II SA/Gd 407/23

II SA/Gd 407/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Sygn. powiązane
I OSK 859/24 - Postanowienie NSA z 2025-07-01
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1421
art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 20 lutego 2023 r., nr 6/2023 w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 20 lutego 2023 r., nr 6/2023, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Pucku, z 13 września 2022 r., nr 75/2022, w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Pucku od początku 2022 r. wielokrotnie podejmował próby ustalenia ze skarżącym terminu przeprowadzenia badań monitoringowych norek, w kierunku wykrycia ewentualnego zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w należącej do niego hodowli. Właściciel hodowli każdorazowo odmawiał udostępnienia do badań zarówno żywych, jak i martwych zwierząt. W ocenie organu, skarżący naruszył w ten sposób wymagania weterynaryjne obowiązujące przy prowadzeniu tego typu działalności i tym samym stwarzał zagrożenie dla zdrowia publicznego oraz zdrowia zwierząt, o czym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W tym okresie jedyną kontrolą przeprowadzoną za zgodą właściciela przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Pucku była kontrola w zakresie dobrostanu zwierząt utrzymywanych w hodowli, z dnia 8 sierpnia 2022 r. (protokół kontroli nr 25/2022), która nie wykazała niezgodności w odniesieniu do aspektów objętych obszarem kontroli i w trakcie której stwierdzono, że stan pogłowia norek w przedmiotowej hodowli wynosi 5100 sztuk.
W związku z brakiem możliwości zweryfikowania stanu zdrowia zwierząt utrzymywanych we wskazanej hodowli za pośrednictwem badań monitoringowych określonych przepisami prawa, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Pucku, w celu oszacowania ryzyka zakażeń wirusem SARS-CoV-2 norek za pośrednictwem transmisji od ludzi, zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku z prośbą o udostępnienie informacji o ilości oraz wynikach przeprowadzonych od początku 2022 r. badań przesiewowych w kierunku wykrywania zakażeń tymże wirusem u pracowników (w tym właścicieli) hodowli zwierząt futerkowych, prowadzonej przez skarżącego, w której utrzymywane są zwierzęta z gatunku wrażliwego. Jak wynikało z otrzymanych odpowiedzi (pismo z 5 września 2022 r.) właściciel hodowli nie zgłosił się na badania ani razu, kilkukrotnie też odmówił Państwowej Inspekcji Sanitarnej ich wykonania. Również żadna z osób pracujących w tejże hodowli nie jest poddawana przesiewowym badaniom na obecność wirusa.
W związku z niemożnością ustalenia ryzyka związanego z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 norek utrzymywanych w hodowli zwierząt futerkowych należącej do skarżącego, które powinny być określane za pośrednictwem regularnie prowadzonych badań monitoringowych zwierząt oraz uniemożliwianiem przez właściciela hodowli ustalenia faktycznego stanu zdrowia tych zwierząt na miejscu w związku z brakiem jego zgody na przeprowadzenie kontroli w tym zakresie, a także z uwagi na fakt, że żadna z osób pracujących w tejże hodowli nie jest poddawana przesiewowym badaniom na obecność tego wirusa, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Pucku uznał, iż nie można wykluczyć, że przebywające we wspomnianej hodowli norki, jako zwierzęta z gatunku wrażliwego, nie miały bezpośredniego lub pośredniego kontaktu z czynnikiem zakaźnym wywołującym chorobę zakaźną zwierząt.
Wobec powyższego, organ I instancji uznał wszystkie zwierzęta przebywające w hodowli za podejrzane o chorobę na skutek zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na podstawie ww. ustaleń, pismem z dnia 13 września 2022 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustanowienia wstępnych środków zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, aby ograniczyć rozprzestrzenianie się choroby. Jednocześnie, w oparciu o art. 10 § 2 k.p.a., organ poinformował skarżącego, że odstępuje od zapewnienia stronie prawa wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, a także możliwości zgłoszenia żądania przeprowadzenia dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie przed wydaniem decyzji z uwagi na fakt, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego spowodowane potencjalnym przeniesieniem wirusa SARS-CoV-2 z ludzi na zwierzęta i ze zwierząt na ludzi. W tym samym dniu organ wydał postanowienie o włączeniu do materiału dowodowego całej korespondencji prowadzonej ze stroną przed wszczęciem postępowania, dotyczącej notyfikowanej stale przez organ potrzeby przeprowadzenia monitoringowego badania norek w celu realizacji obowiązków mających na celu zapewnienie zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt oraz wniosku organu o udzielenie informacji i odpowiedzi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku co do badań na obecność u pracowników skarżącego wirusa SARS-CoV-2.
Jednocześnie, decyzją z 13 września 2022 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Pucku, w związku z naruszeniem wymagań dotyczących zdrowia zwierząt i poprzez to stworzeniem zagrożenia dla zdrowia publicznego z przyczyn niedopełniania obowiązku poddawania zwierząt badaniom kontrolnym w kierunku wykrywania choroby zakaźnej podlegającej obowiązkowi zwalczania na obszarze całego kraju, postanowił uznać wszystkie żywe zwierzęta z gatunku norka amerykańska, obecne na dzień 8 sierpnia 2022 r., w ilości około 5100 osobników, w hodowli zwierząt futerkowych należącej do W. B., położonej na działkach nr [...] oraz [...] przy ul. M. w miejscowości K., gmina Kosakowo (weterynaryjny numer identyfikacyjny: [...]), za podejrzane o chorobę na skutek zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Ponadto, organ I instancji zakazał przemieszczania ww. zwierząt podejrzanych o zakażenie oraz zwłok tych zwierząt z terenu hodowli oraz wprowadzania ich na teren hodowli, a także przemieszczania poza teren ww. hodowli ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego oraz produktów pochodnych, w tym skórek oraz tuszek, pochodzących od ww. zwierząt podejrzanych o zakażenie. Jednocześnie, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Pucku nakazał skarżącemu, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, udostępnienie zwierząt utrzymywanych w hodowli, w celu poddania ich obowiązkowym badaniom w kierunku potwierdzenia bądź wykluczenia zakażenia lub zachorowania na skutek zarażenia wirusem SARS-CoV-2. Organ I instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie określenia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2158), oraz na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, zakażenie SARS-CoV-2 u norek zostało uznane za chorobą zakaźną zwierząt podlegającą obowiązkowi zwalczania na obszarze całego kraju. W oparciu zaś o art. 58 ust. 3 ustawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w § 14e rozporządzenia w sprawie określenia jednostek chorobowych, sposobu prowadzenia kontroli oraz zakresu badań kontrolnych zakażeń zwierząt (Dz.U. z 2021 r., poz. 581 ze zm.), określił, że sposób przeprowadzania badań norek wykonywanych w celu kontroli występowania zakażenia SARS-CoV-2 u tych zwierząt powinien być zgodny ze sposobem przeprowadzania badań opisanym w art. 3 oraz załącznikach II i III do Decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2021/788 z dnia 12 maja 2021 r. ustanawiającej zasady monitorowania i zgłaszania zakażeń SARS-CoV-2 u niektórych gatunków zwierząt (Dz. Urz. UE L Nr 173 z 17 maja 2021 r. str. 6, z 2022r. Nr 93, str. 191), zwanej dalej "decyzją 2021/788".
