II SA/Gd 414/25

II SA/Gd 414/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Dariusz Kurkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.H. i D. H. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2025 r., nr WOP.7721.43.2025.MJ w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących A. H. i D. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego D. H. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
A. H. i D. H. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: WINB) z 16 kwietnia 2025 r., nr WOP.7721.43.2025.MJ, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie (dalej jako: PINB) z 5 lutego 2025 r.,
nr PINB/IB/70035/45/2018, stwierdzającą brak podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej "Prawo budowlane".
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 maja 2018 r. na działce nr [...], obręb [...], w B., PINB ustalił, że na działce znajduje się budynek usługowy, który stanowi własność R. T. (dalej jako: inwestor). Do budynku są dobudowane schody zewnętrzne zabezpieczone barierką. Schody przebiegają przez działki nr [...] i [...]. W trakcie oględzin R. T. oświadczył, że w miejscu dawnego zejścia do piwnicy wykonano schody wzdłuż ściany szczytowej budynku. Wcześniej szerokość zejścia do piwnicy wynosiła 1,80 m, natomiast obecna szerokość wynosi 1,25 m. Według oświadczenia inwestora roboty rozpoczęto 27 stycznia 2018 r. i nie posiada on pozwolenia od organu administracji architektoniczno - budowlanej na wykonanie tych robót.
Organ ustalił ponadto, że działka nr [...] stanowi własność Gminy B., a jej użytkownikiem wieczystym jest R. T. Działka nr [...] również stanowi własność Gminy B., natomiast współużytkownikami wieczystymi tej działki są: C., D. H., A. H. oraz R. T.
Podczas oględzin stwierdzono także, że w piwnicy budynku inwestor wykonał remont, polegający na ociepleniu ścian wewnątrz budynku, ułożeniu płytek na podłodze, malowaniu, wymianie dwóch okien bez ingerencji w ścianę zewnętrzną budynku (zachowano te same wymiary). Roboty te stały się przedmiotem odrębnego postępowania.
W dniu 25 września 2018 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy budynku usługowego poprzez budowę schodów zewnętrznych, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], obręb [...], a następnie - postanowieniem z 28 stycznia 2019 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowie ww. schodów zewnętrznych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 maja 2019 r. wskazanej dokumentacji.
Wobec niewykonania ww. obowiązków, decyzją z 19 listopada 2019 r. organ nakazał inwestorowi rozbiórkę wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych dobudowanych do budynku usługowego, zlokalizowanego w B. przy ul. D., na działkach nr [...] i [...], obr. [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją WINB z 3 marca 2020 r. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy nakazał prowadzić postępowanie w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego uznając, że wykonanie schodów zewnętrznych nie jest budową (rozbudową) obiektu budowlanego, lecz stanowi inne niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W konsekwencji, postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, PINB nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 września 2022 r. ekspertyzy technicznej zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowych schodów zewnętrznych, która - w przypadku koniecznych zmian i przeróbek, winna określić sposób doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa.
W dniu 21 września 2022 r. inwestor przedłożył wymaganą ekspertyzę, a organ - po przeanalizowaniu materiału dowodowego - decyzją z 2 lutego 2023 r. stwierdził brak podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Na skutek rozpoznania odwołania D. H., WINB - decyzją z 28 marca 2023 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie wskazując, że ze względu na przekroczenie granicy działki nr [...], która stanowi współwłasność, należy wyjaśnić w jakim zakresie istnienie uprzedniej pochylni w miejscu schodów mieściło się w ramach udziału w ww. nieruchomości i prawa do dysponowania tą nieruchomością nam cele budowlane.
W piśmie z 30 kwietnia 2024 r. inwestor oświadczył, że pochylnia mieściła się w ramach udziału na działce nr [...]. Powierzchnia zabudowy pochylni wynosiła
3,8 m2, a obecne schody zewnętrzne mają powierzchnię zabudowy 1,65 m2. Do pisma załączono rysunki schodów zewnętrznych.
