II SA/Gd 408/20

II SA/Gd 408/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1547/21 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skarg A S.A. z siedzibą oraz B. M. i Z. M. na decyzję Wojewody z dnia 21 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oddala skargi.
Uzasadnienie
B. M. i Z. M. oraz A. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z 21 lutego 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 20 maja 2019 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 94 371,00 zł na rzecz Z. M. (w wysokości proporcjonalnej do udziału 1/2 prawa własności, tj. 47 185,50 zł) oraz na rzecz B. M. (w wysokości proporcjonalnej do udziału 1/2 prawa własności, tj. 47 185,50 zł) z tytułu szkód powstałych na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie L. w gminie Ż., objętej decyzją Naczelnika Gminy z dnia 16 grudnia 1974 r. nr [..] zezwalającą Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej 400 kV, a także o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania A. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Skargi zostały wniesione w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 7 kwietnia 2017 r. B. M. i Z. M., dalej wnioskodawcy, wystąpili do Starosty o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej: u.g.n., w związku ze szkodą polegającą na zmniejszeniu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..], położonej w L., w gminie Ż., będącą wynikiem decyzji Naczelnika Gminy nr [..] z 16 grudnia 1974 r., zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV.
W toku postępowania Starosta ustalił, że na dzień wydania ww. decyzji, tj. na dzień 16 grudnia 1974 r., właścicielem działki numer [..], zapisanej w karcie nr [..] (obecna księga wieczysta nr [..]), był B. M.
Uprawnienia właścicielskie wnioskodawców potwierdza załączony do decyzji z 16 grudnia 1974 r. wykaz właścicieli gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna 400 kV [..], gdzie w pozycji [..] wymieniony jest właściciel działki nr [..]. Na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 4 października 2016 r. (sygn. akt [..]) spadek po zmarłym B. M. na podstawie ustawy nabyli: żona A. M., syn Z.M., syn B. M. M., każdy w 1/3 części oraz spadek po zmarłej A. M. na podstawie ustawy nabyli synowie - Z. M. oraz B. M. M., każdy w 1/2 części.
Pismem z 8 sierpnia 2017 r. A. - dalej: Spółka, złożyły odpowiedź na wniosek, wnosząc o odmowę wszczęcia przedmiotowego postępowania z uwagi na to, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, ewentualnie o umorzenie postępowania m.in. z powodu braku potwierdzenia że odszkodowanie nie zostało wypłacone w przedmiotowej sprawie.
Postanowieniem z 20 marca 2018 r. Starosta powołał biegłą, M. W. w celu ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], w związku z ograniczeniem sposobu korzystania, w skutek decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r.
W dniu 29 kwietnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy M. W. sporządziła operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości, w którym określiła zmniejszenie jej wartości w związku z wybudowaniem linii 400 kV na kwotę 135 631,00 zł.
Pismem z 6 czerwca 2018 r. Spółka wniosła zarzuty do ww. wyceny, dotyczące m.in. niewłaściwego przyjęcia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, rolnego z możliwością zabudowy
Pismem z 25 czerwca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy M. W. odpowiedziała na zastrzeżenia Spółki do operatu szacunkowego z 29 kwietnia 2018 r. Spółka podtrzymała zarzuty do ww. wyceny w pismach z 2 lipca 2018 r. oraz z 12 lipca 2018 r.
Pismem z 20 lutego 2019 r. Spółka przekazała poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (dalej PFSRM) z 13 kwietnia 2018 r., dotyczącą prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 29 kwietnia 2018 r., zgodnie z którą ww. wycena nie powinna stanowić podstawy przy ustaleniu wartości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, gdyż "zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów prawa mogące mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości. ".
W związku z Opinią Komisji Arbitrażowej nr [..], dotyczącą sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego Starosta postanowieniem z 4 marca 2019 r. odmówił uznania wartości dowodowej ww. wycenie i zwrócił się z prośbą do M. W. o dokonanie korekty operatu szacunkowego z 29 kwietnia 2018 r., w zakresie uwag wskazanych w przedmiotowej Opinii Komisji Arbitrażowej.
Wnioskodawcy wnieśli m.in. o nieuwzględnienie Opinii Komisji Arbitrażowej w niniejszej sprawie.
Pismem z 18 marca 2019 r. Starosta poinformował wnioskodawców, że nie znalazł podstaw do odrzucenia dowodu w postaci Opinii Komisji Arbitrażowej.
Rzeczoznawca majątkowy, M. W. przekazała nowy operat szacunkowy sporządzony w dniu 26 marca 2019 r., zgodnie z wytycznymi Komisji Arbitrażowej przy PFSRM wyrażonej w opinii z 6 lutego 2019 r. Biegła w nowym operacie szacunkowym określiła zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę 94 371,00 zł.
Pismem z 3 kwietnia 2019 r. wnioskodawcy, wnieśli zastrzeżenia do operatu szacunkowego z 26 marca 2019 r., na które biegła odpowiedziała.
Decyzją z 20 maja 2019 r. Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz wnioskodawców w łącznej wysokości 94 371,00 zł proporcjonalnie do udziałów wynikających ze spadkobrania jednocześnie zobowiązując do jego wypłaty, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, A., jako następcę prawnego po Zakładzie Energetycznym.
Odwołania od decyzji Starosty zostały złożone zarówno przez wnioskodawców jak i Spółkę.
Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie L., w gminie Ż., która zabudowana jest linią elektroenergetyczną 400 kV, na podstawie zezwolenia wydanego w formie decyzji z 16 grudnia 1974 r. przez Naczelnika Gminy.
