II SA/Gd 413/23

II SA/Gd 413/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Uchylono postanowienie
Uchylono decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2, art. 49b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 marca 2023 roku nr WOP.7721.133.2021.HB w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 14 listopada 2022 roku nr PINB-7141/050a-1/2019/PO, 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 27 grudnia 2021 roku nr PINB-7141/050a-1/2019/PO, 3. uchyla decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2021 roku nr WOP.7721.133.2021.HB, 4. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. B. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. B. (dalej też: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 marca 2023 r., nr WOP.7721.133.2021.HB, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 14 listopada 2022 r. nakazującą rozbiórkę budynku parterowego trwale związanego z gruntem (posadowionego na legarach drewnianych na których ułożono podłogę drewnianą), o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00m x 1,70m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym miejscowości K., gm. Krokowa.
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 25 lipca 2019r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: organ I instancji, PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki nr [...] w miejscowości K., gm. Krokowa.
W dniu 9 września 2019 r. PINB przeprowadził oględziny ww. działki, stwierdzając w ich wyniku, że na działce tej w 2018 r. wybudowany został przez E. B. m.in. obiekt budowlany drewnianej konstrukcji o wymiarach 2,00m x 1,70m nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję gospodarczą.
Postanowieniem z dnia 4 października 2019 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) wstrzymał E. B. roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00 m x 1,70 m pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył obowiązek przedstawienia określonych w postanowieniu dokumentów w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r.
Wobec niewykonania obowiązków nałożonych powyższym postanowieniem, decyzją z dnia 10 maja 2021 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00 m x 1,70 m pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w miejscowości K., gm. Krokowa.
E. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W toku postępowania odwoławczego przeprowadzone zostały w dniu 30 sierpnia 2021 r. dodatkowe oględziny, z których sporządzono protokół (k. 20) opisując przedmiotowy obiekt budowlany w następujący sposób: budynek parterowy trwale związany z gruntem (posadowiony na legarach drewnianych, na których ułożono podłogę drewnianą) o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00 m x 1,70 m.
Decyzją z dnia 21 września 2021 r. nr WOP.7721.133.2021.HB Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej też: organ odwoławczy, WINB) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ ten wskazał, że przedmiotowy obiekt o wymiarach 3,40 mkw z uwagi na trwałe powiązanie z gruntem stanowi budynek, ponieważ legary na których jest posadowiony spełniają funkcję fundamentu. Ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży oraz wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni do 35 mkw pod warunkiem, że łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 mkw - nie wymagała pozwolenia na budowę tylko wymagała zgłoszenia. W związku z tym organ ponownie rozpatrując sprawę powinien zastosować procedurę określoną w art. 49b ustawy Prawo budowlane.
Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2021 r. nr PINB-7141/050a-1/2019/PO organ
instancji na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku parterowego trwale związane z gruntem posadowionego na legarach drewnianych, na których ułożono podłogę drewnianą, o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00 m x 1,70 m, pobudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina Krokowa i nałożył na E. B. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r. określonych dokumentów.
Wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego w ww. postanowieniu terminu, decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. nr PINB-7141/050a-1/2019/PO Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu jako posadowionego bez wymaganego zgłoszenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła, że na postawienie budynku gospodarczego o powierzchni 3,4 mkw nigdy nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 marca 2023 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ postępowanie zostało wszczęte przed tą datą, zastosowanie mają przepisy ustawy dotychczasowej.
Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa
0 budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
W orzecznictwie sądowo administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że cecha trwałego związania z gruntem jako jedna z cech budynku zidentyfikowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego sprowadza się do posadowienia budynku na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Bez znaczenia jest rodzaj zastosowanego fundamentu: bloczki betonowe czy też fundament wylewany lub murowany. Trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji i uniemożliwić jej przesunięcie (wyrok NSA z 18 stycznia 2023r. sygn. akt II OSK 2605/21). Fundament jest natomiast elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być wykonany z różnych materiałów. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji (wyrok NSA z 25 marca 2011r. II OSK 547/10).
Tym samym, zdaniem WINB, rozpatrywany obiekt posadowiony na drewnianych legarach i pełniący funkcję gospodarczą jest trwale związany z gruntem, co oznacza konieczność zakwalifikowania go jako budynku.
Organ odwoławczy podkreślił, że już w swojej poprzedniej decyzji z dnia 20 września 2021 r. przesądził, że sporny obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą, posadowiony na legarach drewnianych kwalifikuje się jako budynek, a legary zakotwione w gruncie spełniają funkcję fundamentu. Stanowisko to nie uległo zmianie i jest nadal aktualne.