Powiatowy Lekarz Weterynarii w Pucku wyjaśnił, że opisane zmiany w prawodawstwie polskim podyktowane zostały zgłaszanymi od 2020 r. przypadkami wzajemnych zakażeń wirusem SARS-CoV-2 u ludzi i zwierząt w hodowlach norek, tak w Unii Europejskiej, jak też w krajach trzecich oraz analizą ryzyka przeprowadzoną na podstawie tych przypadków przez Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) wraz z Europejskim Urzędem ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA). Na podstawie tejże analizy stwierdzono, że wirus może przenosić się z ludzi na norki oraz z norek na ludzi, a ogólny poziom ryzyka dla zdrowia ludzi stwarzanego przez warianty SARS-CoV-2 związane z norkami można określić jako oscylujący od niskiego w przypadku ogółu populacji, do bardzo wysokiego w przypadku osób należących, ze względów zdrowotnych, do grup ryzyka. Dlatego też jedną z wytycznych przyjętych w celu oceny ryzyka przy ustalaniu wspomnianego powyżej sposobu monitorowania zakażeń SARS-CoV-2 na fermach norek, jest ustalenie, czy pracownicy ferm norek są regularnie monitorowani pod kątem zakażenia tym wirusem. Monitoring taki jest prowadzony w Polsce od 2021 r., a dla pracowników ferm norek badania te są bezpłatne.
Jako podstawę prawną nałożonych w decyzji obowiązków organ I instancji wskazał art. 74 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z 9 marca 2016 r. w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniającego i uchylającego niektóre akty w dziedzinie zdrowia zwierząt ("Prawo o zdrowiu zwierząt"). Powiatowy Lekarz Weterynarii w Pucku uznał bowiem, że zostały naruszone przepisy weterynaryjne przewidziane przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy. Wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej określone zostały zaś w art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy, który nakazuje podmiotom m.in. zapewnić wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przed zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym lub zapewniające właściwą jakość produktów, obejmujące w szczególności wymagania dotyczące stanu zdrowia zwierząt będących przedmiotem działalności nadzorowanej lub wykorzystywanych do jej prowadzenia, w tym odnoszące się do badań potwierdzających ten stan.
W ocenie organu, skarżący uniemożliwiając przeprowadzenie badań monitoringowych zwierząt i jednocześnie nie poddając przesiewowym badaniom na obecność wirusa SARS-CoV-2 swoich pracowników oraz siebie, naruszył wymagania weterynaryjne określone przez prawo polskie i unijne w zakresie spełnienia wymagań zdrowotnych zapewniających zabezpieczenie zwierząt i ludzi przed zagrożeniem epizootycznym i epidemicznym.
Na skutek wniesionego odwołania Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z 20 lutego 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Odnosząc się do głównego zarzutu strony, w zakresie naruszenia prawa materialnego, dotyczącego bezpodstawnego zastosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniające i uchylające niektóre akty w dziedzinie zdrowia zwierząt ("Prawo o zdrowiu zwierząt"), Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii zgodził się ze stanowiskiem strony, że przepisy te nie znajdują zastosowania w przypadku zakażenia wirusem SARS CoV-2 u norek. Niemniej jednak nie oznacza to, że w przepisach obowiązującego prawa brak było podstawy prawnej do wydania takiej decyzji.
Zdaniem organu II instancji, podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy § 2 ust. 2 i 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie zwalczania zakażenia SARS-CoV-2 u norek (Dz.U. z 2020 r. poz. 2302 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z ich treścią, powiatowy lekarz weterynarii, po otrzymaniu zawiadomienia o podejrzeniu wystąpienia choroby, podejmuje niezwłocznie czynności mające na celu wykrycie albo wykluczenie choroby, w tym przeprowadza badanie kliniczne norek lub jenotów oraz pobiera próbki do badań laboratoryjnych i wysyła je do laboratorium urzędowego, o którym mowa w art. 25 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1557 oraz z 2020 r. poz. 285), a także zakazuje przemieszczania: norek lub jenotów z gospodarstwa i do gospodarstwa oraz karmy i ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego z gospodarstwa. Mając zaś na względzie, że strona nie udostępniała zwierząt do badań, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Pucku uprawniony był do uznania zwierząt za podejrzane o chorobę na skutek zakażenia wirusem SARS CoV-2. Słusznie także organ I instancji uznał, że norki są gatunkiem wrażliwym i mogły mieć pośredni lub bezpośredni kontakt z czynnikiem zakaźnym (wirusem). Dodatkowo, przyjmując wynikającą ze zgromadzonej dokumentacji celowość działań strony, aby uniemożliwić badania laboratoryjne oraz fakt, że zakażenie wirusem Sars-Cov-2 może przebiegać bezobjawowo, należało utrzymać również zgodność uznania zwierząt za podejrzane o chorobę z definicją niejednoznacznych wyników badań diagnostycznych, które obejmują swoim zakresem nie tylko badania laboratoryjne, ale również kliniczne. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Pucku bez badań laboratoryjnych nie mógł jednoznacznie określić, że zwierzęta są zdrowe i wolne od wirusa, który stanowi również zagrożenie dla ludzi. Tym samym, na podstawie art. 42 ust. 10 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji w zakresie uznania zwierząt za podejrzane o chorobę.
Zdaniem Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, samo niewymienienie przepisów rozporządzenia w sentencji zaskarżonej decyzji nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji w toku postępowania odwoławczego ani też do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.