Za bezsporne uznał organ odwoławczy, że przez ww. nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna, a sporne jest to, czy wnioskodawcom winno zostać ustalone odszkodowanie oraz w jakiej wysokości, a w tym czy roszczenie odszkodowawcze nie stało się zobowiązaniem naturalnym w wyniku przedawnienia roszczenia.
Kontynuując powyższe Wojewoda wskazał, że stosownie do treści art. 112 ust. 2 u.g.n., "wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości". Dodał Wojewoda, że podobne rozumienie wywłaszczenia obowiązywało zarówno pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64, dalej u.z.t.w.n.), zgodnie z art. 4 u.z.t.w.n. "wywłaszczenie może polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości", jak i pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) Na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy,, wywłaszczanie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności łub innego prawa rzeczowego na nieruchomości".
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n, obowiązującą w dniu ograniczenia prawa własności " Organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń ".
Natomiast w art. 36 tej ustawy (w brzmieniu na dzień wydania powoływanej już decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r.) "odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy)" (ust. 1). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). "Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody" (ust. 3).
Aktualnie kwestie dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Przepis ten nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n " odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu ".
B. M. M. i Z. M. złożyli wniosek o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania w trybie art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n.
Zgodnie z powołanym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. "Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie ".
W niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., a zatem by orzec w przedmiotowej sprawie koniecznym byłoby zastosowanie ww. normy do stanu zaistniałego przed jej wejściem w życie. Kwestia dopuszczalności (bądź jej braku) zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie obowiązującej ustawy, w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 u.g.n., należała do spornych w orzecznictwie. Jednakże w ostatnich latach przeważa pogląd, podzielany przez Wojewodę, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja). Przedstawione stanowisko Wojewody zostało podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Gd 659/14) oraz w wyroku z dnia 8 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Gd 123/16).
NSA w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 147/13), opowiedział się za dopuszczalnością zastosowania przepisów obecnie obowiązującej ustawy do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA powołując się m.in. na swoją uchwałę z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt IOPS 1/06) wskazał: " W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone -załatwione). Oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania wedle reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy (tak też WSA w Gliwicach w wyrokach z dnia: 19 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 582/12, 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 938/12, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt IISA/Lu 374/12). Ten kierunek wykładni obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela. Nietrafny jest zatem pogląd o braku materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia żądania odszkodowania".
Podał Wojewoda, że w orzecznictwie podkreśla się, że za słusznością przyjętego stanowiska przemawia także fakt, iż instytucja wywłaszczenia zawsze łączy się z obowiązkiem odszkodowania, co wynika przede wszystkim z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (j. t. Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wynika uprawnienie, ale i obowiązek wypłaty odszkodowania nie tylko za wywłaszczenie, lecz i inne wypadki ograniczenia prawa własności, bo w każdym z nich dochodzi do naruszenia, chronionego art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, prawa własności.
Przemawia to za stanowiskiem, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Finalnie zdaniem Wojewody brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w obrębie L., gmina Ż. w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. Dodał organ, że okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Dla niniejszej sprawy istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, iż obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu (przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone).
Z uwagi na podniesioną przez A, kwestię przedawnienia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego - Wojewoda za zasadne uznał także odniesienie się do tego zagadnienia.
Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/GD 659/14),, [...] Regulując w ust. 1 art. 36 ustawy z 1958 r. odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 ustawy z 1958 r., włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Tak istotny składnik szkody nie mógł znaleźć się poza pojęciem straty, o której mowa w tym przepisie, zwłaszcza że w ust. 2 znalazło się szczególne unormowanie dotyczące strat w zasiewach, uprawach i plonach rolnych. To potwierdza, że wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. mieszczą się w odszkodowaniu zakreślonym przez art. 36 ustawy z 1958 r.". Dalej wskazał sąd, że " W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że pojęcie "straty", o których mowa w art. 36 ustawy z 1958 r., powinno być interpretowane poprzez pryzmat art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 2014 r., poz. 121 ze zm.), co oznacza, że chodzi między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem, jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość. Tym samym strata rozumiana jako zmniejszenie aktywów może polegać także na pogorszeniu nieruchomości, w szczególności na zmniejszeniu jej wartości (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP z 2010 r., nr 11, poz. 110, LEX nr 537076; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2007 r., sygn. akt IICSK 457/06, LEJC nr 339717)".
Wobec powyższego uznał Wojewoda, że w zakres odszkodowania uregulowanego w art. 36 wchodziła zarówno rekompensata za straty doraźne tj. w uprawach, plonach i zasiewach, jak i wszelkie szkody wynikające z utrudnień związanych z posadowieniem na nieruchomości urządzeń przesyłowych, w tym zmniejszenie jej wartości. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. wskazywał, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Oznacza to zarazem a contrario, że odszkodowanie z art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (tj. obejmujące pozostałe straty w tym zmniejszenie wartości nieruchomości) nie podlegało przedawnieniu, a zatem jego dochodzenie nie było co do zasady ograniczone w czasie. Niemniej, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z 1958 r. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli mimo wspomnianego ograniczenia prawa własności nie poniósł on szkody (por. cytowany już wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 659/14, a także wyrok tego sądu z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 118/08).
Zgodnie z doktryną prawa administracyjnego, popartą poglądami judykatury, przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi. Zatem, Wojewoda stoi na stanowisku, iż w realiach niniejszej sprawy roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu.