W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach wydał postanowienie z dnia 27 grudnia 2021 r. w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu i zobowiązał E. B. jako inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2022r. określonych dokumentów, stanowiących podstawę legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. Zgodnie z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia obowiązku, o których mowa w ust. 2 stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W rozpatrywanej sprawie strona zobowiązana nie przedłożyła żadnego z wymaganych dokumentów, zatem nie spełniła obowiązku, nałożonego ww. postanowieniem z dnia 27 grudnia 2021 r. Niespełnienie tych warunków (niezależnie od ich przyczyn) skutkuje obowiązkiem orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.
E. B. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła organowi naruszenie art. 3 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 16 w związku z 49b ust.1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00 m x 1,70 m wymaga zgłoszenia, podczas gdy powyższy obiekt nie jest trwale związany z gruntem i nie wymaga zgłoszenia. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca powołując treść art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazała, że zasadniczymi determinantami budynku są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów. Zdaniem skarżącej legary drewniane ułożone na ziemi nie spełniają takiej roli. Legary drewniane pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a. sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze -w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że wydane w tej sprawie decyzje naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy w tej sprawie błędnie uznały, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek, co przełożyło się na tryb postępowania na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie w ocenie Sądu prawidłowe załatwienie sprawy wymagało zastosowania art. 135 p.p.s.a. i uchylenia nie tylko decyzji organów obu instancji orzekających rozbiórkę, ale również poprzedzającego je postanowienia wydanego w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, jak i decyzji kasacyjnej WINB z dnia 21 września 2021 r. uchylającej poprzednio wydaną przez organ I instancji decyzję nakazującą rozbiórkę na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 31 marca 2023 r., nr WOP.7721.133.2021.HB, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 14 listopada 2022 r. nakazującą rozbiórkę budynku parterowego trwale związanego z gruntem (posadowionego na legarach drewnianych na których ułożono podłogę drewnianą), o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00m x 1,70m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym miejscowości K., gm. Krokowa.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił przepisy art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2019 r.
Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Organy uznały, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany-zgodnie z ustaleniami posadowiony na legarach drewnianych na których ułożono podłogę drewnianą, o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00m x 1,70m - jest budynkiem, albowiem jest trwale związany z gruntem, ma ściany i dach, a jego budowa zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, ale powinna zostać objęta zgłoszeniem, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wzniesienia go w 2018 r.
Sąd uznał, że dokonana przez organ odwoławczy kwalifikacja prawonobudowlana kontrolowanej zabudowy, a w konsekwencji również przyjęta podstawa prawna rozstrzygnięcia, nie są prawidłowe.
Wskazać należy, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10).
W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czyjej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego.
Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.
Analizując obecną sytuację organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że zrealizowana przez inwestorkę zabudowa to budynek pełniący funkcję gospodarczą, który wymagał dokonania zgłoszenia.
Wbrew stanowisku organów, będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany z całą pewnością nie jest budynkiem.
W ocenie Sądu wniosek jaki wysnuły organy odnośnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku jest sprzeczny z treścią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt IIOSK 2344/19). Podkreślić trzeba, że zarówno Prawo budowlane jak i żadna inna ustawa nie zawierają definicji fundamentu, dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy z takowym do czynienia, należy określić podstawową cechę lub cechy go charakteryzujące w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe -pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu ułożone na ziemi legary drewniane nie spełniają takiej roli, dlatego nie można ich uznać za fundament.
Wskazać również należy, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania danego obiektu budowlanego z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10, czy z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów.
Należy zwrócić uwagę, że w powołanym przez WINB wyroku z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygnatura akt II OSK 1477/20 Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że obiekt budowlany posadowiony na bloczkach betonowych stanowi budynek, oceniał stan faktyczny, w którym owe bloczki betonowe były zagłębione w gruncie, odpowiadając sposobowi wykonywania fundamentów punktowych. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany spoczywa na legarach drewnianych, a nie na bloczkach betonowych, a przede wszystkim - legary te nie są w gruncie zagłębione.
W ocenie Sądu sposób posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego na legarach drewnianych ułożonych na gruncie nie pozwala na zakwalifikowanie go jako budynku, nie można ich bowiem uznać za fundament w rozumieniu przywołanym powyżej. Samo posadowienie obiektu budowlanego na legarach drewnianych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie go za budynek. Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony tylko na legarach drewnianych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku legary drewniane pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego zakotwiczenia.
