II SA/Gd 412/23

II SA/Gd 412/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki
Jolanta Górska /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. – P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 marca 2023 r., SKO Gd/4729/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2023 r., SKO Gd/4729/22 i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Osieczna z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr ŚR.5702.28.2.2021, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej M. S. – P. kwotę 480 (czterystu osiemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2021 r. M. S. wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, L. S.
Z akt sprawy wynika, że L. S. (ur. 27 marca 1947 r.) jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 7 września 2011 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Starogardzie Gdańskim. Symbol przyczyny niepełnosprawności to 05-R i 08-T. Niepełnosprawność istnieje od kwietnia 2011 r., ustalony stopień niepełnosprawności również datuje się od kwietnia 2011 r. Orzeczenie wydano na stałe. Niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji a także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług specjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki.
Na podstawie ustaleń przeprowadzonych przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego oraz na podstawie złożonych przez wnioskodawczynię oświadczeń ustalono, że L. S. jest po operacji obu bioder, choruje na depresję oraz wrzodziejące zapalenie jelita grubego. Porusza się przy pomocy balkonika. Z uwagi na stany depresyjne kontakt z nią i współpraca w wykonywaniu życiowych czynności są utrudnione.
Niepełnosprawna prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, H. S., który również jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (choruje na miażdżycę, choroby kręgosłupa, ma na stałe założony cewnik). Oboje mieszkają w starym budownictwie z piecami kaflowymi. Budynek, w którym zamieszkują małżonkowie, nadaje się do remontu. Małżonkowie mają troje dzieci: dwie córki i syna. Siostra i brat wnioskodawczyni mieszkają i pracują w odległych miejscowościach i nie mogą podjąć się opieki nad matką. Żadne z trójki rodzeństwa nie ma możliwości zabrania rodziców do siebie. Wnioskodawczyni mieszka najbliżej rodziców.
Ustalono, że w ciągu dnia niepełnosprawna przeważnie leży. Wnioskodawczyni przygotowuje posiłki, podaje leki, jeździ z rodzicami lekarzy, wykupuje recepty, robi zakupy. Pomaga w zaścieleniu łóżka, ubieraniu się i higienie osobistej; raz w tygodniu stara się zabrać matkę do swojego domu aby mogła się wykąpać (w mieszkaniu niepełnosprawnej nie ma łazienki; nie jest też wyposażone w prysznic lub wannę). Nocą niepełnosprawna korzysta z pieluch, w ciągu dnia z przenośnej toalety. Stwierdzono, że oboje rodzice potrzebują pomocy córki.
Rodziców wnioskodawczyni codziennie odwiedza opiekunka z pomocy społecznej i zajmuje się nimi przez 2-3 godziny. Świadczona przez nią pomoc jest jednak niewystarczająca, albowiem rodzice strony nie radzą sobie w samodzielnej egzystencji.
Wnioskodawczyni prowadzi odrębne gospodarstwo domowe wraz z pracującym zmianowo mężem oraz trojgiem dzieci w wieku 4, 12 i 16 lat. Zamieszkuje w sąsiedniej miejscowości, oddalonej od miejsca zamieszkania rodziców o 6 km. Dwa – trzy razy dziennie przyjeżdża do domu rodziców, by się nimi zajmować. Rano, po odwiezieniu dzieci do przedszkola i szkoły, od godz. 8 jest już u rodziców. Wnioskodawczyni przygotowuje wówczas posiłki, grzeje wodę do mycia, sprząta. W okresie zimowym pali w piecu, co pochłania jej bardzo dużo czasu. Matka wnioskodawczyni nie chce wstawać z łóżka i posiłki spożywa na siedząco w łóżku. Ok. godz. 13 wnioskodawczyni wraca do domu, odbiera dziecko z przedszkola, przygotowuje obiad dla dzieci i męża, robi porządki. Następnie, ok. 16-17 jedzie do rodziców aby przygotować im kolacje i przygotować ich do spania. Na noc podaje matce środki nasenne. Około godz. 19 wraca do domu. Gdy matka ma gorsze dni i grozi popełnieniem samobójstwa wnioskodawczyni zostaje na noc u rodziców.
Wnioskodawczyni ma wykształcenie zawodowe. Przez 10 lat (od 2011 r. z krótką przerwą do maja 2021 r.) pracowała jako stolarz maszynowy w zakładzie stolarskim. Ostatnie zatrudnienie było zawarte na czas określony i - mimo propozycji jego przedłużenia ze strony pracodawcy - wnioskodawczyni nie kontynuowała zatrudnienia, wskazując na niemożność pogodzenia wykonywania pracy zawodowej ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami.
