II SA/GD 417/24

II SA/Gd 417/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 marca 2024 r., nr WOP.7722.24.2024.GD w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej stanu obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 31 stycznia 2022 r. A. Z. (dalej: "Wnioskodawczyni") wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie starogardzkim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o wszczęcie postępowania z powodu złego stanu gminnego zbiornika retencyjnego wód opadowych zlokalizowanego na terenie działki
nr [...] w J.
Wnioskodawczyni podała, że jest właścicielką sąsiadującej bezpośrednio
z ww. zbiornikiem retencyjnym działki nr [...] zalanej w całości podczas powodzi w lipcu 2021 r. Wskazała również, że niewystarczające obwałowanie zbiornika retencyjnego oraz niedrożna rura przelewowa spowodowały kilkumiesięczne zalanie jej posesji łącznie
z domem. A. Z. podniosła, że spór kompetencyjny pomiędzy gminami S. i Z., zrzucającymi odpowiedzialność na siebie co do stanu zbiornika retencji wód, pozostawia ją w środku tego sporu, bez kanalizacji, bez dojścia do budynku, ze zniszczonym zagospodarowaniem działki i poważnymi uszkodzeniami budynku. Wnioskodawczyni podkreśliła, że z powodu zaawansowanej degradacji mykologicznej budynku oraz zawilgocenia pomieszczeń na poziomie 70% nie może użytkować budynku.
Po wymianie korespondencji z Burmistrzem Gminy S. (dalej: "Burmistrz") PINB w dniu 6 kwietnia 2022 r. przeprowadził kontrolę na działkach nr [...] i [...], podczas której stwierdzono, że na działce nr [...] (od strony północnej) znajduje się podziemny kanał odprowadzający nadmiar wody ze zbiornika na działce nr [...] do rowu poza zabudową mieszkaniową. Obecna podczas kontroli Wnioskodawczyni oświadczyła, że wyraża zgodę na wykonanie (udrożnienie) kanału znajdującego się na terenie działki
nr [...] przez Gminę S. (dalej: "Gmina", "Skarżąca"), zaś po zakończeniu robót teren działki nr [...] powinien być uporządkowany i doprowadzony do stanu pierwotnego, tj. sprzed lipca 2021 r. Przedstawiciele Gminy oświadczyli, że są zainteresowani kompleksowym rozwiązaniem problemu odprowadzania nadmiaru wód ze zbiornika znajdującego się na działce nr [...].
W dniu 16 sierpnia 2022 r. ponownie przeprowadzono kontrolę doraźną na terenie działki nr [...], podczas której Wnioskodawczyni oświadczyła, że Gmina nie odtworzyła stanu działki sprzed zalania (krawężniki przy drodze gminnej oraz wjazd na działkę
nr [...]). W związku z tym Wnioskodawczyni zażądała przebudowy całego kanału przechodzącego przez jej działkę argumentując, że brak tej przebudowy uniemożliwia jej uporządkowanie swojej nieruchomości.
Pismem z 28 września 2022 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego drogi gminnej na terenie działek nr [...] i [...] oraz urządzeń i obiektów służących do odprowadzania z niej wód deszczowych i ze zbiornika na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym J., jednostka ewidencyjna S. Jednocześnie organ pierwszej instancji zawiadomił
o zaplanowanych na 8 listopada 2022 r. oględzinach na terenie działek nr [...]-[...] w J.
W dniu 8 listopada 2022 r. przeprowadzono kontrolę doraźną na ww. działkach,
w trakcie której ustalono, że około 20 lat temu droga gminna została utwardzona masą asfaltową, zaś około 5 lat temu została wykonana nakładka, żeby wyrównać drogę. Obecna podczas kontroli Wnioskodawczyni oświadczyła, że na wysokości jej budynku istniały wpusty uliczne, mniej więcej w obecnym ich usytuowaniu, zaś chodnik powstał przed wykonaniem nakładki (około 10 lat temu), krawężniki przy chodniku istniały wcześniej. Przedstawiciel Gminy załączył do protokołu kontroli mapę sprzed remontu rurociągu, nie przedstawiając książki obiektu (drogi gminnej w J.).