Potwierdza to najnowsze orzecznictwo NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 1840/19) "Chociaż sama instytucja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 - 125 k.c. (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie ulega przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. " (tak samo wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt. I OSK 23/16).
W ocenie Wojewody przez pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie przywołanego przepisu trzeba rozumieć także sytuację, gdy nastąpiło ograniczenie tego prawa (przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej), zatem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności, bez ustalenia należnego odszkodowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r., sygn. II SA/Gd 648/15 oraz w Olsztynie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1005/15). Obszernie na ten temat wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2306/14) w którym wskazał, iż " W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 120 i art. 124 -126 tej ustawy, gdyż odszkodowanie, o jakim w nim mowa, wynikać może zarówno z przepisu art. 128 ust. 1, jak i art. 128 ust. 4 tej ustawy. Co prawda ustawa rozróżnia pozbawienie praw (art. 129 ust. 5 pkt 3), wywłaszczenie (art. 128 ust. 1), zdarzenia, o których mowa w art. 120 i 124 -126 (art. 128 ust. 4), wreszcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1), jednak nie kolidują one tu ze sobą, a sformułowanie "pozbawienie praw" nie oznacza tylko całkowitego wyzucia z prawa własności ale mieści w sobie również ograniczenie wynikających zeń uprawnień. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 (zawartego w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości") tej ustawy należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególnie na gruncie obecnych rozważań. W poprzednim stanie prawnym uznawano podobnie dowodząc, że umieszczenie przepisu art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. w rozdziale 5 "Szczególny tryb wywłaszczenia" nakazywało uznanie go za przepis szczególny w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenie polegające na całkowitym odjęciu prawa własności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wątpliwość wynikającą z uregulowania w art. 129 ust. 5 pkt 1 omawianej ustawy kwestii odszkodowania z tytułu ograniczenia praw na podstawie art. 124-126, należy rozwiać stwierdzeniem, że dotyczy on tylko tych wymienionych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 innych przypadków, skoro nie ogranicza jego zastosowania. Należy do tego zakresu sytuacja występująca w niniejszej sprawie, w której - mimo obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia praw (tu ograniczenia prawa własności) - tego nie uczyniono. Godzi się bowiem opowiedzieć za koniecznością przestrzegania, wynikającego z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, uprawnienia i obowiązku wypłaty odszkodowania za nie tylko wywłaszczenie, ale i inne wypadki ograniczenia prawa własności, bo w każdym z nich dochodzi do naruszenia, chronionej przepisem art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, własności. Jeżeli zatem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności właścicielom przedmiotowej nieruchomości, jaką przywołać można z racji reguły nakazującej stosowanie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, którego dotyczą, zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt IICSK 457/06, LEX nr 339717, chociaż dopuścił stosowanie art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości objętych decyzją wydaną w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.), jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to niepodobna bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu ".
Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z ww. roszczeniem, wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. "wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw ".
W ocenie Wojewody ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz innej osoby, niż ta, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu dokonania "wywłaszczenia", jest możliwa także w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego. W przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi bowiem ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym także prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. W tym miejscu należy podkreślić, że prawo to (do odszkodowania) nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego podmiotu.
Taka sytuacją wystąpiła w niniejszej sprawie. Starosta w toku postępowania ustalił, że na dzień wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie linii energetycznej, tj. na dzień 16 grudnia 1974 r., właścicielem działki nr [..] zapisanej w karcie [..] był B. M. Wpis prawa własności nastąpił w dniu 21 lutego 1939 r. na podstawie poświadczenia Sądu Grodzkiego z dnia 10 stycznia 1939 r. Powyższy stan prawny pokrywa się z załączonym do decyzji z 16 grudnia 1974 r. wydanej przez Naczelnika Gminy na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., wykazem właścicieli gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna - dla linii elektroenergetycznej 400 kV [..], gdzie w pozycji [..] wymieniony jest właściciel działki nr [..]. Z akt wynika, że wnioskodawcy posiadają uprawnienia właścicielskie względem działki w udziałach po ½.
Kontestując dotychczasowe rozważania uznał Wojewoda, że jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielom lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. (odpowiadającemu co do zasady treści art. 35 ustawy wywłaszczeniowej) to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Wojewoda zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaistniała rozbieżność stanowisk, dotycząca przyznania odszkodowania spadkobiercom osób, którym ograniczono prawo własności.
Jednakże, zgodnie z najnowszym wyrokiem NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 1840/19) "Uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, a nie tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. "
WSA w Gdańsku przyjął jednolite stanowisko, uznając że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności należy się spadkobiercom osób, którym zostało ograniczone prawo własności.
Przechodząc do kolejnej kwestii podkreślił Wojewoda, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z wydaniem decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. stanowi zdarzenie prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazło ono jeszcze swojego zakończenia, a stan prawny wywołany ograniczeniem prawa własności nieruchomości trwa nadal.
W zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym znajdują się: poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r. zezwalająca Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV oraz wykaz właścicieli i użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna 400 kV, sporządzony przez Urząd Gminy. W wykazie tym wskazane jest, że linia 400 kV przebiega przez działkę [..] będącą własnością B. M. Oznacza to, że inwestycja będąca celem wywłaszczenia powstała i że do ograniczenia doszło.
Podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 u.z.t.w.n, ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już wypłacone w przeszłości.
