II SA/Gd 41/24

II SA/Gd 41/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Joanna Zdzienicka-Wiśniewska
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 237
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka - Wiśniewska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółki komandytowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 13 czerwca 2023 r., nr SKO.460.18.2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga P. Sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 13 czerwca 2023 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Słupskiego z 21 kwietnia 2023r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w związku z eksploatacją instalacji do produkcji mączki rybnej i oleju rybnego, zlokalizowanej na terenie dz. nr [...], obręb W., gm. S., określając wymagania tego dokumentu, została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Starosta Słupski, po otrzymaniu informacji od mieszkańców W., przedsiębiorców oraz instytucji, w sprawie uciążliwości odorowych pochodzących z Zakładu produkcji mączki rybnej i oleju rybnego (dz. nr [...], obręb W., gm. S.) oraz pisma z 27 października 2021 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku Delegatury w Słupsku (dalej: PWIOŚ) w sprawie uciążliwości zapachowych pochodzących z ww. Zakładu, w dniu 22 października 2021 r. i 27 października 2021 r. dokonał wizji terenowej celem zweryfikowania ww. uciążliwości.
Dokonano oględzin m.in. na obszarze, z którego odnotowywano zgłoszenia dotyczące występowania odorów. Podczas wizji na terenie W. stwierdzono występowanie intensywnego zapachu (rybiego), m.in. na ul. [...]-[...]. Dokonano również oględzin terenu wokół Zakładu produkcji mączki rybnej i oleju rybnego. Z wylotu komina (odprowadzającego substancje z systemu dezodoryzacji), zlokalizowanego na terenie Zakładu zaobserwowano wydobywające się opary. Odór od strony zachodniej Zakładu nie był wyczuwalny, natomiast od strony wschodniej był już wyczuwalny. Zapach rozprzestrzeniał się zgodnie z kierunkiem oddziaływania wiatru (wiejącego w ocenie pracowników organu z południowego zachodu). Wskazano też, że w bliskim sąsiedztwie Zakładu zlokalizowane są również inne podmioty prowadzące działalność w zakresie przetwórstwa ryb.
Ponadto w dniu 26 listopada 2021 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę dokumentacji przedłożonej 3 czerwca 2020 r. przez Spółkę w trybie art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), dalej p.o.ś., tj. zgłoszenia instalacji do produkcji mączki rybnej i oleju rybnego oraz zgłoszenia instalacji energetycznych, zlokalizowanych na terenie ww. Zakładu. Powyższa kontrola wykazała nieprawidłowości, lecz nie dotyczyły one występowania uciążliwości odorowych. W dniu kontroli Zakład nie prowadził produkcji. Podczas oględzin Zakładu, tj. wewnątrz budynku zapach (rybi) był w ocenie pracowników organu intensywnie wyczuwalny, natomiast na zewnątrz budynku nie był odczuwalny. W dniu kontroli dokonano również wizji lokalnej we W., m.in. na ul. [...]-[...], podczas której nie stwierdzono występowania uciążliwości odorowej.
W oparciu o powyższe okoliczności Starosta stwierdził, że w niniejszym przypadku występują okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, w tym na zdrowie ludzi.
Przedmiotem działalności Spółki jest głównie przetwarzanie i konserwowanie ryb, skorupiaków i mięczaków (kod PKD 10 20 Z). Na terenie działki nr [...] obręb W., gm. S. eksploatowana jest instalacja do produkcji mączki rybnej i oleju rybnego. Proces produkcyjny prowadzony jest na zautomatyzowanej linii technologicznej. W celu zminimalizowania uciążliwości zapachowej z procesu produkcyjnego, zastosowany został system dezodoryzacji. System ten składa się z płuczki chemicznej, następnie zastosowane są reaktory UV, a po nich system filtrów węglowych. Emisja substancji z procesu produkcyjnego, po przejściu przez system dezodoryzacji odbywa się za pośrednictwem emitora E3 (stalowy otwarty komin, o wysokości 30,0 m i średnicy 1,2 m). Powyższy system ma w 98 % redukować uciążliwe zapachy oraz gwarantować nie przekraczanie 1000 ouE/m3 na wylocie z systemu dezodoryzacji. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją za pośrednictwem emitora E3 do powietrza wprowadzane są następujące substancje: tlenek węgla, amoniak, siarkowodór, dwumetyloamina oraz dwutlenek azotu.