Postanowieniem z 11 stycznia 2024 r. PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 w zw.
z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nałożył na Gminę obowiązek dostarczenia,
w terminie 28 dni od dnia otrzymania postanowienia, oceny technicznej stanu drogi gminnej na terenie działek nr [...] i [...] oraz urządzeń i obiektów służących do odprowadzania wód opadowych z ww. drogi, zbiornika retencyjnego na działce nr [...] wraz z przepustem deszczowym pod ww. drogą na działce nr [...], sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach (inżynierii drogowej oraz instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych), dotyczącej prawidłowego odprowadzenia wód deszczowych z terenu pasa drogowego, obejmującej informacje dotyczące stanu użytkowego urządzeń odpowiedzialnych za właściwe odprowadzanie wody deszczowej
i właściwej lokalizacji wpustów deszczowych. Organ pierwszej instancji zaznaczył,
że ocena techniczna powinna wskazywać zakres prac i czynności, które należy wykonać
w celu doprowadzenia poszczególnych elementów drogi do stanu zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania oraz odprowadzenie wód deszczowych w sposób zapobiegający zalewaniu działki nr [...], obręb J.
W uzasadnieniu PINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż droga na wysokości budynku nr [...] w J. jest wyposażona we wpusty uliczne oraz przepust deszczowy odprowadzający wody ze zbiornika retencyjnego położonego na terenie działki nr [...], natomiast sprawność tych wpustów, jak i samego przepustu jest niewystarczająca, w związku z czym dochodzi do zalewania działki nr [...], której właścicielką jest Wnioskodawczyni.
W wyniku zażalenia wniesionego przez Gminę na powyższe rozstrzygnięcie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 8 marca 2024 r. uchylił je w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku wyznaczając nowy termin do 30 czerwca
2024 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu PWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że w myśl art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (ust. 1); zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach
i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (ust. 2).
Odwołując się do treści art. 81c Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał,
że opisuje on procedurę nakładania na właścicieli lub zarządcy obiektów budowlanych obowiązków dostarczenia odpowiednich ocen technicznych, które umożliwią wyeliminowanie złego stanu technicznego obiektu. PWINB zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał postanowienie w oparciu o powyższy przepis, po stwierdzeniu uzasadnionych wątpliwości co do jakości stanu technicznego drogi wraz
z urządzeniami do odprowadzenia wód opadowych, które mają wpływ na bezpieczeństwo
i prawidłowe użytkowanie obiektu. Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższa procedura stanowi postępowanie dowodowe, a nie rozstrzyga jeszcze merytorycznie sprawy.
PWINB wskazał następnie, że z akt sprawy wynika, iż w lipcu 2021 r. po nawalnych opadach woda ze zbiornika retencyjnego na działce nr [...] w J. zalała sąsiednią działkę nr [...], której właścicielką jest A. Z., poważnie uszkadzając znajdujący się na niej budynek mieszkalny (uszkodzenia opisano w ocenie technicznej). Organ odwoławczy podał, że znajdujący się w północnej części działki nr [...] podziemny kanał, odprowadzający wody pod drogą gminną do rowu i dalej do rzeki W., nie zdołał odebrać nadmiaru wód ze zbiornika po deszczach nawalnych. PWINB wskazał,
że z protokołu odbioru technicznego z 11 października 2021 r. (dokonanego przez pracowników Urzędu Miejskiego w S.) ułożenia rurociągu PCV Dn 500 na działce nr [...], wykonania trzech studni drenażowych Dn 1000 i połączenia ze studzienką deszczową w drodze gminnej wynika, że oczyszczono z namułu przepust drogowy
i studzienki deszczowe, odmulono i poprawiono stan kanału od drugiej studni do wylotu
w kierunku rzeki, uszczelniono włączenie wpustu studni deszczowej i zagęszczono grunt wokół studni drenażowych. Roboty te wykonano we wrześniu 2021 r.
