II SA/Gd 421/18

II SA/Gd 421/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2018-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Dorota Jadwiszczok /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 382/19 - Wyrok NSA z 2021-12-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 136, art. 9, art. 24 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
J. K.-M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt [..], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylono decyzję Burmistrza z dnia 18 października 2017 r., nr [..], i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 6 września 2017 r. J. K.-M., działając w imieniu własnym oraz w imieniu M. K., wniosła do Burmistrza o podział nieruchomości położonej w J. przy ul. P. oznaczonej numerem ewidencyjnym [..], o powierzchni 5148 m2, w celu zniesienia współwłasności, zgodnie ze wstępnym projektem podziału, na dwie działki o powierzchni około 3475 m2 i około 1673 m2, który to podział został przyjęty przez wnioskodawców w akcie notarialnym umowy przedwstępnej działu spadków oraz na załączonej do tego aktu notarialnego mapie zawierającej wstępny projekt podziału.
W toku postępowania M. K. poinformował organ, że zamierza osobiście działać w postępowaniu oraz wniósł o uznanie za nieważne czynności pełnomocnika, które będą podejmowane na jego niekorzyść. W odpowiedzi na powyższe organ poinformował, że w razie skutecznego ustanowienia w toku postępowania pełnomocnika, jest on zobowiązany dokonywać doręczeń pełnomocnikowi.
Decyzją z dnia 18 października 2017 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n., Burmistrz zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości na działki o powierzchni 3523 m2 i 1625 m2. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone w dniu 18 października 2017 r. J. K.-M., w tym jako pełnomocnikowi M. K., która tego samego dnia oświadczyła w imieniu własnym i M.K., że zrzeka się prawa do odwołania.
Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 19 października 2017 r. wniósł M. K. kwestionując skuteczność czynności zrzeczenia się prawa do odwołania jako dokonanej przez pełnomocnika z przekroczeniem granic umocowania, wbrew interesom mocodawcy oraz z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając dopuszczalność i terminowość wniesienia odwołania decyzją z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt [..], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 31/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego wskazując, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu w razie braku zgodnych stanowisk współwłaścicieli organ winien ocenić wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości przez pryzmat art. 97 ust. 2 u.g.n. i zawartego tam odesłania do art. 199 k.c. Jak wskazano w orzeczeniu, w przypadku ustalenia, że brak jest zgodnego wniosku współwłaścicieli nieruchomości o zatwierdzenie projektu podziału, decyzja organu pierwszej instancji podlegać będzie uchyleniu, a postępowanie pierwszej instancji umorzeniu.
Ponownie rozpoznając odwołanie, Kolegium uzyskało oświadczenie M. K. z dnia 17 kwietnia 2018 r., że nie wyraża on zgody na proponowany podział działki nr [..] i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wobec tego, mając na uwadze wskazania Sądu co do braku zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej podział, decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 18 października 2017 r. i umorzyło prowadzone przed tym organem postępowanie w sprawie podziału działki nr [..].
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku J.K.-M. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania, które koncentrowały się wokół kwestii skuteczności wniesionego przez M. K. odwołania oraz uznania, że w sprawie brak jest zgodnego wniosku wszystkich współwłaścicieli o podział nieruchomości.
W uzasadnieniu strona podała, że zgodnie z postanowieniami § 4 ust. 4 przedwstępnej umowy o dział spadków, dokonanej aktem notarialnym z dnia 28 kwietnia 2017 r., Rep. A nr [..], była upoważniona do reprezentowania M. K. przed organami administracji w sprawie związanej z dokonaniem geodezyjnego podziału nieruchomości oznaczonej nr [..] w J., przy czym mocodawca zrzekł się prawa do odwołania pełnomocnictwa oraz zobowiązał się do nieustanawiania innych pełnomocników. W związku z tym nie sposób uznać, iż w związku z pismem M. K. z dnia 2 października 2017 r., w którym zgłosił swój udział w postępowaniu oraz wniósł o doręczanie mu wszystkich pism niezależnie od działającego pełnomocnika, organ pierwszej instancji winien był doręczyć decyzję również M. K., a złożone przez skarżącą oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania jest nieskuteczne w odniesieniu do M. K. Zdaniem skarżącej wniesione przez M. K. odwołanie nie mogło zatem zainicjować zaskarżonego postępowania odwoławczego, natomiast Kolegium błędnie uznało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu brak było podstaw do analizy dopuszczalności tego odwołania, skoro podstaw do działania organu odwoławczego nie zakwestionował sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw. W tym zakresie strona wskazała, że z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a. Sąd w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem nie badał żadnych innych okoliczności niż wskazane w tym przepisie, w tym dopuszczalności odwołania wniesionego przez M. K. i zrzeczenia się prawa do odwołania przez skarżącą. Kwestia ta pozostawała zatem w gestii organu drugiej instancji, który zaniechał oceny w tym zakresie.
Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało umorzone, pomimo braku uzyskania stanowiska wszystkich stron w tym zakresie. Organ bowiem nie zwrócił się do skarżącej z zapytaniem, czy wobec oświadczenia M. K. o braku zgody na podział i wniosku o umorzenie postępowania, wyraża zgodę na umorzenie.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 27 § 1a k.p.a. wskazując, że w skład organu odwoławczego orzekającego w ponownie prowadzonym postępowaniu wchodziły dwie osoby, które brały udział w wydaniu decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia 6 grudnia 2017 r., uchylonej wyrokiem sądu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że w granicach rozpoznania sprzeciwu, zakreślonych przez art. 64e w zw. z art. 135 oraz art. 64b § 1 p.p.s.a., mieści się m.in. sprawa dopuszczalności odwołania. Do przesłanek, od których uzależnione jest wydanie decyzji wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a. należy bowiem także dopuszczalność prowadzenia postępowania odwoławczego, determinowana m.in. skutecznym wniesieniem środka odwoławczego. W tym zakresie organ wskazał, że przesłanki wydania decyzji kasacyjnej można scharakteryzować jako "ogólne" (dopuszczalność drogi administracyjnej, skuteczne, w tym terminowe wniesienia środka odwoławczego, istnienie nieostatecznej decyzji administracyjnej, właściwość organu drugiej instancji itd.) oraz "szczególne" (wady postępowania scharakteryzowane przez hipotezę art. 138 § 2 k.p.a., w tym brak możliwości prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.). Obie te kategorie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej podlegają ocenie sądu rozpatrującego sprzeciw. Ponadto, w świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 28 k.p.a. oczywiste jest, że decyzję kasacyjną czyni wadliwą także wydanie tego typu rozstrzygnięcia pomimo braku skutecznie złożonego środka zaskarżenia.
Kolegium za niezasadny uznało także zarzut naruszenia art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 27 § 1a k.p.a. wskazując, że prowadząc ponownie postępowanie Kolegium nie oceniało własnej, wcześniej wydanej decyzji, lecz ponownie rozpatrywało sprawę rozpoznaną w pierwszej instancji. Organ zwrócił przy tym uwagę, że postępowanie administracyjne nie przewiduje wyłączenia członków organu orzekającego od rozpatrywania sprawy, w której uchylono wcześniejszą decyzję wydaną z udziałem tych osób. Strona skarżąca nie wskazała natomiast na istnienie innych okoliczności faktycznych, które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności orzekających w sprawie członków Kolegium.
W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2018 r. uczestnik postępowania M. K. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że w toku postępowania przed Burmistrzem, jak również w odwołaniu, wyraźnie oświadczył swą wolę bezpośredniego uczestnictwa w postępowaniu o podział działki nr [..]. W jego ocenie zrzeczenie się przez skarżącą prawa do wniesienia odwołania nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu do złożenia takiego oświadczenia. Z tego powodu oraz z powodu odwołania pełnomocnictwa udzielonego skarżącej zrzeczenie to nie było skuteczne i decyzja o zatwierdzeniu podziału nie stała się ostateczna. Podkreślił, że pomimo udzielonego skarżącej pełnomocnictwa mógł działać w postępowaniu administracyjnym i w każdym momencie wycofać swoją zgodę na proponowany podział nieruchomości. W przypadku nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności podział wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, której on nie wraził ze względu na krzywdzący kształt projektu podziału.
