II SA/Gd 404/05

II SA/Gd 404/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-08-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wanda Antończyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk /spr./ Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S. na decyzję Wojewody z dnia 16 marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 26 listopada 2004r. nr [...] 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane 3/ zasądza od Wojewody na rzecz Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S. kwotę 555 zł / pięćset pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 marca 2005 r. nr [...] (znak: [...]) Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S. od decyzji Starosty z dnia 26 listopada 2004 r. nr [...] w sprawie udzielenia Z. P. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawów związanych z hodowlą ryb łososiowatych w siłowni wodnej w Ż., gmina P. oraz piętrzenie, pobór i odprowadzania wody powierzchniowej z rzeki Ł., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda podał, że Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S. pismem z dnia 15 grudnia 2004 r. złożył odwołanie od wyżej wymienionej decyzji Starosty, mocą której Z. P. udzielono pozwolenia wodnoprawnego na opisaną wyżej inwestycję. Odwołujący domagali się unieważnienia przedmiotowej inwestycji, a w razie niestwierdzenia nieważności – uchylenia jej i orzeczenia o odmowie przyznania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem odwołującego, decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów, bez stosownych uzgodnień m.in. z odwołującym i Zarządem Gospodarki Wodnej oraz bez odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wniosków i uwag stron postępowania, w tym dot. możliwości szerzenia się chorób wśród ryb, zasadności postawienia następnej przegrody na rzece, obowiązku ochrony gatunkowej ichtiofauny zgodnie z Dyrektywą Rady Europy 92/43/EWG z dn. 21.05.1991 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczej dzikiej fauny i flory (Natura 2000). Do odwołania załączono opinie i wycinki prasowe na temat wpływu na środowisko realizacji przedsięwzięć związanych z hodowlą ryb i lokalizacją elektrowni wodnych na rzece Ł.
Jak wskazał organ odwoławczy, w trakcie postępowania odwoławczego wpłynęły dodatkowo następujące pisma dotyczące rozpatrywanej sprawy, a wśród nich:
l. Pismo ZO PZW S. [...] z dnia 20 stycznia 2005 r., w którym zawarto szereg uwag odnośnie rozwiązań projektowych, w tym dotyczące progu piętrzącego w rzece Ł., sposobu oczyszczania wód wykorzystanych na potrzeby hodowli ryb, a także dotyczące zakresu wykorzystania elektrowni wodnej. Podniesiono również sprawę nie uwzględnienia w zaskarżonej decyzji opracowanych programów o charakterze przyrodniczo-gospodarczym dotyczące udrażniania rzek przymorza oraz restytucji dwuśrodowiskowych ryb wędrownych;
2. Zgłoszenie udziału organizacji ekologicznej - Towarzystwa z dnia 24 stycznia 2005 r., w toczącym się postępowaniu przed organem odwoławczym. Wojewoda postanowieniem [...] z dnia 7 lutego 2005 r. dopuścił organizację do uczestnictwa w postępowaniu oraz wyznaczył czternastodniowy termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym
3. Ponowne pismo ZO PZW [...] z dnia 27 lutego 2005 r. uzupełniające wcześniejsze stanowisko o następujące zagadnienia:
- zagrożenie chorobami wirusowymi w wyniku planowanej działalności inwestora w zakresie hodowli ryb;
- niespójność pozwolenia wodnoprawnego z decyzją o warunkach zabudowy wydanej przez
Wójta Gminy w zakresie sposobu wykorzystania elektrowni wodnej oraz braku określenia swobodnego dostępu do rzeki Ł. w celu uprawiania wędkarstwa i turystyki;
- brak inwentaryzacji rosnących nad brzegiem rzeki drzew i nie określenie zakresu niezbędnej wycinki do celów inwestycyjnych;
- nie dostosowanie rozmiarów inwestycji do zmniejszonego poboru wody;
- naruszenie przez Starostę zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego wyrażonego licznymi pismami i opiniami organizacji ekologicznych.
Jak dalej wskazał organ odwoławczy, pismem z dnia 28 lutego 2005 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości - w oparciu o art. 10 § l Kpa - ostatecznego wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz wniesionych uwag.