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Osiecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy Osieczna, decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej jako "u.ś.r.") albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 26 roku życia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 3 marca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak nie z uwagi na wiek, w jakim matka strony stała się osobą niepełnosprawną, ale z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją wnioskodawczyni z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że wnioskodawczyni proponowano przedłużenie zatrudnienia. Kolegium zwróciło także uwagę, że do maja 2021 r. wnioskodawczyni godziła wykonywanie pracy zawodowej oraz opiekę nad dziećmi z pomocą niepełnosprawnym rodzicom. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nad niepełnosprawną sprawuje opiekę także opiekunka społeczna. Zdaniem organu, uwzględniając czas opieki sprawowanej przez opiekunkę i doliczając do niego czas dojazdu do domu rodziców wnioskodawczyni miałaby podjąć zatrudnienie choćby w niewielkim zakresie np. 1/4 czy 1/3 etatu. W ocenie Kolegium strona nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką lecz z uwagi na utratę dochodu. W przekonaniu Kolegium świadczenie pielęgnacyjne z racji opieki nad matką miałoby stronie zastąpić utracony dochód.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez:
- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieki, podczas gdy w przedmiotowej sprawie związek przyczynowo – skutkowy istnieje,
- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu, podczas gdy w rozumieniu wskazanego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej lecz niekoniecznie całodobowej.
Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spawy, tj. niemożności podjęcia zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie od podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej umorzenie, wyjaśniając, że po wniesieniu skargi na decyzję z dnia 3 marca 2023 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) wydał decyzję z dnia 10 maja 2023 r. uchylającą zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "SKO") z dnia 3 marca 2023 r., SKO Gd/4729/22 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Osieczna odmawiającą przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej powodu sprawowania opieki nad matką – L. S.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że przywołana decyzja Kolegium została już raz wyeliminowana z obrotu prawnego w następstwie wniesionej na nią skargi do sądu. Działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. SKO decyzją z dnia 10 maja 2023 r., SKO Gd/3029/23 uchyliło swoją decyzję z dnia 3 marca 2023 r., a poprzedzające ją postępowanie umorzyło.
M. S. wniosła skargę na decyzję wydaną w trybie autokontroli i w następstwie jej rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r. stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia 10 maja 2023 r. Orzeczenie Sądu stało się prawomocne, co oznacza, że wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja uchylająca wcześniejszą decyzję Kolegium. Prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. skutkuje koniecznością rozpoznania skargi na "pierwotną" decyzję organu odwoławczego. Z tego względu Sąd rozpoznał skargę M. S. na decyzję SKO z dnia 3 marca 2023 r.
Analiza akt administracyjnych nadesłanych przez organ administracji wykazała, że zaskarżona decyzja jest drugą decyzją w tej samej sprawie. SKO dwukrotnie rozpatrywało odwołanie M. S. od decyzji Wójta Gminy Osieczna z dnia 11 sierpnia 2022 r. o odmowie przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Za pierwszym razem decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wydano w dniu 28 lutego 2023 r., za drugim – w dniu 3 marca 2023 r. Obie decyzje dotyczą tej samej strony i zostały wydane po rozpoznaniu tego samego odwołania od decyzji Wójta Gminy Osieczna z dnia 11 sierpnia 2022 r. Dodać należy, że decyzja organu odwoławczego wydana po rozpoznaniu odwołania jest decyzją ostateczną (art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") Wystąpiła zatem w sprawie sytuacja, w której decyzja z dnia 3 marca 2023 r. dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (decyzją z dnia 28 lutego 2023 r.). Odpowiada to ujętej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłance stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określanej mianem res iudicata. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie dotyczącym instytucji res iudicata zgodnie przyjęto, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występuje ten sam podmiot w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2021, s. 1018-1020, nb 65-72; M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 896-900, uw. 1-10; także M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, cz. III Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy jako przyczyna nieważności; T. Kiełkowski w: red. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 1080-1084, uw. 12; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2021, s. 1308-1312, nb 63-78; B. Kuś w: red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, Olsztyn 2021; wyroki NSA z: 6 września 2023 r., OI OSK 1715/22; 27 stycznia 2016 r. I OSK 787/14; 28 listopada 2000 r. I SA/Ka 1458/99, Lex 47122).
Dla przyjęcia, że doszło do wydania decyzji naruszającej zasadę res iudicata konieczne jest istnienie tożsamości spraw, zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2024 r., II SA/Ol 141/24; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2024 r., II SA/Po 452/23). Jednocześnie jednak zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1177/20).
