II SA/GD 413/06

II SA/Gd 413/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski /sprawozdawca/
Dorota Jadwiszczok
Jan Jędrkowiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 478/07 - Wyrok NSA z 2008-04-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 2 w związku z  art. 135, art. 152, art. 56, art. 54 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 36, art. 28 w związku z  art. 36, art. 33, art. 34 art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1962 nr 10 poz 48
art. 27  ust. 1
Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 37  ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 67-72, art. 79 par. 1, art. 85 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 34 ust. 2, art. 65 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Tezy
1.	Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wydawane na podstawie przepisów art. 28 w związku z art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, składa się z dwóch etapów:
"	uzyskania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanej przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do art. 39 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i
"	udzielenia pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ architektoniczno - budowlany, opartego na ostatecznej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, o której mowa powyżej.
2.	Decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest wydawana w oparciu o konkretny, przedłożony przez inwestora projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, który następnie przedkładany jest organowi architektoniczno - budowlanemu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego.
3.	Jeżeli w toku postępowania prowadzonego przed organem architektoniczno - budowlanym, po uzyskaniu ostatecznej decyzji konserwatora zabytków, opartej na art. 39 ust 1 Prawa budowlanego, zajdzie potrzeba zmiany projektu budowlanego lub jego uzupełnienia, to projekt taki wraz z załącznikami powinien być ponownie poddany procedurze uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
4.	Nieuzyskanie przez inwestora uprzedniego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ostateczna odmowa wydania pozwolenia konserwatorskiego w odniesieniu do konkretnej inwestycji, jak również dokonanie późniejszej zmiany projektu budowlanego, będącego podstawą wydania pozwolenia konserwatorskiego, powoduje, iż organ architektoniczno - budowlany nie może wydać decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
5.	Decyzja organu architektoniczno - budowlanego wydana bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego lub w innych przypadkach określonych w pkt. 4 jest nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok,, Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] 2. określa, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., powołując się na przepisy art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust 4 i art. 36 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P.S. o udzielenie pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego z przyłączami na działkach nr [...], położonych w G. przy ul. S., zatwierdził projekt budowlany dla opisanej wyżej inwestycji składający się z:
1. projektu zagospodarowania terenu
2. projektu architektoniczno – budowlanego – części architektonicznej, sporządzonych przez projektanta mgr inż. arch.
3. projektu architektoniczno – budowlanego – części konstrukcyjnej
4. projektu architektoniczno – budowlanego – instalacji wod.- kan. i odprowadzenia wód opadowych
5. projektu architektoniczno – budowlanego instalacji gazu oraz
6. projektu architektoniczno – budowlanego instalacji energetycznych
i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji.
W rozstrzygnięciu wskazano również, że przedmiotowa inwestycja winna być prowadzona z zachowaniem warunków określonych w przepisach art. 36 ust 1 i art. 42 ust 2 Prawa budowlanego, w tym w szczególności podczas jej realizacji winny być zachowane:
1. szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych
2. wykonywanie robót budowlanych zgodnie z właściwymi przepisami oraz zaleceniami zawartymi w uzgodnieniach znajdujących się w opisanym wyżej projekcie budowlanym oraz z bezwzględnym respektowaniem projektowanych odległości od granic działki
3. wykonania inwentaryzacji geodezyjnej sieci i przyłączy przed ich zakryciem po zakończeniu robót budowlanych.
W decyzji wskazano również, że inwestor jest zobowiązany do zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co najmniej na 21 dni przed przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor w dniu [...] sierpnia 2004 r., to jest w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.
Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nałożono na inwestora – P.S. – na podstawie art. 35 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości i braków.
Na wniosek inwestora dwukrotnie przesuwano termin wykonania postanowienia z dnia [...] września 2004 r. (dotyczącego obowiązku przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót) najpierw do dnia [...] grudnia 2004 r., a następnie [...] lutego 2005 r. z uwagi na toczące się postępowanie przed Konserwatorem Zabytków.
Organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu [...] października 2004 r. Miejski Konserwator Zabytków wydał pozwolenie na prowadzenie robót na terenie obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury w dniu [...] stycznia 2005 r.
Prezydent Miasta wskazał, że w dniu [...] lutego 2005 r. strony zostały powtórnie zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i uzupełnionym projektem budowlanym.