W piśmie procesowym złożonym w formie załącznika do protokołu rozprawy, która odbyła się w dniu 17 października 2018 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze oraz przedstawił szczegółowo argumenty przemawiające za jego zasadnością. Według pełnomocnika Kolegium błędnie stwierdziło, że wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/18, zwolnione było z rozpatrywania kwestii skuteczności odwołania. Zdaniem pełnomocnika kwestia ta w sposób wyraźny została pozostawiona poza zakresem rozpoznania Sądu we wskazanej sprawie, a zatem winna zostać rozstrzygnięta przez Kolegium ponownie rozpoznające sprawę. Wyraził również stanowisko, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę nie było związane oceną prawną Sądu wyrażoną we wskazanej sprawie co do jej meritum i konsekwencji braku zgody współwłaściciela na proponowany podział, ze względu na wynikający z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zakres kognicji Sądu w sprawach ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Według pełnomocnika oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone przez skarżącą we własnym imieniu, jak i w imieniu M. K., było złożone w terminie i było skuteczne. Zaprzeczył, jakoby M. K. w toku postępowania składał pisma, z których wynikało, że nie zgadza się na podział, bądź że wypowiedział pełnomocnictwo procesowe skarżącej, do czego i tak nie miał uprawnienia ze względu na nieodwołalny charakter pełnomocnictwa. Wobec tego wszystkie doręczenia dokonywane w stosunku do uczestnika postępowania na ręce jego pełnomocnika – skarżącej były prawnie skuteczne. Pełnomocnik podkreślił, że M. K. nigdy nie wycofał wniosku o podział nieruchomości, co samo w sobie wykluczało możliwość umorzenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. kontrolę zgodności z prawem decyzji administracyjnych.
Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższego wynika, że wystąpienie naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania samo w sobie nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Do uwzględnienia skargi niezbędne jest stwierdzenie wpływu tych uchybień na wynik sprawy. W niniejszej sprawie pomimo tego, że Sąd dostrzegł uchybienia przepisom postępowania, których dopuścił się organ odwoławczy, nie stwierdził ich wpływu na wynik sprawy, co uzasadniało oddalenie skargi. Uznał bowiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy nawet niepopełnienie tych uchybień nie spowodowałby zmiany rozstrzygnięcia przez organ.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/18, będącym wynikiem rozpoznania sprzeciwu skarżącej od poprzedniej decyzji kasatoryjnej Kolegium podjętej w niniejszej sprawie. We wskazanym wyroku Sąd uznał, że w świetle ujawnionych okoliczności sprawy bezspornym jest, że nie było zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [..] na jej podział, a zgoda taka jest niezbędnym warunkiem zatwierdzenia podziału. Sąd uznał, że skoro Kolegium przyjęło pogląd o skuteczności odwołania to powinno było we własnym zakresie zweryfikować oświadczenie M. K. co do tego, że nie wyraża on zgody na zatwierdzony projekt podziału i wywieść z tego właściwe skutki prawne. Ponieważ wyjaśnienie tej kwestii mieści się w uprawnieniach organu odwoławczego określonych przepisem art. 136 k.p.a. Sąd uznał decyzję kasatoryjną za niezgodną z prawem i nakazał ponowne rozpoznania sprawy. Stwierdził przy tym, że w razie potwierdzenia, że nie ma w sprawie zgodnego wniosku współwłaścicieli na podział, należy uchylić decyzję organu pierwszej instancji i postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzyć. Nadto, Sąd wyraźnie wskazał, że zarzuty kwestionujące stanowisko organu odwoławczego o skuteczności wniesionego przez M. K. odwołania, a także skuteczności złożonego przez wnoszącą sprzeciw również w imieniu M. K. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie mogły być rozpoznawane w postępowaniu zainicjowanym wniesionym sprzeciwem wobec jednoznacznego brzmienia art. 64e p.p.s.a.
W świetle przedstawionego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/18 należy wskazać, że związanie nim Kolegium ponownie rozpoznającego sprawę dotyczyło kwestii wyraźnie wskazanych przez Sąd, wymagających podjęcia przez organ czynności postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w tym zakresie Kolegium w sposób prawidłowy podjęło inicjatywę dowodową i pozyskało od M. K. oświadczenie z dnia 17 kwietnia 2018 r., w którym potwierdził on, że nie wyraża zgody na podział działki w sposób przewidziany w zatwierdzonym projekcie. Wniósł w konsekwencji o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości. Tak przeprowadzone postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy zrealizowało wytyczne określone w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/18.
