej działki posiadają dostęp do drogi gminnej. Skarżący zaznaczył, że dostęp do dróg publicznych, w tym dróg gminnych, reguluje ustawa z 1985 r. o drogach publicznych, która nie przewiduje możliwości wprowadzania pozaustawowych ograniczeń w możliwości korzystania z tych dróg. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, który może modyfikować rozwiązania ustawowe. Oznacza to, że tego rodzaju zapis jest bezskuteczny prawnie. Skoro nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej (drogi gminnej), to nie można wymagać by ich właściciel uzgadniał jeszcze możliwość korzystania z tych dróg z ich zarządcą. Tego rodzaju wymóg nie znajduje oparcia w
obowiązującym prawie.
Zarzut naruszenia art. 17 ust. 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p. polega natomiast, w ocenie skarżącego, na uwzględnieniu w procedurze planistycznej postanowień WKZ z 2 grudnia 2016 r. i 3 marca 2017 r., które nie dotyczą niniejszej sprawy. Dodatkowo skarżący zaznaczył, że postanowienie z 3 marca 2017 r. jest wewnętrznie sprzeczne, co powoduje, że uzgodnienia projektu planu dokonano w oparciu o wadliwy akt administracyjny. Postanowieniem tym wojewódzki organ konserwatorski uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie wprowadzenia funkcji: mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej (w tym usług oświaty), sportu, rekreacji, zieleni urządzonej, zagrodowej oraz komunikacji dla fragmentu terenu położonego w obrębie geodezyjnym wsi G. Zdaniem skarżącego, postanowienie powyższe powinno odpowiadać wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a tak nie jest, gdyż nie zawiera ono żadnego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, ani dowodów, na których się oparł, jak również tych, którym odmówił mocy dowodowej. Skarżący zakwestionował jednocześnie "analizę dokumentacji", stanowiącą podstawę faktyczną wydanego postanowienia. Podkreślił nadto, że postanowienia WKZ z 2 grudnia 2016 r. i 3 marca 2017 r. nie dotyczą jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 22-R, a więc tej, w której znajdują się działki, stanowiące jego własność. W zasadzie nie wiadomo więc, czego dotyczą owe postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że wbrew twierdzeniom skargi, nie naruszono przysługującego gminie władztwa planistycznego, ani nie pominięto stanowiska skarżącego, wręcz przeciwnie.
Jak wskazał organ, zgodnie z opracowanym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, tj. uchwałą Nr XXXIII/331/2009 z dnia 30 lipca 2009 r., zmienioną uchwałą Rady Gminy Nr XVII/210/2012 z dnia 18 kwietnia 2012 r. Nr XXXIV/406/2013 z 30 października 2013 r. oraz Nr XXXV/423/2013 z 27 listopada 2013 r., działki [..]-[..] znajdują się poza kierunkami zagospodarowania przestrzennego. Natomiast działka o nr [..] oznaczona jest jako teren predysponowany dla rozwoju mieszkalnictwa i funkcji usługowych. Powyższe działki znajdują się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto część działki o nr [..] oraz działka o nr [..] objęte są strefą ochrony konserwatorskiej.
Dalej Rada wskazała, że skarżący aktywnie uczestniczył w procedurze planistycznej, zgłaszając swoje uwagi, m.in. w terminie do 18 kwietnia 2017 r. skarżący zgłosił uwagę, w której domagał się:
1) przeznaczenia działki [..] na cele mieszkalno-usługowe,
2) przeznaczenia części działek nr [..]-[..] położonych przy drodze oznaczonej w projekcie 03-KDD (poza granicami udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego [..]) na cele mieszkalno-usługowe,
3) przeznaczenia działki nr [..] i części działek nr [..]-[..] (w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego [..]) pod teren wydobycia kruszywa.
Zarządzeniem nr [..] z 5 maja 2017 r. Wójt Gminy rozpatrzył powyższe uwagi uwzględniając te wskazane w pkt 1 i 2 oraz odrzucając uwagę
z pkt 3 ze względu na jej niezgodność ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy.