Właścicielki sąsiednich nieruchomości A.C. i H.W. wnosiły różne zarzuty dotyczące braku ważnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, prawa dysponowania przez inwestora przedmiotowymi działkami, na których miała być realizowana inwestycja, naruszenia § 12 warunków technicznych z uwagi na naruszenie linii zabudowy oraz nie spełnianie warunków technicznych przez zjazd do garażu, brak obliczenia wskaźników intensywności zabudowy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie projekt budowlany był kilkakrotnie uzupełniany i poprawiany w celu doprowadzenia do pełnej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa przy uwzględnieniu zarzutów i zastrzeżeń wnoszonych przez właścicielki sąsiednich nieruchomości.
W dniu [...] kwietnia 2005 r. projektant wraz z rzeczoznawcą do zabezpieczeń przeciwpożarowych złożyli pismo, w którym "przedstawili przyjęte rozwiązania i odpowiedzieli na zarzuty właścicielek sąsiednich nieruchomości, uznając je za bezpodstawne."
Z treścią tych pism zapoznano właścicielki sąsiednich nieruchomości.
Prezydent Miasta wskazał również, że ostateczną wersję projektu budowlanego, z rysunkami zamiennymi, sprawdzonymi przez drugiego sprawdzającego - mgr inż. S.C., inwestor złożył w dniu [...] maja 2005 r.
Oceniając ten uzupełniony projekt organ pierwszej instancji wskazał, że posiada on wszystkie wymagane prawem uzgodnienia wydane przez różne instytucje i nie narusza przepisów Prawa budowlanego, w tym warunków technicznych. Stronom zapewniono czynny udział w każdej fazie tego postępowania, a inwestor, wbrew twierdzeniom stron postępowania, wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wniosły H.W. i A.C., zarzucając, że:
• pozwolenie na budowę udzielone zostało na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2002 r., wydanej na podstawie ustaleń szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia G., który utracił moc 1 stycznia 2004 r.;
• naruszono ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy linię zabudowy;
• projekt architektoniczny nie został uzgodniony z Konserwatorem Zabytków zarówno na etapie koncepcji, jak i projektu budowlanego. W tej sytuacji brak, jest w sprawie ostatecznego uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków zatwierdzonego projektu budowlanego, którego ostateczna wersja gotowa była w maju 2005 r., natomiast pozwolenie konserwatorskie wydane zostało w dniu [...] października 2004 r. dla innego projektu budowlanego.
W odwołaniu A.C. wskazano dodatkowo, że nie doręczono jej postanowienia z dnia [...] października 2004 r., którym nałożono na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości i braków, przez co pozbawiono ją czynnego udziału w tym postępowaniu. Postanowienie to było istotne, gdyż nakładało na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu do zgodności z § 12 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Inwestor wielokrotnie zmieniał projekt i załączone do niego rysunki, tak że trudno było się zorientować, jaki ostatecznie projekt budowlany był podstawą prowadzenia tej inwestycji.
A.C. akcentowała tę okoliczność, że zmiany projektu prowadzone w trakcie postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę spowodowały, że budynek projektowany na działkach nr [...] w G. zmienił się z wolnostojącego w bliźniaczy i w konsekwencji ten ostateczny projekt budowlany, który zatwierdzono decyzją organu pierwszej instancji, nie był objętym odrębną zgodą konserwatora zabytków, wymaganą przepisem art. 39 ust 1 Prawa budowlanego.
Nie uwzględniając tych odwołań Wojewoda w dniu [...] września 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, wskazał, że wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań wynikających z przepisów art. 35 i 32 ust 4 Prawa budowlanego brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę dla tej inwestycji, którą zrealizowano zgodnie z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a wniosek o wydanie pozwolenia złożony został w terminie jej ważności. Inwestor złożył wymagane prawem oświadczenie o prawie dysponowania przedmiotowymi działkami na cele budowlane, a projekt uzgodniony został z wszystkimi wymaganymi instytucjami, w tym z konserwatorem zabytków.
Organ odwoławczy uznał również, że bezpodstawny jest zarzut odwołania dotyczący braku uzgodnienia projektu budowlanego z Miejskim Konserwatorem Zabytków.
H.W. wniosła skargę do sądu, w której zarzuciła, że opisana wyżej decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem:
• przepisów prawa materialnego z uwagi na wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o ustalenia Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z 1994 r., który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r.
• przepisów prawa materialnego przez to, że nie uzgodniono z Miejskim Konserwatorem Zabytków ostatecznego projektu budowlanego.
