II SA/Gd 418/22

II SA/Gd 418/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 404/23 - Wyrok NSA z 2024-04-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 37a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/537/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 24 listopada 2020 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 37d ust. 1, 5 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 3 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa", wymierzył "[..]." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 79.449,41 zł za umieszczenie w dniach od
2 lipca 2020 r. do 24 listopada 2020 r. pięciu tablic reklamowych o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 48,71 m2 przy A. w Gdańsku, na działce nr [...] obręb [...], niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, oraz nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania ww. pięciu tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź ich usunięcia.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 4 kwietnia 2022 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że 29 czerwca 2020 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: "GZDiZ") przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku przy A. (strefa S1), na elewacji budynku sklepu "[..]", znajduje się pięć tablic reklamowych (pierwsza: 4,269 m x 2,288 m o powierzchni 9,77 m2, druga:
4,268 m x 2,280 m o powierzchni 9,73 m2, trzecia 4,263 m x 2,286 m o powierzchni
9,75 m2, czwarta 4,268 m x 2,279 m o powierzchni 9,73 m2, piąta 4,281 m x 2,272 m
o powierzchni 9,73 m2, łączna powierzchnia 48,71 m2), które są niezgodne z § 14 ust. 3 Uchwały Krajobrazowej dla strefy S1. Do protokołu załączono pomiary reklam oraz zdjęcia. W związku z tym pismem z 2 lipca 2020 r. (doręczonym 7 lipca 2020 r.) organ pierwszej instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie pięciu tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz o zaplanowanych na 4 sierpnia 2020 r. oględzinach. Kolegium wskazało, że podczas tych oględzin brał udział pełnomocnik Spółki. Oględziny wykazały dalsze umieszczenie pięciu tablic reklamowych o zmienionej grafice na elewacji budynku sklepu "[..]" przy A. w Gdańsku. Natomiast w trakcie postępowania odwoławczego Strona poinformowała, że 8 stycznia 2021 r. usunęła sporne reklamy
z elewacji budynku, na dowód czego załączono zdjęcia.
Odwołując się do treści przepisów art. 37d ust. 1-4 u.p.z.p. (dotyczących kar pieniężnych za umieszczanie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami uchwał krajobrazowych) oraz art. 2 pkt 16a-16d tej ustawy (zawierających definicje reklamy, tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego i szyldu) organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał sformułowany w odwołaniu zarzut naruszenia § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej. Zdaniem Kolegium tablice reklamowe wskazane w zaskarżonej decyzji są tablicami reklamowymi w rozumieniu ustawowej definicji tablicy reklamowej, albowiem stanowią przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Ponadto treść tych tablic stanowi reklamę w rozumieniu jej definicji reklamowej.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zdjęcia tablic wykonane 12 sierpnia 2020 r., stanowiące podstawę dla organu do wszczęcia z urzędu postępowania, zawierają inną treść niż treść tych samych tablic ustalona podczas oględzin nieruchomości 30 listopada 2020 r. Kolegium wskazało, że o ile reklamy, których zdjęcia załączono do protokołu
z 12 sierpnia 2020 r., zawierają m.in. bądź logo sklepu "[..]", bądź napisy na logo firmy "[..]. ceny", to już zdjęcia sporządzone podczas oględzin nie zawierają żadnego logo sklepu "[..]" (teksty znajdujące się na tych tablicach to: "W naszym sklepie mamy dla was ponad 160 produktów warzyw i owoców", "W naszym sklepie mamy dla was ponad 60 rodzajów wyrobów piekarniczych", "Zapewniamy dla was 120 miejsc parkingowych", "Jesteśmy dla was otwarci codziennie 6.00- 23.00, a w niedziele handlowe 9.00-19.00",
"W naszym sklepie pracuje dla was 22 pracowników"). Pomimo tego organ odwoławczy uznał, że wskazane wyżej treści wszystkich pięciu reklam stanowią reklamę w rozumieniu ustawowej definicji reklamy zawartej w art. 2 pkt 16a u.p.z.p., są to bowiem informacje dotyczące sklepu, towarów oraz rodzaju usług związanych z działalnością sklepu "[..]". Ponadto sam fakt umieszczenia tych informacji na elewacji sklepu i posługujących się sformułowaniem "w naszym sklepie" w istocie jest reklamą umieszczoną na tablicy reklamowej, o której mówi art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Tym samym, będą miały do nich zastosowanie przepisy Uchwały Krajobrazowej.