Ponieważ decyzje organu odwoławczego wydane po rozpoznaniu odwołania są decyzjami ostatecznymi (zob. art. 16 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że decyzja Kolegium z dnia 3 marca 2023 r. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (z dnia 28 lutego 2023 r.), a tym samym zaktualizowała się przesłanka uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 marca 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Osieczna z dnia 11 sierpnia 2022 r. o odmowie przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – L. S.
Jednocześnie z uwagi na brzmienie art. 134 p.p.s.a. Sąd działając w granicach sprawy zweryfikował decyzję Kolegium z dnia 28 lutego 2023 r. również utrzymującą w mocy odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując w określonych wyżej granicach kontroli tej decyzji Sąd stwierdził, że narusza ona prawo.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji (organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r.").
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Przy tym, niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten powinien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W niniejszej sprawie skarżąca, jako córka, niewątpliwie była osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką.
W sprawie niesporne jest, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 7 września 2011 r., w którym stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności oraz istnienie niepełnosprawności od 40. roku życia. Orzeczenie wydano na stałe.
Jednakże, zdaniem Sądu, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez organ odwoławczy ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką budzi wątpliwości co do jej zasadności, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Podkreślić należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki, a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wszystkie przywoływane orzeczenia dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika przy tym, że w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1045/21). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo – skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Zarówno organy administracji publicznej jak i sąd, nie są uprawnione do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
W niniejszej sprawie Kolegium oceniło, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, wskazując przy tym, że "odwołując się nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad Panią Lidią lecz z uwagi na utratę dochodu. W przekonaniu Kolegium świadczenie pielęgnacyjne z racji opieki nad matką a zastąpić jej utracony dochód.".
W ocenie Sądu dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez organ odwoławczy ocena budzi uzasadnione wątpliwości co do jej zasadności.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że L. S. jest osobą schorowaną (po operacji obu bioder, choruje na depresję oraz wrzodziejące zapalenie jelita grubego), porusza się przy pomocy balkonika, a z uwagi na stany depresyjne kontakt z nią i współpraca w wykonywaniu życiowych czynności są utrudnione. W ciągu dnia matka wnioskodawczyni przeważnie leży. Wnioskodawczyni pomaga matce (w zasadzie obojgu rodzicom albowiem H. S. jest również osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym) w czynnościach higienicznych oraz prowadzi gospodarstwo domowe. Rodziców wnioskodawczyni codziennie odwiedza opiekunka z pomocy społecznej i zajmuje się nimi przez 2-3 godziny, ale – jak wynika z wywiadów środowiskowych - świadczona przez nią pomoc jest jednak niewystarczająca, albowiem rodzice strony nie radzą sobie w samodzielnej egzystencji. M. S. zamieszkuje w sąsiedniej miejscowości, oddalonej od miejsca zamieszkania rodziców o 6 km i dwa – trzy razy dziennie przyjeżdża do domu rodziców, by się nimi zajmować. Prowadzi odrębne gospodarstwo domowe wraz z pracującym zmianowo mężem oraz trojgiem dzieci w wieku 4, 12 i 16 lat. Rano, po odwiezieniu dzieci do przedszkola i szkoły, od godz. 8 jest już u rodziców, ok. godz. 13 wnioskodawczyni wraca do domu, odbiera dziecko z przedszkola, przygotowuje obiad dla dzieci i męża, robi porządki, następnie, ok. 16-17 jedzie do rodziców aby przygotować im kolacje i przygotować ich do spania. Zdarza się, że ze względu na groźby matki dotyczące popełnienia samobójstwa zostaje na noc u rodziców.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu nie można zgodzić się z opinią Kolegium, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem (rezygnacją) zatrudnienia a sprawowaniem opieki.
Konfrontacja potwierdzonej w orzeczeniu niepełnosprawności L. S., wymagającej stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, stan zdrowia i ograniczenia ruchowe przesądzają o tym, że stała i długotrwała opieka nad niepełnosprawnym jest nie tylko zalecana, ale i konieczna, a zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Należy także podkreślić, że twierdzenia Kolegium o możliwości uzgodnienia czasu wizyt opiekunki w ten sposób, by nie powielał się on z czasem, w którym M. S. przebywa w domu rodziców nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
W orzecznictwie sądowym pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22). Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Podkreślić także należy, że nie tylko osoby leżące wymagają opieki ze strony osób trzecich. Także osoby, które nie są w takim stanie mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach.