W tak ustalonym stanie faktycznym PINB - decyzją z 5 lutego 2025 r. - stwierdził brak podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w celu doprowadzenia wykonanych przez R. T. robót budowlanych polegających na wykonaniu schodów zewnętrznych dobudowanych do budynku usługowego, zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...], obręb [...], do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że działka, na której zlokalizowany jest budynek usługowy, w latach 90-tych posiadała nr [...] i stanowiła całość z dzisiejszymi działkami nr [...] i [...]. Na skutek podziału dokonanego decyzją z 14 kwietnia 1994 r. ustanowiono granice działki w odległości 1 m od budynku,
w którym znajdowały się m.in. wrota komunikacyjne do piwnicy. W dniu 5 października 1994 r. dokonano zmian w zakresie udziałów w prawie do powstałej z podziału działki nr [...] w ten sposób, że R. T. i E. T. posiadają 1/4 udziałów w przedmiotowej działce jako użytkownicy wieczyści. R. T. posiada więc prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako użytkownik wieczysty w 1/4 udziału w działce o nr [...], obręb [...].
Organ zauważył, że inwestor w momencie, gdy został użytkowaniem wieczystym w 1/4 udziału w działce nr [...], posiadał dojście do kondygnacji piwnicy w budynku usługowym za pomocą pochylni, która istniała już w latach 70-tych. Obecne schody zewnętrzne posiadają powierzchnię zabudowy o około połowę mniejszą niż pochylnia. Zgodnie zaś z przedłożoną ekspertyzą techniczną przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną, brak jest zagrożenia dla osób postronnych. Wobec tego, zdaniem PINB, brak jest podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Jednobrzmiące odwołania od tej decyzji złożyli A. H. i D. H., załączając do nich opinię techniczną z 17 lutego 2025 r., w której wskazano na zasadność kwalifikacji robót zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego oraz brak zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane.
W odwołaniach strony zakwestionowały kwalifikację robót i uznanie, że budowa schodów nie stanowi budowy, a także prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu i niezastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Błędnie też organ uznał, że nie ma podstaw do wydania nakazu wykonania robót doprowadzających wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, co wynika z błędnej oceny, że inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przedłożona prywatna ekspertyza pozwala na przyjęcie, że wykonane prace są zgodne z prawem. Zdaniem odwołujących się, organ błędnie nie zastosował też art. 71 Prawa budowlanego, mimo że inwestor wykonał prace zmieniające sposób użytkowania budynku, które wymagały pozwolenia/zgłoszenia.
Zaskarżoną decyzją z 5 lutego 2025 r. WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego roboty polegające na wybudowaniu w 2018 r. schodów zewnętrznych prowadzących do pomieszczeń piwnicy budynku usługowego, w miejscu istniejącej pochylni, stanowiły przebudowę. Zgodnie bowiem z pkt 5.1.2 normy PN-ISO 9836:2015-12, zjazd/pochylnia, jak i wybudowane na jego miejscu schody, nie wliczają się do powierzchni zabudowy budynku. Na skutek spornych robót zmianie uległy parametry użytkowe budynku, jednak nie uległy zmianie charakterystyczne parametry, tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, co wypełnia definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Roboty takie, w dacie wykonania, wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Obecnie natomiast, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Jednak ustalenie, że w dacie wykonania roboty budowlane wymagały pozwolenia, uprawniało organ do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do przedłożonej ekspertyzy inwestora WINB stwierdził, że potwierdziła ona, iż przebudowa zjazdu/pochylni na schody została wykonana prawidłowo. Ekspertyza została wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a organ nie znalazł podstaw do podważenia przedstawionego dokumentu.
