II SA/Gd 421/22

II SA/Gd 421/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 266/23 - Wyrok NSA z 2024-04-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/587/21 w przedmiocie kary za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga L. sp. z o.o. sp. k. (dalej skarżąca albo Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 kwietnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję z 15 grudnia 2020 r. wydaną z upoważnienia Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku wymierzającą L. sp. z o.o. sp. k. karę pieniężną w kwocie 33.818,40 zł za umieszczenie w dniach 16.10.2020 r. – 15.12.2020 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji) pięciu tablic służących ekspozycji reklam o łącznej powierzchni wynoszącej 49 m2 przy ul. [...] w Gdańsku, na działce nr [...] obręb [...] niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska oraz nakładającej na L. sp. z o.o. sp. k. obowiązek dostosowania w/w pięciu tablic reklamowych do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska bądź usunięcia w/w tablic reklamowych, została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 16 października 2020 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. - tzw. uchwały krajobrazowej. Protokół z tej kontroli wskazuje, że na działce nr [...], obręb [...], w Gdańsku przy ul. [...] (strefa S3) - na elewacji budynku L. -znajduje się pięć tablic reklamowych o wskazanych treściach i podanymi wymiarami każdej z nich. Wymiary: I reklamy to 4,294m x 2,283m -powierzchnia 9,80m2 ; II reklamy to 4,278m x 2,281m -powierzchnia 9,76m2; III reklamy to 4,290m x 2,280m -powierzchnia 9,78m2; IV reklamy to 4,287m x 2,296m -powierzchnia 9,84m2; V reklamy to 4,288m x 2,291m -powierzchnia 9,82m2; łączna powierzchnia 49,00m2. W protokole wskazano, że w/w reklamy są niezgodne ze wskazanymi przepisami przedmiotowej uchwały dla strefy S3 z § 17 ust.3. Ponadto do protokołu załączono pomiary reklam oraz zdjęcia. Pismem z 16 października 2020 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie pięciu tablic reklamowych w Gdańsku przy ul. [...] działka nr [...] obręb [...] niezgodnie z przepisami § 2 ust. 1 i § 17 ust.3 uchwały krajobrazowej Gdańska. Jednocześnie organ wskazał termin przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu. Zawiadomienie strona odebrała w dniu 23 października 2020 r.
Z przeprowadzonych w dniu 12 listopada 2020 r. oględzin terenu sporządzono protokół, w czynności tej brał udział pełnomocnik spółki. Oględziny wykazały dalsze umieszczenie pięciu tablic reklamowych na elewacji budynku sklepu L. przy ul. [...], jednak została zmieniona treść reklam. Pełnomocnik wskazał, że reklamy zostały umieszczone przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Koszty ewentualnego usunięcia tablic są duże i kto ma je ponieść. Reklamy nie promują konkretnych przedsiębiorstw, marek produktu bądź usług. Pełnomocnik wniósł o zakończenie bądź umorzenie postępowania. Pismem z 23 listopada 2020 r. organ poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i prawach strony do wypowiedzenia się w sprawie. W dniu 15 grudnia 2020 r. organ I instancji wydal decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej a skarżąca zakwestionowała ją wniesieniem odwołania.
W trakcie postępowania odwoławczego wpłynęło pismo skarżącej z 14 stycznia 2021 r. informujące, że sporne reklamy zostały usunięte z elewacji budynku w dniu 14 stycznia 2021 r. i załączono zdjęcia. Jednocześnie strona podtrzymała w całości swoje stanowisko zawarte w odwołaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przystępując do rozpoznania sprawy wskazało na przepis art. 37d ust. 1 - 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., stanowiącym, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Przywołał organ także treść ustawowych definicji wskazane w art. 2 pkt 16a-16d u.p.z.p.. I tak ilekroć w ustawie jest mowa o:
16a) "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne;
16b) "tablicy reklamowej" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;
16c) "urządzeniu reklamowym" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;
16d) "szyldzie" - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.
