II SA/Gd 412/21

II SA/Gd 412/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-01-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OSK 1740/22 - Wyrok NSA z 2022-11-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11d ust. 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B.U na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga B. U. na decyzję Wojewody z 7 czerwca 2021 r. o uchyleniu w części decyzji Prezydenta Miast z 11 grudnia 2018 r. i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty poprzez ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 2, nowego zapisu:
"II. Określenie linii rozgraniczających teren:
Linie rozgraniczające obszar dla projektowanej drogi gminnej oznaczono:
linią przerywaną koloru różowego - teren zajęty pod pas drogowy
linią przerywaną koloru zielonego - obszar niezbędny dla obiektów budowlanych (granica terenu przeznaczonego na czasowe zajęcie pod przebudowę).
Mapa z liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego oraz liniami określającymi obszar niezbędny dla obiektów budowlanych, oznaczona jako załącznik nr 1 (1 arkusz), stanowi integralną część niniejszej decyzji i zawiera linie rozgraniczające inwestycji."
Wykaz działek w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego:
nr [..]-[.] obręb K..
Wykaz działek objętych obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury
technicznej: nr [..]-[..].
ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 1, nowego zapisu:
"VI, Termin i tryb wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń.
Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określam termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna",
Decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi; uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika b udowy."
ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 1, nowego zapisu:
"Xl. Ustalam obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowana, budowy urządzeń wodnych, przebudowy zjazdów oraz przebudowy innych dróg publicznych i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na podstawie art. 11f ust 1 pkt 8c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na poniższych nieruchomościach:
|Obręb |Nr działki |Opis ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości |
|[..] |[..] |Odtworzenie istniejącej nawierzchni jezdni po robotach sanitarnych |
|[..] |[..] |Budowa oświetlenia ulicznego, przebudowa sieci wodociągowej, układu drogowego|
|[..] |[..] |Budowa oświetlenia ulicznego i układu drogowego |
|[..] |[..] |Ingerencja w działkę na czas przestawienia ogrodzenia, furtki i bramy |
|[..] |[..] |Budowa kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego i układu drogowego, |
| | |przebudowa sieci wodociągowej, |
Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości:
Dla realizacji obowiązku określonego w punkcie XI, ustalam ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych wyżej nieruchomości na potrzeby wykonania robót budowlanych na części tych nieruchomości, określonej w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym.
Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt XI. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.
Na potrzeby konserwacji i usuwania awarii sieci uzbrojenia terenu ograniczam sposób korzystania z nieruchomości - na rzecz każdoczesnego właściciela sieci."
dodano w rozstrzygnięciu pkt XII w brzmieniu:
XII. Nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych."
zatwierdzenie, w miejscu uchylenia zamiennego rysunku nr 2.0 Projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszej decyzji.
W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Zaskarżoną do sądu decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta, będący zarządcą drogi, 13 września 2018 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w G. przy ul. K. oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego" na działkach nr [..]-[..] załączając do wniosku wymaganą dokumentację.
Organ I instancji zawiadomieniem z 21 września 2018 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie obwieszczeniem ogłoszonym w lokalnej prasie oraz umieszczonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, a także upublicznionym na stronach internetowych Urzędu, powiadomiono pozostałe strony postępowania administracyjnego.
Następnie decyzją z 11 grudnia 2018 r. zezwolił na realizacje wnioskowanej inwestycji drogowej.
Wobec wniesienia odwołania przez skarżącą decyzją z 11 kwietnia 2019 r. Wojewoda uchyli w części decyzję i orzekł w tym zakresie co do istoty.
Wyrokiem z 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 414/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. Uznał Sąd, że została ona wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Do wydania zezwolenia na realizację inwestycji doszło bowiem na podstawie dokumentacji niepełnej, niespełniającej wymogów określonych w art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej, co oznacza również, że doszło do naruszenia prawa materialnego. Kwestionowaną decyzję wydano zatem przedwcześnie, zaniedbując obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, co skutkowało również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji.