Kolegium wskazało, że opisane w zaskarżonej decyzji tablice reklamowe znajdują się na terenie określonym w Uchwale Krajobrazowej jako S1, przez co dla oceny ich zgodności będą miały zastosowanie zapisy rozdziału 8 tej uchwały. W ocenie organu odwoławczego sporne reklamy nie spełniają żadnych warunków określonych w § 14 Uchwały Krajobrazowej, w szczególności w jego ust. 3, co oznacza, że są one niezgodne
z przepisami tej uchwały, w szczególności co do powierzchni tablic reklamowych, które przekraczają wielkości określone w § 14 Uchwały Krajobrazowej.
Odwołując się do treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Kolegium podało, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Organ odwoławczy podkreślił,
że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte
w urzędu, zaś przepisy nie wskazują wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że wszczęcie postępowania
z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobowiązany poinformować strony postępowania, lecz obowiązek ten ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organa, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona, może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. A zatem zawiadomienie stron jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania.
Organ odwoławczy przyznał, że zawiadomienie o czynnościach organu jest niezbędnym wymogiem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Zdaniem Kolegium wykładnia art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Zawiadomienie pełni funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu Strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach. Natomiast czynności dokonane bez udziału Strony stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablicy reklamowej określonego rodzaju, których zresztą Spółka nie kwestionowała.
Organ odwoławczy podał, że 29 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji przeprowadził na działce nr [...] wizję, podczas której stwierdził umieszczenie tablic reklamowych niezgodnych z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
O czynności tej Strona została zawiadomiona pismem z 2 lipca 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym,
że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu pierwszej instancji co do daty, od której należy naliczać karę (2 lipca 2020 r.). Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona za okres od 2 lipca 2020 r. do 24 listopada 2020 r., gdyż w tym okresie przedmiotowe reklamy były umieszczone. Potwierdziła to zresztą Strona informując, że przedmiotowe tablice zostały usunięte 8 stycznia 2021 r.
Zdaniem Kolegium w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy ustalono wysokość kary pieniężnej, wskazując także poprawny sposób jej wyliczenia, chociaż błędnie wskazano datę obwieszczenia Ministra Finansów (zamiast 24 lipca 2019 r. wskazano
6 sierpnia 2020 r.) i pozycję w Monitorze Polskim (zamiast 738 wpisano 783). Organ odwoławczy podał, że zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2019 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2020
(M. P. z 2019 r., poz. 738) maksymalna stawka części zmiennej (0,23 zł/m2) oraz maksymalna stawka części stałej (2,59 zł/m2) zostały przyjęte w zaskarżonej decyzji do wyliczenia kwoty kary pieniężnej.
W ocenie Kolegium w sprawie nie zaszły przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane w art. 189f § 1 k.p.a., zgodnie z którym można odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Organ odwoławczy podał, że sytuacja opisana w pkt 2 nie zaszła w niniejszej sprawie. W odniesieniu natomiast do sytuacji z pkt 1 Kolegium podkreśliło, że obie opisane w nim przesłanki muszą zaistnieć łącznie, zaś w niniejszej sprawie takiej łączności nie było, albowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji tablice reklamowe były umieszczone. Tym samym nie można mówić
o zaprzestaniu naruszenia prawa w tej dacie. Ponadto nie sposób uznać, że w sprawie mamy do czynienia z uznaniem, że waga naruszenia prawa jest znikoma, skoro Spółka prowadzi swoją działalność handlową w dużym wymiarze.