W przypadku Miasta Gdańska taką uchwałą, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jest uchwała Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034 z dnia 19 marca 2018r.).
Zgodnie z treścią § 2 ust. 1-2 uchwały zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości.
Za nieuzasadniony uznało Kolegium zarzut odwołania w zakresie odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego – przepisu § 2 ust. 1 uchwały. Wbrew stanowisku strony tablice reklamowe wskazane w zaskarżonej decyzji są - zdaniem Kolegium - tablicami reklamowymi w rozumieniu zarówno wskazanej wyżej ustawowej definicji tablicy reklamowej, albowiem stanowią przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Ponadto treść tych tablic stanowi reklamę w rozumieniu jej definicji reklamowej.
Kolegium wskazało, że zdjęcia tablic wykonane w dniu 16 października 2020 r. stanowiące podstawę dla organu do wszczęcia z urzędu postępowania zawierają inną treść, niż treść tych samych tablic ustalona podczas oględzin nieruchomości w dniu 12 listopada 2020 r. O ile reklamy, których zdjęcia zostały załączone do protokołu organu z 16 października 2020 r. zawierają m.in. bądź logo sklepu L., bądź napisy na logu firmy "[...]", to już zdjęcia sporządzone podczas oględzin istotnie nie zawierają żadnego loga sklepu L. Teksty znajdujące się na tych tablicach to, cyt.: "W naszym sklepie mamy dla was ponad 160 produktów warzyw i owoców"; "W naszym sklepie mamy dla was ponad 60 rodzajów wyrobów piekarniczych"; "Zapewniamy dla was 50 miejsc parkingowych"; "Jesteśmy dla was otwarci codziennie 6.00- 22.00, a w niedziele handlowe 9.00-20.00"; "W naszym sklepie pracuje dla was 25 pracowników" nie zawierają logo L. Jednakże wskazane wyżej treści wszystkich pięciu reklam stanowią- zdaniem Kolegium - reklamę w rozumieniu ustawowej definicji reklamy zawartej w art. 2 pkt 16a ustawy. Przyznał organ odwoławczy rację skarżącej, że przytoczone informacje stanowią informacje dotyczące sklepu, towarów oraz rodzaju usług związanych z działalnością sklepu L. Ponadto sam fakt umieszczenia przedmiotowych informacji na elewacji sklepu i posługujących się sformułowaniem "w naszym sklepie" w istocie jest reklamą umieszczoną na tablicy reklamowej, o której mówi art. 2 pkt 16b w/w ustawy. Zdaniem Kolegium zasadnym jest uznanie, iż do wskazanych w decyzji reklam umieszczonych na tablicach reklamowych będą miały zastosowanie przepisy uchwały krajobrazowej Gdańska. Nie podzielił organ odwoławczy wątpliwości skarżącej co do faktu umieszczenia przedmiotowych reklam, a tym samym niezasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 7a k.p.a.
Z uwagi na to, iż opisane w zaskarżonej decyzji tablice reklamowe znajdują się na terenie określonym w uchwale krajobrazowej Gdańska jako S3, dla oceny zgodności tablic reklamowych wskazanych w zaskarżonej decyzji, będą miały zastosowanie zapisy rozdziału 8 tej uchwały, czyli obszerne zapisy § 17 uchwały w całości przytoczone w decyzji organu I instancji. Przedmiotowe reklamy nie spełniają żadnych warunków określonych w przedmiotowym przepisie uchwały, w szczególności w jego ust.3, co oznacza, iż są one niezgodne z przepisami uchwały, w szczególności co do sposobu zamontowania i powierzchni tablic reklamowych wskazanych w decyzji i zebranym materiale dowodowym, które to parametry nie wpisują się w regulacje określone w przedmiotowym przepisie uchwały krajobrazowej.
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 Kpa przez organ I instancji, ponieważ tenże zebrał kompletny materiał dowodowy wymagany w niniejszej sprawie, dokonał prawidłowej oceny tego materiału dowodowego, jak też zapewnił stronie czynny w nim udział, czy to poprzez wskazanie stanowiska strony w trakcie oględzin dokonywanych w dniu 12 listopada 2020 r., jak też poprzez wniesienie odwołania od decyzji oraz treść tego odwołania.