Odnosząc się do zarzutu zastosowania przepisu rangi rozporządzenia, które nie zostało wyprowadzone do porządku prawnego zgodnie z konstytucyjnymi standardami, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organy publiczne powołane są zatem do stosowania prawa, a żaden przepis nie uprawnia ich do dokonywania oceny zgodności wydanych i obowiązujących aktów prawa powszechnie obowiązującego z Konstytucją.
W odniesieniu do zarzutu zastosowania wskazanych przepisów ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, organ odwoławczy wyjaśnił, że SARS CoV-2 u norek jest chorobą zakaźną zwierząt podlegającą obowiązkowi zwalczania w rozumieniu ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Tym samym stosuje się do niej wszystkie przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt wraz z rozporządzeniami wykonawczymi, ze szczególnym uwzględnieniem rozporządzenia w sprawie zwalczania zakażenia SARS CoV-2 u norek.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego wobec faktu, iż strona konsekwentnie odmawiała organom Inspekcji Weterynaryjnej możliwości wykonania badań, niecelowym było przeprowadzenie kolejnych dowodów i ponowne wzywanie do udostępnienia zwierząt do badań. Jednocześnie, zdaniem organu II instancji, k.p.a. nie zabrania włączania w poczet materiału dowodowego dokumentów powstałych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Z tych samych względów za chybiony organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w chwili doręczenia stronie decyzji, podczas gdy szereg czynności, które ostatecznie zostały przez organ zakwalifikowane jako czynności postępowania, było podejmowanych przez organ już od początku roku bez formalnego wszczęcia postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że wszczęcie postępowania administracyjnego było następstwem dotychczasowego podejścia strony do badań monitoringowych norek w kierunku wykrycia ewentualnego zakażenia wirusem SARS CoV-2 u norek. Gdyby nie postawa strony i opór wobec czynności organów Inspekcji Weterynaryjnej, nie powstałaby konieczność wydawania decyzji, która stała się przedmiotem odwołania.
W ocenie Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, niezasadny był również zarzut naruszenia art. 10 § 2 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że przepis ten został zastosowany nieprawidłowo w sytuacji, gdy organ I instancji już od 9 miesięcy próbował bezskutecznie przeprowadzić badania monitoringowe na zwierzętach w hodowli skarżącego. Ponadto, w dniu 6 września 2022 r. do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Pucku wpłynęło pismo od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, z którego wynikało, że od początku 2022 r. nie wykonano żadnego badania przesiewowego w kierunku zakażenia wirusem SARS CoV-2 u pracowników obsługujących hodowlę, jak również że skarżący kilkakrotnie odmówił proponowanych badań przesiewowych. Wobec uzyskanych informacji, organ I instancji nie mógł poprzestać na środkach stosowanych wcześniej i postępowanie administracyjne musiał przeprowadzić niezwłocznie wobec potencjalnego ryzyka rozprzestrzenienia się choroby zakaźnej zarówno wśród zwierząt, jak i wśród ludzi.
Organ odwoławczy wskazał, że program badań monitoringowych został wprowadzony w celu ograniczenia możliwości rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej i dopóki w hodowli nie zostaną przeprowadzone badania, jak również członkowie personelu nie będą poddawani regularnym badaniom, a także badania nie będą prowadzone zgodnie z przyjętym harmonogramem, dopóty w hodowli będzie istniało zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i zwierząt spowodowane możliwością rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej. Tym samym argumenty strony dotyczące zniesienia w kraju stanu epidemii i wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego pozostają irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. § 14e rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie określenia jednostek chorobowych, sposobu prowadzenia kontroli oraz zakresu badań kontrolnych zakażeń zwierząt w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 w zw. z art. 22, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyprowadzenie z tych przepisów obowiązku udostępnienia przez skarżącego norek do badań kontrolnych w kierunku wykrycia SARS-CoV-2, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięć objętych zaskarżoną decyzją, podczas gdy przepisy te nie mogły stanowić skutecznej podstawy do przeprowadzenia kontroli w ww. zakresie, albowiem zostały wydane niezgodnie z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, tj. przepisy rangi rozporządzenia w sposób bardzo szeroki ingerowały w podstawowe prawa i obowiązki człowieka i obywatela, a nadto zawierały odesłania do innych, nieobowiązujących jednostki wprost przepisów, tj. Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2021/788 z dnia 12 maja 2021 r. ustanawiającej zasady monitorowania i zgłaszania zakażeń SARS-CoV-2 niektórych gatunków zwierząt, która nadto na dzień wniesienia skargi nie mają mocy obowiązującej, a zatem nie istnieją przepisy, które choćby potencjalnie mogłyby wskazywać sposób kontroli norek pod kątem zakażenia SARS-CoV-2, a w konsekwencji nie jest możliwe zastosowanie wobec skarżącego środków, jak w zaskarżonych decyzjach;
b. § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie określenia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie zwalczania zakażenia SARS-CoV-2 u norek w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 w zw. z art. 22, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach rangi rozporządzeń, które nie zostały wprowadzone do porządku prawnego zgodnie z konstytucyjnymi standardami, tj. na podstawie przepisu niezawierającego wystarczająco szczegółowych wytycznych, które zostały skonstruowane szeroko i lakonicznie, a tym samym nie spełniają standardów konstytucyjnych dotyczących zasad konstruowania upoważnienia ustawowego i w konsekwencji dawały organom władzy wykonawczej pełną dowolność w zakresie ukształtowania ich treści, co w rezultacie doprowadziło do wybiórczego objęcia regulacją wyłącznie norek, bez przeprowadzenia szczegółowych analiz i wiarygodnych badań odnośnie zakażenia wirusem SARS-CoV-2 norek czy też jakichkolwiek innych zwierząt, co spowodowało naruszenie praw i wolności człowieka i obywatela, tj. prawa własności i wolności prowadzenia działalności rolniczej, poprzez bezpodstawne uniemożliwienie skarżącemu wykonywania działalności rolniczej;
c. art. 1 ust. 1 lit. n i o, art. 2 ust. 22, 23 i 25, art. 4 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 1a, art. 41 ust. 3 pkt 1, art. 42 ust. 1 pkt 2, 4 i 5, ust. 10, art. 44 ust. 1 pkt 1, 9, 10 lit. a, ust. 2, art. 48a ust. 1 i 2, art. 58 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zw. z § 1 rozporządzenia w sprawie określenia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania w zw. z § 2 rozporządzenia w sprawie zwalczania zakażenia SARS-CoV-2 u norek w zw. z § 1 i 2 pkt 20 rozporządzenia w sprawie określenia jednostek chorobowych, sposobu prowadzenia kontroli oraz zakresu badań kontrolnych zakażeń zwierząt w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 w zw. z art. 22, art. 64 w zw. z art 31 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie środków przewidzianych przepisami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, podczas gdy brak było podstaw prawnych do ich zastosowania względem choroby SARS-CoV-2 u norek, ponieważ możliwość taka nie została należycie wprowadzona do krajowego porządku prawnego;
