II SA/Gd 404/25

II SA/Gd 404/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Uchylono decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 marca 2025 r., nr SKO GD/3695/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 maja 2025 r., nr SKO GD/2046/25; 2. stwierdza nieważność obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 marca 2025 r., nr SKO GD/3695/24; 3. uchyla decyzję Wójta Gminy Starogardu Gdańskiego z dnia 2 lipca 2024 r., nr PPN.6730.29.2024.
Uzasadnienie
Pani K. M. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 13 marca 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy Starogard Gdański rozpoznając wniosek Pani M. K. z 25 marca 2024 roku, decyzją z 2 lipca 2024 roku ustalił warunki zabudowy dla terenu działki numer [...] w obrębie Ż., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.
Organ pierwszej instancji wskazał między innymi, że nieprzekraczalna linia zabudowy znajdować się ma w odległości minimum 6 m od granic działki numer [...] o cechach i charakterze drogi wewnętrznej; maksymalną intensywność zabudowy określił na 0,14; udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki numer [...] na maksymalnie 0,05, a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oraz do powierzchni działki numer [...] określił na 0,7. Organ dopuścił zabudowę budynkiem o maksymalnie dwóch kondygnacjach nadziemnych z dopuszczeniem podpiwniczenia, wysokość zabudowy określono na 8 m z tolerancją do 15%, a szerokość elewacji frontowej: 13,5 m z tolerancją do 20%. Wójt nie określił kierunku głównej kalenicy dachowej w stosunku do frontu działki. Organ ustalił też, że dojazd do budynku i na teren działki odbywać się ma z wydzielonej działki numer [...] o charakterze drogi wewnętrznej. Wśród wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano między innymi na zapewnienie dostępu do drogi publicznej i możliwość korzystania z mediów. Organ wskazał też, że decyzja zmieni przeznaczenie działki, tym samym wywołuje skutki opisane w art. 63 ust. 3 oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że działka numer [...] położona jest poza obszarem zwartej zabudowy centrum wsi Ż., w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i siedlisk rolniczych. Została wydzielona z terenu rolnego i jest niezabudowana, nieogrodzona oraz niezagospodarowana, nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Wójta, planowana inwestycja spełnia wymagania art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, między innymi jest spełniony warunek o zabudowanej przynajmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działka numer [...] ma dostęp do drogi publicznej (droga gminna) przez działki numer [...] i [...] oraz za pośrednictwem gminnej drogi wewnętrznej (działka numer [...] i numer [...]). Nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ wskazał też, że projekt decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienia Starosty Starogardzkiego w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie melioracji wodnych.
Odwołanie od decyzji Wójta wniósł Pan S. M.
SKO w dniu 13 marca 2025 roku. wydało w tej sprawie dwie decyzje administracyjne oznaczone tym samym numerem. W obu decyzjach utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W jednej z decyzji SKO wskazało, że została wydana po rozpoznaniu odwołania Pani K. M. od decyzji Wójta Gminy Starogard Gdański z dnia 23 lutego 2024 roku, numer PPN.6730.29.2024, natomiast w drugiej decyzji wskazano, że została wydana po rozpoznaniu odwołania Pana S. M. od decyzji Wójta Gminy Starogard Gdański z dnia 2 lipca 2024 roku, numer PPN.6730.29.2024. Poza tym treść obu decyzji była tożsama.
Skarżąca – będąca uczestniczką postępowania administracyjnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę wskazując w jej treści, że jest to skarga "w związku z sprawą rozpatrywaną przez SKO GD/3695/24".
W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaakceptowanie przez SKO rozszerzenie obszaru analizowanego do 100 m z każdej strony jest nieuzasadnioną nadinterpretacją przepisów. Zdaniem Skarżącej, SKO pomimo zauważenia, że analiza istniejącej zabudowy nie została dokonana w sposób szczegółowy, a parametry planowanej zabudowy odbiegały od ustalonych średnich arytmetycznych, zaakceptowało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Dalej Skarżąca podniosła też, że działki numer [...], numer [...], numer [...] i numer [...] nie posiadają statusu drogi publicznej. W ocenie Skarżącej, jeżeli inwestorka we wniosku wskazała, że będzie korzystać z dróg na działkach numer [...] oraz numer [...], to analiza powinna określać front linii zabudowy oraz jej drogę przez działki przez nią wskazane, a nie linię zabudowy od działki numer [...]. Działka prywatna, która nie posiada statusu drogi nie jest drogą. W księgach wieczystych żadna z wyżej wymienionych działek nie została oznaczona jako "DR".