W toku przedmiotowego postępowania przed Starostą, ustalono jednoznacznie, że odszkodowanie nie zostało wcześniej wypłacone. Nie odnaleziono dokumentów potwierdzających fakt wystąpienia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie prawa własności wskutek wybudowania linii elektroenergetycznej 400 kV na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..].
Pismem z 27 lutego 2018 r. Burmistrz Gminy poinformował, że w archiwum urzędu nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r., zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [..], [..] oraz oznajmił, że Urząd Gminy w dniu 9 kwietnia 2004 r., zgodnie z kompetencjami przekazał do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego dokumentację budowlaną z lat 1951 - 2003.
Ponadto zgodnie z adnotacją z 15 marca 2018 r. na wniosku Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego do Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego z 13 marca 2018 r., w ww. archiwum nie odnaleziono dokumentacji związanej z decyzją Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r.
Dostrzegł organ odwoławczy, że według wniosku z 7 kwietnia 2017 r. o wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie, złożonego przez B. M. M. i Z. M. "Właściciele działki nr [..], obręb L. nigdy nie otrzymali odszkodowania, w związku ze spadkiem wartości nieruchomości powstałym na skutek wejścia w życie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 16 grudnia 1974 r.".
Mając na uwadze przytoczone okoliczności faktyczne i prawne brak jest zdaniem Wojewody przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, położonej w obrębie L., w gminie Ż., w oparciu o właściwą wykładnię przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą takiego rozstrzygnięcia powinien być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nakazujący Staroście, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Nadmienił organ odwoławczy, że zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124, art. 124b, art. 125 i art. 126 u.g.n. oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu, o którym mowa w art. 124b ust. 1 albo zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub innej nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody albo przedsiębiorcę, który na podstawie koncesji wykonuje działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin objętych własnością górniczą.
Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za szkody powstałe w związku z budową linii energetycznej 400 kV na przedmiotowej nieruchomości jest Spółka, która jest następcą prawnym Zakładu Energetycznego.
Wojewoda podkreślił, że w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności organ administracji publicznej ustala, czy zostało ograniczone prawo własności na podstawie administracyjnego tytułu prawnego. W niniejszej sprawie niewątpliwie zostało ograniczone prawo własności na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r., zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV. Następnie ustaleniu podlega powstała z tego tytułu szkoda, do czego niezbędna jest wiedza specjalistyczna, która może zostać dostarczona jedynie przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości, zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Wojewoda na podstawie art. 80 k.p.a. dokonał analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego operatu szacunkowego, a także zbadał jego wartość dowodową w niniejszej sprawie.
Rzeczoznawca majątkowy M. W. sporządziła operat szacunkowy w dniu 26 marca 2019 r., w którym określiła wartość rynkową poniesionej szkody tj. zmniejszenia wartości nieruchomości na kwotę 94 371,00 zł. Powyższa kwota została przyznana wnioskodawcom w decyzji organu I instancji.
Przechodząc do oceny operatu szacunkowego z 26 marca 2019 r., sporządzonego w sprawie wskazał Wojewoda, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1391/12) "rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W odwrotnym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny, a jego miejsce mógłby zająć sam organ. Z tego też względu skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08, że: " Prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, że operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz, że nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków".
Biegła stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, tj. z dnia 16 grudnia 1974 r. ustaliła na podstawie przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu 4 kwietnia 2018 r. Zgodnie z oświadczeniem właściciela według stanu na dzień wydania decyzji, tj. na dzień 16 grudnia 1974 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt użytkowany rolniczo. Ponadto na niniejszej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny i zabudowa gospodarcza. W miejscu przebiegu linii 400 kV na dzień 16 grudnia 1974 r. nie było zabudowy (obecnie również nie ma). Natomiast aktualnie przebiegające linie 110 kV wraz z dwoma słupami, powstały po 1974 r.
Badając stan nieruchomości, od dnia wydania decyzji Naczelnika Gminy z 16 grudnia 1974 r., do dnia zakończenia budowy na działce nr [..] linii elektroenergetycznej 400 kV, biegła ustaliła, że stan nieruchomości uległ zmianie, mianowicie przez działkę, w jej środkowej części, z zachodu na wschód przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV.
W treści opinii rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż na dzień 16 grudnia 1974 r. dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. (vide: informacja urbanistyczna, wydana przez Burmistrza Gminy w dniu 5 kwietnia 2018 r.) Biorąc pod uwagę wskazania Komisji Arbitrażowej w opinii z 6 lutego 2019 r., która faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości według stanu na dzień 16 grudnia 1974 r. nakazała przyjąć na podstawie ewidencji gruntów w części, gdzie na skutek wydania decyzji z 16 grudnia 1974 r. przebiega sieć elektroenergetyczna, biegła w procesie wyceny przyjęła przeznaczenie rolne przedmiotowej nieruchomości.
Biegła jako przedmiot badania określiła ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym o powierzchni powyżej 1 ha, zlokalizowane w pobliżu zabudowy. Działka nr [..] o tak dużej powierzchni (10,45 ha) nie może być traktowana w całości jako nieruchomość przeznaczona pod zabudowę. Nieprawidłowym byłoby uznanie, że cała działka ma charakter budowlany oraz że posiada potencjał inwestycyjny dla zabudowy. Siedlisko stanowi niewielką część powierzchni działki. Ponadto budynek mieszkalny i zabudowa gospodarcza nie znajdują się w miejscu przebiegu oraz w bezpośrednim sąsiedztwie linii elektroenergetyczna 400 kV. Wobec właściwego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione formalne wymogi wynikające z § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.