Końcowo Kolegium wskazało na cel podejmowania uchwał krajobrazowych, którym jest wzmocnienie ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów
i polepszenie jakości życia człowieka. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że właściciele reklam mieli 24 miesiące na dostosowanie reklam do zapisów Uchwały Krajobrazowej, lecz w tym czasie Spółka nie uczyniła tego, zaś fakt usunięcia reklam po otrzymaniu decyzji świadczy o świadomości Strony zarówno co do faktu obowiązywania Uchwały Krajobrazowej i wynikających z niej zasad oraz wymogów umieszczania reklam, jak
i niezgodności reklamy z tą uchwałą. W związku z tym Spółka powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. W konsekwencji przesłanka "znikomej wagi naruszenia prawa" nie wystąpiła w sprawie. Tymczasem to od jej spełnienia (łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości) ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie
i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;
2. przepisu postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
3. § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie,
że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak
i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, co oznacza, zgodnie z definicją legalną zawartą
w u.p.z.p., przedmiot materialny przeznaczony lub służący do ekspozycji reklamy, czyli informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi czy ruchy społeczne. Zdaniem strony skarżącej sporne tablice przedstawiają jedynie konkretne krótkie informacje bez elementu jakiejkolwiek promocji, ani nawet bez powiązania z logo firmy.
W rzeczywistości są to jedynie grafiki czysto informacyjne, bez elementu promocji, nie reklamują one żadnych konkretnych produktów ani działalności "[..].", bowiem żaden konkretny towar lub produkt ani cena czy też nazwa Spółki w ogóle się tam nie pojawia. Podkreślono, że grafiki będące przedmiotem sporu przedstawiają informacje na temat godzin otwarcia obiektu, ilości miejsc parkingowych, czy też ilości osób zatrudnionych - bez wskazania logo "[..]". Trudno tu zatem mówić o jakiejkolwiek promocji.
Odwołując się do definicji słownikowej strona skarżąca podała, że promocja to "działania zmierzające do zwiększenia popularności jakiegoś produktu lub przedsięwzięcia" lub "zwiększanie atrakcyjności czegoś, lansowanie". Natomiast zgodnie ze słownikiem synonimów jako zamienne dla słowa promocja mogą być użyte takie określenia jak "szerzenie", "agitacja", "desygnacja", czy też "propagowanie". Zdaniem Spółki trudno uznać, że sporne w niniejszej sprawie grafiki próbują zwiększać popularność godzin otwarcia, czy też ilości miejsc parkingowych, bądź też zwiększać ich atrakcyjność. Są to jedynie informacje, do przedstawienia których przedsiębiorca jest zobowiązany, nie sposób się tu doszukać chęci jakiegokolwiek zwiększenia popularności, czy zwiększania atrakcyjności. Strona skarżąca zaznaczyła, że sformułowanie na jednej z tablic "w naszym sklepie" niczego w tej materii nie zmienia, bo jest oczywiste, że informacje znajdujące się na elewacji obiektu dotyczą właśnie tego obiektu, a nie żadnych innych. Powtórzono, że są to krótkie informacje, niepowiązane nawet z logo Spółki, co mogłoby ewentualnie, przy dogmatycznej wykładni definicji reklamy, uchodzić za formę promocji.
Odwołując się do treści art. 7a k.p.a. strona skarżąca podniosła, że nawet gdyby były pewne wątpliwości związane z wykładnią omawianych regulacji Uchwały Krajobrazowej oraz u.p.z.p. to należało je rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy - strony pokrzywdzonej działaniem organu.