Organ odwoławczy dodał, że pismem z 21 sierpnia 2022 r. (przesłanym e-mailem) A. Z. powiadomiła organ pierwszej instancji o ponownym zalaniu jej działki
w nocy z 20 na 21 sierpnia 2022 r. podczas nawalnych deszczy. Z pisma wynika,
że o deszczach tych były wydawane ostrzegawcze alerty. Zdaniem Wnioskodawczyni do zalania doszło, ponieważ studzienki i wpusty deszczowe są zamulone, kanały i urządzenia nie są czyszczone (do pisma dołączono dokumentację fotograficzną).
Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy PWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że Gmina nie zapewniła (zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego) bezpiecznego użytkowania obiektu (zbiornika retencyjnego i systemu do odprowadzenia nadmiaru wód siecią kanalizacji deszczowej) w razie wystąpienia czynników zewnętrznych, takich jak intensywne opady atmosferyczne. Zdaniem organu odwoławczego z materiału dowodowego wynika wprost, że system kanalizacyjny był niedrożny. Zwrócono uwagę,
że Gmina dokonała częściowego udrożnienia systemu we wrześniu 2021 r. na działce
nr [...] (działka przecinająca drogę gminną, granicząca z działką nr [...]), natomiast nie dokonano wymiany kanału na działce nr [...]. Wskazano, że w 2022 r. po wymianie kanału doszło jednak do ponownego zalania drogi gminnej i działki nr [...]. PWINB wskazał, że na zdjęciach dołączonych do pisma z 21 sierpnia 2022 r. widać, iż wpusty deszczowe są kompletnie zamulone, a droga zalana. Podkreślono przy tym, że Gmina nie przedłożyła do akt projektu budowlanego zawierającego obliczenia systemu odbioru wód ze zbiornika retencyjnego.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie występują uzasadnione wątpliwości co do działania systemu odprowadzenia wód opadowych z drogi gminnej oraz zbiornika retencyjnego. W ocenie PWINB analiza materiału dowodowego wykazała, że system nie zapewnia całkowitej ochrony przed zalewaniem nieruchomości
i spowodowaniem szkód.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek wykonania oceny technicznej był prawnie uzasadniony, gdyż umożliwi ona organowi nadzoru budowlanego wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i ewentualne dalsze jego egzekwowanie.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia PWINB podniósł, że wątpliwości co do prawidłowego odprowadzenia wód opadowych ze zbiornika retencyjnego i z drogi znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z kolei z protokołu odbioru technicznego nie wynika, aby wpusty deszczowe zostały wymienione - wbrew temu co wskazano w zażaleniu. Ponadto ponowne zalanie odbyło się po renowacji systemu (co do którego Gmina nie przedstawiła żadnych dokumentów). Organ odwoławczy nie podzielił twierdzeń Gminy,
że nie można było zapobiec zdarzeniu podtopienia nieruchomości przez użycie środków leżących w granicach jej zapobiegliwości i staranności, gdyż z materiału dowodowego wprost wynika, że system był zamulony i niedrożny - czemu Gmina mogła zapobiec.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego Gmina, reprezentowana przez pełnomocnik będącą radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy niedrożność systemu kanalizacyjnego była konsekwencją braku należytego utrzymania urządzeń kanalizacyjnych oraz braku wyjaśnienia w zakresie, czy okolicznościom tym dało się zapobiec;
2. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom w postaci protokołu odbioru technicznego robót oraz notatek z przeprowadzonych kontroli doraźnych na nieruchomości, pomimo że dokumenty te mają moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności renowacji systemu kanalizacyjnego za nieudowodnioną;
3. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, że zmniejszenie przepustowości i drożności rur kanalizacyjnych oraz przedostanie się wody na posesję A. Z. stanowiły zawinioną przez Gminę przyczynę zalania posesji, w sytuacji gdy Gmina skutecznie podjęła działania naprawcze i prewencyjne, mimo to zdarzeniu nie dało się zapobiec, nawet przy działaniu z należytą starannością;
4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77
§ 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
5. art. 61 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegającą na przyjęciu, że działania Skarżącej pozostawały działaniami sprzecznymi z szeroko pojętą ochroną przeciwpowodziową oraz skutkowały naruszeniem stosunków wodnych, w sytuacji gdy działania te były podejmowane w granicach obowiązujących przepisów prawa oraz były wystarczające do zapewnienia bezpiecznego użytkowania zbiornika retencyjnego
i systemu do odprowadzania nadmiaru wód siecią kanalizacji deszczowej, w razie wystąpienia czynników zewnętrznych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jaki i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym (i wbrew twierdzeniom organów) w 2021 r. i w latach następnych Gmina przeprowadziła prace polegające na odmuleniu kolektora kanalizacyjnego i przepustu drogowego bezpośrednio przylegającego do działki nr [...] w J., ułożenia dodatkowego rurociągu wspomagającego PCV Dn 500 na działce nr [...], wykonania trzech studni drenażowych Dn 1000 i połączenia ze studzienką deszczową na drodze gminnej. Po dokonanych pracach przeprowadzono czynności kontrolne. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w toku użytkowania sieci kanalizacyjnej stwierdzono (na gruncie notatki służbowej z 21 lutego 2022 r.), że mimo obfitych opadów w studniach nie ma zalegającego osadu, a zbiornik retencyjny nie wylewa na obszar innych działek (w tym działki nr [...]).