Zaznaczył Sąd, że obszar, na którym planowana jest budowa ciągu pieszo-jezdnego położony jest w granicach zespołu urbanistycznego [..] wpisanego do rejestru zabytków (strefa "A"), tym samym projekt inwestycji powinien być przedłożony do zaopiniowania właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Analizując zgromadzone w sprawie dokumenty Sąd poddał w wątpliwość fakt wystąpienia do organu ochrony zabytków z wnioskiem o zaopiniowanie analizowanej inwestycji, mimo że przedłożona dokumentacja zawiera pismo zatytułowane "wniosek o wydanie opinii dla inwestycji drogowej" wraz ze zwrotnym poświadczeniem jego wysłania do organu ochrony konserwatorskiej. W świetle sformułowanych przez skarżącą zarzutów w zakresie możliwości wytyczenia alternatywnej trasy planowanej inwestycji przez działkę gminną o numerze [..], objętej ochroną konserwatorską, zasadne jest skonfrontowanie stanowiska organu, czy mimo objęcia ochroną konserwatorską, nie może ona stanowić drogi publicznej dojazdowej. Bezkrytycznie zaakceptowanie stanowiska inwestora w tym zakresie może w efekcie doprowadzić do wywłaszczenia działek osób prywatnych niepotrzebnie pod tę inwestycję, z naruszeniem konstytucyjnego standardu niezbędności wywłaszczenia. Zwłaszcza, że realizacja inwestycji odbywa się głównie kosztem działki skarżącej. Nadto zobowiązał Sąd Wojewodę do rozważenia możliwości zaprojektowania dodatkowego zjazdu dla działki skarżącej od strony północnej, naprzeciwko zjazdu indywidualnego nr 1 dla nieruchomości przy ul. K.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda zwrócił się do Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji czy Prezydent Miasta jako Zarządca Dróg wystąpił o wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji drogowej w trybie art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych i czy organ wydał opinię w przedmiotowej sprawie.
Następnie pismem z 14 stycznia 2021 r. w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zwrócił się do inwestora o rozważenie możliwości zaprojektowania dodatkowego zjazdu dla działki skarżącej od strony północnej, naprzeciwko zjazdu indywidualnego nr 1 dla nieruchomości przy ul. K.
W piśmie z 26 stycznia 2021 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zaświadczył, że w dniu 17 kwietnia 2018r. wpłynął do niego wniosek w sprawie wydania opinii dot. inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w G. przy ul. K. [..]-[..] oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego". Jednocześnie wskazał, iż w powyższej sprawie organ konserwatorski nie zajął stanowiska, zatem nastąpiło samouzgodnienie w trybie art.11d ust. 2 specustawy drogowej. W odpowiedzi na wezwanie inwestor przy piśmie z 2 lutego 2021 r. przedłożył mapy z zaprojektowanym dodatkowym zjazdem indywidualnym nr [..] dla nieruchomości przy ul. K.
Wojewoda pismem z 4 marca 2021 r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy.
Po zapoznaniu się z aktami sprawy B. U. pismem z 22 marca 2021 r. wniosła o przeprowadzenie dowodów:
wystąpienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o nadesłanie dokumentacji dotyczącej uzgadniania projektu w 2018 r. wraz z wnioskiem i załącznikiem do niego, na okoliczność, że do organu ochrony zabytków nie wpłynął kompletny projekt będący przedmiotem hipotetycznego uzgodnienia, a tylko jego znikoma część - kilka z kilkuset stron,
z wniosku F. S., pełnomocnika inwestora, z dnia 16 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w aktach postępowania z jego odręcznym dopiskiem o numerze przesyłki poleconej opatrzonym podpisem "S.",
dowodu nadania przesyłki z wnioskiem F. S. z dnia 16 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który znajduje się w posiadaniu F. S., celem ustalenia jej numeru oraz opłaty za nadanie,
wystąpienia do Poczty Polskiej o podanie maksymalnej masy przesyłki poleconej o opłacie jak w pkt 3 w dniu nadania przesyłki przez F. S.,
informacji systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej o wadze listu poleconego nr jak wyżej nie przekraczającej 50 g, zatem stanowiącego przesyłkę do ok. 10 stron.