a także, z daleko posuniętej ostrożności procesowej:
d. art. 9 ust. 1 lit. b (iv) w zw. z art. 6 ust. 1, 3 i 5, art. 74 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniające i uchylające niektóre akty w dziedzinie zdrowia zwierząt ("Prawo o zdrowiu zwierząt") poprzez ich bezpodstawne zastosowanie przez organ I instancji i w rezultacie wydanie decyzji na ich podstawie, podczas gdy przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania w przypadku zarażenia wirusem SARS-CoV-2 u norek, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a wskutek tego brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie notatek służbowych z rozmów telefonicznych i pism, które nie zostały złożone w trybie określonym przez przepisy procedury administracyjnej, albowiem strona nie miała świadomości, że będą one stanowiły dowód w postępowaniu, co jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego, które powinno poprzedzać wydanie decyzji administracyjnej;
b. art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w chwili doręczenia stronie decyzji, podczas gdy szereg czynności, które ostatecznie zostały przez organ zakwalifikowane jako czynności postępowania, było podejmowanych przez organ już od początku 2022 r. bez formalnego wszczęcia postępowania, co stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej i przysługujących stronie praw;
c. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od zapewnienia stronie prawa wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, a także możliwości zgłoszenia żądania przeprowadzenia dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie przed wydaniem decyzji z uwagi na fakt, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego spowodowane potencjalnym przeniesieniem wirusa SARS-CoV-2, podczas gdy organ już od początku 2022 r. podejmował działania mające na celu przebadanie norek pod kątem występowania wirusa powołując się na rzeczone niebezpieczeństwo, nie zdecydował się jednak wszcząć postępowania administracyjnego i tym samym zapewnić stronie szeregu praw przysługujących jej na mocy k.p.a., a ponadto na przestrzeni 9 miesięcy działań organu podejmowanych względem skarżącego, mających na celu nakłonienie go do poddania zwierząt badaniom, zagrożenie zarażeniem wirusem znacznie zmalało, co znajduje potwierdzenie w decyzji organów państwowych odnośnie zmiany obowiązującego przez ponad 2 lata stanu epidemii, na mniej zagrażający, stan zagrożenia epidemicznego;
d. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez właściwej materialnoprawnej podstawy, a także podejmowanie przez organ czynności względem skarżącego przez 9 miesięcy bez formalnego wszczęcia postępowania, podczas gdy organy zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, a jako zasadę art. 61 k.p.a. statuuje obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania;
e. art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne ze słusznym interesem obywateli i nadużycie przesłanki interesu społecznego, które w toku postępowania administracyjnego powinny być obowiązkowo zrównoważone;
f. art. 2 pkt 5, art. 21, art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 1a, 5 lit. b, i ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez podejmowanie działań w ramach tej ustawy, pomimo braku materialnoprawnej podstawy do ingerowania w prawo własności i wolność prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego.
Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji, oraz rozważenie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ I instancji nie miał podstawy prawnej, aby wejść na teren nieruchomości skarżącego w celu zbadania norek pod kątem zarażenia wirusem SARS-CoV-2. Przez kilka miesięcy rozmów pomiędzy przedstawicielem Powiatowego Lekarza Weterynarii, a skarżącym organ uzasadniał potrzebę badania norek przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie określenia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania oraz Decyzji wykonawczej Komisji UE. Skarżący każdorazowo sprawdzał zaś treść tych aktów prawnych i dochodził do wniosku, że nie stanowią one wystarczającej podstawy prawnej do przeprowadzenia badań norek pod kątem SARS-CoV-2.
W ocenie skarżącego, przepisy rozporządzeń, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej począwszy od uznania zakażenia SARS-CoV-2 u norek za chorobę zakaźną zwierząt podlegającą obowiązkowi zwalczania na obszarze całego kraju, poprzez podjęcie szeregu regulacji łamiących podstawowe prawa i wolności człowieka i obywatela w przedmiocie działalności rolniczej oraz prawa własności, polegające na bezprawnych kontrolach i badaniach zwierząt, kończąc na środkach uniemożliwiających prowadzenie działalności rolniczej, zostały podjęte wbrew podstawowym wymaganiom konstytucyjnym przewidzianym dla skutecznego wydania rozporządzenia z mocą ustawy, a w konsekwencji nie powinny stanowić podstawy prawnej dla wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
Zdaniem skarżącego, jako że nie istnieje skuteczna podstawa prawna do poddania norek badaniom w kierunku wirusa SARS-CoV-2, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięć objętych zaskarżonymi decyzjami, zastosowanie któregokolwiek z przepisów rozporządzeń czy ustawy, ingerujących w sferę praw i obowiązków człowieka i obywatela jest bezpodstawne i stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad porządku prawnego w demokratycznym państwie prawa. Tym samym organy Inspekcji Weterynaryjnej nie były uprawnione do przeprowadzania badań w kierunku COVID na fermie, a w konsekwencji odmowa skarżącego umożliwienia tych badań – również do wydania decyzji nakazującej i zakazującej określonych zachowań, de facto uniemożliwiających prowadzenie działalności rolniczej. Odmowa poddania norek badaniom pod kątem występowania wirusa SARS-CoV-2 nie może stanowić podstawy zastosowania mechanizmów przewidzianych przez ustawę czy rozporządzenie w sprawie zwalczania zakażenia SARS-CoV-2 u norek, a zatem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co czyni ją nieważną.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, albowiem sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób, który w myśl przepisów art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a co Sąd zweryfikował z urzędu kierując się dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 20 lutego 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Pucku z dnia 13 września 2022 r., w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego, wydaną w związku z naruszeniem wymagań dotyczących zdrowia zwierząt i poprzez to stworzeniem zagrożenia dla zdrowia publicznego w następstwie niedopełnienia obowiązków poddawania hodowanych zwierząt badaniom kontrolnym w kierunku wykrywania choroby zakaźnej podlegającej obowiązkowi zwalczania na obszarze całego kraju.