W ocenie organu ww. instalacja może być potencjalnym źródłem odorów, ponieważ emituje substancje złowonne takie jak: amoniak, siarkowodór oraz dwumetyloaminę (odpowiadającą za rybi zapach). Ponadto w wyniku procesu produkcyjnego mączki rybnej wyzwalana jest duża ilość związków odorotwórczych, a ich stężenie zapachowe może sięgać znacznych wartości, w dużej mierze zależy to od stanu surowca. W przypadku, gdy surowiec jest świeży, wskaźniki emisji substancji złowonnych są niższe, zaś gdy surowiec jest zleżały, nieświeży wskaźniki te są wyższe. Zgodnie z przedłożoną przez Spółkę dokumentacją w Zakładzie przetwarzany jest świeży surowiec rybny.
Starosta zdecydował o zobowiązaniu prowadzącego instalację do przeprowadzenia pomiarów emisji substancji wprowadzanych do powietrza z emitora E3. Na podstawie uzyskanych pomiarów nakazał określenie wielkości emisji oraz dokonanie obliczeń rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu zgodnie z obowiązującą metodyką referencyjną. Wskazał przy tym, że w przedłożonym przez Spółkę zgłoszeniu w trybie art. 152 ust. 1 p.o.ś. z 3 czerwca 2020 r. instalacji do produkcji mączki rybnej i oleju rybnego, wielkość emisji substancji z emitora E3 została przyjęta na podstawie gwarancji firmy wykonującej system dezodoryzacji. W ocenie Starosty wykonanie pomiarów substancji emitowanych z emitora E3 (oraz na ich podstawie obliczenie wielkości emisji oraz rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu) pozwoli sprawdzić, czy wielkość emisji gwarantowana przez firmę wykonującą system dezodoryzacji jest zgodna ze stanem rzeczywistym.
Ponadto jako metodę badawczą wskazano również olfaktometrię dynamiczną zgodnie z normą PN-EN 13725, która pozwoli zobrazować skalę uciążliwości zapachowej. Opracowana dokumentacja pozwoli na merytoryczną i wnikliwą ocenę stopnia uciążliwości odorowej Zakładu i pozwoli na zastosowanie w kolejnych etapach metod naprawczych w celu redukcji negatywnego oddziaływania.
Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku Starosta przywołał art. 237 p.o.ś. stanowiący, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Starosta podkreślił, że do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczająca sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu. Instalacja nie została zaliczona jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko stąd określono, które z wymagań należy spełnić sporządzając przegląd ekologiczny, na podstawie art. 240 p.o.ś. Zdaniem Starosty zobowiązanie strony do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, pozwoli ustalić faktyczne oddziaływanie instalacji na środowisko oraz w przypadku stwierdzenia negatywnego oddziaływania, określić działania mające na celu zapobieżenie i ograniczenie tego oddziaływania. Wyniki przeglądu ekologicznego mogą stanowić podstawę do podjęcia ewentualnych działań, np. w trybie art. 154 ust. 1 lub art. 362 p.o.ś., na co wskazał również PWIOŚ w piśmie z 27 października 2021r.
Wobec zakwestionowania nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego przez skarżącą sprawa stała się przedmiotem oceny przez Kolegium, które podniosło, że z treści art. 237 p.o.ś. wynika, że wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest fakt funkcjonowania instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Przepis ten mówi o stwierdzeniu wystąpienia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Nie było wątpliwe, że nałożenie obowiązku przedłożenia przeglądu dotyczy instalacji, która niejako z definicji może powodować negatywne oddziaływanie na środowisko, o którym mowa w art. 240 p.o.ś. Negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wbrew zarzutom odwołania wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje. Wobec ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych stwierdzenie emisji odorowych oceniane przez pryzmat fundamentalnych dla prawa ochrony środowiska zasad prewencji oraz przezorności (art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś, Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm. oraz art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), uzasadnia w ocenie Kolegium podstawę nałożenia obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego.