W ocenie organu odwoławczego złożony przez zarządcę drogi publicznej - Prezydenta Miasta - wniosek, uzupełniony w toku prowadzonego przez organ II instancji postępowania administracyjnego, spełnia wymogi art.11d ust. 1 "specustawy" drogowej. Przedłożona dokumentacja zawiera wymagane opinie, informację o planowanym przedsięwzięciu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z zaznaczonym przebiegiem drogi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości i projekt budowlany. Tym samym, do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej.
Dokonując, z punktu widzenia art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej, kontroli zaskarżonej decyzji, wskazał Wojewoda na ugruntowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym stanowisko, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art.11 f ust. 1 specustawy.
Przedmiotowy projekt budowlany obejmuje budowę drogi gminnej - kontynuację ul. K. - drogi gminnej nr [..], stanowiącej ulicę klasy D (dojazdowej), która stanowi dojazd do nieruchomości położonych przy ul. K. [..]-[..] w G. Celem przedsięwzięcia jest eliminacja uciążliwości dojazdu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Objęty opracowaniem odcinek ulicy zaprojektowano jako ciąg pieszo jezdny o szerokości 4,5m zakończony zawrotką dla samochodów osobowych wraz z budową zjazdów na działki przyległe. Przy projektowaniu szerokości pasów ruchu drogi gminnej dojazdowej zastosowano § 15 ust. 4 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zezwalający na zmniejszenie pasa ruchu o 0,25 m względem wartości określonych w ust. 1, w przypadku zastosowania rozwiązań uspakajających ruch na drogach (m. in. klasy D).
Drogę zaprojektowano jako ciąg pieszo-jezdny, przy zastosowaniu znaku pionowego D-40 "strefa zamieszkania". Znak ten wprowadza ograniczenie prędkości na drodze do 20 km/h, ustala pierwszeństwo pieszych przed pojazdami, a tym samym stanowi rozwiązanie uspakajające ruch na drodze. Strefa zamieszkania na drodze dojazdowej została ujęta w projekcie wykonawczym stałej organizacji ruchu zatwierdzonym przez zarządcę drogi, tj. Prezydenta Miasta (zatwierdzenie nr [..] z dnia 27.07.2018 r.). Tak więc projektowana droga spełnia warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie.
Jednocześnie kształt i lokalizacja tej inwestycji pokrywa się z kształtem i jego położeniem ustalonym w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] przyjętego uchwałą nr XLVI/1080/10 Rady Miasta z 29 września 2010 r.
Dodał Wojewoda, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w świetle sformułowanych przez skarżącą zarzutów w zakresie możliwości wytyczenia alternatywnej trasy planowanej inwestycji przez działkę gminną o numerze [..], objętej ochroną konserwatorską, zasadne jest skonfrontowanie stanowiska organu, czy mimo objęcia ochroną konserwatorską, nie może ona stanowić drogi publicznej dojazdowej.
Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..], rejon ul. K. oraz W. S., (uchwała nr XXV/607/16 z dnia 26 października 2016 r. Rady Miasta) działka nr [..] położona jest w jednostce oznaczonej symbolem 2MN1. Karta terenu nr 2 w punkcie 3 określającym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, podpunkt b) nakazuje zachowanie drzew wskazanych na rysunku planu, którym należy zapewnić właściwe warunki dalszego wzrostu, w szczególności: w otoczeniu drzew w promieniu co najmniej 5 metrów od pni, należy pozostawić teren na obecnym poziomie. Z rysunku planu wynika, iż promień 5 metrowy w otoczeniu drzewa znajdującego się najbliżej działki nr [..] sięga prawie do granicy z tą działką.