W wyniku korekty projektu planu, działka o nr [..] oraz w części działki nr [..], - [..], otrzymały symbol 23-MN,U z przeznaczeniem jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Z uwagi na to, że obszar objęty przedmiotowym projektem planu znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w części w obrębie zabytkowego zespołu ruralistycznego wsi G. wpisanego do rejestru zabytków woj. (nr rej. [..] dawny [..] decyzją z 10 czerwca 1985 r.) na podstawie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wystąpiły przesłanki do wystąpienia o ponowną opinię do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz o ponowne uzgodnienie do WKZ. W dniu 2 czerwca 2017 r. organ konserwatorski odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu, wskazując w postanowieniu warunki wymagane do uzgodnienia oraz załączając mapę z oznaczeniem terenów, na których możliwe jest dopuszczenie zabudowy. Powyższe uzgodnienia są wiążące dla organu planistycznego, co skutkowało dostosowaniem projektu planu, do wynikających z niego wskazań. Wyłożony następnie projekt planu podlegał dyskusji publicznej i procedurze składania uwag, a skarżący zawnioskował o przeznaczenie części działek nr [..] i [..] pod zabudowę mieszkaniową oraz przeznaczenia działki nr [..] i części działek nr [..], [..] –[..] w granicach udokumentowanego kruszywa pod teren jego wydobycia. Zarządzeniem z 30 października 2017 r. Wójt Gminy uwagi powyższe odrzucił. Następnie plan został uchwalony i przedłożony Wojewodzie do kontroli w trybie nadzoru.
Mając to na uwadze, zdaniem organu, nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia procedury uchwalania planu ani nadużycia władztw planistycznego, bowiem wszystkie uwagi skarżącego były wnikliwie rozpatrywane i w ramach możliwości prawnych – zostały uwzględnione. Chybiony jest też zarzut dowolnej zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego. Działki należące do skarżącego, zgodnie z informacją z rejestru gruntów, zarówno na dzień uchwalenia planu, jak i obecnie, stanowiły bowiem użytki rolne, zatem wprowadzenie w planie dla części działek o numerach [..]-[..] oraz w całości dla działek nr [..] oraz nr [..] funkcji rolnej w żaden sposób nie zmieniło ich przeznaczenia ani faktycznego ani planistycznego. Jak podkreśliła Rada, zgodnie ze studium działki te znajdują się poza kierunkami rozwoju gminy, a zmianie przeznaczenia faktycznego uległy jedynie w części działki nr [..]-[..], które - zgodnie z uwagą skarżącego do wyłożonego projektu planu - zostały przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej, w części wskazanej w studium jako tereny predysponowane do rozwoju zabudowy mieszkaniowej.
Co do zarzutu, że organ w sposób całkowicie dowolny oparł odmowę uwzględnienia uwag do planu o postanowienie WKZ z 2 grudnia 2016 r. organ wskazał, że jest on całkowicie bezzasadny, ponieważ uzgodnienie to dotyczyło pierwszego projektu planu, w którym działki skarżącego w całości zostały oznaczone symbolem 22-R jako tereny rolne. Plan, w kształcie przyjętym przez Radę Gminy uchwałą nr XXXVIII/454/2018, został zaś uzgodniony przez WKZ postanowieniem z 4 lipca 2017 r. Uzasadnieniem do ograniczenia zabudowy na części działek nr [..]-[..] oraz w całości dla działek nr [..] oraz nr [..] jest postanowienie WKZ odmawiające uzgodnienia projektu planu skorygowanego po pierwszym wyłożeniu. Rada Gminy podkreśliła, że sposób procedowania w odniesieniu do kwestionowanych przez skarżącego zapisów planów jest od wielu lat spójny, związany z zaleceniami konserwatorskimi dotyczącymi ochrony dziedzictwa kulturowego. Podkreśliła też, że myli się skarżący argumentując, że postanowienia WKZ z 3 marca 2017 r. i 2 grudnia 2016 r. nie dotyczą jego terenów, bowiem organ ten wprost w treści uzasadnień odniósł się do działek skarżącego.
Odnośnie do braku uwzględnienia uwag skarżącego dotyczących przeznaczenia jego działek pod wydobycie kruszywa Rada Gminy wskazała, że w studium wyraźnie wskazano, że lokalizacja nowych żwirowni jest możliwa jedynie w przypadku uzgodnienia dostępności komunikacyjnej przez zarządcę drogi. Studium jest aktem wiążącym organy gminy przy sporządzaniu planów. Skoro zaś skarżący nie legitymował się uzgodnieniem z zarządcą dróg gminnych, w którego opinii nie ma możliwości włączenia do ruchu drogowego ruchu powodowanego prowadzeniem działalności związanej z wydobywaniem żwiru na terenie działek o nr [..] oraz [..], z uwagi na nie przystosowanie tych dróg do przeniesienia obciążeń związanych z intensywną eksploatacją przez samochody ciężarowe transportujące wydobywany surowiec, to brak było możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego w tym zakresie.
Na rozprawie dniu 20 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył decyzję Marszałka Województwa z 19 stycznia 2017 r. zatwierdzającą dokumentację geologiczną złoża piasków "[..]". Pełnomocnik organu gminy z kolei oświadczyła, że z końcem 2018 r. zaktualizowane zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., w którym w uwarunkowaniach wpisano złoże "[..]", natomiast kierunki rozwoju gminy nie uległy zmianie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2108 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).
Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017, poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Rady Gminy nr XXXVIII/454/2018 z 21 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W. Skarżący zaskarżył ww. akt w całości, kwestionując w szczególności te ustalenia planu, które odnoszą się do stanowiących jego własność działek nr [..]-[..]. Zdaniem skarżącego, organ uchwałodawczy w sposób dowolny odmówił wnioskowanego przez skarżącego przeznaczenia działki [..] na cele mieszkalno-usługowe, przeznaczenia części działek nr [..]-[..] położonych przy drodze oznaczonej w projekcie 03-KDD (poza granicami udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego [...]) na cele mieszkalno-usługowe oraz przeznaczenia działki nr [..] i części działek nr [..]-[..] (w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego [..]) pod teren wydobycia kruszywa. Pominięcie wniosków planistycznych strony, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowisk organów opiniujących, które nie dotyczą niniejszej sprawy i skutkują nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności skarżącego, stanowi przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego.
Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, zwana dalej u.s.g.), w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 21 lutego 2018 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.
Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.
Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.
Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą, tj. działek
o nr [..]-[..]. Działki te zostały objęte zapisami planu, a mianowicie:
1) działka nr [..] została objęta jednostką planistyczną 22-R (§ 35 planu) oraz w części jednostką planistyczną 1-RM (§ 22 planu) i jednostką 23-MN (§ 24 planu);
2) działka o nr [..] została objęta jednostką planistyczną 22-R (§ 35 planu) oraz jednostką 23-MN (§ 24 planu);
3) działka o nr [..] została objęta jednostką planistyczną 22-R (§ 35 planu) oraz jednostką 23-MN (§ 24 planu);
4) działka o nr [..] została objęta jednostką planistyczną 22-R (§ 35 planu),
5) działka o nr [..] została objęta jednostką planistyczną 22-R (§ 35 planu).
Z § 35 pkt 5 lit. d) planu wynika także, że na terenach 21-R i 22-R znajduje się udokumentowane złoże kruszyw naturalnych "[..]", co dotyczy działek nr [..]-[..].
Jak wynika z dokumentacji prac planistycznych oraz treści skargi, skarżący od samego początku domagał się przeznaczenia działek nr [..]-[..], w granicach udokumentowanego złoża kruszyw naturalnych [..], pod teren wydobycia kruszyw. Z kolei, w odniesieniu do działek [..]-[..], położonych przy drodze 03-KDD, poza granicami udokumentowanego złoża [..], skarżący domagał się ich przeznaczenia na cele mieszkaniowo – usługowe. Brak uwzględnienia tych oczekiwań uniemożliwia skarżącemu realizację pełnych uprawnień, wynikających z prawa własności w odniesieniu do ww. nieruchomości, w szczególności w zakresie zabudowy, a także uprawnień związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej jako k. c.), zgodnie z którym - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
W niniejszej sprawie, cytowane wyżej postanowienia planu w zakresie, w jakim wskazują na przeznaczenie części nieruchomości skarżącego jako tereny rolne (21-R, 22-R), wprowadzają jednocześnie zakaz zabudowy (§ 35 pkt 5 lit. a planu). Z kolei w odniesieniu do nieruchomości, na których ujawniono udokumentowane złoża kruszywa naturalnego, wprowadzono rolne przeznaczenie terenu, które uniemożliwia deklarowanych przez skarżącego celów gospodarczych, związanych z prowadzeniem kopalni. Tym samym, zdaniem sądu, spełniony został warunek dopuszczalności skargi, gdyż skarżącemu służy legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej zapisów, dotyczących działek będących własnością skarżącego, z przepisami prawa.
Konsekwencją pozytywnego ustalenia legitymacji skargowej jest ocena przez sąd zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień dotyczących działek stanowiących własność skarżącego z prawem. W związku z tym, że w ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy, należy w tym zakresie odwołać się art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. Stanowi on natomiast, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Stanowiące podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym, przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.).
Jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i - proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu - ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi aktem. Podobnie, w ścisłym związku z nią powiązana jest inna istotna zasada planowania przestrzennego - eksponowana szeroko w doktrynie i orzecznictwie - zasada władztwa planistycznego, którego nadużycie w okolicznościach niniejszej sprawy zarzuca skarżący.
Na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., statuującego omawianą zasadę, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że z woli ustawodawcy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarach tej gminy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem. Nie do zakwestionowania jest więc prawo gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w miejscowym planie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W związku z tym prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Fakt, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza bowiem, że może uprawnienia te wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Jak już wskazano. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności. Konstytucja RP - w art. 64 ust. 3 w związku
z art. 31 ust. 3 - dopuszcza natomiast możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 10, C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 64-69). Należy również dostrzec, że właściwy organ kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierować się zasadami rangi konstytucyjnej, jak zasada proporcjonalności, zasada równego traktowania, zasada ochrony własności. Tak więc organ gminny przy uchwalaniu planu niejednokrotnie dokonuje wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Są to przykładowo - według art. 1 ust. 2 u.p.z.p.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).