Wobec powyższego konieczne było uznanie w rozpoznawanej sprawie, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką przez znaczną część dnia oraz - co najważniejsze - pozostaje w gotowości do niesienia pomocy za każdym razem gdy jest ona niezbędna. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób dostateczny opisuje, na czym polega opieka skarżącej nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wymienione w wywiadzie środowiskowym czynności są konieczne, aby na obecnym etapie zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan, adekwatnie do stanu zdrowia i orzeczonej niepełnosprawności. W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy, zgodnie z którym strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że dokonana przez Kolegium w powyższym aspekcie ocena dotycząca braku związku przyczynowo – skutkowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. To samo dotyczy uznania przez organ odwoławczy, że przez czas pracy opiekunki oraz czas dojazdu do domu rodziców i powrotu skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ocenie Sądu także ustalenia organu odwoławczego dotyczące przyczyn rezygnacji przez wnioskodawczynię z zatrudnienia są błędne. Zdziwienie budzą sformułowania zawarte w uzasadnieniu decyzji, że M. S. cyt.: "zakończyła pracę na czas określony w dniu 31 maja 202r. [chyba 2021 – przyp. Sądu], a już w dniu 24 czerwca 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nagle okazało się, że jej matka, Pani L. S. jest osobą bardzo schorowaną i wymagającą jej całodobowej, codziennej opieki.". Takie ustalenia całkowicie ignorują treść wywiadów środowiskowych i oświadczenia strony z dnia 15 lipca 2021 r., w którym wyraźnie wskazała, że rezygnacja z pracy nastąpiła z powodu braku możliwości godzenia opieki nad obojgiem rodziców, którzy podupadli na zdrowiu. Nie jest zatem tak, że nagle okazało, iż L. S. wymaga całodobowej opieki, ale jej stan zdrowia (a także męża) się pogorszył. Pomijając dowód w sprawie jakim jest wspomniane oświadczenie strony organ administracji dokonał samodzielnie zupełnie przeciwstawnych ustaleń. Tego rodzaju postępowanie narusza zasady oceny dowodów i rozstrzygania sprawy określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Stwierdzony przez organ odwoławczy powód rezygnacji wnioskodawczyni z zatrudnienia nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Kolegium uznało bowiem, że M. S. zrezygnowała z zatrudnienia nie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad Panią L. lecz z uwagi na utratę dochodu. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że zaprzestanie wykonywania pracy zawodowej wiązało się z rozwiązaniem umowy o pracę z upływem czasu, na jaki została zawarta. W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny odnotował, że mimo propozycji zatrudnienia wnioskodawczyni nie zdecydowała się na jej przedłużenie (wywiad środowiskowy z dnia 14 lipca 2021 r. – w aktach organu I instancji). W kolejnych wywiadach środowiskowych z dnia 29 grudnia 2021 r. i 29 lipca 2022 r. również powołano się na okoliczność nie przedłużenia zatrudnienia mimo propozycji pracodawcy. Twierdzenie SKO o tym, że cyt.: "Nie został poparty żadnym dokumentem fakt proponowania jej dalszego zatrudnienia przez pracodawcę u którego pracowała na czas określony" mija się z przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadą otwartego katalogu środków dowodowych (zob. art. 75 § 1 k.p.a.). Kodeks ani ustawa o pomocy społecznej nie wymagają, by okoliczności sprawy potwierdzane były dowodem z dokumentów. Dowodem w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W rozpatrywanej sprawie Kolegium zignorowało w omawianym zakresie trzy kolejne wywiady środowiskowe wymagając "dokumentu" na okoliczności wynikające z treści tych wywiadów. Takie działanie organu administracji stanowi obrazę art. 75 § 1 k.p.a. i zasad ogólnych postępowania – zasady prawy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.). Nawet gdyby organ administracji miał wątpliwości co do badanej kwestii (choć w realiach rozpatrywanej sprawy i konsekwentnego stanowiska wnioskodawczyni jest to mało prawdopodobne), to powinien w trybie art. 86 k.p.a. przesłuchać stronę, a dalsze ewentualne wątpliwości co stanu faktycznego rozstrzygnąć z uwzględnieniem treści art. 81a k.p.a. interpretowanym zgodnie orzecznictwem sądów administracyjnych i uwzględniającym konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Należy też zwrócić uwagę, że twierdzenie Kolegium o tym, iż świadczenie pielęgnacyjne z racji opieki nad matką ma zastąpić jej utracony dochód nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem. Z tego względu ustalenia organu uznać należy za gołosłowne.
Podsumowując należy stwierdzić, że na obecną chwilę skarżąca spełnia wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, i która nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskim legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby skarżącą wnioskowanego świadczenia. Biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności ujawnione w sprawie Sąd uznał, że przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadne.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) poprzez ich błędną wykładnię oraz przepisy prawa procesowego art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje reformatoryjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na wniosek strony skarżącej w tym zakresie i brak ze strony organu administracji żądania przeprowadzenia rozprawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.