W ocenie Wojewody, z uwagi na powyższe zapisy planu nie jest możliwa alternatywna lokalizacja przedmiotowej drogi obejmującej działkę nr [..].
Kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta z zastrzeżeniem uchybień, które zostały wyeliminowane w decyzji odwoławczej, czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust 1 specustawy drogowej.
Z uwagi na zaprojektowanie dodatkowego zjazdu dla działki skarżącej od strony północnej, naprzeciwko zjazdu indywidualnego nr 1 dla nieruchomości przy ul. K., Inwestor przedłożył, w odpowiedniej ilości egzemplarzy, dokumentację mapową i projektową, uwzględniającą dodatkowy zjazd.
Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska oraz wskazanych działań są - dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - zmiany szczegółowo określone w punkcie I niniejszej decyzji oraz zmiana niektórych załączników do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.
W złożonej skardze B. U. zarzuciła:
zlekceważenie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartych w wyroku z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 414/19 potwierdzonych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1388/20
naruszenie prawa materialnego poprzez:
a) utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzających projekt nieuzgodniony ze stanowiska konserwatorskiego,
nieuwzględnienie w całości projektu zjazdu na zaplecze nieruchomości przy ul. K. w G., co doprowadziło do jego wewnętrznej sprzeczności,
nieuzgodnienie z jakimkolwiek organem zamiaru wykonania zjazdu na zaplecze nieruchomości przy ul. K. w G.,
pozorność traktowania spornej inwestycji jako budowy drogi publicznej, mimo że nie spełnia ona wymogów stawianych drodze publicznej,
nieproporcjonalność ingerencji w prawo własności skarżącej,
3) naruszenie procedury administracyjnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy polegające na:
zdawkowym odrzuceniu wytyczenia drogi publicznej w alternatywnej lokalizacji na działkach nr [..], części [..] oraz [..],
niewyjaśnieniu, mimo wniosków dowodowych, czy inwestor wniósł do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie całego projektu zamierzenia inwestycyjnego, czy tylko kilku stron z kilkuset stron projektu, przy czym niewyjaśnienie tej okoliczności w związku z zaginięciem dokumentów nosi znamiona matactwa,
niezbadanie kompletności projektu w związku z jego zmianą polegającego na zamiarze budowy zjazdu na zaplecze nieruchomości przy ul. K. w G.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy zlekceważył wytyczne sądów administracyjnych w sprawach dotyczących spornej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązały organ II instancji do zbadania czy inwestycja nie narusza zasady proporcjonalności w związku z możliwą inną jej lokalizacją oraz czy projekt został prawidłowo uzgodniony z organem konserwatorskim. Zaskarżona decyzja powiela dotychczasowe, uznane już za chybione przez sądy administracyjne, stanowisko organów I i II instancji.
Podniosła skarżąca, że pierwotny projekt nie został uzgodniony z organem konserwatorskim.
Pismem z 7 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków przyznał, że pismo w sprawie uzgodnienie zginęło. Pismem z 22 marca 2021 r. skarżąca wystąpiła o przeprowadzenie dowodów na okoliczność, że inwestor nie złożył w organie ochrony zabytków do zaopiniowania kompletnego projektu, a zaledwie jego kilka wybranych kartek. Wobec zaginięcia pisma inwestora, przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów było konieczne. Tylko bowiem złożenie kompletnego projektu realnie czyni zadość prawu organu ochrony zabytków do zaopiniowania. Organ konserwacji zabytków nie może opiniować fragmentu projektu i to dowolnie wybranego przez inwestora. Opiniowanie niezłożonego projektu jest oczywistą fikcją. Taka fikcja uniemożliwia zaś milczący akcept. Skarżąca podtrzymała złożone w toku postępowania administracyjnego wnioski dowodowe na okoliczność, że zaopiniowanie projektu przez organ ochrony zabytków jest fikcją nie korzystającą z przymiotu milczącego akceptu. uzgodnienie konserwatorskie na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków jest jednym z podstawowych obowiązków inwestora. Jego faktyczny i prawny brak, zaginięcie dokumentacji oraz niechęć organu II instancji do przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów wskazuje, że w sprawie występuje wysokie prawdopodobieństwo matactwa ze strony organów administracji państwowej i samorządowej.