W związku z prawidłowym przyjęciem przeznaczenia rolnego przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji o ograniczeniu, został przez biegłą poprawnie ustalony współczynniki S - 0,2 (utraty wartości nieruchomości). Wojewoda zaznaczył, że współczynniki K (współkorzystania) - 0,3 również został właściwie określony.
Rzeczoznawca majątkowy, okres badania wyznaczyła od stycznia 2017 r. do dnia wyceny. Początkowo okresem badania biegła objęła jedynie 2 lata wstecz, jednak ze względu na niewystarczającą ilość transakcji nieruchomości podobnych czas badania wydłużyła nieznacznie ponad 2 lata. Rozszerzenie okresu analizy nie zniekształciło wyniku wyceny, ze względu na stabilizację cen w badanym czasie.
Początkowo obszarem badania biegła objęła jedynie gminę Ż, jednak ze względu na niezidentyfikowanie wystarczającej ilości transakcji nieruchomości podobnych obszar monitorowania rozszerzyła na gminę S, co zostało ocenione jako zasadne. Biegła obszaru badania nie rozszerzyła na inne rynki (w tym na pozostałe gminy powiatu k.) z uwagi na brak wystarczającego stopnia podobieństwa w zakresie położenia oraz ze względu na zidentyfikowanie wystarczającej ilości transakcji nieruchomości na analizowanym obszarze (vide: wyjaśnienia biegłej z 17 kwietnia 2019 r.)
Rzeczoznawca majątkowy stosując podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.), metodę porównywania parami (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) określiła wartość prawa własności, a następnie wartość zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu lokalizacji linii elektroenergetycznej 400 kV.
Biegła oszacowała jednostkową wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 119 609,11 zł/ha. Dokonując zaś ustalenia zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z lokalizacją linii wysokiego napięcia 400 kV, określiła je na poziomie 94 371,00 zł.
Zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego " Przy określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.. "
Zmniejszenie wartości nieruchomości jest możliwe poprzez sumowanie cząstkowych wartości szkód, według § 43 ust. 3 pkt 1, 2, 3, i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego lub sposobem parametrycznym. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy obliczając zmniejszenie wartości nieruchomości zsumowała cząstkowe wartości szkód, na podstawie § 43 ww. rozporządzenia Rady Ministrów.
Biegła uwzględniła: zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Biegła na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 10 lutego 2014 r., w której wskazano szerokość pasa technologicznego (po 40 m od osi linii, 2x40 m) przyjęła prawidłową wielkość stref o ograniczonym wykorzystaniu dla napowietrznej linii energetycznej 400 kV.
Operat szacunkowy z 26 marca 2019 r. szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia zmniejszenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zamieszczono w nim informacje umożliwiające szczegółowe prześledzenie procesu jej szacowania. Ponadto wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń Wojewody.
W związku z powyższym strony postępowania nie zgadzając się z operatem szacunkowym z 26 marca 2019 r. miały prawo do poddania go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oraz prawo przedłożenia organowi wyceny przedmiotowej nieruchomości, sporządzonej na jej zlecenie, z których nie skorzystały.
Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy, sporządzony w dniu 26 marca 2019 r., przez rzeczoznawcę majątkowego został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia zmniejszenia wartości prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..].
We wniesionej skardze A., dalej jako Spółka, zarzuciła zaskarżonej decyzji;
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyznanie odszkodowania za ograniczenia prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wobec sprzecznego ustalenia przez organ, iż z jednej strony roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i podlega sukcesji uniwersalnej, przy jednoczesnym wskazaniu, że roszczenie to nie podlega regulacji zawartej w kodeksie cywilnym, a tym samym nie ulega przedawnieniu;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania wobec podmiotów, którym nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie posiadają oni interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy, bowiem nie są osobami wobec których doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości na mocy decyzji wydanych na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10 poz. 64) ("u.z.t.w.n.");
b. naruszenie art. 128 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. ("u.g.n.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że B.M. i Z.M. są podmiotami legitymowanymi do uzyskania odszkodowania za ograniczenia prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy, zgodnie z treścią wskazanego przepisu, osobą uprawnioną do uzyskania takiego odszkodowania jest jedynie osoba wywłaszczona;
c. naruszenie art. 118 w zw. z art. 120 ustawy - kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. ("k.c.) poprzez jego niezastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie występuje brak stosownej regulacji prawnej, mimo iż roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom określonym w art. 117-125 k.c., a tym samym ulega przedawnieniu z upływem lat 6.