W związku z tym, sprawując władztwo planistyczne rada gminy winna mieć na uwadze, aby wprowadzane ograniczenia prawne własności prowadzące w tym przypadku do jej pozbawienia, były konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę ochrony środowiska czy dziedzictwa kulturowego. Na organie uchwalającym plan miejscowy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
W niniejszej sprawie skarżący wskazuje właśnie na całkowicie dowolne określenie sposobu przeznaczenia jego nieruchomości objętych projektem planu, przy jednoczesnym pominięciu jego stanowiska jako właściciela nieruchomości, zarówno w odniesieniu do działek o nr [..] i [..] poprzez odmowę wprowadzenia wnioskowanej funkcji mieszkalno – usługowej, jak i w odniesieniu do dziełek nr [..]-[..] poprzez odmowę wprowadzenia funkcji wydobywczej.
Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii wskazać należy, że w zakresie działek nr [..] i [..] uwagi skarżącego związane z wprowadzeniem funkcji mieszkaniowo – usługowej zostały przez organ planistyczny częściowo uwzględnione. W § 22 wprowadzono bowiem jednostkę 1-RM na części działki [..], zaś w § 24 jednostkę 23-MN na części działek [..]-[..]. Natomiast § 35 przewiduje dla części działki nr [..]-[..] oraz dla działek [..] i [..] – jednostkę 22-R. Przyjęcie takich ustaleń planistycznych oznacza, że powyższe działki skarżącego nie są w całości objęte zakazem zabudowy. Natomiast istotne jest to, że ostateczna treść planu miejscowego w zakresie przeznaczenia ww. działek była efektem uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, przy czym bezpośredni wpływ na kształt rozwiązań w tym zakresie miało postanowienie tego organu
z 2 czerwca 2017 r., a nie wskazywane w skardze postanowienia tego organu z 2 grudnia 2016 r. i z 3 marca 2017 r. Należy bowiem wskazać, że postanowienia z 2 grudnia 2016 r. i z 3 marca 2017 r. dotyczyły treści planu przed wniesieniem do niego uwag przez skarżącego. Natomiast zgłoszenie uwag do wyłożonego projektu planu i uwzględnienie niektórych z nich w treści projektu wymagało ponowienia uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. To właśnie uwzględnienie wydanego po tej procedurze postanowienia z 2 czerwca 2017 r. doprowadziło do ustalenia treści planu kwestionowanej przez skarżącego.
Z treści tego postanowienia oraz dołączonego do niego załącznika wynikało natomiast, że organ ten odmówił uzgodnienia wersji planu, uwzględniającej uwagę skarżącego o wprowadzeniu funkcji 23-MN,U i to zarówno w odniesieniu do wprowadzenia funkcji usługowej, jako towarzyszącej funkcji mieszkaniowej, jak i w odniesieniu do wielkości obszaru objętego proponowaną jednostką.
Wydając rozstrzygnięcie organ ten miał na uwadze, że obszar objęty procedurą planistyczną jest częściowo zlokalizowany w obrębie zabytkowego zespołu ruralistycznego wsi G., wpisanego do rejestru zabytków województwa p. pod numerem [..] (decyzja z dnia 10 czerwca 1985 r.), a częściowo w strefie ochrony konserwatorskiej otoczenia i ekspozycji ww. zabytkowego zespołu. Ponadto w obrębie planu znajduje się też zabytkowy zespół dworsko-parkowy, również znajdujący się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, wraz z terenem dawnego folwarku i terenem cmentarza podworskiego, wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Natomiast zgłoszona i zaakceptowana przez radę gminy uwaga doprowadziła do wprowadzenia jednostki terenu przeznaczonej pod zabudowę mieszkalno-usługową, która w części wschodniej zlokalizowana jest w obrębie wpisanej do rejestru zabytków strefy ochrony otoczenia krajobrazu wsi G. W obrębie tej strefy zabudowa może zaś być sytuowana jedynie w przypadku jej wcześniejszego, historycznego występowania, co jednak w rozważanym obszarze nie miało miejsca. W konsekwencji zabudowa może być lokalizowana wyłącznie w obszarze wyznaczonym przez Konserwatora w załączniku do postanowienia i przy uwzględnieniu dopuszczenia wyłącznie funkcji MN. W odniesieniu zaś do postulowanej powierzchni zabudowy, bryły budynku i formy dachu WKZ wskazał, że powierzchnia zabudowy na poziomie 35 % jest właściwa dla zabudowy intensywnej, zaś dachy wielospadowe nie są zgodne z tradycją budowlaną miejscowości i regionu. W związku z tym w treści planu należy powtórzyć ustalenia przyjęte dla terenu 6-MN, zwłaszcza w zakresie kształtowania bryły budynków i formy dachów, zaś powierzchnia zabudowy w przypadku funkcji MN nie może przekraczać 25 %, a w przypadku funkcji MN,U – 30 % powierzchni działki budowlanej.