Jak stanowi art. 37d ust. 4 ustawy, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony odwołującej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji.
Przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, iż to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne.
Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20).
Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie. Zdaniem Kolegium wykładnia art. 61 § 4 Kpa co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 Kpa zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablicy reklamowej określonego rodzaju, których zresztą strona nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że organ zabezpieczając także prawa strony zawiadomił o ww. czynnościach i wszczęciu postępowania w tej samej dacie, kiedy czynności te podejmował, a więc nie "ukrywał" postępowania przed stroną. Ponadto, między wysłaniem zawiadomienia, a doręczeniem go stronie nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia, ani które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Kolegium podkreśliło, że w dniu 16 października 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr [...] wizję, podczas której stwierdził umieszczenie tablic reklamowych niezgodnych z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strony zostały zaś zawiadomione pismem z 16 października 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 16 października 2020 r. W niniejszej sprawie kara została wymierzona za okres od 16 października 2020 r. do 15 grudnia 2020 r.(data wydania zaskarżonej decyzji). W tej dacie również przedmiotowe reklamy były umieszczone, co potwierdza strona odwołująca, informując, że w dniu 14 stycznia 2021 r. przedmiotowe tablice zostały usunięte. Przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje natomiast za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m. in. dzień demontażu spornej tablicy reklamowej. Reasumując, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo za datę wszczęcia postępowania, od której naliczana jest kara przyjął dzień 16 października 2020 r.
Wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami obowiązującej na danym terenie uchwały krajobrazowej.
Zaskarżona decyzja organu I instancji w sposób prawidłowy ustaliła wysokość kary pieniężnej na kwotę 33.818,40zł wskazując także poprawny sposób jej wyliczenia, chociaż organ błędnie wskazał datę obwieszczenia Ministra Finansów - zamiast z dnia 24 lipca 2019 r., wskazał z dnia 6 sierpnia 2020 r. i błędnie wskazał pozycję w MP- zamiast 738 wpisał 783. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2019 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2020 (M.P. z 2019 r., poz. 738) maksymalna stawka części zmiennej (0,23zł/m2) oraz maksymalna stawka części stałej (2,59zł/nr) zostały prawidłowo przyjęte do wyliczenia kwoty kary pieniężnej przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji.
Ponadto w świetle ustaleń w przedmiotowej sprawie, w szczególności wobec ustalenia faktu umieszczenia pięciu tablic reklamowych w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w ocenie Kolegium nie zaszły przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane w art. 189f § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Sytuacja opisana wyżej w pkt 2 nie zaszła w niniejszej sprawie. Dlatego zasadnym było rozważenie art. 189f pkt 1 Kpa i podkreślenie, iż obie opisane w nim przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W niniejszej sprawie takiej łączności nie było, albowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji tablice reklamowe były nadal umieszczone. Tym samym nie można mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa w tej dacie.
Ponadto nie sposób uznać, iż waga naruszenia prawa jest znikoma. Strona odwołująca się prowadzi swoją działalność handlową w dużym wymiarze. Celem art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, było wzmocnienie ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka. W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d Konwencji Krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego.
Z drugiej zaś strony jest podmiot, który posadowił przedmiotowe tablice reklamowe jeszcze - jak sam oświadczył przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej Gdańska. Jak stanowi przepis § 21 tej uchwały właściciele reklam mieli określony okres czas na dostosowanie reklam do zapisów uchwały wynoszący 24 miesiące. W tym czasie strona odwołująca się nie dostosowała tablic do zapisów uchwały. Fakt jej usunięcia po otrzymaniu decyzji organu świadczy o świadomości strony odwołującej się zarówno, co do faktu obowiązywania przedmiotowej uchwały i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam, jak i niezgodności reklamy z tą uchwałą. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. W konsekwencji przesłanka "znikomej wagi naruszenia prawa" nie wystąpiła w sprawie. To od jej spełnienia - łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której brak nie budzi wątpliwości - ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.