Z. M. i B. M., dalej skarżący, w swojej skardze zarzucili naruszenie:
art. 80 k.p.a. poprzez: dowolną ocenę materiału dowodowego, która przejawiała się w nadaniu wiarygodności i mocy dowodowej opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych [..] z 6 lutego 2019 r. (dalej: "opinia Komisji Arbitrażowej") oraz operatowi szacunkowemu z 29 kwietnia 2019 r. pomimo, że oba dokumenty błędnie określają przeznaczenie nieruchomości na dzień wydania przez Naczelnika Gminy decyzji z 16 grudnia 1974 r. (stanowiącej podstawę prawną do budowy na nieruchomości linii elektroenergetycznej 400 kV) - tj. jako rolne, a nie jako rolne z możliwością realizacji zabudowy zagrodowej - co wobec istniejącej na nieruchomości zabudowy zagrodowej, pomija faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości we wskazanej dacie, co w rezultacie skutkowało ustaleniem odszkodowania w wysokości nieadekwatnej do szkody poniesionej przez skarżących,
naruszenie art. 154 ust. 3 u.g.n. poprzez: nieprawidłowe przyjęcie, iż przeznaczenie nieruchomości powinno zostać określone na podstawie oznaczenia w ewidencji gruntów fragmentu nieruchomości, przez który przebiega linia elektroenergetyczna 400 kV, a nie przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości jako całości, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem przeznaczenia nieruchomości w dacie 16 grudnia 1974 r., czego konsekwencją było określenie odszkodowania w wysokości nieadekwatnej do szkody poniesionej przez skarżących,
naruszenie art. 130 ust. 1. w zw. z art. 4 ust. 17 u.g.n., poprzez brak uwzględnienia w odszkodowaniu stanu nieruchomości w dacie wydania przez Naczelnika Gminy decyzji zezwalającej na realizacje linii energetycznej, co przejawiało się w pominięciu w operacie szacunkowym będącym podstawą odszkodowania zabudowy zagrodowej istniejącej na nieruchomości w dniu 16 grudnia 1974 r., czego konsekwencją było zaniżenie odszkodowania spowodowane doborem współczynnika obniżenia wartości nieruchomości ("S") oraz współczynnika współkorzystania ("k") w wysokości odpowiednio 20 % i 30 % tj. na poziomie przyjmowanym dla gruntów rolnych bez możliwości zabudowy,
naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez: dowolną ocenę materiału dowodowego, która przejawiała się w nieprawidłowym uznaniu, iż operat szacunkowy z 29 kwietnia 2018 r. błędnie określał przeznaczenie nieruchomości (tj. jako rola z możliwością realizacji zabudowy zagrodowej) w dacie wydania przez Naczelnika Gminy decyzji z 16 grudnia 1974 r., a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż operat szacunkowy zakwestionowany przez Komisję Arbitrażową nie stanowi dowodu na wysokość szkody poniesionej przez skarżących na skutek lokalizacji na działce linii elektroenergetycznej 400 kV.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący i Spółka wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z 21 kwietnia 2021 r. zarządzono połączenie spraw o sygnaturze II SA/Gd 408/20 (ze skargi Spółki) i II SA/Gd 409/20 (ze skargi Z. M. i B. M. ) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a połączone sprawy prowadzono nadal pod sygn. II SA/Gd 408/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 21 lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] , położonej w obrębie L., w wysokości 47 185,50 zł każdy i o nakazaniu wypłaty tego odszkodowania skarżącej Spółce.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że przez przedmiotową nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna, a ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji wydanej w 1974 r. W wywiedzionej skardze Spółka podnosi natomiast zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego i kwestionuje zasadność zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów dla ustalenia odszkodowania. Także kwestionuje przyznanie skarżącym legitymacji do skutecznego ubiegania się o przyznanie odszkodowania.
W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały prawidłowo wydane na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W świetle bowiem wskazanej ustawy organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły wniosek następców prawnych byłego właściciela działki nr [..] w L. – B. M. o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości wskutek wydania przez Naczelnika Gminy w dniu 16 grudnia 1974 r. decyzji zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na realizację inwestycji polegającej na budowie linii energetycznej 400 kV.
Jak wynika z akt sprawy, decyzja w sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1958 r.
Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zezwolenia, stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kwestie odszkodowawcze regulował natomiast art. 36 ustawy z 1958 r., który w ust. 1 stanowił, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1958 r. strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Natomiast, stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3).
Wskazane przepisy ustawy z 1958 r. zostały zamieszczone w rozdziale piątym tego aktu, jako regulujące szczególny tryb wywłaszczenia. Z ich brzmienia wynika, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało odszkodowanie (art. 36 ust. 1). Konfrontacja powołanych przepisów ustawy z 1958 r. oraz przepisów u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 lutego 2009 r., sygn. akt II CSK 394/08, LEX nr 491553). W takim wypadku bowiem przepisy obu przywołanych ustaw przewidują odszkodowanie za: straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 (art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r.), albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i art. 124-126 (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. rozróżniała w ramach odszkodowania za straty (rzeczywiście poniesiony uszczerbek majątkowy), odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, które winno być ustalone w przeciągu 30 dni od zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, a roszczenie to przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody.
Z treści wniosku o ustalenie odszkodowania, który zainicjował niniejsze postępowanie wynika, że wolą wnioskodawców nie było uzyskanie rekompensaty za straty w zasiewach, uprawach i plonach, lecz za uszczerbek polegający na obniżeniu wartości nieruchomości i konieczności znoszenia samych urządzeń i aktywności przedsiębiorcy w zakresie konserwacji, remontów i usuwania awarii.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpoznały i załatwiły wniosek o odszkodowanie w świetle przepisów u.g.n. obowiązujących w dacie jego złożenia, a w szczególności przez pryzmat przesłanek z art. 128 ust. 4 u.g.n., który przewiduje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód (a więc w pełnym zakresie rzeczywistych strat i utraconych korzyści) oraz wartości odpowiadającej zmniejszeniu wartości nieruchomości, powstałych wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n. Poza sporem jest, że takiego odszkodowania wnioskodawcy nie otrzymali, ale też o nie wcześniej nie zabiegali.