Zdaniem Kolegium zalecenie sporządzenia przeglądu nie musi być przy tym następstwem udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Na przeszkodzie temu wnioskowaniu nie stoi zarzut strony dotyczący braku wykazania, że substancje złowonne pochodzą bezpośrednio z ww. Zakładu, czy też, że nie przekraczają dozwolonych wielkości. W opisanej sytuacji nie jest możliwe w pełni wiarygodne wykazanie dowodami braku zasadności przeprowadzenia przeglądu. Nadmieniło przy tym Kolegium, że z mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 240 p.o.ś. nie wynika, że zakres wskazany w art. 238 powyższej ustawy, jako pełny zakres takiego przeglądu, nie może być zastosowany przy instalacji, jak w niniejszej sprawie, która nie jest zakwalifikowana jako mogąca zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. Organ może wskazać pełny zakres przeglądu ekologicznego, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy. Sprawa wymaga szerokiego spektrum działań i ustaleń, a zasadniczym celem przeglądu jest ustalenie występowania oddziaływań odorowych i ich zakresu. Strona nie wykazała, że zgłaszane przez osoby postronne wyczuwanie substancji odorowych nie pochodzi z Zakładu. Przeciwny wniosek wynika z wniosków kontroli przeprowadzonej przez PWIOŚ z 27 października 2021r. (protokół nr 319/2021 w aktach I instancji). Także kontrole Starostwa w Słupsku przeprowadzone w Zakładzie i w jego okolicy uprawdopodabniają zastrzeżenia okolicznych mieszkańców (w tym W.), co do uciążliwości zapachowych. Fakt spełniania przez instalację wymogów wynikających z obowiązujących przepisów i wydanych decyzji nie wyklucza, że odory związane z produkcją mogą być okresowo odczuwalne poza deklarowanym obszarem Zakładu, co wymaga weryfikacji. Wyczuwalność oddziaływania w tym zakresie uprawnia do weryfikacji możliwości negatywnych skutków działania Zakładu. Potwierdzeniem lub zaprzeczeniem tego stanu rzeczy będą wnioski wypływające z samego przeglądu, na co słusznie wskazano w przedmiotowej decyzji.
Wobec powyższego zdaniem Kolegium nie można twierdzić, że Starosta przekroczył ww. przepis art. 237 i art. 240 p.o.ś., nakładając obowiązek przedłożenia przeglądu, w sytuacji gdy określone w decyzji wymogi przeglądu ekologicznego nawiązują do realnie istniejącej sytuacji związanej ze stwierdzonym zanieczyszczeniem mogącym pochodzić z ww. Zakładu.
Zastrzeżeń Kolegium nie budzi nałożenie obowiązku przeprowadzenia badań olfaktometrycznych zgodnie z normą PN-EN 13725. W ramach tych badań obowiązkiem strony jest dokonać m.in.: inwentaryzacji wszystkich źródeł emisji (zorganizowanej i niezorganizowanej) odorów na terenie Zakładu, pomiaru stężenia zapachowego na emitorze E3 (system dezodoryzacji) oraz innych ewentualnych źródłach emisji odorów występujących na terenie Zakładu, a także obliczeń rozprzestrzeniania się odorów w powietrzu zgodnie z obowiązującą metodyką referencyjną. Ponadto należy dokonać analizy porównawczej uzyskanych wyników badań z przez akredytowane laboratoria, zgodnie z art. 147a ust. 1 p.o.ś.
Kolegium zauważyło, że ocena uciążliwości zapachowej powietrza atmosferycznego z wykorzystaniem olfaktometrii terenowej stanowi uznaną metodę weryfikacji obecności związków chemicznych mających charakter złowonny (odorów) emitowanych do powietrza. Obecność w powietrzu takich substancji chemicznych, które pomimo posiadanych instalacji są jednak emitowane przez Zakład, może wywoływać u ludzi wiele niepożądanych reakcji emocjonalnych a także bóle głowy, duszności czy wymioty. Dyskomfort wywołany przez substancje zapachowe lub okoliczności towarzyszące występowaniu odorów definiowany jest jako uciążliwość zapachowa. Przeprowadzenie badań umożliwi weryfikację źródeł emisji odorantów, co przyczyni się do właściwego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za stan powietrza, jeśli zjawisko to ma miejsce; względnie wykluczy ten stan rzeczy zgodnie z normą art. 238 p.o.ś..