Organ II instancji zlekceważył również wytyczne sądów administracyjnych o konieczności zaprojektowania zjazdu na zaplecze nieruchomości przy ul. K. w G. Inwestor przedstawił ten zjazd na jednej mapie i jednym rysunku (projekcie zagospodarowania terenu), które stanowią załącznik do zaskarżonej decyzji.
Inwestor nie wykonał projektu powyższego zjazdu w całej pozostałej dokumentacji, która wobec tego pozostaje w sprzeczności ze wzmiankowanymi dwoma dokumentami. Symbolem pozorności i nielegalności działań inwestora jest fakt, że nawet nie zmienił nazwy i opisu zamierzenia inwestycyjnego, które w przypadku budowy zjazdu do nieruchomości skarżącej zapewniałby dojazd nie tylko do nieruchomości K. [..] i [..] w G., ale również do nieruchomości K. Projektując" zjazd do nieruchomości K. inwestor, już tradycyjnie, nie dokonał uzgodnienia tej istotnej zmiany projektu z organem ochrony zabytków. Co więcej ta zmiana projektu nie została uzgodniona z jakimkolwiek organem. Stanowi to rażące i celowe naruszenie prawa.
Podniosła skarżąca, że zgodnie z zasadą proporcjonalności droga przede wszystkim powinna być wytyczona przez nieruchomości, które nie mają dostępu do drogi publicznej oraz nieruchomość stanowiącą własność Gminy Miasta tj. przez działki oznaczone nr [..], część [..] oraz [..]. Podkreśliła przy tym, że taki dojazd zapewnia wygodniejszy dojazd również do działek w głębi nieruchomości przy ul. K. [..] oznaczonych nr [..] i [..] z placem do zawracania na działkach [..] i [..].
Jako jedyną przeszkodę w wytyczeniu drogi w alternatywnej lokalizacji organ I instancji przywołał ochronę jednego drzewa przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to powielenie stwierdzeń dotychczasowych. W toku realizacji inwestycji okazało się, że system korzeniowy przedmiotowego drzewa jest położony głębiej niż jeden metr od powierzchni zaprojektowanej drogi. Sposób ochrony drzewa jest jednocześnie określony wolą organu Gminy Miasta w planie zagospodarowania przestrzennego, którego nie stosuje się w trybie przygotowania inwestycji na podstawie specustawy drogowej. Zatem to sam inwestor ustala zasady ochrony tego drzewa, przy czym nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Poza powyższą kwestią, i to ujętą odtwórczo i lakonicznie, organ II instancji nie przeprowadził żadnej innej analizy możliwości wytyczenia drogi dojazdowej na sąsiednich gruntach. Stanowi to rażące naruszenie przez organ II instancji obowiązku zbadania, czy projektowana inwestycja w ponad proporcjonalny sposób nie ingeruje w prawo własności skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).