Skarżąca wywodziła, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stracił moc, to stosownie do art. 87 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może zostać utrzymana w mocy wydana na jego podstawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.
Ustawodawca przewidział bowiem okres przejściowy od 11 lipca 2003 r. do 31 grudnia 2003 r., kiedy inwestorzy mogli działać na warunkach określonych w dotychczasowych planach.
Termin 31 grudnia 2003 r. został przez inwestora przekroczony, wobec czego postępowanie w tej sprawie winno być prowadzone w oparciu o nowy plan zagospodarowania Śródmieścia G..
Kwestionowała zgodność decyzji o warunkach zabudowy z projektem budowlanym oraz zachowanie wymagań warunków technicznych w zakresie odległości między budynkami.
Wskazywała również, że K., na której znajduje się nieruchomość objęta pozwoleniem na budowę, jest wpisana do rejestru zabytków, co oznacza, że przedmiotem uzgodnienia z tym organem administracji winien być wyłącznie ten projekt budowlany, który został zatwierdzony zaskarżoną decyzją.
Naruszenie prawa materialnego ma, w ocenie skarżącej, nie tylko charakter formalny, gdyż ostateczną decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2004 r. zatwierdzono inny projekt budowlany, znacznie różniący się w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych i odmiennego ukształtowania projektowanego budynku od strony północnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i jednocześnie, powołując się na przepis art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) domagał się zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało uznać za uzasadnioną w zakresie w jakim zarzuca rażące naruszenie prawa materialnego z uwagi na nieuzgodnienie ostatecznej wersji projektu budowlanego, zmienianego kilkakrotnie w toku postępowania, z właściwym w tej sprawie Miejskim Konserwatorem Zabytków w trybie i na zasadach określonych w art. 39 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.)
Wskazać w tym miejscu należy, że zagadnienia dotyczące szczególnej ochrony nad obiektami zabytkowymi uregulowane zostały już przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 29 poz. 265 ze zm.), a następnie ustawą z dnia z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz.U. Nr 10, poz. 48 ze zm.). Ta ostatnia ustawa w art. 27 ust 1 stanowiła, że bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian.
Art. 27 ust. 3 tej ustawy przewidywał, że przepis stosuje się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek.
W orzecznictwie dotyczącym wykładni przytoczonej wyżej normy prawnej jednolicie przyjmowano, że "Rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie na wykonanie robót budowlanych przez inwestora w obiekcie zabytkowym lub na terenie obiektu objętego ochroną zabytków może być podjęte po wydaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwolenia na dokonywanie czynności, wymienionych w art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) w odrębnym postępowaniu administracyjnym w formie decyzji, z wyłączeniem trybu przewidzianego w art. 106 k.p.a." (por. postanowienie SN z dnia 22 lutego 1996 r., III ARN 68/95, OSNP 1996/17247).
W orzecznictwie akcentowano również, że postępowanie przed wojewódzkim konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań i zgodnie z dyspozycją art. 27 ustawy z 1962 r. ma na celu ustalenie, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej nieruchomość może być w ogóle zabudowana, a jeśli tak, to jakimi obiektami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r. IV SA 626/99, Lex nr 78933).
Dla podkreślenia znaczenia w procesie inwestycyjnym zagadnienia dotyczącego ochrony zabytków do uchwalonej w dniu 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) wprowadzono przepis art. 39 stanowiący, że odbudowa, przebudowa, rozbudowa, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, wpisanego do rejestru zabytków lub usytuowanego na obszarze objętym ścisłą ochroną konserwatorską zabytków, wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Przepis ten w zmienionej formie obowiązywał również w dniu wydania zaskarżonej decyzji w następującym brzmieniu:
1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
2. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków.
3.W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
4. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.
W świetle przytoczonej wyżej normy prawnej nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na terenie wpisanym do rejestru zabytków, jakim jest K. w G., na której położone są działki inwestora, było uzależnione od uprzedniego wydania, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed organami, właściwymi w sprawach ochrony zabytków, ostatecznej decyzji o pozwoleniu konserwatorskim na prowadzenie robót budowlanych na takim terenie.
Szczegółowe zagadnienia dotyczące sprawy udzielania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz.U. Nr 150, poz. 1579), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust 1 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 152 poz. 1568 ze zm.).
Z przywołanych wyżej przepisów prawa wynika, że przedmiotem oceny konserwatora zabytków może być wyłącznie ściśle określone zamierzenie inwestycyjne, w tym przypadku budowa domu jednorodzinnego na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Podstawą tej oceny będzie zatem kompletny projekt architektoniczno – budowlany tego obiektu.