Na wstępie należy wskazać, że zdrowie publiczne jest przedmiotem ochrony konstytucyjnej. Przepis art. 68 Konstytucji RP określa podstawowe obowiązki władzy publicznej w ochronie zdrowia i odpowiadające im prawo jednostki do ochrony zdrowia. Ochrona zdrowia, o której mowa w art. 68 Konstytucji RP, nie dotyczy jedynie zapewnienia każdemu dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, lecz obejmuje także zwalczanie chorób epidemicznych i zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (ust. 4). Jednym z przejawów zapobiegawczej formy ochrony zdrowia są działania uprawnionych organów zmierzające do zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. Powyższy obowiązek rozpatrywać należy zarówno na tle prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego Unii Europejskiej.
Stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2629), zwanej dalej u.i.w., to Inspekcja Weterynaryjna realizuje, w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, zadania m.in. z zakresu ochrony zdrowia zwierząt, które wykonywane są w szczególności przez zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych, badania kontrolne zakażeń zwierząt i przeprowadzanie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych. Ustawowy charakter powyższych kompetencji Inspekcji jest bezsporny.
Na podstawie art. 19 ust. 3 u.i.w., w zakresie wykonywania czynności pracownicy Inspekcji, mają prawo w każdym czasie do: 1) przeprowadzania kontroli gospodarstw, centrów (organizacji), zakładów, w tym pomieszczeń lub urządzeń, o których mowa w załączniku II w rozdziale III rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319), ośrodków w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych, instalacji, urządzeń lub środków transportu; 2) kontrolowania przestrzegania wymagań określonych w prawodawstwie weterynaryjnym, w tym metod stosowanych do znakowania i identyfikacji zwierząt, i w przepisach dotyczących bezpieczeństwa żywności, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. b; 3) pobierania nieodpłatnie próbek do badań: a) od zwierząt utrzymywanych w celu umieszczenia na rynku lub transportowanych, b) produktów przeznaczonych do przechowywania, umieszczania na rynku lub transportowanych; 4) żądania pisemnych lub ustnych informacji w zakresie objętym przedmiotem kontroli; 5) żądania okazywania i udostępniania dokumentów lub danych informatycznych w zakresie, o którym mowa w pkt 4.
Co istotne, przy wykonywaniu czynności, o których mowa w ust. 3, podmioty kontrolowane są obowiązane zapewnić pracownikom Inspekcji oraz osobom wyznaczonym na podstawie art. 16 i 18 pomoc niezbędną do wykonywania ich obowiązków (ust. 4).
Zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych, na gruncie prawa krajowego określa ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1421), zwana dalej ustawą. W świetle przepisu art. 41 ust. 1 ustawy, obowiązkowi zwalczania podlegają choroby zakaźne zwierząt: 1) wymienione w załączniku nr 2; 2) objęte programami, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 1 lub 4, na zasadach określonych w tych programach. Obowiązkowi rejestracji podlegają choroby zakaźne zwierząt wymienione w załączniku nr 3 (ust. 2). Minister właściwy do spraw rolnictwa może określić, w drodze rozporządzenia: 1) inne niż wymienione w załączniku nr 2 choroby zakaźne zwierząt podlegające obowiązkowi zwalczania na obszarze całego kraju lub jego części, 2) inne niż wymienione w załączniku nr 3 choroby zakaźne zwierząt podlegające obowiązkowi rejestracji na obszarze całego kraju lub jego części - mając na względzie rozwój sytuacji epizootycznej i epidemicznej, jak również ochronę zdrowia publicznego, w tym zdrowia zwierząt, oraz międzynarodowe wymagania sanitarno-weterynaryjne obowiązujące w zakresie obrotu zwierzętami i produktami (ust. 3).
Realizując powyższe upoważnienie ustawowe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie określenia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania (Dz.U. z 2020 r., poz. 2158), zgodnie z którym chorobą zakaźną zwierząt podlegającą obowiązkowi zwalczania na obszarze całego kraju, inną niż wymienione w załączniku nr 2 do ustawy, jest zakażenie SARS-CoV-2 u norek. Tym samym, zgodnie z upoważnieniem ustawowym, spełniającym zdaniem Sądu minimalne konstytucyjne wymogi szczegółowości wytycznych wymaganych przepisem art. 92 Konstytucji RP, rozszerzono katalog chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania na obszarze całego kraju o zakażenie SARS-CoV-2 u norek, opatrując tą zmianę uzasadnieniem odwołującym się do aktualnej sytuacji epizootycznej i epidemicznej wymagającej podjęcia działań mających na celu ochronę zdrowia publicznego. Z uzasadnienia projektu wskazanego rozporządzenia wynika, że wprowadzone zmiany były spowodowane potrzebą ochrony zdrowia publicznego. Jak wyjaśniono, pierwsze przypadki zakażenia SARS-CoV-2 wykryto u ludzi pod koniec 2019 r. w miejscowości Wuhan w Chinach. Jednakże, w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa na całym świecie i rozwojem pandemii, w kwietniu 2020 r. w Holandii zidentyfikowano pierwszą infekcję SARS-CoV-2 na fermach norek, a następnie u pracowników obsługujących te fermy. Dokładne badania genetyczne wykazały, że źródłem zakażenia ludzi były norki. Fakt ten potwierdził możliwość transmisji SARS-CoV-2 z człowieka na norkę i z norki na człowieka. W kolejnych miesiącach infekcje SARS-CoV-2 u norek odnotowano także w Danii, Włoszech, Hiszpanii, Szwecji, Stanach Zjednoczonych i Grecji. Powyższe okoliczności zrodziły przypuszczenia, że intensywna hodowla zwierząt wrażliwych na zakażenie SARS-CoV-2 może prowadzić do niekontrolowanego namnażania i rozprzestrzeniania wirusa, a także zwiększa ryzyko jego mutacji i transmisji w obrębie ferm norek oraz z norek na ludzi. W świetle tych danych Światowa Organizacja Zdrowia Zwierząt (OIE) zarekomendowała aktywne monitorowanie norek, zmniejszanie ryzyka ewentualnego przenoszenia wirusa między fermami norek czy norkami a ludźmi oraz zgłaszanie pozytywnych przypadków do OIE zgodnie z wymogami. Takie rekomendacje zaleciła również Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) oraz Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC). Podkreślić przy tym należy za organem, że Polska jest jednym z wiodących producentów norek w Europie (ok. 6,3 mln zwierząt na ponad 300 fermach), zajmując drugie po Danii miejsce pod tym względem.