Konkludując, zdaniem Kolegium, Starosta był upoważniony do nałożenia na Spółkę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w celu ustalenia, czy użytkowana przez ten podmiot instalacja oddziałuje negatywnie na środowisko.
Po rozpoznaniu wniesionej skargi wyrokiem z 10 listopada 2022 r. sygn. II SA/Gd 373/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z 28 grudnia 2021 r. Zdaniem bowiem Sądu z oględzin organu w miejscu występowania uciążliwości odorowych nie wynika w sposób jednoznaczny, że to instalacja prowadzona przez Spółkę jest źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko. Stwierdzono jedynie, że takie uciążliwości występują, wskazując jednocześnie, że w sąsiedztwie zakładu skarżącej zlokalizowane są również inne podmioty prowadzące działalność w zakresie przetwórstwa ryb. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organy podjęły jakiekolwiek czynności celem ustalenia, czy to te inne podmioty nie są źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko. Jednocześnie Sąd zauważył, że stosownie do art. 240 p.o.ś. jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.o.o.ś.), organ właściwy do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego określa, które z wymagań wymienionych w art. 238 p.o.ś. należy spełnić, sporządzając przegląd. W tej sprawie, instalacja prowadzona przez skarżącą nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.o.o.ś. W takiej sytuacji zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie winny w sposób rzetelny rozważyć i uzasadnić, które z wymagań wymienionych w art. 238 p.o.ś. należy spełnić, sporządzając przegląd. Tymczasem organy nałożyły na skarżącą wszystkie obowiązki wymienione w przywołanym wyżej przepisie. Takie postępowanie nie zyskało aprobaty Sądu. W każdym przypadku, gdy możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, organ nakładający obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego winien uzasadnić konieczność określenia poszczególnych wymagań wymienionych w art. 238. Takiego uzasadnienia zabrakło w omawianym zakresie. Organ I instancji ograniczył czynności dowodowe wyłącznie do oględzin w terenie występowania uciążliwości odorowych (w tym zakładu skarżącej) i kontroli dokumentacji skarżącej. Pozostałe czynności dowodowe bez stosownego uzasadnienia przeniesiono na skarżącą. Nie można w szczególności aprobować stanowiska organu odwoławczego, iż to sporządzony przez skarżącą przegląd ekologiczny stanowić ma dowód wskazujący jaki podmiot odpowiada za występowanie uciążliwości odorowych.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i powtórnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 21 kwietnia 2023 r. Starosta ponownie nałożył na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego (pkt 1), określając, jakie wymagania powinien on spełniać (pkt 2 decyzji). Organ przy tym pozyskał dokumentację, z której wynika, że w sąsiedztwie Zakładu występują jeszcze dwa podmioty, prowadzące działalność w zakresie przetwórstwa ryb i jest to M. Spółka z o.o. oraz P. Sp. z o.o. – zakład we W. Analiza pozwolenia zintegrowanego wydanego tej Spółce M. oraz pozwolenia na emisję gazów i pyłów wydanego tej drugiej spółce w zakresie emisji do środowiska doprowadziła organ do wniosku, w następstwie analizy listy substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej, że oba ww. podmioty nie mogą być źródłem występujących uciążliwości odorowych odczuwalnych jako rybi zapach, które związane są z produkcją mączki rybnej i oleju rybiego, czego nie wykonuje M. Spółka z o.o., ani P. Spółka z o.o.
Po rozpoznaniu wniesionego przez Spółkę odwołania Kolegium decyzją z 13 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, Starosta przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z zaleceniami WSA w Gdańsku a w sprawie nie było wątpliwe, a zostało dodatkowo zweryfikowane kolejnymi dowodami, że nałożenie obowiązku przedłożenia przeglądu dotyczy instalacji Spółki, która może potencjalnie oddziaływać na środowisko. Przeprowadzone postępowanie potwierdza przy tym zasadność przeprowadzenia przeglądu ekologicznego.