Na wstępie wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznawał już sprawę ze skargi B. U. na decyzję Wojewody z 11 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wówczas Sąd, wyrokiem z dnia 23 października 2019r., sygn. akt II SA/Gd 414/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Konstatacja uzasadnienia tego wyroku sprowadzała się do wskazania, iż w sprawie doszło do podważenia ustalonego przez organy administracji faktu milczącego uzgodnienia analizowanej inwestycji przez organ konserwatorski. Zaznaczył Sąd, że wprawdzie inwestor wskazywał, że złożył wniosek o wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji, a właściwy organ nie ustosunkował się do niego w terminie 30 dni, więc przyjęto, że nie wnosi zastrzeżeń, ale z przedłożonego przez Skarżącą pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 5 września 2019 r. wynika, że projekt inwestycji nie został temu organowi przedłożony do zaopiniowania. Ponadto Sąd uznał za zasadne skonfrontowanie stanowiska organu, czy mimo objęcia ochroną konserwatorską działki nr [..], nie może ona stanowić drogi publicznej dojazdowej. Zaznaczył, że bezkrytycznie zaakceptowanie stanowiska inwestora w tym zakresie, może w efekcie doprowadzić do wywłaszczenia działek osób prywatnych niepotrzebnie pod tę inwestycję, z naruszeniem konstytucyjnego standardu niezbędności wywłaszczenia. W opinii Sądu konieczna jest weryfikacja i szczegółowe uzasadnienie braku możliwości realizacji inwestycji przy wykorzystaniu alternatywnej działki gminnej o numerze [..], skoro skarżąca akcentuje taką możliwość w toku całego postępowania administracyjnego.
Powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2019 r. stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wywiedzionej przez organ odwoławczy i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1388/20 oddalił ją.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda w dniu 19 kwietnia 2021 r. wydał decyzję, która stała się przedmiotem skargi B. U. w sprawie niniejszej.
Przystępując do oceny legalności decyzji kontestowanej w tejże sprawie podkreślić wypada, iż skład orzekający w chwili obecnej związany jest wykładnią dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 23 października 2019r., co wprost wynika z treści art. 153 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
W tej sytuacji, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w kontekście treści art. 153 p.p.s.a. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wskazano wcześniej, z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 października 2019 r., wynikają zarzuty, iż organ odwoławczy nie dokonał w sprawie analizy spełnienia w toku procedury dokonania przez inwestora uzgodnienia z wojewódzkim organem ochrony zabytków sporządzonego w sprawie projektu drogowego, bowiem z pisma datowanego na 5 września 2019 r. przedstawionego uprzednio przez skarżącą wynika, że projekt inwestycji nie został temu organowi przedłożony do zaopiniowania. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ odwoławczy uzyskał pismo z 26 stycznia 2021 r., w którym Wojewódzki Konserwator Zabytków zaświadczył, że w dniu 17.04.2018 r. wpłynął wniosek F. S. z dnia 16 kwietnia 2018r., w sprawie wydania opinii dot. inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w G. przy ul. K. [..]-[..] oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego". Wskazano w nim również, że w powyższej sprawie organ konserwatorski nie zajął stanowiska i nastąpiło samouzgodnienie w trybie art. 11 d ust. 2 specustawy drogowej. Oznacza to, że kwestia ta została w toku ponownego rozpoznawania sprawy jednoznacznie ustalona.
Kolejnym powodem uchylenia poprzedniej decyzji było zobowiązanie do rozważenia zastosowania przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakładającego obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżącej, aby mógł funkcjonować odpowiedni zjazd indywidualny i aby sytuacja skarżącej w tym zakresie nie doznała pogorszenia w stosunku do tej sprzed realizacji inwestycji, kiedy to skarżąca miała zapewniony dojazd do swojej nieruchomości z dwóch stron. Pełnomocnik inwestora (zarządcy drogi), po analizie, przychylił się do lokalizacji dodatkowego zjazdu dla działki skarżącej od strony północnej, naprzeciwko zjazdu indywidualnego nr 1 dla nieruchomości przy ul. K. i przedłożył mapy z zaprojektowanym zjazdem indywidualnym nr [..] dla nieruchomości skarżącej. W zaskarżonej decyzji modyfikacja inwestycji w sposób postulowany przez skarżącą została zatwierdzona.
Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda rozważył także okoliczność czy realizacja inwestycji może nastąpić przy wykorzystaniu alternatywnej działki gminnej o numerze [..] mimo objęcia jej ochroną konserwatorską.