WINB przedstawił także ustalenia w zakresie współwłasności działki nr [...], podkreślając, że dojście (pochylnia) do piwnicy znajdowało się na działce nr [...] już w latach 70-tych. Roboty budowlane - wykonanie przebudowy (schody), zostały wykonane w 2018 r., powierzchnia zabudowy przedmiotowych schodów zajmuje ok. połowy mniej niż pochylnia, na miejscu której zostały wybudowane. W tym zakresie WINB stanął na stanowisku, że w odniesieniu do robót budowlanych nie wymagających ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, w sytuacji gdy nie zachodzi potrzeba nakazania dodatkowych robót (co wynika z przedłożonego do akt orzeczenia) organy nadzoru budowlanego nie oceniają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. H. i D. H. zarzucili naruszenie:
1. art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 Prawa budowlanego poprzez niewykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także przeprowadzenia prac w części nieruchomości, do której dysponowania inwestor nie był uprawniony;
2. art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe uznanie, iż budowa schodów nie mieści się w katalogu budowy, a także prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego;
3. art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i biedne uznanie braku możliwości jego zastosowania w sytuacji gdy okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy stwarzał ku temu możliwości w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem;
4. art. 71 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestor wykonał w nieruchomości prace budowlane, które zmieniły sposób użytkowania budynku, a w konsekwencji wymagały pozwolenia/zgłoszenia, a w razie zaniechania tej czynności, przeprowadzenia odpowiedniego postępowania legalizacyjnego, czego jednak organ I i II instancji nie wziął pod uwagę;
5. art. 28 Prawa budowlanego poprzez rozpoczęcie i kontynuowanie prac bez pozwolenia na budowę, pomimo iż zakres prac wymagał uzyskania pozwolenia na budowę;
6. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej "k.p.a.", poprzez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty;
7. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;
8. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zarzucili też naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez:
- błędne i niekompletne rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym uznanie, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż schody zostały wybudowane poza granicami działki, której użytkownikiem wieczystym jest R. T.; a także błędne uznanie za słuszne i wystarczające do wyjaśnienia oświadczenia R. T. w zakresie pochylni;
- niesłuszne uznanie, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przez R.T. robót budowlanych, polegających na wykonaniu schodów zewnętrznych dobudowanych do budynku usługowego, do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy faktycznie takie podstawy istniały;
- bezpodstawne uznanie, że przedłożona do akt sprawy prywatna ekspertyza pozwala na przyjęcie, iż wykonane przez inwestora prace polegające na budowie schodów zewnętrznych są zgodne z prawem, podczas gdy faktycznie organ nic rozpoznał istoty sprawy, a także przedłożona do akt sprawy ekspertyza nie pozwala na uznanie legalności prac;
- bezpodstawne uznanie, że przedłożone do akt sprawy oświadczenie R. T. - stanowiące odpowiedź na pytania w zakresie istnienia pochylni, jest wystarczające do wyjaśnienia sprawy, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje ku temu podstaw i nie jest spójny z twierdzeniami inwestora;
- błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, iż inwestor jest uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy faktycznie okoliczność ta nie stanowiła przedmiotu rozważań organu, a nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestor nie dysponował takim prawem.
Stawiając te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu stwierdzili, że zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia co do wykonania przez inwestora prac w warunkach samowoli, bowiem decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czego w niniejszym postępowaniu zabrakło. Gdyby bowiem przyjąć, że decyzja taka może nakładać obowiązek jedynie przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów, organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Innymi słowy, podstawą dla wydania decyzji nic może być samo spełnienie przez inwestora obowiązku dostarczenia wnioskowanej przez organ ekspertyzy. Spełnienie tego obowiązku w żadnym razie nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia istoty sprawy, albowiem przedłożona ekspertyza może stanowić co najwyżej element postępowania dowodowego.
Wskazano, że istotą decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, co oznacza zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Natomiast w niniejszej sprawy nie został przedłożony projekt budowlany, ani nie dokonano zgłoszenia, a wykonanie prac w warunkach samowoli nie budzi niczyjej wątpliwości albowiem zostało to potwierdzone przez organy obu instancji. W sytuacji zaś samowoli budowlanej przepisy prawa przewidują sankcję rozbiórki, gdy inwestor nie przedstawi dokumentacji pozwalającej na legalizację. Zdaniem zaś skarżących prywatna ekspertyza nie stanowi podstawy do przedmiotowej legalizacji.