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o umorzenie sprawy wskazując, że dokonało autokontroli i podjęło decyzję o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - decyzją z 29 maja 2025 r., numer SKO Gd/2046/25. Postępowanie jest więc w zdaniem organu odwoławczego bezprzedmiotowe.
Zarządzeniem z 3 lipca 2025 roku wezwano Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez precyzyjne wskazanie zaskarżonej decyzji, wyjaśniając, że w sprawie SKO wydało dwie decyzje administracyjne.
W piśmie z 9 lipca 2025 roku Skarżąca wyjaśniła, że skarga dotyczy wydanej przez Wójta Gminy Starogard Gdański decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 lipca 2024 r., nr PPN.6730.29.2024, której SKO nadało numer SKO GD/3695/24 z 13 marca 2025 r. Skarżąca podała, że SKO wydało dwie decyzje administracyjne o tym samym numerze i w tym samym dniu.
SKO wykonując wezwanie Sądu z 16 lipca 2025 roku, podtrzymało stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę z 29 maja 2025 roku i stwierdziło, że decyzją z 29 maja 2025 roku. uchylono decyzję z 13 marca 2025 roku niezależnie od wersji w jakiej decyzja weszła do obrotu prawnego. Poinformowano również, że decyzja autokontrola z 29 maja 2025 roku jest ostateczna i prawomocna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stwierdzenie zaś nieważności decyzji następuje w sytuacji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) lub w innych przepisach.
Przyczynami tymi są: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) wydanie decyzji w sytuacji gdy sprawę już poprzednio rozstrzygnięto inną decyzją ostateczną albo, którą załatwiono milcząco; 4) skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) niewykonalność decyzji w dniu jej wydania; 6) sytuacja gdy w razie wykonania decyzji wywołałoby to czyn zagrożony karą; 7) istnienie wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa (por. art. 156 § 1 k.p.a.).
Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Jednocześnie, stosownie do treści art. 53 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. (...).
W rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja szczególna, polegająca na tym, że organ odwoławczy (SKO) wydał tego samego dnia dwie decyzje administracyjne oznaczone tym samym numerem. Nie są to, jak twierdzi SKO, dwie wersje tej samej decyzji administracyjnej. Obowiązujące normy prawne nie znają pojęcia "wersji" decyzji administracyjnej, natomiast z istoty władczego rozstrzygania o uprawnieniach lub obowiązkach obywatela, następującego w formie decyzji administracyjnej, która co do zasady jest formą załatwienia sprawy administracyjnej – postępowanie administracyjne kończy się wydaniem jednej decyzji administracyjnej (por. art. 104 k.p.a.). Sprawa administracyjna nie może z natury rzeczy zostać załatwiona dwa razy, co oznacza, że organ administracji każdą sprawę rozstrzyga co do zasady jedną decyzją admnistracyjną. Po drugie, argumentem potwierdzającym wydanie przez organ odwoławczy dwóch decyzji administracyjnych jest to, że jedną z nich wydano po rozpoznaniu odwołania Pana S. M., natomiast drugą – na co wskazuje jej treść, po rozpoznaniu odwołania Pani K. M. Rozstrzyganie w ramach jednego postępowania administracyjnego wielu wniesionych odwołań odrębnymi decyzjami administracyjnymi prowadzi do niedopuszczalnej prawem sytuacji wielokrotnego władczego rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej przez ten sam organ administracji. Istotne jest przy tym w niniejszej sprawie, że oba te rozstrzygnięcia, jak samo wskazało SKO w decyzji z 29 maja 2025 roku, weszły do obrotu prawnego. Ponadto, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w rozpoznawanej sprawie Pani K. M. nie składała odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i tym samym nie inicjowała postępowania odwoławczego. Taka sytuacja jest sprzeczna z prawem, o czym będzie w dalszej części uzasadnienia.