Zdaniem Spółki organy uchybiły zaleceniom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem w sprawie nie przeprowadzono żadnego rzetelnego postępowania wyjaśniającego, oparto się wyłącznie na ustaleniach kontrolnych pracowników GZDiZ, zlekceważono uwagi Strony zgłoszone w toku postępowania, nie widząc szerszego kontekstu sprawy, a także dokonując niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego. W ocenie Spółki w toku oględzin i kontroli przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że tablice informacyjne naruszają ustalenia Uchwały Krajobrazowej, jednakże ani razu nie dokonano pomiarów w obecności pracowników Skarżącej, przez co nie było żadnych możliwości weryfikacji, czy pomiary zostały dokonane w sposób rzetelny i miarodajny. Takie "przeprowadzenie dowodu" ma znikomą wartość poznawczą oraz procesową i nie powinno stanowić podstawy nałożenia na przedsiębiorcę dotkliwej kary finansowej. Ponadto "kontrole", na jakie powołuje się organ, zwłaszcza ta dokonana w dniu wydania decyzji, były przeprowadzone bez udziału Strony, bez jej poinformowania o tej czynności i bez możliwości wypowiedzenia się przez Stronę co do jej wyników, przez co doszło do rażącego naruszenia art. 79 k.p.a.
Spółka zarzuciła, że organ odwoławczy zupełnie zignorował jej zarzuty dotyczące kosztów (poniesionych poza karą) związanych z demontażem i zainstalowaniem nowych tablic - takie wnioski Strona składała w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Podkreślono, że kwestia ta rodzi dotkliwe konsekwencje finansowe dla Skarżącej, bowiem wymiana tablic, pylonów i innych nośników reklamowych nie jest bezkosztowa. Wskazano, że na terenie miasta Gdańska funkcjonuje 21 obiektów handlowych Spółki, posiadających szyldy i grafiki informacyjne, zgodne z obowiązującym standardem. Zatem ich wymiana obarczy Spółkę dodatkowymi dotkliwymi kosztami, przez co będzie ona podwójnie ukarana, raz administracyjnie, a kolejny raz poprzez niebagatelny koszt montażu i wymiany tablic reklamowych na obiektach handlowych.
Wątpliwości Skarżącej wzbudził również sposób obliczenia kary, bowiem organy dokonując obliczeń jako pierwszy dzień wskazały 2 lipca 2020 r., który w ich ocenie stanowił dzień wszczęcia postępowania. Zdaniem Strony postępowanie zostało wszczęte
8 lipca 2020 r., tj. w dniu odebrania przez nią zawiadomienia, gdyż dopiero tego dnia dowiedziała się ona o wszczęciu postępowania i dopiero tego dnia mogła podjąć jakiekolwiek działania. Za niedopuszczalną uznano natomiast praktykę organu pierwszej instancji, który przeprowadza istotne czynności postępowania, mające kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie, bez udziału strony, następnie sporządza zawiadomienie, które dociera do strony ze znacznym opóźnieniem, a następnie orzeka karę dla podmiotu, liczoną od dnia swoich "czynności" przeprowadzonych przed dniem wszczęcia bez udziału strony.
Kolejną kwestią budzącą niepokój Spółki jest przewlekłość postępowania, szczególnie naganna w niniejszej sprawie i innych tożsamych sprawach, z uwagi na fakt, że każdy kolejny dzień zwłoki organu naraża stronę postępowania na dodatkowe straty finansowe. Wskazano, że sprawa, którą można było załatwić w terminie 50-60 dni trwała ponad 140 dni, co stanowi kolejne naruszenie przepisów procedury administracyjnej, szczególnie oburzające w sytuacji, gdy każdy dzień generuje wymierne i dotkliwe straty finansowe dla stron postępowania. Podkreślono przy tym, że Skarżąca nie podejmowała żadnych działań procesowych w niniejszej sprawie, mających wpływ na tak długi termin załatwienia sprawy. Taka postawa organu pierwszej instancji z pewnością nie zasługuje na aprobatę i budzi spore wątpliwości odnośnie do obiektywizmu i bezstronności tego organu.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Spółka wskazała,
że działając z ostrożności procesowej i chcąc zademonstrować dobrą wolę zdemontowała przedmiotowe tablice. Organ odwoławczy tę wiedzę posiadał, jednakże uznał, że nie zaprzestano naruszenia prawa będącego przedmiotem postępowania, jak również waga naruszenia jest poważna. Zdaniem Spółki organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego w jego mniemaniu naruszenie ma poważny charakter. Trudno natomiast uznać, że grafika informacyjna na legalnie posadowionym i funkcjonującym obiekcie handlowym
w jakikolwiek sposób zagraża ochronie krajobrazu. Skarżąca zaznaczyła, że nie kwestionuje celów i zasadności uchwał krajobrazowych, jednak sporne w sprawie tablice informacyjne w żaden sposób nie zakłócają harmonii krajobrazu miejskiego w tej lokalizacji, nie zakrywają również zabytków, czy innych obiektów architektury otoczenia, nie kolidują też z zachowaniem charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Są one zlokalizowane na już istniejącym obiekcie, wpasowanym w krajobraz tamtego miejsca.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 kwietnia 2022 r. utrzymująca
w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 24 listopada 2020 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono "[..]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej karę pieniężną w kwocie 79.449,41 zł za umieszczenie w dniach od 2 lipca 2020 r. do 24 listopada 2020 r. pięciu tablic reklamowych o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 48,71 m2 przy A. w Gdańsku, na działce nr [...] obręb [...], niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, oraz nałożono na Spółkę obowiązek dostosowania ww. pięciu tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź ich usunięcia.