Ponadto, zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo wyraźnych zaleceń w tej kwestii w decyzji kasatoryjnej WINB z 28 marca 2023 r.
Inwestor natomiast wykonał roboty w 2018 r., a więc w czasie, kiedy miał pełną świadomość podziału nieruchomości dokonanego w roku 1994, a zatem miał wiedzę, iż ustanowiono granicę działki w odległości 1 m od ściany budynku. Tymczasem światło wykonanych schodów (szerokość biegu) stanowi wartość 120 cm. Dodatkowo, jak wynika z dokumentacji technicznej sporządzonej dla potrzeb ekspertyzy załączonej przez inwestora do akt sprawy, do tej wartości należy doliczyć szerokość kolejnych 20 cm (murek, barierka), co w rezultacie prowadzi do uznania, iż schody częściowo posadowione zostały na działce nr [...], której inwestor nie jest ani właścicielem, ani jedynym użytkownikiem wieczystym. Co istotne, inwestor nie podjął żadnych kroków zmierzających do wyrażenia zgody na rozpoczęte prace przez pozostałych uprawnionych. Brak takiej zgody uniemożliwia legalizację tych robót budowlanych, gdyż brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Jak zauważyli skarżący, skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Dodatkowo, zdaniem skarżących, schody nie zostały wybudowane dokładnie w tym samym miejscu wcześniejszej rampy, albowiem zostały wybudowane wzdłuż budynku i w zupełnie innej wielkości niż rampa. Skoro przedmiotowe schody zewnętrzne zostały wybudowane od nowa to brak jest podstaw do przyjęcia, że ich wykonania stanowiło odtworzenie stanu pierwotnego. Zauważono, że na skutek robót doszło też zmiany przeznaczenia pomieszczeń, do których przedmiotowe schody prowadzą, oraz do zwiększenia istniejącego obiektu budowlanego o wymiar wykonanych schodów, utrudniając prawidłowy ciąg pieszo - jezdny. Natomiast przeznaczenie usługowe lokalu, do którego prowadzą schody, wymaga zapewnienia wjazdu na działkę, czy też wytyczenia parkingu oraz prawidłowego ciągu pieszego, co z kolei nie było przedmiotem badań czy zainteresowań organu I Instancji.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie z 30 czerwca 2025 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie przedmiotowej sprawy z pominięciem trybu uproszczonego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania tron: A.H. i D. H., na fakt: legalności wybudowania schodów, dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, miejsca posadowienia schodów i ich rozmiaru, zasadności przedmiotowej skargi, naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz okoliczności przeprowadzania prac budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku.
Przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie są decyzje organów nadzoru budowlanego stwierdzające brak podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej "Prawo budowlane", w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu schodów zewnętrznych dobudowanych do budynku usługowego, zlokalizowanych na działkach o nr [...] i [...], obręb [...].
Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji były przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., bowiem postępowanie w sprawie samowolnych robót związanych ze schodami zewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] zostało wszczęte 25 września 2018 r. Powyższe determinowało kształt postępowania, prowadzonego pierwotnie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, w którym organ w pierwszej kolejności wstrzymał prowadzone roboty oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia wymaganej dokumentacji legalizacyjnej, a wobec niewykonania tego obowiązku – nakazał rozbiórkę. Jednakże decyzja rozbiórkowa z 19 listopada 2019 r. została uchylona przez WINB, który w decyzji kasatoryjnej z 3 marca 2020 r. wskazał na konieczność zastosowania innego trybu – naprawczego, regulowanego przez przepisy art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Dalej kontrolowane postępowanie toczyło się więc w tym trybie i w tym zakresie Sąd poddaje je ocenie.