W tym miejscu odnieść się bowiem należy do wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. tak zwanej "decyzji autokontrolnej", którą to decyzją jak, wynika z jej treści, organ drugiej instancji uchylił własną decyzję z 13 marca 2025 roku, wskazując między innymi, że funkcjonowanie dwóch odmiennych decyzji dotyczących tej samej sprawy administracyjnej podważa zaufanie do organów państwa. Z tym ostaniem stwierdzeniem SKO należy się oczywiście zgodzić. Istotne jest jednak to, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Opolu z 7 kwietnia 2014 r., II SA/Op 522/23, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzecznictwo jest dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji autokontrolnej musi zatem zawsze odnieść taki sam efekt w sferze uprawnień lub obowiązków skarżącego, jaki uzyskałby on w sytuacji uwzględnienia skargi przez Sąd. Wydanie decyzji autokontrolnej ze swej istoty powinno prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania sądowego, z uwagi na uzyskanie korzystnego rozstrzygnięcia przez skarżącego bez konieczności zaangażowania sądu. Bezprzedmiotowość postępowania sądowego prowadzi z kolei do jego umorzenia, tak jak tego domagało się tego SKO w odpowiedzi na skargę (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Problem w rozpoznawanej sprawie polega między innymi na tym, że wydana przez SKO decyzja autokontrolna w sposób oczywisty nie doprowadziła do jakiejkolwiek zmiany w sferze praw i obowiązków Skarżącej wynikających z wydanych uprzednio przez ten organ w dniu 13 marca 2025 roku decyzji (utrzymujących w mocy decyzję organu pierwszej instancji). Z jej treści nie wynika bowiem, której z dwóch wydanych przez organ odwoławczy decyzji dotyczy. Bez wątpienia z jej treści nie można również wywnioskować, że obu. To oznacza, że SKO decyzją z 29 maja 2025 roku nie doprowadziło do eliminacji z obrotu prawnego żadnej z decyzji 13 marca 2025 roku. Tym samym w ocenie Sądu, postępowanie sądowe ze skargi Pani K. M. nie stało się bezprzedmiotowe i brak jest podstaw do jego umorzenia.
Skoro tak, to dalszej części rozważań powrócić należy do oceny prawnej wydania w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy dwóch decyzji administracyjnych, oznaczonych tą samą datą i numerem. W tej mierze, zadaniem Sądu, zasadne jest zweryfikowanie tej sytuacji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowe jest wyrażone w orzecznictwie twierdzenie, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi zaś wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2024 r., I GSK 1261/20).
W niniejszej sprawie, co już zostało zasygnalizowane, wydano w sprawie dwie decyzje administracyjne, przy czym jedną na skutek błędnego uznania organu, że Skarżąca wniosła odwołanie. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że samo wydanie decyzji administracyjnej przez organ drugiej instancji bez inicjującego postępowanie odwołania, stanowi rażące naruszenie prawa rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
W sprawie nie ma znaczenia, że organ drugiej instancji pozostawał w nieuzasadnionym przekonaniu co do tego, że w sprawie wniesiono dwa odwołania. Nawet bowiem gdyby tak było (wpłynęłyby dwa odwołania), nie było podstawy prawnej do ich rozpoznania dwiema odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Działające na podstawie i w granicach prawa organy administracji publicznej (art. 7 Konstytucji RP) mogłyby załatwić jedną sprawę administracyjną za pomocą więcej niż jednej decyzji administracyjnej jedynie, gdyby taka możliwość wynikała z obowiązującego przepisu prawa. Jeśli tego rodzaju upoważnienia nie ma, załatwienie sprawy administracyjnej więcej niż jedną decyzją administracyjną stanowi rażące naruszenia art. 104 k.p.a. Okoliczności tej sprawy ujawniają, jakie niekorzystne skutki dla strony postępowania może powodować opisane działanie organu odwoławczego. Treść skargi oraz kolejne wyjaśnienia Skarżącej pokazują, że w związku z wydaniem dwóch decyzji administracyjnych tego samego dnia i o tym samym numerze, Skarżąca jest zdezorientowana co do tego, co jest źródłem regulacji jej obowiązków i co