Tak skonstruowane wskazania stały się tłem dla dalszych prac planistycznych organu gminy. Odnosząc się zaś do zarzutu uwzględniania ww. postanawiania w ustalaniu ostatecznej treści planu wskazać należy, że obowiązek wystąpienia do organu konserwatorskiego o uzgodnienie projektu planu wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret 8 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu (m. in.) z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Do oceny, czy przy konstruowaniu aktów prawa miejscowego zapewniono ochronę zabytków uprawniony jest bowiem wyłącznie organ powołany do ochrony zabytków - Wojewódzki Konserwator Zabytków. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 2067, dalej jako u.o.z.), w ochrona zabytków w szczególności polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy nakazuje ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględniać m.in. przy sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3). Podkreślić należy, że granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny.
Konserwator zabytków realizuje zatem zadania określone ustawami zwykłymi, mającymi zakotwiczenie Konstytucji RP. Przepis art. 5 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, zgodnie zaś z art. 73 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność korzystania z dóbr kultury. Do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje. Przepis art. 94 Konstytucji RP wymaga natomiast, aby organy samorządu terytorialnego działały na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, zaś art. 184 ustanawia sądową kontrolę legalności uchwał.
Nie ulega wobec tego wątpliwości, że Rada Gminy była zobowiązana do dokonania uzgodnienia treści projektu planu miejscowego z uprawnionym organem ochrony konserwatorskiej. Co więcej, wskazania zawarte w wydanym postanowieniu o odmowie uzgodnienia ustaleń zawartych w przedłożonym projekcie miały dla organy uchwałodawczego charakter wiążący nie tylko ze względu na istotne znaczenie ochrony konserwatorskiej, ale także ze względu na formę i tryb, w którym orzeka organ współdziałający.
Należy bowiem zauważyć, że organ ten dokonuje "uzgodnienia" a nie wydaje "opinię", zaś sama procedura odbywa się w trybie art. 106 k.p.a. i kończy się wydaniem aktu administracyjnego jakim jest postanowienie. W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie wskazuje się natomiast, że forma współdziałania, jaką jest uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, ma charakter wiążący. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega więc na wiążącym wpływie stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny postanowień planu, na co wskazują również konsekwencje, jakie ustawodawca wiąże z takim uzgodnieniem bądź brakiem uzgodnienia. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez organ uzgadniający uniemożliwia bowiem uchwalenie planu w takim brzmieniu, jakie zawarto w projekcie, zaś uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, co do zasady skutkuje nieważnością uchwały rady w całości lub w części - art. 28 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12, LEX nr 1291954; Por. też Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2011, s. 229).
Słuszne więc jest w tej sytuacji stanowisko strony przeciwnej, że organ mógł uwzględnić wnioski skarżącego w zakresie przeznaczenia jego nieruchomości tylko w takim zakresie, w jakim nie pozostawały one w kolizji z wiążącym organ gminy zapatrywaniem organu współdziałającego. Sąd nie dopatruje się również w tym zakresie znamion nadużycia władztwa przez organ gminy, bowiem dokumentacja planistyczna jednoznacznie wskazuje, że nie pominął on arbitralnie oczekiwań skarżącego, dążąc do uwzględnienia jego uwagi. Efektem tego jest również zmiana przeznaczenia części nieruchomości, stanowiących działki nr [...]-[..], które przed przystąpieniem do uchwalenia zaskarżonego planu miały charakter rolny,
a w następstwie jego przyjęcia – częściowo uzyskały przeznaczenie zgodne z intencjami skarżącego – tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (23-MN).
W ocenie sądu, powody które zadecydowały o utrzymaniu w części przeznaczenia ww. działek jako tereny rolne są czytelne i należycie uzasadnione, a znajdują odzwierciedlenie w szczególnym charakterze wsi G., która ma bardzo szczególne uwarunkowania konserwatorskie. Wynika to zarówno z treści omawianego postanowienia WKZ z 2 czerwca 2017 r., jak i załączonych do dokumentacji planistycznej "Zaleceń konserwatorskich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w Gminie W." z czerwca 2014 r., sporządzonych przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy.