Należy wskazać, że w zbliżonym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wypowiadał się w wyrokach z 8 września 2021 r. sygn. akt
II SA/Gd 223/21 i z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 421/22 (przywołane
w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tych wyrokach
w pełni aprobuje i przyjmuje za własną.
Na mocy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy została uprawniona do ustalenia
w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się,
że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła
w życie 3 kwietnia 2018 r.
Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych
z sytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d tej ustawy przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie
w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz
40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej,
o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego
z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba,
że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie
art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony
o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Wskazać też trzeba, że w art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to pojęcia mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie
w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi
i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei przez urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się one do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe) (tak: T. Brzezicki, ibidem, s. 35-40).
W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablic reklamowych, a argumentację skargi kwestionującą reklamowy charakter treści odzwierciedlonych na tych tablicach należy uznać za chybioną.
Przechodząc na grunt Uchwały Krajobrazowej należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 lokalny prawodawca ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w tej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości.
Jak już wyżej wskazano przez "reklamę" ustawodawca rozumie upowszechnianie
w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica. Wątpliwości Sądu nie budzi,
że utrwalone w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniu 29 czerwca 2020 r. tablice zawierają reklamę działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą, sprzedawanych przez nią produktów (kawa, masło) i ich cen, prezentowanych jako niskie. Tablice te wyraźnie odwołują się do nazwy przedsiębiorcy promującego swoją działalność. Z kolei na tablicach utrwalonych w trakcie oględzin działki nr [...] obręb [...] w Gdańsku przy A. w dniu 4 sierpnia 2020 r., zawierających już inne treści niż utrwalone 29 czerwca 2020 r., nie ma już odesłania wprost do nazwy skarżącej ("[..]"). Tablice te wskazują na liczbę pracowników ("W naszym sklepie pracuje dla Was 22 pracowników"), ilość i rodzaj wyrobów piekarniczych ("W naszym sklepie mamy dla Was ponad 60 rodzajów wyrobów piekarniczych"), warzyw i owoców (W naszym sklepie mamy dla Was ponad 160 rodzajów warzyw i owoców"), ilość miejsc parkingowych ("Zapewniamy dla Was 120 miejsc parkingowych") oraz godziny otwarcia sklepu ("Jesteśmy dla Was otwarci codziennie 6.00-22.00, a w niedziele handlowe 9.00-20.00"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że określenie "nasz sklep" odnosi się do Skarżącej, na co wskazuje miejsce posadowienia tablic reklamowych. Niewątpliwie, w ten sposób Spółka upowszechnia
w takiej wizualnej formie informacje promujące swoje przedsiębiorstwo, sprzedawane towary i usługi. Bez znaczenia jest tu zarazem brak dosłownego powołanie się na nazwę przedsiębiorcy ("[..]"), bowiem w oczywisty sposób tablice powieszone na elewacji sklepu "[..]" dotyczą działalności tego podmiotu. Tym samym, spełnione są przesłanki wynikające w definicji legalnej "reklamy", odnoszące się do wymogu promocji produktów, usług lub działalności danego podmiotu.