W zaskarżonej decyzji organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 764/20, w którym wskazano, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto, o trwałości związania obiektu z gruntem świadczy także to, że jego odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża.
Powołując się na powyższy pogląd organ jednocześnie w istocie nie uwzględnił wytycznych z niego wynikających, pominął bowiem cechy przedmiotowego obiektu -niewielka powierzchnia (2,20 mx 1,70 m), brak okien, brak doprowadzonych mediów, tj. prądu, wody oraz kanalizacji sanitarnej - które świadczą, że ani wielkość, ani konstrukcja, ani względy bezpieczeństwa nie pozwalają uznać go za budynek.
Uwzględniając powyższe uwagi, dokonaną przez organ odwoławczy kwalifikację obiektu objętego nakazem rozbiórki jako budynku uznać należało za nieprawidłową i nie można było zaakceptować jako kluczowej dla całego procesu legalizacji. Konsekwentnie, przyjętego przez organ odwoławczy trybu legalizacji określonego w art. 49b Prawa budowlanego również nie można była zaakceptować.
Dokonanie nieprawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy było zasadniczym uchybieniem rzutującym na prawidłowość orzeczonej rozbiórki, a następnie warunków usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na tryb procedowania i uwarunkowania rozbiórki, która aktualizuje się wówczas, gdy nie ma możliwości legalizacji samowoli. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki kształtując sytuację prawną samowolnika w aspekcie egzekucyjnym. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10 000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1 m2. Kwalifikacja obiektu budowlanego dokonana przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym ma charakter wiążący dla organów egzekucyjnych, które nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.).
Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia w zakresie zastosowania prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 i art. 49b ustawy Prawo budowlane miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowania jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim przypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r. III OSK 2824/21). Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a. -co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Chronologia akt wskazuje, że stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego tj. art. 49b ustawy Prawo budowlane miało miejsce nie tylko w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 14 listopada 2022 r. nr PINB-7141/050a-1/2019/PO, ale również w postanowieniu PINB z dnia 27 grudnia 2021 r. nr PINB-7141/050a-1/2019/PO wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz - sięgając dalej - w decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 września 2021 r. nr WOP.7721.133.2021.HB, którą to decyzją na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ ten uchylił uprzednio wydaną przez PINB decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego wydaną po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, tj. w trybie właściwym dla obiektu budowlanego objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Wszystkie te akty wydane zostały w granicach tej sprawy w rozumieniu materialnym dotyczącej legalności zabudowy na działce [...], wszystkie dotknięte są tą samą wadliwością polegającą na błędnym zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku. Jednocześnie w ocenie Sądu uchylenie powyższych aktów jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W wyniku tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego wyeliminowane zostaną wszystkie akty podjęte przez organy nadzoru w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, co było błędne, łącznie z decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 września 2021 r. nr WOP.7721.133.2021 .HB, która w istocie zapoczątkowała skierowanie postępowania w przedmiocie kontroli legalności przedmiotowej zabudowy na nieprawidłowy tor. W rezultacie sprawa wróci do etapu odwołania wniesionego przez stronę od decyzji PINB z dnia 10 maja 2021 r. nr PINB-7141/050a-1/2019/PO, które WINB zobowiązany będzie ponownie rozpoznać uwzględniając wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę, że przedmiotowy obiekt budowlany - konstrukcji drewnianej pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00 m x 1,70 m posadowiony na drewnianych legarach -nie stanowi budynku.
Uchylenie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 września 2021 r. nr WOP.7721.133.2021.HB nie będzie też godziło w wyrażony wart. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz orzekania na niekorzyść skarżącej. Po pierwsze, sama decyzja kasacyjna nie przyznaje stronie żadnego uprawnienia, jej uchylenie zatem nie powoduje pogorszenia sytuacji strony skarżącej. Po drugie, pogląd wyrażony w tej decyzji dotyczący uznania przedmiotowego obiektu budowlanego za budynek jest również aktualnie zwalczany przez stronę skarżącą, która w skardze forsuje pogląd odmienny, z którym zgodził się Sąd, że obiekt ten nie może zostać uznany za budynek.
Sąd nie przesądza, czy w sprawie zasadne było orzeczenie rozbiórki powyższego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w kwestii tej bowiem w pierwszej kolejności wypowiedzieć się musi WINB jako organ odwoławczy rozpatrujący sprawę w jej całokształcie. Dokonanie takiej oceny przez Sąd na tym etapie postępowania stanowiłoby niedopuszczalne pozbawienie strony prawa do rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje administracyjne.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) w kwocie 480 zł.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).