W związku z powyższym, wpłynęły dwa pisma:
l. Towarzystwa z dnia 3 marca 2005 r., którym sformułowano wniosek o uchylenia decyzji Starosty. W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że odcinek ok. 2 km rzeki Ł. poniżej elektrowni wodnej i mostu drogowego w P. odznacza się cennymi walorami przyrodniczymi, pozwalającymi na bytowanie różnych gatunków ryb, w tym posiadających status ochrony gatunkowej, określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237). Dodatkowo zakwestionowano wielkość przepływu nienaruszalnego, na podstawie którego zaprojektowano próg piętrzący, a także zasygnalizowano możliwość rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych ryb.
2. Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia 4 marca 2005 r. negatywnie opiniujące przedsięwzięcie oraz kwestionujące zapisy pozwolenia odnośnie sposobu gospodarowania wodą na obiekcie. Stwierdzono w nim również konieczność uzyskania pozytywnej opinii Instytutu Rybactwa Śródlądowego dotyczącego funkcjonowania progu do realizacji przepływu nienaruszalnego jako urządzenia do migracji ryb i innych organizmów wodnych.
Rozpatrując sprawę merytorycznie organ odwoławczy podał, odnosząc się do zarzutu unieważnienia decyzji z powodu niewłaściwości, że nie rozpatrzył sprawy w trybie nadzoru, w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Starosty na podstawie art. 156 §1 pkt 1) Kpa, ponieważ wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania. Taki pogląd zawiera wyrok NSA z dn. 19 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1851/00, a także wynika z wcześniejszego orzecznictwa (z dnia 11 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 1001/87). Dodatkowo organ wyjaśnił, że z przepisów szczególnych, tj. art. 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) wynika, że właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest starosta. Wojewoda, na podstawie art. 140 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jest właściwy w sprawach, gdy planowane przedsięwzięcie znacząco oddziaływuje na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i ówczesnego aktu wykonawczego do ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490 - obowiązującego do 7 grudnia 2004 r.), tj. gdy przedsięwzięcie wymaga obligatoryjnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (wymienione w § 2 tego rozporządzenia). Omawiane przedsięwzięcie wymienione było w § 3 ust. 1 pkt 11, lit. p) rozporządzenia i o konieczności sporządzenia oceny decydował organ wydający stosowną decyzję - Starosta. Z uwagi zaś na fakt, że w dalszej części odwołania odwołujący alternatywnie wnosi również o rozstrzygnięcie merytoryczne decyzji organu pierwszej instancji, wobec tego organ odwoławczy uznał, że odwołanie należy rozpatrywać w trybie art. 138 Kpa.
Odnosząc się zaś do decyzji organu pierwszej instancji i postępowania przed nim prowadzonego organ odwoławczy podał, że obowiązujące do 31 grudnia 2004 r. pozwolenie wodnoprawne na rybackie korzystanie z wód w obwodach rzeki Ł. udzielone skarżącemu (decyzja Wojewody z dnia 14 marca 1996 r., nie dawało jemu uprawnień do występowania jako organu uzgadniającego przedsięwzięcia na terenie obwodu rybackiego.
Zarząd Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S. jako współużytkownik rzeki Ł. posiadał status strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących korzystania z wód powierzchniowych przez innych użytkowników. Natomiast Zarząd Gospodarki Wodnej do dnia 11 lipca 2003 r. na podstawie art. 92 ust. 3 pkt 11 Prawa wodnego był organem uzgadniającym projekty decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Jak wynika z decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 16 maja 2003 r. [...], zmienionej decyzją z dnia 15 lipca 2003 r., na tym etapie przedsięwzięcie zostało uzgodnione z właściwymi organami m.in. z ZGW.
Z rozdzielnika decyzji Wójta wynika, że Zarząd Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S. uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Z materiału dowodowego natomiast nie wynika, by wyżej wymienione decyzje zostały zaskarżone przez strony w trybie odwoławczym.
Prowadzone postępowanie wodnoprawne odbywało się z udziałem wszystkich stron postępowania. Na każdym jego etapie strony miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Wszelkie uwagi odnośnie projektowanych obiektów ośrodka hodowli ryb oraz elektrowni wodnej zostały przez inwestora ponownie rozpatrzone i w dużej części uwzględnione, m.in.:
- zmniejszono ostatecznie ilość pobieranej wody z 0,960 m3/s do 0,550 m3/s,
- zastosowano rozwiązania projektowe, dotyczące stałego progu na ujęciu wody powierzchniowej do kanału na rzędnej 60,41 m n.p.m., co uniemożliwia w sposób skuteczny grawitacyjny wpływ wody do doprowadzalnika przy natężeniu przepływu wody w rzece poniżej 1,81 m3/s, tj. określonego decyzją przepływu nienaruszalnego,
- przez przyjęcie rozwiązania minimalizujące negatywny wpływ obiektów hodowli ryb na środowisko, poprzez wyposażenie ich w urządzenia podczyszczające z biofiltrami,
- przez zastosowanie wody w obiegu zamkniętym, przy występowaniu niekorzystnych warunków w rzece, dodatkowego napowietrzenia, itp.