Z dokumentu tego wynika, że pierwsze wzmianki o wsi G. pojawiły się po roku 1236 r. i na przestrzeni dziejów stanowiła wieś królewską, majątek s. (lata 1597, 1627 i 1643), dobra rycerskie czy domenę królewską (rok 1903). Zachowany do dziś układ wsi wynika z uwarunkowań naturalnych terenu, tj. położenia na wysoczyźnie otoczonej z trzech stron pradoliną R. Układ ruralistyczny wsi, w granicach opracowania planu, został wpisany do rejestru zabytków. W ramach ochrony konserwatorskiej w strefie "B" ochronie podlega m.in. historyczny układ ulic i dróg oraz podziałów parcelacyjnych oraz istniejące ukształtowanie terenu, jako ważny element tworzącego krajobraz miejsca. W związku z tym nowa zabudowa dopuszczalna jest na zasadach kontynuujących historyczny sposób zagospodarowania (uzupełnienie siedlisk i zabudowy w obrębie historycznych działek siedliskowych) i musi być sytuowana identycznie z historycznymi zasadami zabudowy parceli, tj. dom sytuowany kalenicowo w pierwszej linii od drogi, za nim na tyłach parceli lub obok, szczytowo do drogi – budynki gospodarcze. Z kolei w zakresie ochrony krajobrazu w strefie "K" ochronie podlega dotychczasowy sposób zagospodarowania (użytki rolne – pola, łąki) poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy i zakazu zmiany istniejącego ukształtowania terenu. Ponadto, ze względu na to, że wyznaczona w decyzji konserwatorskiej strefa ochrony nie jest wystarczająca, postuluje się zakaz zabudowy dla części obszaru objętego planem, gdzie nadal jest zachowany częściowo historyczny układ pól (obszar oznaczony kolorem żółtym), zaś na terenie dopuszczalnej zabudowy, w północnej części obszaru planu, postuluje się zasady m.in. utworzenie przez nową zabudowę niezależnej enklawy zabudowy, opartą na spójnym podziale urbanistycznym, zaś skala i forma architektoniczna tej zabudowy powinna nawiązywać do miejscowej tradycji architektonicznej i budowlanej.
Mając to wszystko na uwadze sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi, wskazujące na nadużycie przez organ gminy władztwa planistycznego poprzez nieuwzględnienie jego wniosku o przeznaczenie działki nr [..] na cele mieszkaniowo-usługowe oraz części działek nr [..]-[..], z uwagi na wiążące organ uchwałodawczy uzgodnienia z WKZ, nie są zasadne.
Odnosząc się zaś do kwestii braku przeznaczenia części działek skarżącego nr [..]-[..] na lokalizację nowej żwirowni wskazać trzeba, że w tym zakresie skarżący kwestionuje ocenę organu, co do zgodności proponowanego rozwiązania ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W celu rozpoznania tego zarzutu w toku postępowania sądowego sąd zwrócił się do organu o przedłożenie uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z uwidocznieniem na mapie studium nieruchomości skarżącego oraz kierunków ich dotyczących. Z zapisów uchwały nr XXXIII/331/2019 Rady Gminy z 30 lipca 2009 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., zmienionej następnie uchwałą tegoż organu z 18 kwietnia 2012 r. nr XVII/210/2012 w odniesieniu do fragmentu wsi G. oraz zmienionej uchwałą z 30 października 2013 r. nr XXXIV/406/2013 w odniesieniu do fragmentu wsi G. oraz zmienionej ponownie uchwałą nr XXXV/423/2013 z 27 listopada 2013 w odniesieniu do fragmentu wsi W. wynika – w zakresie dotyczącym zaskarżonego planu – że na terenie gminy, w tym wsi G., znajdują się udokumentowane i zarejestrowane złoża kopalin pospolitych (s. 43 - 45). W części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wsi G. (pkt 11, s. 167) wskazuje się na kierunek rozwoju w zakresie funkcji rolniczych oraz turystycznych (w tym agroturystycznych), a także zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności bez uciążliwych usług. Dopuszcza się jednocześnie lokalizację nowych żwirowni pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą drogi dostępności komunikacyjnej.
Na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. skarżący do akt sądowych przedłożył decyzję Marszałka Województwa z 19 stycznia 2017 r., [..], zatwierdzającą Dokumentację geologiczną złoża piasków "[..]" w kat. C1 na działkach nr [..], [..], [..](części) i [..], miejscowość G., gmina W., powiat w., woj. P., zawierającą ustalenie zasobów geologicznych według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. Z kolei, pełnomocnik organu oświadczył, że studium obejmujące miejscowość G. zaktualizowano z końcem roku 2018. W studium złoża [..] wpisano w uwarunkowaniach, natomiast kierunki nie uległy zmianie.