W pierwszej kolejności stwierdzić więc trzeba, że zasadnie organ zmienił tryb procedowania z legalizacji określonej w art. 48 Prawa budowlanego na tryb naprawczy z art. 50 - 51 tej ustawy. Jak słusznie bowiem wskazał WINB w decyzji z 3 marca 2020 r., wykonanie spornych schodów nie jest budową (rozbudową) obiektu budowlanego, czy też budową nowego obiektu. Stanowi natomiast inne roboty budowlane, a ich charakter został skonkretyzowany w kontrolowanej decyzji PINB
z 5 lutego 2025 r., jako przebudowa. Również w tym zakresie Sąd podziela ustalenia organów. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Wprawdzie ustawodawca nie doprecyzował jak należy rozumieć sformułowanie dotyczące zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, jednak odwołując się do reguł znaczeniowych języka powszechnego w orzecznictwie sądowym przyjęto, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2346/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Sporne schody zewnętrzne są więc elementem użytkowym budynku, do którego prowadzą (jego części), zaś ich wykonanie zmieniło parametry użytkowe i techniczne budynku, a jednocześnie nie uległy zmianie charakterystyczne parametry, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W szczególności zmianie nie uległa powierzchnia zabudowy budynku. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że powierzchnia zabudowy nie została zdefiniowana w obecnie obowiązujących przepisach prawa, w tym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Posiłkując się jednak praktyką oraz stosowanymi w procesie budowlanym normami technicznymi sformułować można ogólne twierdzenie, że powierzchnia zabudowy budynku jest to powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym, która wyznaczona jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni tej nie wlicza się powierzchni obiektów lub ich części, które znajdują się pod powierzchnią terenu, a także powierzchni elementów drugorzędnych budynku, takich jak np. schody zewnętrzne czy też rampy, oraz powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. altany, szopy). Dalego też zasadnym było zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako przebudowy.
Dalej organy zbadały, czy na wykonanie tego rodzaju robót, w dacie ich prowadzenia, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub ich zgłoszenie. W tym zakresie wskazano, że w reżimie prawnym obejmującym okres budowy (styczeń - marzec 2018 r.) wymagane było pozwolenie na budowę, natomiast obecnie – na mocy art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia przebudowa budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych.
Z powyższego wynika, że roboty budowlane polegające na wykonaniu spornych schodów, stanowiąc przebudowę budynku handlowego, wpisują się w dyspozycję art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
Słusznie też w ramach przyjętej procedury organ zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej zrealizowanych robót, co miało na celu ustalenie, czy zostały one wykonane zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi. Ustalenie bowiem, że schody naruszają wymogi techniczne, skutkować powinno nałożeniem na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia schodów do stanu zgodnego z tymi wymogami (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jednakże przedłożona ekspertyza wykazała, że schody wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i w sposób, który nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie".
Nie sposób przy tym zgodzić się z zarzutem skargi, że "prywatna ekspertyza nie stanowi podstawy do przedmiotowej legalizacji". Należy bowiem zauważyć, że ekspertyza z września 2022 r. została wprawdzie wykonana na zlecenie inwestora, lecz w ramach obowiązku nałożonego przez organ, do czego uprawniał go przepis art. 81c Prawa budowlanego. Ekspertyza ta została przy tym sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, co potwierdza załączone do niej zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do podważenia merytorycznej zawartości tej ekspertyzy, zaś strona postępowania również nie wskazywała jakie zawiera ona błędy, które dyskwalifikują ją jako dowód w sprawie. Także Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w tym dokumencie, jest on spójny i logiczny oraz poddał ocenie wszystkie istotne dla sprawy parametry. Należało wobec tego przyjąć, że sporne roboty zostały wykonane zgodnie z wymogami przepisów techniczno - budowlanych i nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź zagrożenia dla środowiska.
Niemniej jednak stwierdzić trzeba, że nawet pozytywna weryfikacja zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami przepisów techniczno - budowlanych, nie wyczerpuje wszystkich aspektów zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z prawem, do którego to stanu ma prowadzić tryb naprawczy z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Podkreślić należy, że istotą kontrolowanego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z przepisami ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 239/17, CBOSA). Natomiast jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). Co istotne, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi istnieć w chwili legalizacji samowoli budowlanej, tudzież w czasie postępowania naprawczego (zob. wyrok NSA
z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12, CBOSA).