W literaturze przyjmuje się, że nawet nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego będzie wymagało ponowienia czynności przed wojewódzkim konserwatorem zabytków (por. Komentarz do prawa budowlanego prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo CH Beck, W-wa 2006 r., str. 452).
Z ustaleń dokonanych przez organy administracji wynika, że Miejski Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2004 r. (k. 85 akt organu I instancji) udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków dla ściśle określonego zamierzenia inwestycyjnego wynikającego z przedłożonego mu wówczas projektu budowlanego wraz z załącznikami, opisanego w rozstrzygnięciu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury w dniu [...] stycznia 2005 r. (k. 86 akt organu).
W dniu [...] maja 2005 r., a więc po uzyskaniu powyższego pozwolenia konserwatorskiego, inwestor przedłożył Prezydentowi Miasta, to jest organowi przed którym toczyło się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, zamienny projekt budowlany, który w sposób istotny różnił się od projektu uzgodnionego z konserwatorem zabytków. Różnice w tym zakresie polegały między innymi na zmianie architektury budynku, polegające na połączeniu go z istniejącym budynkiem przy ul. S. a i odmiennym ukształtowaniu projektowanego budynku od strony północnej. Różnice te zostały potwierdzone w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2005 r., znajdującym się w aktach sprawy. Pismo to potwierdza zarzuty skargi, iż inwestor uzyskał pozwolenie na budowę nie wolnostojącego domu jednorodzinnego, ale w istocie bliźniaka.
Wobec powyższego uznać należy, iż pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2005 r. wydane zostało bez uprzedniego uzgodnienia zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego z Miejskim Konserwatorem Zabytków w.
W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że:
1. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wydawane na podstawie przepisów art. 28 w związku z art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, składa się z dwóch etapów:
• uzyskania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanej przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do art. 39 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i
• udzielenia pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ architektoniczno – budowlany, opartego na ostatecznej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, o której mowa powyżej.
2. Decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest wydawana w oparciu o konkretny, przedłożony przez inwestora projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, który następnie przedkładany jest organowi architektoniczno - budowlanemu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego.
3. Jeżeli w toku postępowania prowadzonego przed organem architektoniczno - budowlanym, po uzyskaniu ostatecznej decyzji konserwatora zabytków, opartej na art. 39 ust 1 Prawa budowlanego, zajdzie potrzeba zmiany projektu budowlanego lub jego uzupełnienia, to projekt taki wraz z załącznikami powinien być ponownie poddany procedurze uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
4. Nieuzyskanie przez inwestora uprzedniego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ostateczna odmowa wydania pozwolenia konserwatorskiego w odniesieniu do konkretnej inwestycji, jak również dokonanie późniejszej zmiany projektu budowlanego, będącego podstawą wydania pozwolenia konserwatorskiego, powoduje, iż organ architektoniczno - budowlany nie może wydać decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
5. Decyzja organu architektoniczno – budowlanego wydana bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego lub w innych przypadkach określonych w pkt. 4 jest nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Prezydent Miasta nie mógł zatwierdzić zamiennego projektu budowlanego na prowadzenie przedmiotowej inwestycji, albowiem projekt ten nie został uzgodniony z właściwym miejskim konserwatorem zabytków. Dokonane zmiany w projekcie budowlanym zmuszały inwestora do uzyskania ponownego uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez takiego wcześniejszego uzgodnienia powodowało nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd zawarł również w wyroku rozstrzygnięcie zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekając, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane. Konieczność zawarcia takiego rozstrzygnięcia w sentencji wyroku wynikała również z tego, że wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wywołała ona skutki ex tunc.
Wskazać w tym miejscu należy, iż w toku postępowania Sąd, postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia organu I instancji. Postanowienie to upadło z chwilą wydania wyroku.
Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego utraty ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji wskutek utraty mocy prawnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego została ona wydana.
Z art. 34 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2.