Mając to na uwadze wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.; dalej jako u.g.g.), podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). Treść tego przepisu potwierdza szczególny charakter działalności polegającej m.in. na wydobywaniu kopalin ze złóż (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), co wyraża się w tym, że co do zasady jej prowadzenie jest zabronione. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach, określonych w przepisach aktu prawa miejscowego lub ustaw, a nawet w normach aktu, który powszechnie nie obowiązuje (studium), prowadzenie działalności jest możliwe i dopuszczalne (zob. B. Rakoczy (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, LEX 2015).
Przepisem, który służy ochronie złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację jest natomiast art. 95 u.g.g., statuujący obowiązek ujawnienia złoża kopalin w aktach planistycznych. Przepis ten przewiduje bowiem, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa (ust. 1). Co więcej, ustawodawca dążąc do realizacji ochrony złóż kopalin w ust. 2 zawarł termin 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej, w czasie którego obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Konstrukcja ww. regulacji wskazuje, że ujawnienie złoża kopalin w aktach planistycznych nie jest uprawnieniem lecz obowiązkiem organów gmin, a w przypadku nie spełnienia tego obowiązku przez radę gminy w wyznaczonym terminie to wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze, które wywołuje skutki prawne takie jak studium.
Kwestia realizacji obowiązku ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin w studium ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia zarzutu skargi. Z zebranej przez sąd dokumentacji oraz oświadczeń stron wynika bowiem, że zatwierdzenie dokumentacji geologicznej dotyczącej złoża kopalin [..] nastąpiło w dniu 19 stycznia 2017 r., a więc w toku prac planistycznych. Niemniej jednak, z uwagi na zakreślony przez ustawodawcę termin 2 lat na wprowadzenie udokumentowanego obszaru złoża kopaliny do studium, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały termin ten nie zakończył jeszcze biegu. W związku z tym, uchwalając plan miejscowy rada, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., badała zgodność przyjmowanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami obowiązującego wówczas studium. Jak już natomiast wskazano, studium w brzmieniu wówczas obowiązującym nie ujawniało jeszcze złoża kopalin [..], natomiast w kierunkach rozwoju wskazano, że tereny wsi G. stanowią unikatową enklawę wiejską, przy czym problemem są braki w infrastrukturze technicznej. Przewiduje się zatem dalszy rozwój funkcji rolniczych oraz turystycznych (w tym agroturystycznych), a także zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, bez uciążliwych usług. Studium dopuszcza także lokalizację nowych żwirowni, pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą drogi dostępności komunikacyjnej. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika organu, w treści studium, która uwzględnia udokumentowane złoże kopaliny [..], dokonane decyzją z 19 stycznia 2017 r., ww. kierunki zagospodarowania zostały zachowane. W związku z tym fakt ujawnienia kruszywa w studium uwarunkowań nie zmieniał warunku w zakresie uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi dostępności komunikacyjnej, od którego uzależnione jest lokalizowanie nowych żwirowni, w tym zgodnie z wolą skarżącego.
W ocenie sądu, także argumenty skargi, wskazujące na niezgodność zapisu o koniczności uzgodnienia lokalizacji żwirowni z zarządcą drogi w zakresie dostępności komunikacyjnej z przepisami prawa nie mogą być skuteczne. W pierwszej kolejności bowiem podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej skargi jest plan miejscowy, a nie studium, zatem w niniejszym postępowaniu sąd nie może oceniać legalności zapisów studium, a jedynie to, czy postanowienia planu nie naruszają zapisów studium. Taki zakres kontroli legalności planu miejscowego w relacji do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zakreśla m. in. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli jednak zdaniem skarżącego zapisy studium naruszają jego interes prawny, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje mu skarga do sądu administracyjnego na ten akt. Dopiero w tak zainicjowanym postępowaniu sąd będzie mógł dokonać kontroli wskazywanych przez stronę zapisów studium.
Po drugie, z dokumentacji planistycznej bezopornie wynika, że od samego początku organ gminy opracowujący plan, odnosząc się do uwag skarżącego w zakresie wprowadzenia przeznaczenia działek pod teren wydobycia kruszywa, wskazywał na sprzeczność tej funkcji z zapisami studium, bowiem zarządca drogi gminnej, ze względu na parametry drogi (09 – KDW – droga wewnętrzna gminna) nie widzi możliwości komunikacyjnej obsługi złoża [..]. Zapewnienie tej dostępności jest warunkiem możliwości wprowadzenia funkcji wydobywczej do planu miejscowego.