W końcu za niezasadny Kolegium uznało wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, albowiem także i aktualnie toczą się i są wydawane wyroki przez WSA w Gdańsku w odrębnych postępowaniach. Ponadto uchwała krajobrazowa Gdańska jest obowiązującym aktem prawa miejscowego.
We wniesionej skardze zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa, poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz przepisu postępowania, tj. art.189f § 1 pkt 1 Kpa, poprzez jego niezastosowanie, a także § 2 ust. 1 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych, oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom., poz. 1034), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie.
Uzasadniając zarzuty Spółka wskazała, że grafika zamieszczona na budynku sklepu nie ma charakteru tablicy reklamowej w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p., ani też nie stanowi "reklamy" w rozumieniu art. 2 pkt 16a u.p.z.p., lecz pełni wyłącznie funkcję informacyjną. W ocenie skarżącej, z treści przepisu art. 2 pkt 16a u.p.z.p. wynika jednoznacznie, iż ustawodawca podkreślił promujący aspekt treści informacji stanowiących reklamę. Skarżąca wskazała, że treść informacji zamieszczonej na grafikach będących przedmiotem sporu jest czysto informacyjna bez elementu promocji, nie zawiera oznaczenia podmiotu, od którego informacja ta pochodzi, co jednoznacznie przesądza, iż w informacji tej brak było elementów wskazujących na chęć promowania podmiotu bądź świadczonych przez niego usług/towarów.
Trudno uznać zdaniem skarżącej, iż grafiki próbują zwiększać popularność godzin otwarcia czy też ilości miejsc parkingowych bądź też zwiększać ich atrakcyjność. Są to jedynie informacje, do przedstawienia których przedsiębiorca jest zobowiązany. Nie sposób się tu doszukać chęci jakiegokolwiek zwiększenia popularności czy zwiększania atrakcyjności. Mając na uwadze fakt, iż cytowany przepis uchwały krajobrazowej dotyczy jedynie tablic reklamowych, zdaniem skarżącej nie może on znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem nie można na jego podstawie wymierzyć kary.
Natomiast organ odwoławczy w pełni niewłaściwe działania organu pierwszej instancji zaaprobował, nie zauważając żadnego naruszenia prawa i stwierdzając, że "tablice reklamowe wskazane w zaskarżonej decyzji są - zdaniem Kolegium tablicami reklamowymi". Nadto wskazano, że ich treść stanowi reklamę w rozumieniu definicji ustawowej, co jak wykazano powyżej, stanowi nieprawidłową wykładnię definicji legalnej, bowiem trudno uznać za takową informacje o godzinach otwarcia obiektu czy też ilości miejsc parkingowych.
Zdaniem skarżącej nie przeprowadzono żadnego rzetelnego postępowania wyjaśniającego, opierając się wyłącznie na ustaleniach kontrolnych pracowników GZDiZ, lekceważąc uwagi strony zgłoszone w toku postępowania i nie widząc szerszego kontekstu sprawy, a także dokonując niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego Kolegium zignorowało również zupełnie zarzuty strony dotyczące kosztów poniesionych przez Spółkę poza samą karą, związanych z demontażem i zainstalowaniem nowych tablic (o czym wspomniano wcześniej).
Wątpliwości Skarżącej budzi również sposób obliczenia kary, bowiem organ dokonując obliczeń jako pierwszy dzień wskazał 16 października 2020 roku, który w jego ocenie stanowił dzień wszczęcia postępowania. Podkreśliła skarżąca, iż jest to dzień sporządzenia zawiadomienia przez organ, a postępowanie tak naprawdę zostało wszczęte w dniu 23 października 2020 roku, tj. w dniu odebrania zawiadomienia przez L., gdyż dopiero tego dnia Spółka dowiedziała się o wszczęciu tego postępowania i dopiero tego dnia mogła podjąć jakiekolwiek działania w sprawie.