Należy więc zgodzić się z orzekającym organem, że w takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Do zakresu zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy sytuacja występująca w niniejszej sprawie, kiedy to, mimo obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności, nie miało to miejsca. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że "nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach przewidziano wydawanie odrębnej decyzji tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwolić miała na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwić w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129; Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421; por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1857/15, LEX nr 2290841). Oznacza to, że dokonana powyżej wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zgodna z celem ustawodawcy oraz realizuje zasady wynikające z art. 64 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, czyli zasadę ochrony własności oraz prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia oraz innych form ograniczenia własności.
W świetle tego, jeżeli więc zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności wnioskodawców, jaką przywołać można z racji reguły nakazującej stosowanie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, którego dotyczą, zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II CSK 457/06, LEX nr 339717, chociaż dopuścił stosowanie art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości objętych decyzją wydaną w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.), jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu – nie sposób skutecznie obronić poglądu prezentowanego przez skarżącą Spółkę o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania i właściwości trybu cywilnego do jego dochodzenia przez podmioty uprawnione.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko orzekających organów i opowiada się za dopuszczalnością zastosowania w niniejszej sprawie aktualnie obowiązujących przepisów u.g.n. do stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy. Objęte nią uprawnienie nie zostało bowiem skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczną decyzją). Nie jest zatem zasadne stanowisko o braku materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia żądania wnioskodawców o odszkodowanie na gruncie przepisów u.g.n.
Wskazać też trzeba, że zasadności stanowiska zaakceptowanego przez Sąd nie podważa treść przepisu art. 233 u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis ten odnosi się do postępowania w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym ukształtowanym pod rządami ustawy z 1958 r., którego skutki, wobec braku ich wcześniejszego zakończenia, trwają nadal i w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności (odpowiednio prawa użytkowania wieczystego) i prawa do odszkodowania za jej ograniczenie, powinny podlegać realizacji w trybie przepisów u.g.n.
Sąd nie uwzględnił także zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie. Wyjaśnić bowiem należy, że generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują, przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje. Brak jest podstaw do konstruowania przedawnienia żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie, które nie dotyczy roszczenia przedawniającego się z mocy ustawy określonego w art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. Charakter dochodzonego prawa nie wykazuje przy tym cech cywilistycznych, skoro poddane zostało kognicji organów administracyjnych i na podstawie przepisów prawa administracyjnego jest realizowane. Pomimo tego, że ma charakter majątkowy, to podlega jego regułom (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 460/08, LEX nr 515984).
Jak wynika z treści art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r., przepis ten nie określał terminu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, nie przewidywał przedawnienia dochodzenia tych roszczeń. Zatem prawo żądania odszkodowania, wynikające z realizacji inwestycji przeprowadzonych na podstawie decyzji z 1974 r., z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, nie uległo przedawnieniu. Wniosek został złożony wprawdzie pod rządami aktualnie obowiązującej u.g.n., jednakże jest on następstwem decyzji wydanej na podstawie ustawy z 1958 r. i dotyczy nieprzedawnionych roszczeń, które mogły być obecnie rozpatrywane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Odnosząc się do kwestii legitymacji następców prawnych właściciela działki, przez którą przeprowadzona została linia energetyczna, do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania to podkreślenia wymaga, że zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę, stąd też przez lata powstała rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie. Przy czym przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku konsekwentnie stoi na stanowisku, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom, a pogląd ten podziela także Wojewoda przytaczając w uzasadnieniu wybrane orzeczenia tut. sądu. W niniejszej sprawie wnosząca skargę Spółka przesyłowa uważa, że wniosek spadkobierców nie jest dopuszczalny, na dowód czego również wskazuje wyroki sądów administracyjnych.
Właśnie z uwagi na postępującą rozbieżność Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej:
1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości?
2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości?
W konsekwencji tego pytania Prezesa NSA, w dniu 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 1/20 (dostępna w CBOSA) stwierdzając, że:
1. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości".
2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości".
Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Natomiast, zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.
W ocenie NSA, zasady konstytucyjne oprócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe podejmując uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych. Przypomniano, że konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności). Jak wywiódł NSA, z zasady tej wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy.
Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z zasady tej wynika bowiem, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością), pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.
Mając na uwadze treść wskazanej uchwały przypomnieć należy, że została ona podjęta na podstawie art. 264 § 2 i 3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Cechą uchwał jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co ma tworzyć stan pewności, stałości i bezpieczeństwa prawnego przy poszanowaniu zasady równości wobec prawa. W konsekwencji, sprawy stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny zakończyć się takim samym rozstrzygnięciem. Bezspornie, ani uchwały Sądu Najwyższego ani uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, natomiast nie można pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 859 i przytoczona tam literatura).
Tym samym, jako że zagadnienia poruszane w ww. uchwale NSA dotyczą kwestii mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, sąd jest nim związany, jak również w pełni aprobuje wyrażony w niej pogląd. W konsekwencji, rozpoznając niniejszą sprawę sąd podziela ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n.
Powyższe wyczerpuje zarzuty Spółki sformułowane w skardze.
Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych przez skarżących to pierwszy odnosi się do kwestionowania przez skarżących wiarygodności i mocy dowodowej opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych z 6 lutego 2019 r., wskutek czego organy orzekające w sprawie odmówiły operatowi szacunkowemu z 29 kwietnia 2018 r. mocy dowodu w sprawie, który mógłby stanowić o wartości należnego wnioskodawcom odszkodowania. Zdaniem Sądu z uwagi na opinię Komisji Arbitrażowej operat szacunkowy z 29 kwietnia 2018 r. nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Tym samym celowym było uzyskanie kolejnego operatu i dokonanie jego stosownej oceny, co organy w niniejszej sprawie uczyniły.