Konsekwencją objęcia zakażeń SARS-CoV-2 u norek obowiązkiem zwalczania jest konieczność stosowania wszystkich regulacji ustawy oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie zawartych w jej przepisach upoważnień oraz odnośnych regulacji unijnych wprowadzonych do porządku krajowego.
Z przepisu art. 42 ust. 10 ustawy wynika, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia choroby zakaźnej zwierząt lub jej stwierdzenia powiatowy lekarz weterynarii stosuje środki przewidziane dla zwalczania danej choroby. Środki, zmierzające do zwalczania danej choroby organ podejmuje z urzędu, a regulacja cytowanej ustawy wskazuje, że czynności te mają charakter obligatoryjny. Zwalczanie chorób zakaźnych stanowi zatem ustawowy obowiązek lekarza weterynarii, który w tym celu podejmuje kroki wskazane w ustawie. Środki, jakie zastosować może organ administracji w celu zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, a także w przypadku zagrożenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt określa regulacja art. 44 ustawy. Przepis ten wskazuje katalog nakazów oraz zakazów, spośród których lekarz weterynarii obowiązany jest wybrać te, które w sposób adekwatny do rodzaju zwierząt i choroby doprowadzą do jej zwalczenia.
Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy organy Inspekcji Weterynaryjnej w celu oceny stanu epizootycznego oraz zapewnienia zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części prowadzą badania kontrolne zakażeń zwierząt.
Realizując upoważnienie ustawowe zawarte w art. 58 ust. 3 pkt 1 ustawy, uprawniające ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia rodzaju jednostek chorobowych, sposobu prowadzenia kontroli oraz zakresu badań, mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego kraju, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie określenia jednostek chorobowych, sposobu prowadzenia kontroli oraz zakresu badań kontrolnych zakażeń zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2161). Konfrontując zakres i szczegółowość upoważnienia z treścią regulacji, Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do tego, że wskazane rozporządzenia jest źródłem pozaustawowej, niedopuszczalnej ingerencji w jego prawa i wolności chronione konstytucyjnie. Rozporządzenie to w sposób zgody z wyraźnym zakresowo upoważnieniem uszczegóławia wyłącznie przedmiotowo sposób prowadzenia kontroli i badań określonych jednostek chorobowych, w tym zakażeń SARS-CoV-2 u norek.
Z brzmienia rozporządzenia obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji, wynika, że organy Inspekcji Weterynaryjnej prowadzą badania w celu kontroli występowania zakażenia SARS-CoV-2 u norek (§ 2 pkt 20 rozporządzenia).
Od 4 grudnia 2021 r. przepis § 14e tego rozporządzenia, mający zastosowanie w niniejszej sprawie precyzował, że w celu kontroli występowania zakażenia SARS-CoV-2 u norek u zwierząt z gatunków wymienionych w załączniku I do decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2021/788 z dnia 12 maja 2021 r. ustanawiającej zasady monitorowania i zgłaszania zakażeń SARS-CoV-2 u niektórych gatunków zwierząt (Dz. Urz. UE L 173 z 17.05.2021, str. 6) przeprowadza się badania tych zwierząt zgodnie z art. 3 oraz załącznikami II i III do tej decyzji, a wyniki tych badań przekazuje się Głównemu Lekarzowi Weterynarii (ust. 1). Informacje o wynikach badań, o których mowa w ust. 1, Główny Lekarz Weterynarii przekazuje Komisji Europejskiej zgodnie z art. 4 decyzji, o której mowa w ust. 1 (ust. 2). Z uzasadnienia zmiany wprowadzającej przywołane wyżej brzmienie § 14e rozporządzenia wynika, że była oba spowodowana potrzebą dostosowania przepisów rozporządzenia do przepisów decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2021/788 z dnia 12 maja 2021 r. ustanawiającej zasady monitorowania i zgłaszania zakażeń SARS-CoV-2 u niektórych gatunków. Decyzja ta określa docelową grupę gatunków zwierząt utrzymywanych i dzikich podlegających monitorowaniu oraz wskazuje sposób i częstotliwość pobierania próbek i przeprowadzania badań w celu wykrywania zakażeń SARS-CoV-2 u tych zwierząt. Jej celem było ujednolicenie w skali państw członkowskich schematów postępowania w zakresie pobierania próbek i badań na obecność SARS-CoV-2 u zwierząt. Przedmiot rozporządzenia wypełnia upoważnienie z art. 58 ust. 3 ustawy, nie wykraczając poza jego zakres. Odwołanie się do wskazanej decyzji wykonawczej w rozporządzeniu w sprawie określenia jednostek chorobowych, sposobu prowadzenia kontroli oraz zakresu badań kontrolnych zakażeń zwierząt w sposób prawidłowy włączyło do krajowego porządku prawnego jej przepisy, których moc wiążąca organy państw członkowskich w zakresie obowiązków kontrolnych, rozciąga się również na podmioty utrzymujące zwierzęta podlegające nadzorowi organów Inspekcji Weterynaryjnej, w tym norki, zobowiązując je do współpracy z organami Inspekcji, zapewnienie im dostępu do zwierząt (tu norek) w celu pobrania próbek. Podkreślenia wymaga, że moc obowiązująca decyzji wykonawczej 2021/788 została przedłużona do dnia 31 marca 2023 r., decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2022/460 z dnia 4 marca 2022 r. (Dz.U.UE.L.2022.93.191), a zatem obowiązywała ona poprzez odwołanie się do niej we wskazanym rozporządzeniu z 17 grudnia 2004 r. w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji.
Powyższe oznacza, że obowiązkom organów Inspekcji w zakresie kontroli i monitoringu zakażeń oraz przeprowadzania obowiązkowych badań zwierząt w celu ochrony ich zdrowia oraz zdrowia publicznego odpowiadają obowiązki posiadaczy zwierząt w istocie do umożliwienia pracownikom Inspekcji oraz osobom wyznaczonym wykonywania ich ustawowych obowiązków kontrolnych.