Przy czym, zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na budowlane. Jednak niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Jest wręcz przeciwnie, gdyż ustalenia faktyczne w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie do zaakceptowania jest bowiem taka interpretacja przepisów, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (zob. m.in. wyroki NSA: z 6 marca 2014 r., sygn. II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 490/13;
z 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 1990/16; z 24 sierpnia 2023 r. sygn. II OSK 2845/20, CBOSA).
Jak podkreśla się w orzecznictwie, skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony aby mogło nastąpić doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, do czego zmierzać może postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego nie mogą więc pomijać tego, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków legalnego wykonywania robót budowlanych, co wynika m.in. z art. 4 Prawa budowlanego (zob. m.in. wyroki NSA: z 1 lutego 2013 r., sygn. II OSK 270/12; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2322/12, CBOSA).
Natomiast samo oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor zobowiązany jest złożyć osobiście i musi ono odpowiadać wymogom wynikającym z prawa cywilnego, a zatem musi uwzględniać treść art. 199 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody chociaż jednego ze współwłaścicieli uniemożliwia przyjęcie, że stosowna zgoda została w sprawie wyrażona (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 30 października 2024 r., sygn. II SA/Po 498/24, CBOSA).
W rozważanym wypadku roboty budowlane ingerowały we wspólny grunt, bowiem niewątpliwie schody wykonano częściowo na działce nr [...], która nie stanowi wyłącznej własności inwestora. Prowadzenie robót obejmujących części działki nr [...] wymagało zatem zgody pozostałych współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych), gdyż roboty budowlane należy uznać za czynność przekraczającą zwykły zarząd. W takim zaś wypadku kwestia zweryfikowania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane ma zasadnicze znaczenie dla doprowadzenia spornych robót do stanu zgodnego z prawem, na co zresztą wskazywał WINB w decyzji kasatoryjnej z 28 marca 2023 r. Decyzją tą uchylono decyzję PINB z 2 lutego 2023 r., stwierdzającą brak podstaw do wydania nakazu robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ze względu na wykonanie robot zgodnie z wymogami technicznymi. W decyzji kasatoryjnej zobowiązano organ I instancji do zbadania w ponownym postępowaniu czy - a jeżeli tak, to w jakim zakresie, istnienie pochylni (w dacie jej wykonania i latach następnych) mieściło się w ramach udziału inwestora w działce nr [...] i jego prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie może oceniać decyzji WINB z 28 marca 2023 r. i jej wskazań, to należy zauważyć, że nawet okoliczność, iż wcześniejsza pochylnia została wykonana za zgodą pozostałych współwłaścicieli, nie wyłączałaby konieczności zbadania dysponowania taką zgodą dla robót wykonywanych w 2018 r. w zakresie przebudowy polegającej na wykonaniu schodów zewnętrznych. Sporne roboty wymagały bowiem odrębnej zgody.
Tymczasem organ I instancji - kierując się wskazaniami WINB stwierdził, że w chwili, gdy inwestor uzyskał udział w prawie do działki nr [...], posiadał dojście do kondygnacji piwnicy budynku usługowego za pomocą pochylni, która istniała w latach 70-tych, zaś obecnie schody zajmują około połowę powierzchni mniej, niż pochylnia, jak też są wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną. Powyższe okoliczności jednak nie wyłączały obowiązku uzyskania przez inwestora zgody na wykonanie robót.
Konieczności uzyskania tej zgody w rozważanym wypadku nie wyłącza także powoływany przez organy fakt, że aktualnie wykonanie tych schodów nie wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, zaś z ekspertyzy technicznej wynika, że nie zachodzi potrzeba wykonania dodatkowych robót. Sporne schody stanowią bowiem dojście do pomieszczeń piwnicy budynku usługowego, a więc stanowią jednocześnie schody ewakuacyjne z tych pomieszczeń. Schody takie muszą spełniać inne wymogi, niż zwykłe schody, i choć z ekspertyzy wynika, że je spełniają, to w kontekście prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane taki charakter spornych schodów potwierdza, iż ich wykonanie należy kwalifikować jak czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną.