Kolegium wskazało, że wbrew zarzutom odwołania negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się przy tym z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określone prawem wartości maksymalne bezpieczne dla środowiska. Odnosząc się do protokołu badania WIOŚ nr 72/22E Kolegium wskazało, że okoliczność, że wyniki pomiarów przedmiotowej instalacji mieszczą się w granicach norm wynikających z przepisów z zakresu prawa ochrony środowiska, nie przesądza o braku podstaw do nałożenia obowiązku z art. 237 p.o.ś. W ocenie Kolegium zalecenie sporządzenia przeglądu może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu na środowisko. Kolegium wskazało, że wyczuwanie danego zapachu zależne jest przy tym po części od subiektywnej oceny odbiorców a wyczuwalność i intensywność a co za tym idzie szkodliwy wpływ odoru mogą być przedmiotem badania.
Zdaniem Kolegium nie jest wątpliwe, że zgłaszane przez osoby postronne w licznych skargach wyczuwanie substancji odorowych (rybiego zapachu) nie pochodzi z instalacji z innych zakładów. Ponowione postępowanie dowodowe przekonuje przy tym, że rybi fetor nie jest wyczuwalny, gdy instalacja Spółki nie pracuje. Zapach ten jest natomiast wyczuwalny wokół zakładu skarżącej Spółki, podczas gdy ten sam zapach nie jest wyczuwalny w pobliżu innych zakładów mających podobny profil produkcji. Odory objęte postępowaniem nie były też zgłaszane przed uruchomieniem przedmiotowej instalacji. W rezultacie istnieje potencjalna możliwość negatywnego oddziaływania zakładu Spółki na środowisko, co uzasadnia nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Zasadność nałożenia ww. obowiązku potwierdzają wyniki kontroli, przeprowadzonej przez PWIOŚ, a także kontrole Starostwa, które uprawdopodobniają zastrzeżenia okolicznych mieszkańców co do uciążliwości zapachowych.
Zastrzeżeń Kolegium nie budzi ponowne nałożenie obowiązku przeprowadzenia badań PN-EN 13725. Nadto należy dokonać analizy porównawczej uzyskanych wyników badań przez akredytowane laboratoria, zgodnie z art. 147a p.o.ś. Kolegium wskazało, że ocena uciążliwości zapachowej powietrza z wykorzystaniem olfaktometrii terenowej stanowi uznaną metodę weryfikacji obecności związków chemicznych mających charakter złowonny. Obecność takich substancji może przy tym wywołać u ludzi niepożądane reakcje emocjonalne, bóle głowy, duszności, wymioty. Dyskomfort wywołany przez substancje zapachowe lub okoliczności towarzyszące występowaniu odorów definiowany jest jako uciążliwość zapachowa. Przeprowadzenie badań umożliwi ocenę przyczyny występowania tych oddziaływań i wykazanie, czy mają charakter negatywny.
W skardze na tak wydaną decyzję Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 237 p.o.ś. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono liczne przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych, zarzucając, że Kolegium opierając się na szczątkowym materiale dowodowym przedstawionym w decyzji, nie wykazało w sposób jednoznaczny, że możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko dotyczy instalacji skarżącej. Brak jest przy tym informacji, by organ podjął jakiekolwiek czynności dowodowe na terenie zakładów M. Sp. z o.o. i P. Sp. z o.o., które to czynności wykluczałyby możliwość potencjalnie negatywnego oddziaływania na środowisko przez te podmioty. Zdaniem strony skarżącej organ nie wykazał się dostateczną aktywnością w przeprowadzeniu postępowania dowodowego, do czego był zobowiązany zaleceniami Sądu wynikającymi z wyroku z 10 listopada 2022 r.