Mając powyższe na uwadze Gmina podniosła, że we wskazanych przez A. Z. datach kanalizacja pozostawała szczelna na odcinkach przebiegających przez działkę nr [...] i ich przyległych, w tym w obrębie drogi gminnej, przy której znajdowała się studzienka kanalizacyjna. Świadczył o tym fakt okresowej pracy ciśnieniowej kanalizacji (do sierpnia 2022 r. nie stwierdzono uchybień w tym zakresie, mimo cyklicznych, obfitych opadów) oraz fakt założenia trzech studzienek drenażowych i systemów wspomagających pracę rurociągu w celu zabezpieczenia przed zalaniem od piętrzenia w kolektorze mieszaniny wody - co potwierdziły działania kontrolne służb gminy (odbiór robót i notatki urzędowe). Zdaniem Skarżącej takie działania pozwoliły na odprowadzanie wód opadowych w normalnych warunkach oraz byłyby w stanie ochronić posesję A. Z. przed zalaniem, przy uwzględnieniu wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w postaci deszczów nawalnych i ulewnych (przy czym nie chodzi tu
o anomalie pogodowe).
Strona skarżąca zwróciła uwagę, że teren działki nr [...] w obrębie J. jest najniższym punktem w okolicy oraz znajduje się w miejscu retencji wód opadowych dla pobliskich terenów. Działka ta graniczy z działką nr [...], przez co tym bardziej jest ona narażona na niekorzystne działania anormalnych warunków pogodowych. Wyjaśniono,
że w lipcu 2021 r. doszło do wystąpienia anomalii pogodowej, która doprowadziła do sytuacji nagłego pojawienia się napływu wód opadowych - takiej, której nie dało się przewidzieć przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów staranności i zapobiegliwości. Wystąpienie takiego skutku powodowało, że mieszanina wody i ścieków wypływała poprzez włazy w studniach na powierzchnię terenu i spływała w stronę położonych najniżej terenów, w tym w stronę domu Wnioskodawczyni. Przy dużej ilości opadów (a więc i dużej ilości wody niesionej przez sieć kanalizacyjną) zalewanie terenu było intensywne, gdy do wody z kanalizacji dołączyła woda spływająca od strony stawu w J.
Strona skarżąca podkreśliła, że w dacie wystąpienia powyższego incydentu nie tylko występowały zjawiska atmosferyczne w postaci deszczów nawalnych i ulewnych, ale była skutkiem nagłych anomalii pogodowych - powodzi/wylewu z okolicznych potoków i stawu, czego Gmina nie mogła przewidzieć. Za niezgodne z prawdą uznano tym samym twierdzenia PWINB, że kanały i urządzenia kanalizacyjne nie były czyszczone, a Gmina nie zapewniła bezpiecznego użytkowania zbiornika retencyjnego i systemu do odprowadzania nadmiaru wód siecią kanalizacji deszczowej w razie wystąpienia czynników zewnętrznych, takich jak intensywne opady atmosferyczne (w rzeczywistości wydarzenia te nie były konsekwencją braku należytego ich utrzymania oraz nie można ich powiązać
w ramach adekwatnego związku przyczynowego, bowiem zdarzeniu nie sposób było zapobiec bez względu na działania i starania, jakie podejmowała Skarżąca).