Zakwestionowała skarżąca także prawidłowość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 Kpa, zgodnie z którego treścią organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca, działając z ostrożności procesowej i chcąc zademonstrować dobrą wolę, zdemontowała przedmiotowe tablice. Organ odwoławczy tę wiedzę posiadał, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jednakże w ocenie SKO w Gdańsku nie zaprzestano naruszenia prawa będącego przedmiotem postępowania, jak również waga naruszenia jest poważna. Tymczasem organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego w jego mniemaniu naruszenie ma poważny charakter. Trudno uznać, iż grafika informacyjna na legalnie posadowionym i funkcjonującym obiekcie handlowym w jakikolwiek sposób zagraża ochronie krajobrazu. Kolegium uzasadniając swoje stanowisko wskazuje, że strona odwołująca się prowadzi swoją działalność w dużym wymiarze. Tablice informacyjne w żaden sposób harmonii krajobrazu miejskiego w tej lokalizacji nie zakłócają, nie zakrywają również zabytków czy innych obiektów architektury otoczenia, nie kolidują też z zachowaniem charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Są zlokalizowane na już istniejącym obiekcie, wpasowanym w krajobraz tamtego miejsca. Nawet zatem jeżeli z ostrożności procesowej uznać ich istnienie za naruszenie prawa (czemu skarżąca zaprzecza), to potrzeba naprawdę wiele złej woli, by uznawać tego rodzaju naruszenia za istotne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 15 grudnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami tzw. uchwały krajobrazowej wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Podstawą prawną zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pomor. z 2018 r., poz. 1034), zwaną dalej uchwałą krajobrazową.
Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 u.p.z.p, 37a-37c u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.
Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 wskazanego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
W § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2. W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.
Z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca Spółka jest właścicielem reklam umieszczonych na elewacji budynku przy ul. [...] w Gdańsku (działka nr [...] obręb [...]) o treści podczas pierwszej kontroli "W L. wiemy jak nie marnować..." "Maski jednorazowe w super cenie..", "[...] Płaszcz pikowany...""Kup 4-pak zapłać mniej..." "3 w cenie 2...". W trakcie oględzin organ ustalił, że tablice reklamowe mają wymiary I reklamy to 4,294m x 2,283m -powierzchnia 9,80m2 ; II reklamy to 4,278m x 2,281m -powierzchnia 9,76m2; III reklamy to 4,290m x 2,280m -powierzchnia 9,78m2; IV reklamy to 4,287m x 2,296m -powierzchnia 9,84m2; V reklamy to 4,288m x 2,291m -powierzchnia 9,82m2; łączna powierzchnia 49,00m2. Skarżąca w toku postępowania nie kwestionowała ustaleń dotyczących treści, miejsca i czasu umieszczenia reklamy na elewacji budynku. Podważała natomiast charakter umieszczonej na niej treści jako reklamy w rozumieniu przepisów u.p.z.p.. Podkreśliła także, ze w dacie kolejnej kontroli treść reklam była inna niż pierwotnie, nie zostało na niej umieszczone logo sklepu.
Ze skarżącą nie zgodziły się organy orzekające w sprawie, których stanowisko podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Natomiast w myśl art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
Forma i treść napisów umieszczonych na nośnikach zamocowanych na elewacji sklepu "W L. wiemy jak nie marnować..." "Maski jednorazowe w super cenie..", "[....] Płaszcz pikowany...""Kup 4-pak zapłać mniej..." "3 w cenie 2..." budynku przy ul. [...] w Gdańsku potwierdza, że jest to tablica reklamowa stanowią bez wątpienia reklamę produktów oferowanych przez skarżącą w sprzedaży. Podczas kolejnych oględzin pomimo zmiany treści reklam i brak zawarcia logo firmy dalej nośniki stanowiły reklamę, bowiem bez problemu można odkodować jakiej firmy dotyczą i że w istocie rozpowszechniają czy nakłaniają do dokonania zakupów w tym obiekcie handlowym.