powinno być przedmiotem zaskarżenia. Obie decyzje SKO ukształtowały w sposób tożsamy sytuację prawną Skarżącej, co w istocie prowadzi do konieczności uznania, że skarga obejmuje obie te decyzje, ponieważ eliminacja z obrotu prawnego tylko jednej z nich i tak powodowałaby, że w obrocie prawnym pozostaje druga decyzja, w tym samym przedmiocie – równie dla Skarżącej niekorzystna. Taki sam skutek prawny odniosłoby zresztą wydanie decyzji autokontrolnej w stosunku do jednej jedynie decyzji z 13 marca 2025 roku. Jednocześnie w ocenie Sądu, błędne oznaczenia przez SKO w jednej z decyzji daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, w zestawieniu z jej treścią należy w niniejszym postępowaniu potraktować jako zwykłą omyłkę, niemającą wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Zgodzić należy się z przy tym z poglądem, że na gruncie obowiązującego systemu administracyjnego prawa procesowego nie ma prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Takie działanie organu byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z 20 października 2020 r., I OSK 1085/20), jednakże w niniejszej sprawie znamienne jest to, że nie sposób stwierdzić, kiedy każda z dwóch wydanych w sprawie decyzji weszła do obrotu prawnego. Jednocześnie organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że tak się stało. Z tego powodu działanie SKO należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie zasady res iudicata, będące podstawą stwierdzenia nieważności z uwagi na treść pkt. 3. art. 156 § 1 k.p.a.
W dalszej części rozważań należy określić czy wobec stwierdzenia, że wydana w sprawie decyzja autokontrolna w sposób oczywisty nie doprowadziła do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania sądowego, wobec czego doszło do eliminacji z obrotu prawnego obu decyzji SKO z 13 marca 2025 roku, decyzja ta podlega w tym postępowaniu kontroli sądu w granicach sprawy przewidzianych przez art. 135 p.p.s.a.
Niewątpliwie w judykaturze uznaje się, że zasada "niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi" kształtuje zarówno granice rozpoznania skargi przez sąd, jak i - pośrednio - granice jego orzekania. Rozstrzygnięcie zaś kwestii "głębokości" upoważnień do orzekania sądu administracyjnego powinno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny. W świetle podstawowego celu tej kontroli, należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Jednakże kompetencje sądu do "szerokiej" kontroli aktów wydanych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, nie dopuszczają możliwości naruszenia przez sąd zasady skargowości. Bowiem uprawnienia te wskazują, że możliwa jest wyłącznie kontrola "w głąb sprawy", tj. z uwzględnieniem aktów wydanych w postępowaniu administracyjnym, poprzedzających wydanie zaskarżonej do sądu decyzji czy też postanowienia (por. postanowienie NSA z 6 września 2006 r., I OSK 1168/05).
Jednocześnie w orzecznictwie zaznacza się, że przepis art. 135 p.p.s.a. upoważnia Sąd do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie, "sprawa, której dotyczy skarga", użyte w art. 135 p.p.s.a., oznacza sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, a nie tylko procesowym (wyrok NSA z 23 listopada 2004 r., OSK 807/04). Zakresem rozpoznania Sądu pierwszej instancji objęte więc są wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1353/05). Przepis ten pozwala dokonać kontroli rozstrzygnięć wydanych zarówno w postępowaniu zaliczanym do trybu zwyczajnego, jak i w trybach nadzwyczajnych, oraz w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy stwierdzenia jej wygaśnięcia. Należy przyjąć, że sąd administracyjny na podstawie art. 135 p.p.s.a. władny jest ocenić również akt wydany po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w wyniku wniesionego środka zaskarżenia i zastosować przewidziane przez ustawę środki w celu usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, gdy strona z przyczyn nie leżących po jej stronie, przykładowo - na skutek błędnego pouczenia organów administracji, skargę wniosła na decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z 27 czerwca 2008 r., II OZ 506/08).