Skarżąca nie zgodziła się także z argumentacją Kolegium w zakresie oceny sprawozdania z badania WIOŚ, wskazując, że niezrozumiała jest odmowa organu waloru środka dowodowego. Strona podkreśliła także, że wykorzystuje najnowszą technologie umożliwiającą neutralizację zapachów a sprawność tych urządzeń została potwierdzona empirycznie. Nadto w pozyskanej przez skarżąca opinii wskazano brak możliwości szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko. Skarżąca podkreśliła, że dochowywała wszelkiej staranności, aby neutralizować wszelkie potencjalne zagrożenia mogące powodować negatywne oddziaływanie na środowisko oraz podejmowała środki zapobiegawcze. Wielokrotnie ponosiła nakłady finansowe, w tym poniosła znaczne koszty sporządzenia prognozy zasięgu oddziaływania zapachowego dla fabryki produkującej mączkę i olej rybny, na potrzeby już wcześniej prowadzonego postępowania. Zatem zdaniem skarżącej dodatkowe koszty związane z obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego uznać należy za bezzasadne.
Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że zlecenie sporządzenia przeglądu ekologicznego nie musi być następstwem udowodnienia negatywnego oddziaływania na środowisko uznając, że organ prowadzący postępowanie winien wykazać się znacznie dalej idąca inicjatywą w dokonaniu ustaleń faktycznych, zwłaszcza w zakresie ustalenia, który z zakładów na terenie W. emituje substancje złowonne. Zdaniem Skarżącej nie przemawia za nałożeniem spornego obowiązku także argumentacja Kolegium odnośnie do zgłoszeń osób postronnych o wyczuwanych substancjach odorowych i rzekomych konfliktach skarżącej z podmiotami sąsiadującymi z zakładem.
W ocenie skarżącej, Kolegium nie wskazało w uzasadnieniu decyzji, że nie jest możliwe przeprowadzenie innych środków dowodowych, czym naruszyło art. 107 k.p.a. i 237 p.o.ś. Nie przeprowadziło także dowodu wykluczającego odpowiedzialność innych zakładów. Nie zastosowało także zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a k.p.a.). Zdaniem skarżącej nie znajduje także uzasadnienia teza o rzekomym interesie spółki w przeprowadzeniu przeglądu ekologicznego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 czerwca 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Słupskiego z 21 kwietnia 2023 r. o nałożeniu na skarżącą, na podstawie art. 237, art. 238 pkt 1 lit. a, c, d, pkt 2, 3, 5-7, art. 239 i 240 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. z 2022 r., poz. 2556 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu jako p.o.ś.) obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w terminie 3 miesięcy oraz o określeniu wymagań, które powinien spełniać przegląd ekologiczny.
Należy wskazać, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w związku z wyrokiem tutejszego Sądu z 10 listopada 2022 r., sygn. II SA/Gd 373/22, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 lutego 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z 28 grudnia 2021 r. o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego na skarżącą.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił, że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki NSA: z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 373/22, pod kątem wynikającej z niego oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania.
Uchylając decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy naruszyły art. 237 p.o.ś. oraz przepisy postępowania – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem nie wykazał w sposób jednoznaczny, że możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko pochodzi z instalacji skarżącej. Stwierdzono jedynie, że takie uciążliwości występują, wskazując jednocześnie, że w sąsiedztwie zakładu skarżącej zlokalizowane są również inne podmioty prowadzące działalność w zakresie przetwórstwa ryb. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby organy podjęły jakiekolwiek czynności celem ustalenia, czy to te inne podmioty nie są źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko. Te okoliczności wymagają, w ocenie Sądu, wyjaśnienia. Ponadto, biorąc pod uwagę, że instalacja prowadzona przez skarżącą nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.o.ś.), organy powinny w sposób rzetelny rozważyć i uzasadnić, które z wymagań wymienionych w art. 238 p.o.ś. należy spełnić, sporządzając przegląd. Tymczasem organy nałożyły na skarżącą wszystkie obowiązki wymienione w tym przepisie, bez uzasadnienia, co Sąd uznał za sprzeczne z powołaną normą.
Oceniając wydane w niniejszej sprawie decyzje z uwzględnieniem obowiązku realizacji ww. wytycznych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że są one zgodne z prawem, a argumentacja skargi jest niezasadna.