Nadto, przedstawione przez inwestora obliczenia i analizy wskazują dodatkowo, że odprowadzenie wód wykorzystane na hodowlę ryb nie wpłynie na zmianę klasy czystości rzeki Ł.. Odwołujący wskazał na zagrożenie chorobami, w tym wirusową chorobą VHS, bytujących w warunkach naturalnych ryb. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wskazał, że w materiale dowodowym znajduje się stanowisko Państwowej Rady Ochrony Przyrody w sprawie degradacji przyrodniczej polskich rzek przymorskich krainy pstrąga i lipienia z dnia 20 września 2004 r. Określono w nim warunki bezpiecznej hodowli ryb, m.in. poprzez stosowanie odpowiednich metod karmienia i rodzaju pokarmu, które powodują jak najmniejsze dostawy pierwiastków biogennych, usuwania stałych osadów ściekowych w celu zmniejszenia zrzutów pierwiastków biogennych, materii organicznej i toksycznych substancji chemicznych, dostosowaniu liczby ryb w określonej objętości wody do tempa wymiany wody, napowietrzania, zmniejszenia do minimum stosowania w hodowlach środków chemicznych itp. Wskazania powyższe nie wykluczają realizacji przedmiotowej inwestycji. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawiono z kolei opis technologii procesu produkcyjnego, z którego wynika, że planowane przedsięwzięcie nie naruszy warunków bezpiecznej hodowli ryb. Nadto, z załączonego do pisma skarżącego z dnia 27 lutego 2005 r., stanowiska Inspekcji Weterynaryjnej wynika dodatkowo, że na przestrzeni 2000 - 2004 r., na terenie powiatu słupskiego, w istniejących ośrodkach hodowli ryb nie stwierdzono występowania chorób zakaźnych. W związku z tym nie ma podstaw do twierdzenia, że planowany ośrodek hodowli ryb będzie zagrożeniem dla środowiska.
Jak dalej podał organ odwoławczy, wymagania stawiane organowi pierwszej instancji przez ZO PZW S., dotyczące sposobu zbierania materiału dowodowego, wykraczają poza zakres określony prawem. Ustawa - Prawo wodne jednoznacznie określa zakres i formę dokumentacji niezbędnej do wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz wymagania, których pozwolenie nie może naruszać. Dodatkowo, z uwagi na wielkość korzystania ze środowiska, tj. pobór wody powierzchniowej powyżej 50 m3/ h, inwestor zobowiązany został do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z którego wynika, że zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na poszczególne komponenty środowiska, w tym na środowisko wodne rzeki Ł. Ponadto przedstawione w aneksie do raportu (Falenty, listopad 2004) przez prof. dr hab. inż. W. M. obliczenia hydrauliczne wraz z wnioskami potwierdzają możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia z zachowaniem interesów środowiska przyrodniczego oraz innych użytkowników. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zebrany przez Starostę materiał dowodowy pozwalał na podjęcie decyzji o udzieleniu pozwolenia na pobór wody powierzchniowej do celów planowanej działalności.
Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że w obecnym stanie prawnym przedsięwzięcie związane z poborem wody powierzchniowej nie podlega procedurze oceny oddziaływania na środowisko - rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573).