Nie ulega wątpliwości, że decyzja autokontrolna wydawana na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. jest decyzją wydaną już po wydanych w dniu 13 marca 2025 roku przez SKO decyzji drugoistancyjnych i że od tej decyzji tej służy odrębna skarga do sądu administracyjnego, która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie została wniesiona. To przemawiałoby za uznaniem, że decyzja ta leży poza granicami rozpoznawanej sprawy i jej kontrola nie może być przeprowadzona przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Z drugiej jednak strony, skoro granice sprawy sądowoadmnistracyjnej wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym, to podjęta przez SKO nieskuteczna próba oddziaływania przez decyzję z 29 maja 2025 roku na sytuację prawną Skarżącej nakazuje uznać, że decyzja ta została wydana w graniach rozpoznawanej obecnie sprawy administracyjnej. W tym świetle zasadne wydaje się uznanie, że w sytuacji gdy ostateczna decyzja autokontrolna z uwagi na swą treść nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ nie załatwia sprawy administracyjnej poprzez rozstrzygnięcie o uprawnieniu lub obowiązku adresata tej decyzji, to przyjąć należy, że ma do niej zastosowanie unormowanie z art. 135 p.p.s.a. Pewność obrotu prawnego, w tym pewność sytuacji prawnej stron postępowania administracyjnego w ramach którego wydano decyzję autokontrolną, uzasadnia eliminację takiej decyzji z obrotu prawnego w ramach postępowania sądowego, prowadzonego na skutek skargi, która bezpośrednio tej decyzji nie dotyczy. Możliwe jest to oczywiście w sytuacjach takich jak rozpoznawanej sprawie, czyli w sytuacjach, gdy ostateczna decyzja autokontrolna nie wywiera skutków materialnoprawnych lub procesowych wobec decyzji będących przedmiotem zaskarżenia do Sądu (w przeciwnym razie postępowanie jest bezprzedmiotowe). Pamiętać przy tym trzeba, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli administracji publicznej, określonego w art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 135.). Szczególnie pożądana jest przy tym eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. i to bez względu na wpływ takiej wady na treść rozstrzygnięcia (por. A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 145, wyd. 2, 2023). Ustawodawca między innymi we wskazanym przepisie prawa określił tego rodzaju wadliwości decyzji administracyjnych, które z uwagi na wymagania standardu państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), podlegają eliminacji z obrotu prawnego bez względu na sposób ukształtowania sytuacji prawnej ich adresatów.
Zdaniem Sądu rozpoznającego tę sprawę, decyzja SKO z 29 maja 2025 roku z uwagi na brak prawidłowego oznaczenia przedmiotu orzekania jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. musi zawierać rozstrzygnięcie, przy czym treść rozstrzygnięcia nie może nasuwać wątpliwości czego dotyczy (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 107, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski). Decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową, powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe (por. wyr. NSA z 21 marca 2007 r., II OSK 483/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a. - por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 107, prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski).
Należy zatem przyjąć, że decyzja administracyjna zawierająca rozstrzygnięcie, którego treść nie odnosi się w sposób jednoznaczny do przedmiotu rozstrzygania i tym sam nie powoduje skutków materialnoprawnych i procesowych w sferze uprawnień albo obowiązków adresata decyzji, jest decyzją wydaną z rażącym naruszenie prawa, to jest art. 107 § 1 pkt 5 administracyjnego k.p.a. i podlega eliminacji z obrotu prawnego w niniejszym postępowaniu. Tego rodzaju decyzją administracyjną jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., której rozstrzygnięcie nie odnosi się do decyzji objętej skargą wniesioną do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować sytuacji, w której decyzja administracyjna nie spełnia podstawowej prawem przewidzianej prawem funkcji, to jest nie załatwia sprawy administracyjnej.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. i 2. wyroku. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672).
Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., FSK 2326/04). Stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny, a skutkiem materialnoprawnym takiego wyroku jest zniesienie z mocą wsteczną (ex tunc) następstw nieważnej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z 24 września 1999 r., III SA 7166-7168/98).
Eliminacja z obrotu prawnego decyzji SKO nie zwalnia przy tym Sądu z ustawowego obowiązku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy Starogard Gdański z 2 lipca 2024 roku, czyli decyzji organu pierwszej instancji. W tej mierze w pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.". Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2–4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Co istotne, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. W przypadku braku planu miejscowego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest bowiem jego kontynuacja, co oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu. Dlatego też w właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Natomiast szczegółowy sposób ustalania przedmiotowych wymagań przewidziano w mającym zastosowanie w tej sprawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", w którym określono wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Zgodnie z powołanym już art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej niż 50 metrów. Wprawdzie możliwe jest powiększenie tego obszaru poza ustalone przez ustawodawcę minimum 50 m, jednakże wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie określonych warunków zabudowy. Jeżeli więc w danej sprawie dochodzi do powiększenia obszaru analizowanego, to poszerzenie tego obszaru powinno być spowodowane koniecznością zachowania ładu przestrzennego, a działania organu w tym zakresie bezwzględnie powinny zostać uzasadnione w analizie (por. m.in. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., II OSK 1332/20). Poszerzenie to może być uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak winno wynikać z okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 774/15). Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20). Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien zawsze wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.