Podstawą prawną wydanych decyzji jest art. 237 wskazanej wyżej ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przegląd ekologiczny służy głównie wyjaśnieniu, czy konkretna instalacja (działalność), negatywnie oddziałuje na środowisko i ewentualnie - jakie należy podjąć działania w celu zmniejszenia lub całkowitej eliminacji tego negatywnego działania. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się ponadto, że z postanowień art. 237 p.o.ś. wynika, że decyzja w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego ma charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może". Przesłanką nałożenia omawianego obowiązku jest sama "możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". Podstawowym elementem uzasadniającym jego nałożenie jest więc wystąpienie w obrocie prawnym "instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś.; a następnie organ administracji powinien wskazać, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji - występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Okolicznością wymagającą podkreślenia jest to, że ustawodawca w komentowanym przepisie nie mówi o wystąpieniu negatywnego oddziaływania, ale o "możliwości" wystąpienia takich skutków. W praktyce podkreśla się, że: "Negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje. Przy czym z art. 237 p.o.ś. wynika, że wystarczy samo wykazanie «możliwości» negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wskazania na «potencjalnie» występujące zagrożenie" (por. K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 237 i powołany tam wyrok NSA z 26.09.2013 r., II OSK 1568/12, LEX nr 1410752). Jest to o tyle istotne, że do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczająca sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu. Podobny charakter przeglądowi ekologicznemu nadaje się w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że: "Organ ochrony środowiska w zakresie swoistego luzu decyzyjnego może nałożyć na korzystającego ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia sprecyzowanego dokumentu, także wówczas, gdy w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje jedynie możliwość negatywnego jej oddziaływania na środowisko. Tym bardziej organy ochrony środowiska są uprawnione do zobowiązania korzystającego ze środowiska do opracowania przeglądu ekologicznego, gdy negatywne skutki już wystąpiły" (por. K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 237 i przywołane tam wyroki: WSA w Poznaniu z 3.06.2008 r., II SA/Po 78/08, LEX nr 460819; WSA w Poznaniu z 2.04.2007 r., III SA/Po 422/06, LEX nr 460831).
W ocenie Sądu, nakładając omawiany obowiązek organy dostatecznie wykazały, że stanowiąca własność skarżącej Spółki instalacja do produkcji mączki rybnej i oleju rybnego może negatywnie oddziaływać na środowisko poprzez emisję odorów i stosownie do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 10 listopada 2022 r. – wykazały, że źródłem tego negatywnego oddziaływania odorowego jest właśnie ta instalacja.
Odnośnie do wystąpienia przesłanki w zakresie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez uciążliwości odorowe wskazać należy na pozytywne ustalenie organów w tym zakresie, których źródłem są: 1) oględziny nieruchomości, na której znajduje się instalacja, podczas których stwierdzono intensywny uciążliwy zapach rybi (tak: notatka służbowa z 22 października 2021 r., notatka służbowa z 27 października 2021 r., protokół oględzin PWIOŚ z 22 października 2021 r.); 2) maila mieszkańców dołączone do akt przez PWIOŚ – k. 5-10 v akt organu I instancji); 3) pismo Wójta Gminy Słupsk o nr OS.6224.4.25.2022 (bez daty, stanowiące odpowiedź na pismo Starosty z 14 marca 2024 r.), wskazujące na częstotliwość zgłoszeń do Urzędu Gminy Słupsk od mieszkańców o ponadnormatywnym odorze, powodowanym przez Zakład produkcji mączki rybnej i oleju rybnego we W. Z pisma tego wynika, że od 30 września 2021 r. do marca 2023 r. takie zgłoszenia pojawiały się regularnie kilkakrotnie w każdym miesiącu pracy zakładu. W piśmie podkreślono też, że przed uruchomieniem tego zakładu problem odorowy nie występował, a wójt nigdy nie otrzymywał skarg na występowanie odorów w rejonie, na którym występuje instalacja skarżącej; 4) pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku z 27 marca 2023 r., z którego wynika, że od 1 stycznia 2022 r. wpłynęły 34 zgłoszenia dotyczące uciążliwości odorowych, określonych jako "rybny fetor", występujących na terenie W. Powyższe, w ocenie Sądu, wbrew argumentacji skargi, wskazuje jednoznacznie, że uciążliwości odorowe, będące efektem substancji wprowadzanych do powietrza w związku z produkcją mączki rybnej i oleju rybiego, a więc emisji w rozumieniu art. 3 pkt 4 p.o.ś., niewątpliwie występują. Przesądza to zatem o ziszczeniu się przesłanki, określonej przez ustawodawcę jako "możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko".