Jakakolwiek odmowa wykonywania wskazanych obowiązków przez posiadaczy zwierząt objętych nadzorem Inspekcji, czy to poprzez brak okazania niezbędnej pomocy organom przy wykonywaniu ich obowiązków kontrolnych, czy nieudostępnienie zwierząt do badań kontrolnych musi skutkować konsekwencjami przewidzianymi w przepisach ustawy.
Z taką sytuacją mamy niewątpliwe do czynienia w niniejszej sprawie.
Jak wynika bowiem z akt sprawy, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Pucku od początku 2022 r. wielokrotnie podejmował próby przeprowadzenia w hodowli skarżącego badań monitoringowych norek, zgodnie z wymogami § 14e rozporządzenia oraz decyzji wykonawczej 2021/788 w kierunku wykrycia ewentualnego zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i ustalenia sytuacji epizootycznej i epidemicznej tej hodowli, biorąc pod uwagę potwierdzoną badaniami możliwość zakażeń wzajemnych SARS-CoV-2 pomiędzy zwierzętami i ludźmi. Akta sprawy potwierdzają bogatą korespondencję organu I instancji ze skarżącym, z której wynika, że skarżący był szczegółowo informowany o ciążących na nim obowiązkach związanych z monitorowaniem zakażeń SARS-CoV-2 w swojej hodowli norek oraz ich podstawach prawnych.
Właściciel hodowli każdorazowo odmawiał udostępnienia do badań zarówno żywych, jak i martwych zwierząt, podważając podstawy prawne przypisywanych mu obowiązków, co jest udokumentowane w aktach sprawy.
Na podstawie informacji uzyskanych od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku ustalono także, że właściciel hodowli nie zgłosił się ani razu na badania przesiewowe w kierunku wykrywania zakażeń wirusem SARS-CoV-2, kilkukrotnie też odmówił Państwowej Inspekcji Sanitarnej ich wykonania. Również żadna z osób pracujących w tejże hodowli nie była poddawana przesiewowym badaniom na obecność wirusa.
W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji słusznie zatem przyjął, że wszystkie norki znajdujące się w należącej do skarżącego hodowli należało uznać za podejrzane o chorobę na skutek zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Normatywne rozumienie terminu "zwierzę podejrzane o chorobę" określa art. 2 pkt 23 ustawy wskazując, że jest to zwierzę z gatunku wrażliwego, u którego występują objawy kliniczne lub zmiany pośmiertne wskazujące na wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt; zwierzę uznaje się za podejrzane o chorobę także w przypadku, gdy wyniki badań diagnostycznych są niejednoznaczne.
W sytuacji, w której w niniejszej sprawie, skarżący jako właściciel hodowli norek uporczywie i skutecznie uniemożliwiał organom Inspekcji przeprowadzenie jakichkolwiek badań monitoringowych i diagnostycznych zakażeń SARS-CoV-2 u tych zwierząt, które miały na celu ustalenie sytuacji epizootycznej hodowli i mogłyby ewentualnie wykluczyć występowanie choroby, uznanie zwierząt za podejrzane o chorobę było prawidłowe. Skoro za zwierzę podejrzane o chorobę uznaje się zwierzę w przypadku, gdy wyniki badań diagnostycznych są niejednoznaczne, to tym bardziej w taki sam sposób należy zakwalifikować zwierzę, które wobec oporu właściciela hodowli, nie zostało w ogóle poddane badaniom.
W świetle tych ustaleń, Sąd uznał, że kwestionowana decyzja jest w pełni zgodną z prawem i konieczną ze względu na potrzebę ochrony zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt reakcją organów Inspekcji Weterynaryjnej na brak poszanowania prawa przez hodowcę norek. Nałożone na skarżącego w decyzji nakazy i zakazy są wyraźnie przewidzianymi w przepisach art. 42 ust. 1 pkt 2, 4, 5 ustawy konsekwencjami podejrzenia wystąpienia SARS-CoV-2 u norek z hodowli skarżącego, którym skarżący nie zapobiegł udostępniając zwierzęta z hodowli do badań i monitoringu organów Inspekcji, a pracowników hodowli kierując na badania na obecność tego wirusa.
Podjęte przez organy obu instancji środki w celu zwalczenia choroby zakaźnej SARS-CoV-2 u norek, jak również sposób postępowania organów obu instancji w niniejszej sprawie są zgodne z wyżej przywołanymi przepisami ustawy oraz rozporządzeń. Przyjęte środki uznać należy za adekwatne i optymalne do celu, jakim jest zwalczenie chorób zakaźnych zwierząt oraz nie pozbawione podstawy prawnej.
Z tych powodów zaskarżona decyzja w pełni odpowiada wymogom przepisów prawa materialnego regulujących kwestie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. Akta sprawy potwierdzają natomiast, wbrew zarzutom skargi, że również w wymiarze procesowym decyzja ta nie jest dotknięta uchybieniami, które mogły zaważyć na jej bycie prawnym.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 13 września 2022 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustanowienia wstępnych środków zwalczania choroby, aby ograniczyć rozprzestrzenianie się choroby. Jednocześnie, w oparciu o art. 10 § 2 k.p.a., organ poinformował, że odstępuje od zapewnienia stronie prawa wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, a także możliwości zgłoszenia żądania przeprowadzenia dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie przed wydaniem decyzji z uwagi na fakt, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego spowodowane potencjalnym przeniesieniem wirusa SARS-CoV-2 z ludzi na zwierzęta i ze zwierząt na ludzi. W tym samym dniu organ wydał postanowienie o włączeniu do materiału dowodowego całej korespondencji prowadzonej ze stroną przed wszczęciem postępowania, dotyczącej przeprowadzenia monitoringowego badania norek oraz wniosku organu o udzielenie informacji i odpowiedzi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku. W dniu 13 września 2022 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Pucku wydał także decyzję, w której nałożył na skarżącego wymienione tam nakazy i zakazy, związane z prowadzoną przez niego hodowlą norek.
W odniesieniu do powyższych czynności procesowych organu I instancji Sąd nie podziela zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez ten organ przepisu art. 10 § 2 k.p.a., ustanawiającego wyjątek od obowiązku organu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże, w świetle art. 10 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Przyjmuje się, że przywołany przepis jako wyjątek od zasady ogólnej postępowania podlega ścisłej wykładni, a zatem i okoliczności w nim wskazane, usprawiedliwiające odejście od standardu, którego naruszenie w zwykłych okolicznościach stanowi kwalifikowaną wadę postępowania i jest podstawą do jego wznowienia, powinny być interpretowane ściśle.