Podsumowując podniesiono, że przyczyną zalania nieruchomości A. Z. była wyłączająca odpowiedzialność Gminy siła wyższa w postaci powodzi oraz wystąpienia takiej ilości opadów, której nie dało się przewidzieć. Podkreślono, że w dacie zdarzenia opady te były tak nasilone, że kumulowały zjawiska piętrzenia się mas opadowych. Wskazano również, że w toku realizacji działań usprawniających działanie systemu kanalizacyjnego Wnioskodawczyni utrudniała działania na posesji, wobec czego zaniechano wymiany studni rewizyjnej. W toku przeprowadzanych prac usprawniających działanie systemu kanalizacyjnego w/w zablokowała działanie służb gminy, tj. poprzez blokowanie fizyczne studni rewizyjnej, które uniemożliwiło przeprowadzenie remontu infrastruktury znajdującej się w obrębie działki.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 8 marca 2024 r. uchylające w części (dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie starogardzkim z 11 stycznia 2024 r. nakładające na Gminę S. obowiązek dostarczenia oceny technicznej stanu drogi gminnej na terenie działek nr [...] i [...] oraz urządzeń
i obiektów służących do odprowadzania wód opadowych z ww. drogi, zbiornika retencyjnego na działce nr [...] wraz z przepustem deszczowym pod ww. drogą na działce nr [...] - dotyczącej prawidłowego odprowadzenia wód deszczowych z terenu pasa drogowego, obejmującej informacje dotyczące stanu użytkowego urządzeń odpowiedzialnych za właściwe odprowadzanie wody deszczowej i właściwej lokalizacji wpustów deszczowych.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), która
w art. 81c ust. 2 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1
(m.in. właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego - przypisek Sądu), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
W przytoczonej wyżej regulacji organy administracji architektoniczno-budowlanej
i organy nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami Prawa budowlanego. Ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w art. 81c ust. 2 ww. ustawy organy te mogą żądać zarówno wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania. Za taką oceną przemawia umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, które nadaje mu ogólnego charakteru - środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nie obowiązków (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 613/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępnie na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W piśmiennictwie wskazuje się, że instytucja ta umożliwia organom wykonywanie ich ustawowych zadań. Postanowienie wydane w tym przedmiocie ma bowiem charakter dowodowy i tylko takim celom służy. Jest to regulacja szczególna wobec przewidzianego
w art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dowodu z opinii biegłego (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 920 i 923).
Zawarte w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego sformułowania: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz" wskazują, że celem organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej jest uzyskanie takich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej. Nakładając na podstawie omawianej regulacji obowiązek dostarczenia oceny technicznej organ w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności, jakie należy w związku z tym podjąć. Jak już jednak wskazano, art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Co do zasady dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Omawiana regulacja powinna być stosowana wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2778/19).
Należy również podkreślić, że nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego znajduje uzasadnienie wyłącznie w przypadkach w nim wskazanych, tj. powzięcia przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.
W wyroku z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/1 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że z uwagi na użycie we wskazanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają uzasadnienia. Skorzystanie
z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Omawiana regulacja daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym. Stosując ten przepis nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym.
W niniejszej sprawie obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego został nałożony na Gminę S., będącą właścicielem działek drogowych nr [...] i [...] oraz działki nr [...], na której został zlokalizowany zbiornik retencyjny, a więc na podmiot wymieniony w omawianej regulacji, na który taki obowiązek może zostać nałożony i który niewątpliwie ma możliwość zapewnienia wykonania tego obowiązku.
Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że w lipcu 2021 r. po nawalnych opadach woda ze zbiornika retencyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] w J. zalała sąsiednią działkę nr [...], której właścicielką jest A. Z., uszkadzając znajdujący się na niej budynek mieszkalny. Uszkodzenia szczegółowo opisano w dokumencie "Ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego uszkodzonego w wyniku powodzi" sporządzonym przez projektanta Z. T., załączonym przez Wnioskodawczynię do pisma z 31 stycznia 2022 r. skierowanego do Wójta Gminy Z. Z dokumentu tego wynika m.in., że w lipcu 2021 r. nastąpiło zalanie pomieszczeń piwnicznych budynku oraz powierzchni całej działki
nr [...] wodami powierzchniowymi ze zbiornika retencyjnego na terenie sąsiedniej działki nr [...], stan zalania utrzymywał się przez kilka tygodni, tj. od 3 lipca 2021 r. do 14 sierpnia 2021 r. Zdaniem autora tego dokumentu zbiornik retencji wód opadowych, mający zapewnić odprowadzenie wód z terenu dwóch gmin, tj. S. i Z., nie spełnił swojej roli z powodu wad technicznych zbiornika oraz niedrożności rury odprowadzającej nadmiar wody do rzeki W. W dokumencie zaznaczono, że niedrożność kanału burzowego stwierdziła Państwowa Straż Pożarna po przystąpieniu do akcji wypompowania wody z zalanych pomieszczeń piwnicznych, ze studzienek kanalizacyjnych i zbiorników na ścieki.
W aktach sprawy znajduje się również protokół odbioru technicznego robót
z 11 października 2021 r., w którym jako zleceniodawcę wskazano Gminę S., zaś jako wykonawcę [...]. Z protokołu tego wynika, że roboty wykonano na podstawie umowy z 15 września 2021 r. w sprawie remontu przepustu drogowego
w drodze gminnej nr [...] w J. i rurociągu deszczowego na działce nr [...] obręb J. Po dokonaniu przeglądu przeprowadzonych robót oraz sposobu ich wykonania komisja odbioru składająca się z przedstawicieli Urzędu Miejskiego
w S. uznała za odebrane i wykonane następujące roboty: 1) ułożenie rurociągu PCW Ø 500 mm na działce nr [...], wykonanie trzech studni drenażowych Ø 1.000 mm
oraz połączenie ze studzienką deszczową w drodze gminnej, 2) oczyszczenie z namułu przepustu drogowego i studzienek deszczowych, 3) usunięcie usterek stwierdzonych podczas odbioru w dniu 22 września 2021 r., tj.: uszczelnienie włączenia wpustu studni deszczowej, odmulenie i poprawienie stanu kanału od drugiej studni do wylotu w kierunku rzeki, zagęszczenie gruntu wokół studni drenażowych. Komisja zobowiązała wykonawcę do oczyszczania studzienek deszczowych i studni drenażowych co najmniej dwukrotnie
w ciągu roku, w zależności od potrzeb.
Z kolei z protokołu nr PINB/0934/6/4/2022 z 6 kwietnia 2022 r. wynika, że w tym dniu pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działkach nr [...] i [...], podczas której stwierdzono, że na działce nr [...] (od strony północnej) znajduje się podziemny kanał odprowadzający nadmiar wody ze zbiornika na działce nr [...] do rowu poza zabudową mieszkaniową. Obecna podczas kontroli Wnioskodawczyni oświadczyła, że wyraża zgodę na wykonanie (udrożnienie) kanału znajdującego się na terenie działki nr [...] przez Gminę, zaś po zakończeniu robót teren działki nr [...] powinien być uporządkowany
i doprowadzony do stanu pierwotnego, tj. sprzed lipca 2021 r. Przedstawiciele Gminy oświadczyli, że są zainteresowani kompleksowym rozwiązaniem problemu odprowadzania nadmiaru wód ze zbiornika znajdującego się na działce nr [...].
W dniu 16 sierpnia 2022 r. ponownie przeprowadzono kontrolę doraźną na terenie działki nr [...], podczas której Wnioskodawczyni oświadczyła, że Gmina nie odtworzyła stanu działki sprzed zalania (krawężniki przy drodze gminnej oraz wjazd na działkę
nr [...]). W związku z tym Wnioskodawczyni zażądała przebudowy całego kanału przechodzącego przez jej działkę argumentując, że brak tej przebudowy uniemożliwia jej uporządkowanie swojej nieruchomości.