Przesłanką do oceny charakteru czynności jest bowiem ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. Jedynie czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2745/17, CBOSA). W przypadku natomiast schodów ewakuacyjnych wykonanych częściowo na działce nr [...], na pozostałych współwłaścicielach gruntu spoczywać będą obowiązki szersze, niż w sytuacji, gdyby w ich miejscu nadal istniała ówczesna pochylnia. Aktualnie bowiem korzystając ze swoich praw do tej części działki, na której znajdują się schody, muszą czynić to w taki sposób, aby nie utrudniać korzystania ze schodów ewakuacyjnych. Są zatem ograniczeni w swoich prawach bardziej, niż gdy istniała pochylnia, co świadczy o tym, że wykonanie tych schodów ingeruje w interesy pozostałych współwłaścicieli i ich zgoda była niezbędna na wykonanie robót.
Nie ulega wobec tego wątpliwości Sądu, że w tym wypadku w postępowaniu naprawczym konieczne było zbadanie, czy inwestor na wykonanie przedmiotowych robót posiadał zgodę pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] oraz czy może ją uzyskać aktualnie. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy – jak już ustalono – roboty zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i nie stanowią zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, a inwestor uzyska taką zgodę, istniałyby przesłanki do stwierdzenia braku podstaw do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w przypadku braku takiej zgody, mimo zgodności robót z warunkami technicznymi, organ nadzoru będzie uprawniony do nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu w zakresie, w jakim inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Akta niniejszej sprawy ujawniają natomiast istniejący konflikt między inwestorem a pozostałymi współużytkownikami wieczystymi działki nr [...], na której terenie częściowo wykonano schody. W samej skardze małżonkowie H. wskazywali na brak zgody ze swojej strony na te roboty, zaś na rozprawie skarżący oświadczył, że inwestor nie miał zgody na wykonanie schodów i nie uzyskałby jej. Ponadto wyjaśnił, że nieruchomość nie została prawnie podzielana "do użytkowania", nie wykazały tego również organy. Dlatego też nie miały znaczenia dla tej sprawy wywody organów dotyczące tego, że powierzchnia schodów jest mniejsza niż udział inwestora w nieruchomości.
Mając to na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe i materialne w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i uznał, że ze względu na to, iż na wykonanie spornych robót aktualnie nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, ani zgłoszenie, a nie zachodzi konieczność nakazania dodatkowych robót, ocenie nie podlega kwestia dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy niewątpliwie zgoda pozostałych współużytkowników wieczystych była konieczna na etapie realizacji prac i legalizacji robót. Nie dokonano też należytej oceny w zakresie charakteru robót, pomijając, że wykonanie schodów o charakterze ewakuacyjnym przekracza zakres zwykłego zarządu. Dopiero zaś po spełnieniu łącznie obu warunków, tj. wykazaniu zgodności robót z warunkami technicznymi oraz dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, możliwe jest uzyskanie stanu zgodności spornych robót z prawem i stwierdzenie, że brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję WINB
z 16 kwietnia 2025 r., uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. WINB posiada bowiem kompetencje reformatoryjne, umożliwiające mu dokonanie oceny w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] na cele budowlane, zgodnie z wytycznymi tut. Sądu w tym zakresie. W szczególności organ powinien uwzględnić, że zgoda pozostałych współużytkowników wieczystych była wymagana dla spornych robót i zbadać, czy aktualnie inwestor może taką zgodę uzyskać.
O kosztach postępowania w postaci wpisu sądowego Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty 500 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W pkt 3 wyroku natomiast Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) o kosztach zastępstwa procesowego skarżącego, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 680 zł, tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika. Przy ustaleniu ich wysokości Sąd uwzględnił, że pełnomocnik stawił się na rozprawie.