Działka nr [...], obręb [...] w Gdańsku przy A., na której mieści się jeden z obiektów handlowych Skarżącej, znajduje się w strefie S1 Uchwały Krajobrazowej. Z ustaleń organu pierwszej instancji (dokonanych na podstawie przeprowadzonych w terenie wizji i oględzin) wynika, że w okresie od 2 lipca 2020 r. do 24 listopada 2020 r., a więc po wejściu w życie Uchwały Krajobrazowej, na działce tej znajdowało się pięć tablic reklamowych o łącznej powierzchni ekspozycji 48,71 m2. Analiza treści Uchwały Krajobrazowej (w szczególności § 14) wskazuje zaś, że na analizowanym terenie nie jest dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju reklam. W związku z tym orzekające w sprawie organy słusznie stwierdziły, że ww. reklamy zostały umieszczony niezgodnie
z Uchwałą Krajobrazową. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji był zobowiązany do wymierzenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
Jak już wyżej wskazano, Uchwała Krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., zatem termin dostosowawczy upływał 3 kwietnia 2020 r. Należy jednak zauważyć, że jako termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki został on zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, na mocy art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Stan ten został wprowadzony w Polsce w dniu
14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r.,
poz. 491). W związku z tym, z dniem 14 marca 2020 r. ww. termin dostosowawczy został zawieszony, a więc nie biegł dalej.
Przepis art. 15zzs został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku
z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.), który - zgodnie z art. 76 in principio tej ustawy - wszedł w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia. Ustawę ogłoszono 15 maja 2020 r., a tym samym od 16 maja 2020 r. włącznie nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r., powodujący wstrzymanie bądź zawieszenie biegu terminów procesowych. W myśl zaś art. 68 ust. 1 ustawy z 14 maja 2020 r., terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że zawieszony termin na dostosowanie tablic reklamowanych do postanowień uchwały krajobrazowej, biegł dalej od 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 Uchwały Krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. Nie ulega zaś wątpliwości, że termin ten nie został przez Spółkę dochowany, gdyż - jak ustaliły organy, a czego Skarżąca nie kwestionuje - w okresie od 2 lipca 2020 r. do 24 listopada 2020 r., a więc po wejściu w życie Uchwały Krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce nr [...] było umieszczonych pięć tablic reklamowych, które nie są dopuszczalne na terenie S1 Uchwały Krajobrazowej.
Przechodząc do kwestii wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i związanych z tym konsekwencji należy wskazać, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym
w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu.
Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia
o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce
w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgadza.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie Skarżąca wskazuje, że o czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (tak WSA w Warszawie w wyroku z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność, wszczyna postępowanie.
W ocenie Sądu wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. odnośnie do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu Spółka dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablicy reklamowej określonego rodzaju. Należy też zauważyć, że organ zabezpieczając także prawa strony zawiadomił o ww. czynnościach i wszczęciu postępowania w tej samej dacie, kiedy czynności te podejmował, a więc nie "ukrywał" postępowania przed Stroną. Ponadto, między wysłaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania (co miało miejsce
2 lipca 2020 r., a dotyczyło kontroli z 29 czerwca 2020 r.) a doręczeniem go Spółce (co nastąpiło 9 lipca 2020 r.) organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia, ani które wymagałyby udziału Strony i przedstawienia jej stanowiska.