Zdaniem Sądu, treść reklam zawiera minimum informacji, niezbędnych do tego, aby spełniała ona swoją funkcję upowszechniającą informację o oferowanych produktach i warunkach nabycia, czyli aby przyciągnęła potencjalnych nabywców. Nie ma też wątpliwości jakiego podmiotu dotyczą owe reklamy. Odnośnie do charakteru obiektów reklamowych jako tablic reklamowych, zgromadzona w sprawie przez organ I instancji dokumentacja fotograficzna nie budzi wątpliwości co do charakteru nośników reklamowych.
W ocenie Sądu, organy po prawidłowych ustaleniach odnośnie charakteru informacji umieszczonej na wskazanym wyżej budynku zweryfikowały trafnie wymogi w zakresie reklam obowiązujące na gruncie uchwały krajobrazowej, zarówno w odniesieniu do całego obszaru miasta Gdańska, jak i w odniesieniu do obszaru, na którym położony jest budynek, oznaczonego w uchwale jako obszar S3, dla którego ustalenia szczegółowe przewiduje § 17 uchwały krajobrazowej.
Z przepisów ogólnych dotyczących tablic i urządzeń reklamowych zawartych w rozdziale 4 uchwały krajobrazowej wynika zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w formie reklam na obiekcie (§ 17 uchwały nie dopuszcza w żadnym punkcie uchwały na obiekcie handlowym oraz na elewacji z otworami okiennymi). Z kolei przez reklamę na obiekcie uchwała rozumie tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe usytuowane bezpośrednio na obiekcie lub niemocowane do obiektu, ale usytuowane w całości w odległości nie większej niż 0,2 m od ściany tego obiektu. Zasadnie zatem orzekające organy zwróciły uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ta cecha przedmiotowej reklamy dyskwalifikuje jej zgodność z wymogami uchwały.
Ponadto, organy prawidłowo odkodowały wymogi szczegółowe dla obszaru S3 wskazując, że w § 17 pkt 9, 10 i 11 uchwały dopuszczono sytuowanie na obiektach tablic i urządzeń reklamowych tylko na obiektach wyposażenia ogródków gastronomicznych, na obiektach małej architektury oraz w warunkach pkt 11 z zachowaniem następujących zasad:
a) dopuszcza się sytuowanie reklamy na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy), do której nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz o wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama,
b) dopuszcza się wyłącznie w formie prostokąta,
c) dopuszcza się sytuowanie dolnej krawędzi reklamy nie niżej niż 3 m nad poziomem terenu,
d) dopuszczalna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi do 60% powierzchni elewacji,
e) nakazuje się zachowanie pola ochronnego o wielkości odpowiadającej co najmniej 10% wysokości i szerokości elewacji, na której jest sytuowana, z wyłączeniem urządzeń reklamowych wykonanych z giętych lamp neonowych,
f) zakazuje się sytuowania w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli.
Sąd podzielił ocenę organów, że tablice reklamowe umieszczone na elewacji obiektu handlowego Spółki nie spełniają wymogów reklam dopuszczalnych w strefie S3, jak i na terenie całego miasta objętego postanowieniami uchwały krajobrazowej. Reklamy te nie są umieszczone nie niżej niż 3 m nad poziomem terenu oraz na elewacji nieposiadającej otworów okiennych.
W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.
Sposób obliczenia kary pieniężnej był kwestionowany przez skarżącą poprzez zarzut, że postępowanie zostało wszczęte 23 października 2021 r, a nie jak wskazały organy 16 października 2021 r.. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte z urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Nie podziela Sąd tego zapatrywania skarżącej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, iż to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organa, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Prawidłowość określenia daty wszczęcia w skarżonych rozstrzygnięciach nie wzbudziła zastrzeżeń Sądu jako zgodna z zasadami określonymi w art. 37d ust. 8 i 9 u.p.z.p. Karę naliczono od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia orzekania przez organ I instancji, albowiem w dacie tej przedmiotowa reklama niezgodna z wymogami ustawy jeszcze istniała.