Wskazał orzekający organ, że jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..], (uchwała nr XXV/607/16 z dnia 26 października 2016 r. Rady Miasta) działka nr [..] położona jest w jednostce oznaczonej symbolem 2MN1. Karta terenu nr 2 w punkcie 3 określającym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, podpunkt b) nakazuje zachowanie drzew wskazanych na rysunku planu, którym należy zapewnić właściwe warunki dalszego wzrostu, w szczególności: w otoczeniu drzew w promieniu co najmniej 5 metrów od pni, należy pozostawić teren na obecnym poziomie. Z rysunku planu wynika, iż promień 5 metrowy w otoczeniu drzewa znajdującego się najbliżej działki nr [..] sięga prawie do granicy z tą działką. W ocenie Wojewody, z uwagi na powyższe zapisy planu nie jest możliwa alternatywna lokalizacja przedmiotowej drogi dojazdowej poprzez działkę nr [..] z powodu braku możliwości wykonywania prac w otoczeniu pnia drzewa objętego ochroną zapisami planu.
Podsumowując dotychczasowe uwagi należy wyjaśnić, iż – wbrew twierdzeniom skarżącej – organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zrealizował zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku z 23 października 2019 r.. W tym zakresie zarzuty skarżącej zaprezentowane w uzasadnieniu skargi odnoszące się do tej materii nie zasługują na uwzględnienie.
Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż nie ma skarżąca racji twierdząc, że wobec zmodyfikowania przez inwestora wniosku poprzez zaplanowanie dodatkowego zjazdu na nieruchomość skarżącej koniecznym było powtórzenie czynności uzgodnienia projektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z art. 11d ust. 3 pkt 8 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Tymczasem modyfikacja wniosku poprzez zaplanowanie dodatkowego zjazdu na nieruchomość skarżącej nie stanowi takiej zmiany zakresu inwestycji, która powodowałaby ingerencję w zakres ochrony konserwatorskiej, gdyż zwiększenie zakresu prac pozostaje poza kompetencjami wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast wykonanie tego zjazdu wbrew twierdzeniom skarżącej nie wymaga także uzgodnienia z jakimkolwiek innym organem. Wadliwie także wywodzi skarżącą, że realizacja spornej inwestycji nie stanowi realizacji drogi publicznej, gdyż zaprojektowana droga nie spełnia wymogu drogi publicznej. Zgodnie z definicją drogi publicznej zawartą w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021, poz. 1376 ze zm.), jest to droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Specustawa reguluje specjalną procedurę budowy każdej drogi publicznej, czyli także drogi gminnej. Wbrew argumentom skarżącej, droga ta będzie miała charakter drogi publicznej, a nie drogi wewnętrznej wybudowanej na potrzeby właścicieli przylegających posesji. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ul. K. w G. stanowi gminną drogę publiczną i jest powszechnie dostępna.
Niezasadnie kwestionuje także skarżąca, że jej działka jest niezbędna do realizacji inwestycji. Tutaj w istocie przesądziły przepisy odnoszące się w ochrony przyrody, zawarte w miejscowym planie, gdzie zakazano prowadzenia prac ziemnych w obrębie 5 m od pnia drzewa rosnącego na działce nr [..]. Powoduje to że ten pas z zakazem prac ziemnych sięga do granicy działki [..], co powoduje niemożność prowadzenia prac celem urządzenia drogi na działce nr [..] należącej do gminy i zajęcie działki nr [..] pod drogę. Powoduje to, że uzasadnionym jest poprowadzenie drogi z zajęciem działki skarżącej, gdyż nie ma żadnej alternatywy i możliwości innego przebiegu drogi.
Organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze, w szczególności to inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e specustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2416/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualnie kontrolowana decyzja przekonywująco uzasadnia przyjęte w niej rozwiązania z punktu widzenia zastrzeżeń Sądu zawartych w poprzednim wyroku uchylającym decyzje odwoławczą.
Konkludując powyższe rozważania, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.