W sprawie niniejszej nie zachodzą również przesłanki, o jakich mowa w art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy, a w szczególności dla tego terenu nie uchwalono nowego planu miejscowego, którego ustalenia byłby inne niż w wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Wskazać należy także, że wniosek Wojewody zawarty w odpowiedzi na skargę rozpatrzony został przez Sąd w postanowieniu z dnia [...] października 2006 r. (k. 65 akt sądowych). Wniosek ten nie mógł być uwzględniony z tej przyczyny, iż przed wniesieniem skargi do sądu nie zostało wszczęte żadne odrębne postępowanie, o jakim mowa w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Rozpatrując skargę na ściśle określoną decyzję Wojewody z dnia [...] września 2005 r. Sąd nie badał zgodności z prawem decyzji wydanej przez Wojewodę w dniu [...] grudnia 2005 r., w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skoro decyzja ta wyeliminowana została z obrotu prawnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Na marginesie wyjaśnić należy, iż w przedmiotowej sprawie uprawnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków do wydawania decyzji w zakresie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wynikało z Porozumienia z dnia [...] grudnia 2003 r. zawartego na podstawie art. 96 ust 2 cytowanej wyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pomiędzy Wojewodą a Gminą Miasta G. w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości o Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przez Gminę Miasta.
W dalszym postępowaniu w tej sprawie organy administracji winny uwzględnić tę okoliczność, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje skutki ex tunc, co oznacza, że działa z mocą wsteczną od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Przy czym dla oceny takiej decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia decyzji nieważnej, lecz nie oznacza to, że pociąga za sobą automatycznie konieczność wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego wprawdzie w oparciu o akt administracyjny, który uznano za nieważny, jeżeli w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego legalizacja taka byłaby dopuszczalna w całości, bądź po dokonaniu przez inwestora takich zmian i przeróbek, które doprowadziłyby konkretny obiekt budowlany, zrealizowany w całości bądź w znacznej części, do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, przepisami warunków technicznych, Polskimi Normami, a przede wszystkim, w niniejszej sprawie, do zgodności z przepisami szczególnymi dotyczącymi ochrony zabytków.
Z akt sprawy wynika, że inwestor zrealizował znaczną część robót budowlanych oraz ubiegał się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w trybie złożenia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych (por. k. 131 akt sądowych).
Przedmiotem postępowania administracyjnego, po wyroku sądu, nie będzie już kwestia dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę, a wyłącznie zagadnienie dotyczące tego, jakich zmian i przeróbek będzie musiał dokonać inwestor, aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla tej inwestycji, ustaleniami zawartymi w nowej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz stanem faktycznym istniejącym na terenie budowy.
W tej sytuacji faktycznej organem właściwym do prowadzenia dalszego postępowania w tej sprawie będzie wyłącznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (por. art. 83 ust 1 Prawa budowlanego), który ponownie oceniając przedmiotową inwestycję oraz prowadząc postępowanie z zachowaniem wszystkich wymagań określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w Prawie budowlanym będzie przede wszystkim zobowiązany do ponownego przeprowadzenia procedury uzyskania, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków w odniesieniu do tego nowego, zmienionego projektu budowlanego oraz stanu faktycznego istniejącego na terenie budowy.
Obowiązkowym elementem tego postępowania będą oględziny przeprowadzone przez organ administracji z udziałem stron postępowania oraz z zachowaniem wymagań określonych w przepisach art. 67 – 72, art. 79 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a.
W toku oględzin organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany dokładnie porównać stan faktyczny istniejący na budowie, do ustaleń projektu zatwierdzonego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, w ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia konserwatorskiego na ta inwestycję, oraz do zamiennego projektu budowlanego, zatwierdzonego ostatecznie zaskarżoną decyzją. Jeżeli inwestor dokonał dalszych odstępstw od tych warunków z naruszeniem uprawnień właścicieli sąsiednich nieruchomości, to będzie zobowiązany do przywrócenia stanu zgodnego z prawem budowlanym, nawet gdyby miało to pociągnąć za sobą rozbiórkę części istniejącego już budynku.
Sąd stwierdził bowiem nieważność zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie z tej przyczyny, że inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia konserwatorskiego na tą inwestycję zmienił projekt budowlany, dokonując istotnych przeróbek, opisanych w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2005 r.
Ten zakres postępowania nie pozbawia jego stron możliwości formułowania również innych zarzutów w odniesieniu do tej inwestycji, która będzie mogła być zalegalizowana tylko wówczas, gdy zostanie doprowadzona do zgodności z wszystkimi normami prawa budowlanego, bez szczególnych odstępstw dotyczących minimalnych odległości, jakie winny być zachowane pomiędzy budynkami oraz terenowymi urządzeniami budowlanymi.
Na konieczność zachowania tych warunków zwracano inwestorowi szczególną uwagę w pozwoleniu na budowę.