Gwoli wyjaśnienia wskazać należy, że uwzględniając, że pierwszy operat biegłej powołanej przez organy został oceniony negatywnie przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych to z dniem wydania tej opinii operat ten utracił charakter dowodu o wartości należnego wnioskodawcom odszkodowania, w konsekwencji brak było podstaw, aby przyjąć wysokość tego odszkodowania w kwocie ustalonej przez biegłą w pierwszym operacie. I wbrew temu co twierdzą skarżący orzekające organy nie miały możliwości pominięcia wydania tej opinii, bowiem ta właśnie Komisja jest uprawniona do przeprowadzenia merytorycznej oceny sporządzonego w sprawie operatu. I w wydanej przez Komisję opinii znalazły się wiążące biegłą wytyczne, które uwzględniła w operacie sporządzonym powtórnie. Komisja zakwestionowała przyjęcie przez biegłą, że nieruchomość w dacie wydawania decyzji z 16 grudnia 1974 r. miała przeznaczenie rolne z możliwością realizacji zabudowy zagrodowej i zobowiązała do uwzględnienia przy określaniu przeznaczenia nieruchomości danych wynikających z ewidencji gruntów. Zatem zarzuty polemizujące z realizacją przez biegłą wytycznych zawartych w opinii Komisji Arbitrażowej nie mogą zostać zweryfikowane przez Sąd, bowiem Sąd nie posiada kompetencji do oceny opinii tej Komisji, ani do uznania jej za prawidłową czy wadliwą. Natomiast z racji posiadania przez ową Komisje kompetencji do oceny merytorycznej operatu szacunkowego treść tej oceny podlegała uwzględnieniu w toku sporządzania drugiego operatu. Oznacza to w konsekwencji, że realizacja wytycznych zawartych w opinii Komisji Arbitrażowej w toku sporządzania drugiego operatu musi prowadzić do wniosku, że drugi operat, będący podstawą wydania zaskarżonych w sprawie decyzji, jest prawidłowy. Z racji tego, że wszystkie zarzuty zawarte w skardze w istocie adresowane są do opinii wydanej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w dniu 6 lutego 2019 r. to nie podlegają one weryfikacji przez Sąd, bowiem opinia ta nie podlega ocenie sądu w niniejszym postępowaniu. Natomiast operat szacunkowy wykonany zgodnie z tymi wytycznymi jest zgodny z prawem.
Sąd podziela zatem stanowisko orzekających organów, że w niniejszej sprawie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia odszkodowania, przewidziane w art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n., zostały spełnione. Decyzją administracyjną z 16 grudnia 1974 r. działka nr [..] została przeznaczona pod budowę napowietrznej linii energetycznej, czym ograniczono sposób korzystania z tej nieruchomości, albowiem na terenie pod linią wysokiego napięcia nie była możliwa budowa budynków, czy nasadzenia drzew.
Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 29 kwietnia 2019 r., prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości należnego odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem.
Ponadto, również ocena organów co do wartości dowodowej przedstawionego operatu szacunkowego była prawidłowa i w konsekwencji zasadnie przyjęto ten dokument za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wartość działki ustalono w zgodzie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Zdaniem Sądu organy administracji miały podstawy do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako rzetelnego i kompletnego. Rzeczoznawca, w zgodzie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wyceniła bowiem nieruchomość według jej stanu na dzień wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości pod inwestycję linii elektroenergetycznej. Ustaliła, że wyceniana działka we wskazanym czasie nie była objęta postanowieniami miejscowego planu, a wedle danych z ewidencji gruntów stanowiła grunty rolne. Badając stan nieruchomości od dnia wydania decyzji z 16 grudnia 1974 r. do dnia zakończenia budowy na działce nr [..] biegła ustaliła, że stan nieruchomości uległ zmianie w zakresie posadowienia na jej terenie linii przesyłowej 400 kV.
W operacie szacunkowym przedstawiono także sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości. W odniesieniu do wartości nieruchomości według stanu w dniu 8 grudnia 1975 r. biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami i w efekcie określiła wartość prawa własności, a następnie wartość zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu lokalizacji linii elektroenergetycznej 400 kV. Sąd nie dostrzegł uchybień w wyborze nieruchomości podobnych oraz w określeniu ich cech charakterystycznych. Rzeczoznawca scharakteryzowała bowiem prawidłowo nieruchomość wycenianą tworząc zestawienie cech, które bezpośrednio kształtują jej wartość. Przeanalizowała lokalny rynek nieruchomości terenu gminy Ż. i sąsiadującej gminy S. celem uzyskania wystarczającej liczby transakcji nieruchomości podobnych. Na tej podstawie dokonała wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej określając ich cechy relewantne. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy rzeczoznawca prawidłowo zastosowała metodę określoną w (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Powyższe ustalenia, przy zastosowaniu wyliczonej wartości 1 m2 prawa własności nieruchomości oraz uwzględnieniu, że nieruchomość stanowiła użytki rolne, dały zaś podstawę do określenia wysokości szkody trwałej rzeczywiście zajętego pasa ziemi.
W ocenie Sądu tak sporządzony operat spełnia wymogi formalne. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości. W konsekwencji operat ten mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, albowiem przeprowadzone przez organy postępowanie nie naruszało prawa, a poczynione ustalenia doprowadziły do zastosowania prawidłowej podstawy prawnej wydanych rozstrzygnięć.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.