W rozpoznawanej sprawie z niewiadomego powodu wyznaczono obszar analizowany w promieniu 100 m, wskazując jednocześnie, że szerokość frontu działki wynosi około 12 m. Oznacza to dwukrotne rozszerzenie tego obszaru ponad ustawowe minimum. Ani architekt sporządzająca analizę urbanistyczną ani organ pierwszej instancji nie wyjaśnili zasadności powiększenia obszaru analizowanego w kontekście konieczność zachowania ładu przestrzennego. Błędnie wyznaczony obszar analizowany dyskwalifikuje przeprowadzoną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jako dokument będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji dyskwalifikuje wydaną na jego podstawie decyzję o warunkach zabudowy.
W dalszej kolejności zauważyć należy, że decyzja Wójta, jak również analiza urbanistyczna naruszają w rozpoznawanej sprawie także przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego. Zarówno analiza urbanistyczna jak i wydana na jej podstawie decyzja - odnoszą się do niektórych parametrów i cech zabudowy nieprzewidzianych tym rozporządzeniem. Rozporządzenie z 2003 r. nie zawiera podstawy prawnej do określania: maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy; udziału powierzchni zabudowy; wysokości zabudowy; minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania. Sporządzenie analizy urbanistycznej oraz określenie parametrów planowanej inwestycji niezgodnie z normami obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia, dyskwalifikuje zarówno analizę urbanistyczną oraz wydaną na jej podstawie decyzję o warunkach zabudowy. Z określonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się zasady, że wszystko co nie jest zakazane jest dozwolone. Dlatego nielegalne jest zarówno działanie organu podjęte niezgodnie z obowiązującymi przepisami jak i działanie bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z 17 maja 1996 r., III SA 535/95).
W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera załącznika w postaci wyników analizy, o której mowa w art 61 ust. 5a u.p.z.p., który jest obligatoryjnym element decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Do decyzji dołączono natomiast analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co można by uznać za naruszenie prawa niemające istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyby nie wadliwość tej analizy. Sam już tylko ogólny charakter przeprowadzonych przez architekta rozważań powoduje konieczność uznania, że dokument ten został sporządzony w sposób nieprawidłowy i nie powinien być podstawą ustalania warunków zabudowy, nawet gdyby przyjąć, że nie jest on obarczony wadami już opisanymi powyżej. Prawidłowe przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach, gabarytach i funkcjach zabudowa może w ogóle powstać na terenie objętym wnioskiem. Dlatego tak ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i wyjaśniała jakiego rodzaju zabudowa i o jakich parametrach znajduje się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W oparciu o takie ustalenia formułuje się postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyroki WSA w Warszawie z 28 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2628/21 i VII SA/Wa 2682/21). Znajdująca się w aktach analiza – poza tym, że nie odnosi się do parametrów wskazanych w rozporządzeniu z 2003 r., to nie pozwala także zdaniem Sądu, na weryfikację prawidłowości jej wniosków w postaci określonych parametrów zabudowy. Skoro zgodnie z rozporządzeniem, parametry te wyznacza się – co do zasady – na podstawie średnich parametrów dla obszaru analizowanego (wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej), to analiza powinna zawierać wskazanie wszystkich działek obszaru analizowanego uwzględnionych do określania poszczególnych parametrów planowanej zabudowy wraz z parametrami zagospodarowania i zabudowy tych działek, a dowody na podstawie których określono te parametry, powinny znajdować się w aktach sprawy. Analiza musi przedstawiać wyliczenia dokonane na potrzeby określenia parametrów dla planowanej inwestycji. Podobnie z analizy wprost musi wynikać, których działek nie uwzględniono i dlaczego (wraz z podaniem ich parametrów). Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17). W świetle regulacji rozporządzenia z 2003 r., określenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej stanowi odstępstwo od zasady jednoznacznego jej określania, wyrażonej w § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia. Podobnie odstępstwem od normatywnych zasad określania parametrów zabudowy jest wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w sposób inny niż z uwzględnieniem średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 rozporządzenia). To samo dotyczy szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), którą co do zasady wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, co do zasady jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Z kolei § 8 rozporządzenia wyklucza zaniechanie określenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu. Zasadność odstępstw od przywołanych zasad musi każdorazowo wynikać z konieczności ochrony ładu przestrzennego i być należycie umotywowana w analizie urbanistycznej oraz wydanej decyzji administracyjnej.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie nierzetelnej analizy urbanistycznej stanowi naruszenie art. 80 k.p.a. i prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sposób rozumowania biegłego prowadzący do określenia konkretnych parametrów urbanistycznych, powinien być przedstawiony za pomocą działań arytmetycznych prowadzących do uzyskania określonych w okolicznościach sprawy wyników, natomiast wyjątki od zasady określania wartości średnich powinny być precyzyjnie i wyczerpująco uzasadnione względami ładu przestrzennego. W tym kontekście zauważyć także należy, że nie tylko część tekstowa analizy urbanistycznej ma charakter ogólny. Także część graficzna nie została sporządzona w sposób czytelny i umożliwiający weryfikację prawidłowości dokonanych ustaleń. Dość zauważyć, że na załączniku graficznym analizy nie wskazano ani frontu działki ani tym bardziej jego długości. Nie oznaczono nawet obsługi komunikacyjnej nieruchomości. Dowody, na których podstawie urbanista (architekt) dokonał ustaleń parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu powinny znajdować się w aktach administracyjnych przeprowadzonego postępowania, po to, aby umożliwić weryfikację prawidłowości dokonanych w analizie i przyjętych w decyzji ustaleń.
W sposób niezgodny z prawem zweryfikowano także przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to jest przesłankę dostępności terenu do drogi publicznej. Z punktu 9.4. analizy urbanistycznej wynika, że "dojazd do budynku i na teren działki z wydzielonej działki numer [...] o znamionach drogi wewnętrznej". To samo stwierdzenie znalazło się w decyzji Wójta. Zgodnie z u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Przywołana norma prawna nie budzi wątpliwości co do swojej treści i nie przewiduje – tak jak przyjęto to w analizie urbanistycznej oraz wydanej w sprawie decyzji, odrębnego dostępu do drogi publicznej poprzez "działkę o znamionach drogi wewnętrznej". Z punktu widzenia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, teren objęty wnioskiem o wydanie takiej decyzji musi posiadać dostęp do drogi publicznej bądź bezpośredni, bądź za pomocą drogi wewnętrznej lub dzięki ustanowieniu odpowiedniej służebności. W rozpoznawanej sprawie nie sposób odczytać co rozumie organ pierwszej instancji pod pojęciem "działki o znamionach drogi wewnętrznej". Zobowiązane do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organy administracji (art. 7 k.p.a.) powinny precyzyjnie ustalić i wskazać, czy dostęp do drogi publicznej dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez działkę numer [...] jest dostępem, o którym mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., czyli dostępem przez drogę wewnętrzną (w tej mierze odnieść należy się do definicji drogi wewnętrznej z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2024 r. poz. 320) albo dostępem wynikającym z ustanowienia odpowiedniej służebności. Dostęp ten może również wynikać z ewentualnych uprawnień prawno-rzeczowych Pani M. K. (wnioskodawczyni) do działki numer [...], niemniej wszystkie te okoliczności powinny być precyzyjnie ustalone przez organy administracji. Jednocześnie przy ustalaniu tej przesłanki organy administracji powinny uwzględnić, że dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11). Kwestia ta ma w tej sprawie istotne znaczenie, wobec podnoszonych w skardze zarzutów wobec sposobu proponowanego przez wnioskodawczynię rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej działki numer [...].