Również sposób określenia w zaskarżonej decyzji obowiązku dostosowawczego jest w pełni spójny z wymogami u.p.z.p. oraz z przepisami uchwały. Kluczowy w tym zakresie jest § 2 ust. 1 uchwały, który winien być dla umieszczających reklamy zasadniczą wskazówką pozwalającą na ustalenie zakresu działań dopuszczalnych i zabronionych przez uchwałę. Dyspozycja tego przepisu potwierdza bowiem, że zakazuje się sytuowania innych niż określone w uchwale tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a dopuszcza sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, i to wyłącznie na zasadach i warunkach w niej określonych. Oznacza to, że dopuszczone są reklamy wyraźnie wskazane w przepisach uchwały, a zabronione takie, których uchwała nie przewiduje.
W tej sytuacji prawidłowo pozostawiono podmiotowi umieszczającemu reklamę zakres niezbędnej i potrzebnej swobody w wyborze, najbardziej adekwatnego do jego potrzeb i istniejących zobowiązań, sposobu dostosowania reklamy do wymogów uchwały. Poza tym w § 21 ust. 2 uchwały określono szczegółowo zasady i warunki dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały, którymi winny kierować się podmioty obciążone obowiązkiem dostosowawczym.
Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 8 k.p.a. statuującego zasadę zaufania do władzy publicznej. W myśl bowiem art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają przede wszystkim obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, które w niniejszej sprawie ze względu na wymogi sytuowania tablic reklamowych na terenie Miasta Gdańska, w tym na obszarze S3, nie dawały podstaw do zaakceptowania reklam umieszczonych na elewacji budynku przy ul. [...] w Gdańsku. Kierując się zasadą praworządności organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły pominąć ustalonego stanu faktycznego, choćby niezgodności z uchwałą krajobrazową w otoczeniu wskazanego budynku było więcej. Ponadto, kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a zasady przyjęte art. 8 k.p.a. nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem działań podmiotów prawa. Także brak jest podstaw do zarzucenia organom naruszenia art. 7 i 77 Kpa, bowiem ustalony w sprawie stan faktyczny jest rzetelny i należycie udokumentowany tak poprzez protokoły z czynności oględzin, jak także dokumentacje fotograficzną.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 189f § 1 Kpa to nie ulega wątpliwości, że owo unormowanie ma zastosowanie także do decyzji związanych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.p.z.p.. Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 Kpa umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.
Organ odwoławczy nie kwestionował okoliczności zaprzestania przez skarżącą naruszania prawa w dacie wydawania decyzji odwoławczej. Stwierdził natomiast, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma.
Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 Kpa nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 Kpa. W art. 189d pkt 1 Kpa ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).
W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 Kpa, stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 Kpa, mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).
W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w uchwale krajobrazowej - nie była znikoma. Skarżąca niewątpliwie widziała o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska. Skarżąca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej od wielu lat zajmuje się działalnością reklamową i promowaniem oferowanych produktów, w tym umieszczaniem reklam na elewacjach własnych obiektów handlowych. W u.p.z.p. został zawarty dwuletni okres na dostosowanie ekspozycji reklam na terenie miasta Gdańska, pomimo tego skarżąca nie zmieniła sposobu ekspozycji reklam swojej działalności, ani nie podjęła kroków celem dostosowania do obowiązujących przepisów. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut, że ekspozycja reklam nie zaburza lokalnego krajobrazu, bowiem to uchwała krajobrazowa ma decydujące znaczenie i jej treść wskazuje jakiego rodzaju tablice reklamowe uznawane są za dopuszczalne, a zatem nie ingerujące lokalny krajobraz miasta. Nośniki reklamowe widniejące na budynku przy ul. [...] w Gdańsku w okresie, za który wymierzono kare wymogów tych nie spełniają, nie sposób zatem mówić o znikomym stopniu naruszenia prawa.
Sąd w całości podziela stanowisko organu zawarte w kontrolowanym rozstrzygnięciu i uznaje za niezasadne zarzuty wniesionej skargi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329), oddalił skargę