Z akt sprawy wynika, że 29 czerwca 2020 r. pracownicy GZDiZ przeprowadzili na działce nr [...] obręb [...] wizję, podczas której stwierdzili istnienie pięciu tablic reklamowych, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strony zostały zaś zawiadomione pismem z 2 lipca 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku
z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 2 lipca 2020 r.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu, że w sprawie nie dokonano pomiarów tablic w obecności pracowników Spółki, przez co nie było możliwości weryfikacji, czy pomiary zostały dokonane w sposób rzetelny i miarodajny, należy zwrócić uwagę, że Skarżąca nie wykazała, aby rozmiary spornych tablic były w rzeczywistości inne niż podane przez organ pierwszej instancji. Skoro na tę okoliczność nie zaoferowano żadnego poddającego się weryfikacji kontrdowodu zarzut sformułowany w tym zakresie należy uznać za gołosłowny.
Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że datą wszczęcia postępowania, od której naliczana jest kara, jest dzień 2 lipca 2020 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. k.p.a. Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W tym zakresie strona skarżąca zarzuca, że organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej.
Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. W tym kontekście, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą jest przedsiębiorcą działającym w formie spółki prawa handlowego, a więc posiadającym sformalizowaną strukturę organizacyjną i prawną, której z definicji powinien towarzyszyć profesjonalizm w obrocie prawnym.
Z perspektywy celów towarzyszących regulacji prawnej, stanowiącej podstawę prawną wymierzonej kary, zauważyć trzeba, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, zmierza do wzmocnienia ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka
(zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Strasburg 14 marca 2011 r.). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej 20 października 2000 r. we Florencji (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w tej konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane
z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Powyższe cele determinują więc aksjologiczną warstwę wprowadzonej uchwałą krajobrazową ochrony, która - jak wskazano powyżej - z normatywnego punktu widzenia znajduje odzwierciedlenie nie tylko w regulacjach krajowych, ale i międzynarodowych.
Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę, działającego w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama jego działalności handlowej jest istotną wartością, determinującą niewątpliwie sukces prowadzonej działalności pod europejską marką. Podmiot taki powinien się orientować
w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku
z tym Strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to nie podjęła działań mających związek z dostosowaniem do nowych przepisów, a w toku postępowania, a więc mając już świadomość zarzucanych przez organ niezgodności z uchwałą - jedynie zmieniła sposób reklamowania swej działalności, poprzez rezygnację z umieszczania na tablicach nazwy przedsiębiorcy. Niewątpliwie zatem samo działanie Skarżącej miało wpływ ostatecznie również i na wysokość ustalonej kary, bowiem mogła ona - zamiast zmieniać sposób i treść reklamy - dostosować swoją działalność w tym obszarze do przepisów uchwały. Tym bardziej zatem, działając profesjonalnie, Spółka powinna była podjąć działania mające na celu ustalenie swojej sytuacji prawnej w obszarze zgodności
z Uchwałą Krajobrazową. Niewątpliwie nie może być okolicznością uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary przekonanie Skarżącej, że tablice reklamowe nie zaburzają harmonii krajobrazu miejskiego, bowiem pozostaje ono w sprzeczności
z przepisami prawa miejscowego, ustalającego zasady ochrony tego krajobrazu
i aksjologią, leżącą u podstaw ich przyjęcia do obrotu prawnego, o czym mowa była wyżej.
Należy też zauważyć, że w art. 189d k.p.a. zawarto katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę
i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony, zasługującym na oczekiwaną przez nią ochronę.
W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia - łącznie
z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości - ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Ponadto zawarte w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji podjętego rozstrzygnięcia.
Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej, reklam, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z jej postanowieniami, jak również ustalono podmiot, który te reklamy umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której powinna ona być naliczana. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń w zakresie wyliczenia kary (wzoru, stawek).
W konsekwencji, przeprowadzone przez organy postępowanie należało uznać za zgodne z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, 5 i 9 u.p.z.p., nakładając karę pieniężną za umieszczenie w dniach od 2 lipca 2020 r. do 24 listopada 2020 r. na działce nr [..] obręb [...] pięciu tablic reklamowych o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 48,71 m2 przy A. w Gdańsku, obciążając wymierzoną kwotą Skarżącą jako podmiot umieszczający ww. tablice reklamowe niezgodnie
z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej. Oceny tej nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]