Kolejną kwestią, zdaniem Sądu również zweryfikowaną pozytywnie przez orzekające w sprawie organy, jest to, czy owa możliwość negatywnego odziaływania na środowiska wiąże się z instalacją skarżącej. Wskazują na to: 1) wyniki kontroli PWIOŚ, gdzie w protokole oględzin nieruchomości z 22 października 2021 r. wskazano, że na terenie zakładu odczuwalny jest zapach charakterystyczny dla prowadzonej produkcji; 2) ww. pismo Wójta Gminy Słupsk, z którego wynika, że liczne zgłoszenia o odorach, pochodzące od mieszkańców dotyczyły zakładu produkcji mączki rybnej i oleju rybnego P. Sp. k. W piśmie tym wskazuje się też, że przed uruchomieniem instalacji w 2021 r. tego typu skarg nie odnotowywano; 3) analiza procesu technologicznego i rodzajów emisji związanych z instalacjami - skarżącej, M. Spółki z o.o. oraz P. Spółki z o.o. – zakład we W., dokonana w oparciu o dołączone do akt organu I instancji decyzje o pozwoleniu zintegrowanym na rzecz Spółki M. oraz pozwoleniu na emisję gazów i pyłów na rzecz P. Spółki z o.o. przez pryzmat listy substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej, z której wynika że źródłem występujących uciążliwości odorowych odczuwalnych jako rybi zapach, jest działalność związana z produkcją mączki rybnej i oleju rybiego, której nie prowadzą M. Spółka z o.o., ani P. Spółka z o.o. W ocenie Sądu, analiza wszystkich tych okoliczności łącznie prowadzi do wniosku, że uciążliwości odorowe, określane jako intensywny rybi fetor, wiążą się z działalnością instalacji skarżącej, co organ ustalił z dochowaniem reguł procesowych, określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie przeczy temu jednostkowe zdarzenie, przywołane w skardze, wynikające ze sprawozdania z badania PWIOŚ nr 72/22/E (tak oznaczonego sprawozdania nie ma w aktach, jest zaś protokół 319/2021), podczas których organ ten nie stwierdził uciążliwości odorowych. W aktach sprawy znajduje się bowiem przywoływane już wcześniej pismo Wójta Gminy Słupsk o nr OS.6224.4.25.2022, z którego wynikają okresy, kiedy instalacja skarżącej nie pracowała, a wówczas nie występowały uciążliwości odorowe i nie były one zgłaszane organom ochrony środowiska.
W ocenie Sądu wreszcie, organy prawidłowo sformułowały również zakres obowiązku w zakresie przeglądu ekologicznego, uwzględniając wytyczne wynikające z wyroku Sądu z 10 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 240 p.o.ś. jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego określa, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić, sporządzając przegląd. Organ dostosował obowiązek do specyfiki działalności skarżącej, nakazując w szczególności przeprowadzenie badań olfaktometrycznych na emitorze E3 (system dezodoryzacji), wykonanie obliczeń rozprzestrzeniania się odorów w powietrzu zgodnie z metodyką referencyjną oraz analizy porównawczej uzyskanych wyników. Organy obu instancji przy tym wyjaśniły podstawę prawną nałożonych obowiązków, wynikającą z poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 238 p.o.ś. oraz ich zasadność. Skarga nie zawiera zarazem zarzutów pod adresem zakresu nałożonego obowiązku.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Adminsitracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na wniosek skarżącej, przy braku sprzeciwu organu odwoławczego.