W ocenie Sądu, okoliczności sprawy uzasadniały stwierdzenie, że istnieje realne niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, co mogło stanowić podstawę do zastosowania przez organ przepisu art. 10 § 2 k.p.a. Podjęcie radyklanych kroków uzasadnione było koniecznością zdecydowanego przełamania oporu skarżącego wobec dobrowolnego wykonywania ciążących na nim obowiązków prawych w celu przeciwdziałania zagrożeniom epizootycznym i epidemicznym. W tym zakresie organ prawidłowo powołał się na prowadzone na świecie badania genetyczne, które wykazały, że intensywna hodowla zwierząt wrażliwych na zakażenie SARS-CoV-2, a taki charakter ma prowadzona przez skarżącego hodowla norek, może prowadzić do niekontrolowanego namnażania i rozprzestrzeniania wirusa, a także zwiększa ryzyko jego mutacji i transmisji w obrębie ferm norek oraz z norek na ludzi. Skarżący konsekwentnie zaś przez kilka miesięcy odmawiał jakiejkolwiek współpracy z organem, w celu poddania zwierząt wdrożonej w skali europejskiej jednolitej procedurze badań diagnostycznych, które mogłyby ewentualnie wykluczyć zakażenie wirusem u norek i pracowników hodowli. Właściciel hodowli ani jego pracownicy również nie byli poddawani przesiewowym badaniom na obecność wirusa. Wszystkie przywołane okoliczności potwierdzały, że niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego ma w tej sprawie wymiar rzeczywisty i uzasadniający skorzystanie z wyjątku przewidzianego w art. 10 § 2 k.p.a. Poza tym zawartość dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy potwierdza, że brak zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł skutkować jakimkolwiek pogorszeniem sytuacji procesowej skarżącego w postępowaniu i doprowadzić do dyskwalifikacji zaskarżonej decyzji. Dokumentację tą bowiem w całości wypełniają notatki organu sporządzone z rozmów telefonicznych ze skarżącym oraz korespondencja organu ze skarżącym, tj. pisma organu kierowane do skarżącego z wyjaśnieniem sytuacji faktycznej i prawnej oraz wezwaniami do zastosowania się do jego obowiązków (sześciokrotnie) oraz odpowiedzi skarżącego, który konsekwentnie negował zasadność normatywną tych wezwań. Zarówno znajdujące się w aktach stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Powiatowego w Pucku potwierdzające brak przebadania pracowników hodowli i skarżącego na obecność SARS-CoV-2, jak i wyjaśnienia przepisów prawnych przez Głównego Inspektora Sanitarnego i Głównego Lekarza Weterynarii zostały włączone w treść pism kierowanych do skarżącego, dlatego też brak zapoznania się z nimi w trybie art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł wywołać jakichkolwiek negatywnych konsekwencji prawnych. Podobnie rzecz ma się z zalegającymi w aktach sprawy zawiadomieniami kierowanymi przez organ Inspekcji o popełnieniu wykroczenia przez skarżącego.
Wyjaśnić również należy, że organ I instancji wydając decyzję, jako jej podstawę wskazał rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniające i uchylające niektóre akty w dziedzinie zdrowia zwierząt ("Prawo o zdrowiu zwierząt"), które nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Powyższe stanowisko organu I instancji zostało jednak prawidłowo zweryfikowane przez organ II instancji, który uwzględnił w tym zakresie zarzut wyrażony w odwołaniu.
Wskazanie niewłaściwych przepisów, nie mogło uzasadniać uchylenia decyzji organu I instancji, czy też stwierdzenia jej nieważności. W tym zakresie odróżnić trzeba uchybienia formy decyzji administracyjnej od przypadków braku podstawy prawnej w ogóle lub braku podstawy prawnej właściwej rangi. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156, wraz z przywołanym tam orzecznictwem sądów administracyjnych). Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., które jednak nie miało wpływy na wynik sprawy. Jak słusznie zauważył bowiem organ odwoławczy, w dacie orzekania przez organy obu instancji istniały przepisy, które pozwalały na wydanie kwestionowanych decyzji.
Podstawę działania organów w niniejszej sprawie stanowiły bowiem przepisy przywołanych wcześniej ustaw oraz rozporządzeń. W odniesieniu do kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2021/788 z dnia 12 maja 2021 r. ustanawiającej zasady monitorowania i zgłaszania zakażeń SARS-CoV-2 niektórych gatunków zwierząt, należy wyjaśnić, że w doktrynie przyjmuje się, że decyzje organów Wspólnoty są aktami regulującymi sytuacje indywidualne i konkretne. Od rozporządzeń różni je to, że odnoszą się do skonkretyzowanej liczby adresatów, natomiast od dyrektyw odróżnia je krąg adresatów, którymi mogą być nie tylko państwa członkowskie, lecz także inne podmioty prawne, oraz to, że w przeciwieństwie do dyrektyw określają również tryb i środki urzeczywistnienia zawartego w nich nakazu, względnie zakazu (zob. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez Sądy, Zakamycze 2005, s. 62). Należy powtórzyć, że przywołana decyzja wykonawcza określała zasady monitorowania i zgłaszania zakażeń SARS-CoV-2 u niektórych gatunków zwierząt i została włączona do krajowego porządku prawnego poprzez odwołanie się do jej stosowania w rozporządzeniu z 17 grudnia 2004 r. W istocie zatem obowiązki w niej sformułowane stanowiły uszczegółowienie i doprecyzowanie nakazu ustawowego prowadzenia badań kontrolnych zakażeń zwierząt w celu oceny stanu epizootycznego oraz zapewnienia zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Przywołane zatem w skardze orzecznictwo sądowe jako nieadekwatne do sytuacji sprawy nie mogło posłużyć za wskazówkę przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu, w dacie orzekania, organy administracji - w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i na podstawie ustalonych faktów - miały obowiązek podjęcia środków zmierzających do zwalczania choroby zakaźnej SARS-CoV-2 u norek, co uczyniły w sposób adekwatny do stanu faktycznego i prawnego, z zachowaniem proporcjonalności ingerencji w dobra chronione prawem. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności kontrolowanej decyzji.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną, uznając zarzuty w niej sformułowane za niezasadne.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tej sprawie zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę nie spotkał się ze sprzeciwem skarżącego.