W odniesieniu do powyższego wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068; dalej jako u.d.p.), budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zarządcami dróg gminnych są wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). W okolicznościach niniejszej sprawy Wójt Gminy działał zarówno jako organ opracowujący plan miejscowy, a jednocześnie jest zarządcą dróg gminnych znajdujących się w obszarze udokumentowanego złoża kruszywa [..]. Trzeba wobec tego podkreślić, że tryb współdziałania określony w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ. W takiej sytuacji obowiązek dokonania uzgodnienia nie powstaje, gdyż z istoty tej instytucji wynika, że ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1678/11; z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II OSK 997/07, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym brak było potrzeby uzgodnienia stanowiska, skoro – jak wskazano powyżej – wójt jest jednocześnie zarządcą dróg gminnych. Niewątpliwie też w opisanych okolicznościach sprawy Wójt miał pełną wiedzę co do ich uwarunkowań i parametrów oraz możliwości obsługi przedsięwzięć, które z natury wiążą się ze szczególnym obciążeniem dla ich nośności i jakości. Dlatego nie budzi zastrzeżeń sądu stanowisko tego organu o braku możliwości komunikacyjnych ww. drogi w zakresie obsługi kopalni kruszywa. Jak wynika zaś z Załącznika nr 1 do zarządzenia Wójta Gminy z 5 maja 2017 r, nr [..] i Załącznika nr 1 do zarządzenia Wójta Gminy z 30 października 2017 r, nr [..], stanowiących wykaz i sposób rozpatrzenia wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz z opinii Wójta z 17 czerwca 2019 r., zarządca drogi nie widzi możliwości obsługi komunikacyjnej złoża [..] ze względu na jej parametry techniczne. W opinii organu, nie ma możliwości włączenia do ruchu drogowego ruchu spowodowanego prowadzeniem działalności związanej z wydobywaniem żwiru na terenie działek nr [..] i [..], z uwagi na nieprzystosowanie tych dróg do przeniesienia obciążeń związanym z intensywną eksploatacją przez samochody ciężarowe transportujące wydobywany surowiec. Dopuszczenie takiego intensywnego ruchu samochodów ciężarowych na ul. W. i ul. S. spowodowałoby zarówno wzmożoną degradację nawierzchni tych dróg, jak również mogłoby prowadzić do uszkodzenia zabytkowych budynków i budowli (jak np. kościół i mur oporowy) znajdujących się w sąsiedztwie, będących w strefie Układu Ruralistycznego Wsi, wpisanego do rejestru zabytków. Brak też jest możliwości powiązania komunikacyjnego złoża z drogami publicznymi przez sąsiadujący las, ponieważ drogi leśne, zgodnie z ustawą o lasach, mogą służyć wyłącznie gospodarce leśnej. Należy też wskazać, że sam skarżący w żaden sposób nie podważył powyższego stanowiska, a twierdzenie, że obsługa komunikacyjna może być zapewniona przez drogi prowadzące w kierunku Z. oraz w kierunku miejscowości Z. (pismo z 9 października 2017 r.) nie dyskwalifikuje stanowiska organu.
W konsekwencji, sąd nie dopatruje się naruszenia w przywołanym zakresie zapisów cytowanego studium, a także przekroczenia zasad władztwa planistycznego, gdyż w odniesieniu do działek nr [..] i części działek nr [..]-[..] (w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego [..]), brak było możliwości ustalenia ich przeznaczenia pod teren wydobycia kruszywa, zgodnie z wnioskiem skarżącego ze względu na brak możliwości obsługi komunikacyjnej ww. złoża istniejącymi drogami publicznymi.
Reasumując powyższe rozważania sąd uznał, że przyjęte rozwiązania planistyczne potwierdzają brak zasadności zarzutów skargi, w której podkreśla się, że Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego, pomijając interes skarżącego wyrażający się w ochronie jego uprawnień, wynikających z prawa własności (w odniesieniu do braki realizacji funkcji mieszkaniowo – usługowej) oraz sprzeczności ze studium braku uwzględnienia nowej kopalni kruszywa, ze względu na niezgodność z prawem wymogu dostępności komunikacyjnej. W ocenie sądu zakres ingerencji Rady Gminy w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonego ustawą prawa gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego, a organ w sposób należyty umotywował zarówno przyczyny, jak i zasadność przyjmowanych rozwiązań. Dokumenty planistyczne oraz dalsze uzasadnienie przyjętej koncepcji przedstawione w pismach procesowych, a także dokumenty i wyjaśnienia pozyskane przez sąd w toku postępowania potwierdzają, że uchwalenie zaskarżonego planu jest częścią przemyślanej koncepcji zagospodarowania przestrzennego gminy W., których kwestionowany plan jest elementem. Plan ten pozwala zaś na zachowanie i kontynuację harmonijnej kompozycji urbanistycznej gminy, a przy tym stanowi wyraz wyważenia zbiegających się w sprawie interesów indywidualnych i interesu publicznego.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.