Pismem z 21 sierpnia 2022 r. (przesłanym e-mailem) A. Z. powiadomiła organ pierwszej instancji o ponownym zalaniu jej działki w nocy z 20 na 21 sierpnia 2022 r. podczas nawalnych deszczy. Z pisma wynika, że o deszczach tych były wydawane ostrzegawcze alerty. Zdaniem Wnioskodawczyni do zalania doszło, ponieważ studzienki
i wpusty deszczowe są zamulone, kanały i urządzenia nie są czyszczone (do pisma dołączono dokumentację fotograficzną).
Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd podziela stanowisko organów, że Gmina nie zapewniła (zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego) bezpiecznego użytkowania obiektu (zbiornika retencyjnego i systemu do odprowadzenia nadmiaru wód siecią kanalizacji deszczowej) w razie wystąpienia czynników zewnętrznych, takich jak intensywne opady atmosferyczne. Zdaniem Sądu z materiału dowodowego (opisanego powyżej) wynika wprost, że system kanalizacyjny był niedrożny. Należy zwrócić uwagę,
że Gmina dokonała częściowego udrożnienia systemu we wrześniu 2021 r. na działce
nr [...] (działka przecinająca drogę gminną, granicząca z działką nr [...]), natomiast nie dokonano wymiany kanału na działce nr [...]. Po wykonaniu tych robót doszło do ponownego zalania drogi gminnej i działki nr [...] (w sierpniu 2022 r.). Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej (dołączonych przez Wnioskodawczynię do pisma z 21 sierpnia 2022 r.) wynika, że wpusty deszczowe są zamulone, a droga zalana.
W ocenie Sądu opisany powyżej materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia przez organy rozstrzygnięcia co do podmiotu, na który należy nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej stanu obiektu budowlanego. Ocenie tej nie sposób przy tym zarzucić dowolności. Należy podkreślić, że dla skutecznego zarzucenia organowi naruszenia art. 80 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, bowiem jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o innej niż przyjął organ wadze (doniosłości) poszczególnych środków dowodowych i ich odmiennej ocenie niż ocena dokonana przez organ.
Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że przyczyną zalania nieruchomości A. Z. była wyłączająca odpowiedzialność Gminy siła wyższa w postaci powodzi oraz wystąpienia takiej ilości opadów, której nie dało się przewidzieć. Z art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego wprost wynika, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych
z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie,
w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. A zatem, obowiązkiem właściciela nieruchomości (w niniejszej sprawie Gminy) jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu również w obliczu postępujących zmian klimatycznych, którym coraz częściej towarzyszą silne wiatry, deszcze nawalne, czy powodzie błyskawiczne. Będzie to wymuszało zmiany m.in. w zakresie projektowania obiektów, czy stosowania innych, bardziej odpowiednich do tych zmian materiałów.
Jak już wyżej wskazano, postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i takim celom służy. Nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Zdaniem Sądu znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia na tym etapie postępowania, że obowiązek,
o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego prawidłowo został nałożony na Gminę jako właścicielkę nieruchomości.
Należy powtórzyć, że regulacja z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego umożliwia organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami tej ustawy,
w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji (np. o stanie technicznym obiektu budowlanego), które to ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Nałożenie omawianego obowiązku uzależnione jest od wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, tzn. w przypadku stwierdzenia, że zostały one wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z obowiązującymi normami budowlanymi. Przepis ten ma również zastosowanie w przypadku, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu administracyjnego.
Ustalenie istnienia ww. uzasadnionych wątpliwości wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i - w konsekwencji - narażenia strony na odpowiednie koszty. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Organ nadzoru budowlanego prowadzi bowiem określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach przyznanych mu kompetencji w zakresie kontroli przestrzegania prawa budowlanego. Oznacza to z jednej strony uprawnienie organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej konieczność jednoznacznego ustalenia występowania takich nieprawidłowości. Obowiązek sporządzenia oceny technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce, gdy organ dysponuje już wątpliwościami co do stanu technicznego obiektu budowlanego,
a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami - jak w sprawie niniejszej.
Zdaniem Sądu materiał zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że zaistniała przesłanka uzasadnionych wątpliwości w rozumieniu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym nałożony na Skarżącą obowiązek został określony w sposób precyzyjny.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]