Natomiast, odnosząc się do kwestii związania Kolegium stanowiskiem Sądu w odniesieniu do oceny skuteczności odwołania, należy wyjaśnić, że w błędzie pozostaje Kolegium twierdząc, że w tym zakresie Sąd jakiekolwiek wytyczne sformułował i przedstawił ocenę prawną. Wręcz przeciwnie, w jednym z ostatnich akapitów uzasadnienia Sąd w sposób wyraźny, z powołaniem się na dyspozycję art. 64e p.p.s.a., wskazał, że zarzuty w tym zakresie pozostają poza zakresem kognicji Sądu w sprawie kontrolowanej wskutek sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej.
Pomimo dostrzeżenia wskazanych naruszeń Sąd uznał, że nie miały one jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, że Kolegium w kwestii dopuszczalności odwołania podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone już wcześniej w decyzji z dnia 6 grudnia 2017 r. Wypowiedziało się zatem co do zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii w sposób nie budzący wątpliwości i świadczący o akceptacji stanowiska o dopuszczalności odwołania wniesionego w toku postępowania administracyjnego przez M. K. Sytuacja wyglądałaby inaczej i determinowałaby wówczas odmienną ocenę prawną Sądu, gdyby Kolegium błędnie poprzestając we wskazanej materii na związaniu stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w wyroku, nie zajęło w tej sprawie żadnego stanowiska. Tak się jednak nie stało, co pozwoliło uznać, że uchybienie art. 153 p.p.s.a. nie miało wpływu na wynik sprawy.
Przechodząc do weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, że na jej wynik wpływ ma ocena dwóch kwestii, a mianowicie przyjętej przez Kolegium skuteczności odwołania M. K. oraz wpływ braku zgody jednego z dwóch współwłaścicieli nieruchomości na jej podział.
Zasadniczym przedmiotem niniejszej sprawy jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położonej w obrębie J., będącej przedmiotem współwłasności skarżącej i M. K. Z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału wystąpiła skarżąca, działając w imieniu własnym oraz w imieniu M. K., na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa notarialnego. Pełnomocnictwa tego M. K. udzielił skarżącej w § 4 ust. 4 umowy przedwstępnej działku spadku z dnia 28 kwietnia 2017 r. Obejmowało ono upoważnienie skarżącej do reprezentowania mocodawcy przed organami administracji rządowej i samorządowej, urzędami oraz wszystkimi osobami, we wszystkich sprawach związanych z dokonaniem podziału geodezyjnego nieruchomości położonej w J. stanowiącej działkę nr [..]. Równocześnie M. K. zrzekł się prawa do odwołania wskazanego pełnomocnictwa. Skarżącą upoważniono do dokonywania wszelkich czynności związanych z przedmiotem udzielonego pełnomocnictwa. Zaznaczono przy tym, że udzielenie pełnomocnictwa nie zwalnia M. K. z obowiązku współdziałania oraz wykonywania zobowiązań wynikających z umowy. Do umowy załączono projekt podziału uzgodniony pomiędzy współwłaścicielami, przewidujący podział działki nr [..] na dwie działki: A o powierzchni 0,3475 ha i B o powierzchni 0,1673 ha.
W wykonaniu powyższej umowy, skarżąca działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. K. wystąpiła do organu z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału zgodnie z wstępnym projektem załączonym do wniosku.