W dalszej kolejności należy również stwierdzić, że sposób uzasadnienia decyzji Wójta nie odpowiada wymogom z art.107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, zwłaszcza decyzji o warunkach zabudowy jest jej szczególnie istotnym elementem. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, obejmującym kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać powinno właśnie uzasadnienie decyzji (por. wyr. WSA w Białymstoku z 23 października 2007 r., II SA/Bk 372/07; wyr. NSA z 20 listopada 2007 r., I OSK 1924/06; wyr. WSA w Krakowie z 10 września 2010 r., I SA/Kr 837/10, Wspólnota 2010, Nr 39, s. 42; wyr. NSA z 4 marca 2014 r., II GSK 2075/12). Z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena powinna znaleźć, w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (wyr. WSA we Wrocławiu z 7 października 2009 r., II SA/Wr 174/04; wyr. WSA w Krakowie z 27 października 2015 r., II SA/Kr 976/15; wyr. NSA z 2 października 2019 r., II OSK 2708/17).
Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela też wyrażane w judykaturze stanowisko, że uzasadnienie decyzji musi stanowić logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem. W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej.
W tej sprawie organy nie dość, że określiły parametry zabudowy w sposób nieprzewidziany rozporządzeniem, to także nie uzasadniły w żaden sposób przyjętych rozwiązań ani w kontekście stanu prawnego sprawy, ani w kontekście jej okoliczności faktycznych. Uzasadnienie organu pierwszej instancji ograniczyło się do trzyzdaniowego opisu działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy oraz przywołania treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie odnosi się do żadnych okoliczności faktycznych będących podstawą określenia takich, a nie innych parametrów planowanej inwestycji. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest obowiązany precyzyjnie i wyczerpująco wyjaśnić w jej uzasadnieniu, dlaczego wydał decyzję o określonej treści, przy czym obowiązkiem tym jest objęty każdy element wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to musi odnosić się do konkretnych norm prawnych oraz precyzyjnie określonego stanu faktycznego sprawy, tak aby możliwa była weryfikacja przyjętych rozwiązań przez strony postępowania. Szczególnie wnikliwego uzasadnienia wymaga przy tym każde odstępstwo od reguły ustalania parametrów zabudowy w sposób inny niż przewiduje to rozporządzenie, ponieważ wydający decyzję o warunkach zabudowy organ administracji jest jednocześnie strażnikiem ładu przestrzennego na określonym obszarze. Tymczasem w tej sprawie sposób uzasadnienia wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji uniemożliwia Sądowi zbadanie zgodności z prawem jej poszczególnych postanowień, ponieważ organ nie wyjaśnił co stanowiło ich podstawę faktyczną i prawną.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd doszedł do przekonania, że wobec opisanych naruszeń przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne było na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylenie decyzji Wójta Gminy Stargard z 2 lipca 2024 roku, o czym orzeczono w punkcie 3. wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że w pierwszym kroku należy dokonać ustaleń w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej, z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wytycznych Sądu.
Pozytywne zweryfikowanie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. spowoduje z kolei konieczność wykonania ponownej analizy urbanistycznej, której wyniki będą stanowić załącznik do wydanej w sprawie decyzji, przy czym analiza ta musi odnosić się do obowiązujących przepisów prawa, a jej wyniki muszą zostać przedstawione w kontekście precyzyjnie ustalonych parametrów zabudowy znajdującej się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Jedynie prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoli na przedstawienie jej wyników w sposób uzasadniający ich uwzględnienie w decyzji administracyjnej.
Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja o warunkach zabudowy, musi odnosić się do regulacji określonych rozporządzeniu z 2003 roku i zawierać ustalenia zgodne z jego postanowieniami. Przyjęte parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, a także pozostałe postanowienia decyzji powinny zostać szczegółowo uzasadnione w kontekście zastosowanych przepisów prawa oraz stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy organ administracji uzna zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego ponad obszar minimalny określony ustawą lub uzna zasadność określenia parametrów planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób inny niż wynikający co do zasady z poszczególnych norm rozporządzenia, to zobowiązany jest precyzyjnie i szczegółowo wyjaśnić powody takiego odstępstwa, wynikające z konieczności ochrony ładu przestrzennego. Wszystkie ustalenia części tekstowej zarówno decyzji jak i wyników analizy powinny zostać w sposób czytelny przedstawione na załącznikach graficznych.