Podział tego rodzaju dokonywany jest w trybie i na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Natomiast zgodnie z art. 97 ust. 2 u.g.n. podział nieruchomości stanowiącej współwłasność albo przedmiot współużytkowania wieczystego wymaga zgodnego współdziałania wszystkich współwłaścicieli albo wszystkich użytkowników wieczystych. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości może być w takich przypadkach wydana tylko wtedy, gdy wniosek o podział złożony zostanie przez wszystkich współwłaścicieli lub przez wszystkich użytkowników wieczystych nieruchomości. Wniosek o podział pochodzący od współwłaścicieli musi być zgodny, inaczej nie będzie skuteczny. Wystąpienie z wnioskiem o podział nieruchomości jest bowiem czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a każda czynność przekraczająca zwykły zarząd wymaga uprzedniej zgody współwłaścicieli czy też współużytkowników, a w przypadku braku takiej zgody czynność jest bezwzględnie nieważna. Zgoda pozostałych współwłaścicieli (współużytkowników) może być zastąpiona tylko rozstrzygnięciem sądu wydanym w postępowaniu nieprocesowym na żądanie tych osób, których udziały wynoszą co najmniej połowę (por. art. 606–626 k.p.c.). Przesłanką udzielenia zgody przez sąd na dokonanie czynności jest ustalenie, że cel zamierzonej czynności leży w interesie wszystkich, a nie tylko jednego lub kilku współwłaścicieli (współużytkowników) (por. też wyrok NSA z 7.01.2002 r., I SA 1638/00, LEX nr 81991).
W razie braku zgody między współwłaścicielami lub współużytkownikami wieczystymi powyższy przepis odsyła do art. 199 k.c. Zatem, choć ustawodawca wprost nie mówi, że podział nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, to nakazuje traktować go jak czynność przekraczającą zwykły zarząd (bo chociaż w wyniku podziału ewidencyjnego nie dochodzi jeszcze do żadnych istotnych zmian w nieruchomości, podział ten umożliwia dokonanie takich zmian w przyszłości, m.in. prawnego podziału nieruchomości). Odpowiednie stosowanie art. 199 k.c. umożliwia w razie braku zgody lub braku współdziałania niektórych współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych wystąpienie przez większość, tj. przez współwłaścicieli lub współużytkowników, których udziały w prawie wynoszą co najmniej połowę, do sądu o wydanie rozstrzygnięcia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych na wnioskowanie o dokonanie ewidencyjnego podziału nieruchomości (art. 64 k.c.).
Ze względu na dyspozycję art. 97 ust. 2 u.g.n. organ orzekający zobowiązany jest po otrzymaniu wniosku o podział nieruchomości ustalić, czy nieruchomość, która ma być dzielona, nie jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego. Jeśli tak, to organ musi ustalić, czy wniosek o podział złożony został przez wszystkich współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych. Jeśli nie wszyscy złożyli wniosek, to organ powinien wezwać wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie podziału nieruchomości przez pozostałych współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych. Nie ulega wątpliwości, że dla swej skuteczności, wniosek o podział pochodzący od współwłaścicieli musi być zgodny. W przeciwnym bowiem razie organy nie mają podstaw do merytorycznego rozpoznawania wniosku o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, dla którego skuteczności niezbędny jest zgodny wniosek wszystkich współwłaścicieli. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodna wola współwłaścicieli na dokonanie podziału musi istnieć przez cały tok postępowania administracyjnego, a każdy z materialnie uprawnionych współwłaścicieli uprawniony jest do zmiany swojego stanowiska w dowolnym momencie tego postępowania, a organy zobligowane są adekwatnie procesowo do takiej zmiany zareagować. Raz wyrażona zgoda może zostać cofnięcia i żaden ze współwłaścicieli w tym uprawnieniu nie może być ograniczony. Może go ewentualnie obciążać odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu naruszenia ustaleń umownych, która jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy podziału nieruchomości przez organy administracji ani przez sąd administracyjny.
Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, w sposób prawidłowy i nie pozostawiający wątpliwości ustaliło rzeczywistą wolę współwłaściciela – M. K. co do podziału nieruchomości w kształcie objętym zatwierdzonym projektem podziału. Z oświadczenia złożonego na wezwanie Kolegium w sposób bezsporny wynika, że M. K. nie wyraża zgody na projekt podziału zatwierdzony decyzją
Burmistrza, albowiem jego kształt odbiega od wstępnego projektu podziału uzgodnionego pomiędzy współwłaścicielami w umowie przedwstępnej o dział spadku. Twierdzenia te w pełni potwierdza, wbrew zarzutom skarżącej, treść dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, a mianowicie treść umowy przedwstępnej oraz projekt podziału zatwierdzony przez organ pierwszej instancji. Z umowy wynika, że podział działki nr [..] miał nastąpić na dwie działki: A o powierzchni 0,3475 ha i B o powierzchni 0,1673 ha. Tymczasem decyzją Burmistrza zatwierdzono projekt podziału na dwie działki, nr [..] o powierzchni 0,3523 ha i nr [..] o powierzchni 0,1625 ha. Oznacza to, w wyniku zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] powstać miały dwie działki o powierzchniach różniących się od tych, które współwłaściciele uzgodnili w umowie przedwstępnej. To uwiarygadnia stanowisko M. K. wyrażone w odwołaniu względem podziału, albowiem nie godzi się on na podział obiegający kształtem od uzgodnionego w umowie przedwstępnej, w wyniku którego skarżąca uzyskałaby nieuzasadniony przyrost powierzchni przypadającej jej działki o 50 m2. Na taki podział M.K. nie wyraził zgody i co do tego, po uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez Kolegium, nie ma wątpliwości.
W tych warunkach brak zgody drugiego współwłaściciela na podział nieruchomości wyklucza jego zatwierdzenie przez organ i niedopuszczalnym czyni merytoryczne rozpoznanie wniosku o zatwierdzenie podziału. Przy tym stwierdzić należy, że oświadczenie z dnia 17 kwietnia 2018 r. złożone przez M. K. mogło stanowić podstawę do podjęcia przez Kolegium zaskarżonego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem, albowiem niewątpliwym jest, że M. K. wycofał swoją zgodę na podział, co jest, w ocenie Sądu równoznaczne z wycofaniem wniosku w tym zakresie. Poza tym, treść podjętego rozstrzygnięcia jest zgodna z wytycznymi sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/18, którymi Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a. i które w pełni podziela. Wbrew twierdzeniom skarżącej, treść tego rozstrzygnięcie nie zależała od jej zgody. Konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem wynikała wyłącznie z braku zgody M. K. na dokonanie podziału, czego zmienić nie mogło stanowisko skarżącej.
Kolejną, kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jest skuteczność odwołania wniesionego przez M. K. od decyzji Burmistrza z dnia 18 października 2017 r., w szczególnych okolicznościach procesowych niniejszej sprawy.
Otóż, jak już wcześniej była o tym mowa, skarżąca zainicjowała postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości działając w imieniu własnym oraz współwłaściciela M. K., umocowana pełnomocnictwem nieodwołalnym do jego reprezentowania w sprawie podziału nieruchomości przed wszystkimi organami administracji.
W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że udzielenie pełnomocnictwa przez stronę postępowania nie oznacza, aby ona sama została w ten sposób pozbawiona możliwości samodzielnego działania w zakresie czynności objętych udzielonym pełnomocnictwem. Można przyjąć, że czynność strony będzie eliminowała czynność pełnomocnika, o ile jest to dopuszczalne i możliwe w danym stadium postępowania. Strona zachowuje prawo osobistego udziału w sprawie obok pełnomocnika i wówczas miarodajne będzie jej stanowisko a nie pełnomocnika (por. A. Matan, Zakres uprawnień pełnomocnika w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Casus 2002 r., nr 25, s. 15; podobnie H. Knysiak – Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.) Również na gruncie doktryny prawa cywilnego fakt udzielenia nieodwołanego pełnomocnictwa na podstawie art. 101 § 1 Kodeksu cywilnego, nie pozbawia mocodawcy możliwości osobistego dokonania czynności objętej pełnomocnictwem. Poglądy te w pełni podziała Sąd orzekający w niniejszej sprawie i na ich podstawie uznał, że M. K. działając równocześnie z pełnomocnikiem mógł odwoływać dokonane przez niego czynności.
M. K. w piśmie z dnia 2 października 2017 r., jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, zgłosił swój osobisty udział w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr [..]. Zwrócił się do organu z prośbą o powiadamianie go o wszystkich czynnościach w sprawie, o doręczanie mu wszelkich decyzji i postanowień niezależnie od działającego w sprawie jego pełnomocnika. Co istotne, oświadczył, że zamierza podejmować osobiście wszelkie czynności w ramach niniejszego postępowania, a w przypadku dokonania przez pełnomocnika czynności w tym postępowaniu, która byłaby sprzeczna z zajętym przez niego stanowiskiem i jego interesami, wniósł o uznanie czynności pełnomocnika za nieważną jako podjętą na jego niekorzyść.
Organ pierwszej instancji pismem z dnia 17 października 2017 r., które M. K. odebrał dopiero w dniu 19 października 2017 r., wyjaśnił mu procesowe skutki ustanowienia pełnomocnika wskazując, że do momentu odwołania pełnomocnictwa skuteczność prawną mają tylko doręczenia dokonywane pełnomocnikowi. M. K. powyższe pismo odebrał równocześnie z decyzją zatwierdzającą projekt podziału.
W ocenie Sądu, treść oświadczenia M. K. z dnia 2 października 2017 r. musiała wpłynąć na ocenę jego uprawnień procesowych i możliwość samodzielnego podejmowania czynności procesowych mających istotny wpływ na jego pozycję procesową, albowiem wyraźnie wskazał w nim, że od momentu złożenia oświadczenia ma zamiar osobiście podejmować wszelkie czynności w ramach postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Organ nie mógł zlekceważyć stanowiska strony wyraźnie świadczącego o jego woli samodzielnego występowania w postępowaniu administracyjnym.
W razie wątpliwości organ pierwszej instancji, realizując zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, winien był uzyskać od M. K. doprecyzowanie jego stanowiska, w kierunku potwierdzenia, czy oświadczenie to należało potraktować jako odwołanie pełnomocnictwa, czy też jego modyfikację i w jakim kierunku. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ pierwszej instancji obowiązku tego zaniedbał.
Jeśli natomiast uznać odpowiedź organu z dnia 17 października 2017 r. jako udzielenie stronie wyjaśnień co do jej sytuacji procesowej, to w ujawnionych okolicznościach faktycznych sprawy strona nie miała możliwości wyjaśnienia swojego stanowiska, które miałoby wpływ na jej sytuację procesową, albowiem odpowiedź tą M.K. odebrał dopiero w dniu 19 października 2017 r., czyli już po wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.
W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, oświadczenie M. K. z dnia 2 października 2017 r. należało potraktować co najmniej jako modyfikację pełnomocnictwa udzielonego skarżącej, polegającą na zarezerwowaniu wyłącznie dla mocodawcy uprawnienia do podejmowania istotnych decyzji procesowych mających wpływ na ukształtowanie jego praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Nie zmieniło to zasady procesowej, zgodnie z którą w razie ustanowienia pełnomocnika doniosłość prawną mają doręczenia dokonywane pełnomocnikowi, a nie stronie.
W tej jednak sytuacji nie można było pozbawić M. K. uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z tej przyczyny, że dzień wcześniej, wskutek wcześniejszego doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, złożyła ona oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania również w imieniu drugiego współwłaściciela. M. K. pismem z dnia 19 października 2017 r. odwołał oświadczenie skarżącej złożone również w jego imieniu o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i wniósł odwołanie, którego skuteczności Kolegium prawidłowo nie podważyło. Działając w postępowaniu razem ze swoim pełnomocnikiem M. K. mógł odwołać jego oświadczenie, co skutecznie uczynił i w trakcie otwartego już biegu terminu do wniesienia odwołania – wniósł ten środek zaskarżenia.
Uprawnienie do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania wynika z art. 127a § 1 k.p.a., który stanowi, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Instytucja ta, wprowadzona do polskiego systemu prawnego nowelizacją, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., wzbudza poważne wątpliwości wśród przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego. Przyjmują oni, że prawo do wniesienia odwołania jest publicznym, formalnym prawem podmiotowym obywatela, którego nie można się zrzec, nie można go przekazać innemu podmiotowi, nie ulega ono również sukcesji administracyjnej. Ma ono charakter indywidulany i osobisty, związany ze statusem strony postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego za niedopuszczalne uznaje się zrzeczenie prawa, uprawnienia materialnego. W odniesieniu do wprowadzonej instytucji zrzeczenia się odwołania zajęto stanowisko, że pomimo wprowadzenia takiego rodzaju możliwości, strona ma prawo zmienić zdanie i wykorzystać swoje prawo podmiotowe do upływu ostatniego dnia terminu do wniesienia odwołania (por. J. Zimmermann, Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 2017, zeszyt 8, s. 15-16). Z tego powodu, że dopuszczenie zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania godzi w samą istotę publicznego prawa podmiotowego obywatela wszelkie pojawiające się w toku postępowania wątpliwości dotyczące sposobu wykonania tego uprawnienia winny być rozstrzygane na korzyść strony.
W niniejszej sprawie wątpliwości te zrodziły się co do skuteczności zrzeczenia się tego uprawnienia przez pełnomocnika, szczególnie w okolicznościach niniejszej sprawy, w której pismem z dnia 2 października 2017 r., M. K. oświadczył, że zamierza osobiście podejmować wszystkie czynności w postępowaniu. Oświadczenia tego rodzaju nie można było zignorować w aspekcie wymogu takiego prowadzenia postępowania, w którym prawa strony są najpełniej chronione. W tym kontekście oświadczenie M. K. z dnia 17 kwietnia 2018 r. potraktować należało jako dopuszczalne uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia złożonego przez pełnomocnika, którego konsekwencją jest bezskuteczność zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez skarżącą w imieniu M. K. oznaczająca, że wydana decyzja pierwszej instancji nie stała się ani ostateczna, ani prawomocna. W takiej sytuacji odwołanie M. K. było w pełni skuteczne i zainicjowało w niniejszej sprawie administracyjny tok instancji.
Według Sądu, nie bez wpływu na ocenę zakresu udzielonego przez M. K. pełnomocnictwa i uprawnień procesowych skarżącej realizowanych w jego imieniu pozostaje okoliczność, że uprawnienie do zrzeczenia się odwołania wprowadzono do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., podczas, gdy pełnomocnictwa udzielono w dniu 28 kwietnia 2017 r., czyli w stanie prawnym, który nie przewidywał takiej możliwości. Wynika z tego, że udzielając pełnomocnictwa M. K. nie mógł upoważnić skarżącej do tego rodzaju czynności procesowej, co dodatkowo potwierdza dopuszczalność i skuteczność odwołania wniesionego osobiście przez M. K.
Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo uznało odwołanie M. K. za skutecznie wniesione. W toku zainicjowanej tym odwołaniem kontroli instancyjnej Kolegium, zgodnie z wytycznymi tutejszego Sądu sformułowanymi w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/18, ustaliło w sposób niewątpliwy, że M. K. nie wyraża zgody na podział nieruchomości objęty projektem zatwierdzonym decyzją organu pierwszej instancji. Konsekwencją takiego ustalenia był brak podstaw do rozpoznania wniosku współwłaścicieli o zatwierdzenie projektu podziału w sytuacji, gdy zgodę na taki podział wycofał jeden z dwóch współwłaścicieli.
Z powyższych powodów Sąd, którego zadaniem jest kontrola zaskarżonych aktów pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie dopatrzył się nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji, albowiem odpowiada ona obowiązującemu prawu.
Sąd nie podzielił zastrzeżeń procesowych skarżącej w zakresie składu orzekającego Kolegium powtórnie rozpoznającego odwołanie po wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/18. Brak jest bowiem podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Takie sytuacje nie zachodzą w niniejszej sprawie.
Analizując chronologię czynności procesowych podejmowanych w niniejszej sprawie wskazać należy, że organ odwoławczy nie poinformował skarżącej, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a., o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z nim i ustosunkowania się do niego. Sam jednak brak wypełnienia tego obowiązku nie obarcza wydanej w takim postępowaniu decyzji wadą uzasadniającą jej uchylenie. Konieczne do tego jest wykazanie, że brak zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. pozbawił skarżącą możliwości podjęcia takich czynności w postępowaniu, które mogłyby wpłynąć na inny sposób załatwienia sprawy. Tymczasem uzupełniony przez organ odwoławczy materiał dowodowy w postaci oświadczenia M. K. potwierdził, że rozstrzygnięcie nie mogłoby przybrać innej treści z powodu oczywistego braku zgody tego współwłaściciela na podział nieruchomości. Opinia skarżącej w tym zakresie nie mogła wpłynąć na zmianę stanowiska organu. Tym samym zarzut ten należało uznać za bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.