W sprawie budowy przegrody na rzece Ł. organ wskazał, że zgłaszane przez skarżącego oraz uczestnika postępowania odwoławczego – Towarzystwo - zastrzeżenia w sprawie degradacji środowiska wodnego poprzez budowę progu piętrzącego, w świetle przedstawionej przez inwestora dokumentacji również nie znajdują potwierdzenia. Zaprojektowany próg o wys. 55 cm jest budowlą typową dla podpiętrzenia wody w celu jej skierowania na planowane do realizacji obiekty. Konstrukcja progu pozwala na stałe przepuszczanie wody w rzece w wielkości przynajmniej przepływu nienaruszalnego, niezbędnego dla zachowania równowagi biologicznej. W związku z tym nie uznano za konieczne budowy dodatkowego urządzenia do migracji ryb. Przepływ nienaruszalny został określony przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, na podstawie przepływów średnich z wielolecia, z okresu 1961-1996. Dane te były podstawą projektowania progu. Natomiast dane, na które powołuje się Towarzystwo w piśmie z dnia 03. marca 2005 r., a które zostały opracowane przez IMiGW, odnoszą się do wielolecia 1951-1980. Z powyższego nie można automatycznie wysuwać wniosków o zaniżeniu przepływu przyjętego przez inwestora.
Wnioskowane w piśmie skarżącego zobowiązanie inwestora do uzyskania uzgodnienia projektowanego progu z Instytutem Rybactwa Śródlądowego nie wynika z przepisów prawa.
W sprawie zaś sposobu rozstrzygnięcia przez Starostę warunków korzystania z wody rzeki Ł. organ odwoławczy podał, że decyzja Starosty rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach wnioskodawcy w zakresie określonym art. 128 i 129 ustawy Prawo wodne. Nie umieszczenie w decyzji zapisu dotyczącego zakazu grodzenia nieruchomości przylegających do wód powierzchniowych nie jest, w ocenie organu odwoławczego, uchybieniem, bowiem obowiązki właściciela nieruchomości w tym zakresie regulowane są bezpośrednio ustawą. Jak też wskazał organ odwoławczy, organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o sposobie wycinki drzew, ponieważ rozstrzygnięcie tej sprawy podlega procedurze wynikającej z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i nie stanowi elementu postępowania wodnoprawnego.
Zaskarżona decyzja określa również, na jakich warunkach odbywać się będzie produkcja energii elektrycznej. Praca elektrowni może rozpocząć się w przypadku rezygnacji bądź zmniejszenia zakresu działalności związanej z hodowlą ryb. Decyzja w tym zakresie należy do wnioskodawcy. Rolą organu jest wyznaczenie warunków poboru określonej ilości wody powierzchniowej oraz ustalenie sposobu jej wykorzystania na poszczególne cele, w taki sposób, aby zachowane były normy ochrony środowiska.
Powołując się na orzecznictwo, organ odwoławczy podał, że nie może z urzędu przyjmować nadrzędności interesu społecznego nad indywidualnym i tym samym ograniczać prawo jednostki do korzystania ze środowiska. Obszar, na którym planowane jest przedsięwzięcie nie jest objęty żadną formą ochrony prawnej, wynikającej z ustawy o ochronie przyrody, a także przepisami wykonawczymi do niej. Wskazanie przez strony, że na odcinku rzeki poniżej funkcjonującej elektrowni wodnej w P. istnieją sprzyjające warunki do bytowania ryb, w tym gatunków chronionych, nie wyklucza automatycznie możliwości korzystania z wód na cele gospodarcze. Opracowane zaś w sprawie przez projektanta rozwiązania techniczne i technologiczne pozwalają organowi orzekającemu udzielić stosownego pozwolenia. Obiekty usytuowane będą na terenie należącym do wnioskodawcy. Rodzaj działalności nie zmieni funkcji terenu, co zostało wykazane decyzją o warunkach zabudowy. Woda powierzchniowa pobierana będzie w sposób ciągły, w ściśle określonej ilości poprzez ujęcie brzegowe w wyniku podpiętrzenia. Próg piętrzący zaprojektowano wraz z korytem do ciągłego przepuszczania wody w rzece. Nie uniemożliwi to korzystania z rzeki do celów turystyki wodnej, czy realizacji programów dotyczących udrażniania rzeki. Woda wykorzystana na cele produkcyjne wprowadzana będzie ponownie do środowiska. Według przedstawionych w operacie obliczeń, nie będzie przekraczać określonych przepisami norm.
Przytaczane przez skarżącego oraz Towarzystwo cząstkowe stwierdzenia z opracowań przedstawionych przez wnioskodawcę nie spełniają wymogów dowodu na poparcie negatywnego stanowiska stron. .Również szereg ogólnych opinii organizacji społecznych i instytutów naukowych nie odnoszących się wprost do planowanego przedsięwzięcia, nie stanowi dowodu dla organu o zaistnieniu okoliczności uniemożliwiających realizację przedsięwzięcia.
Jednocześnie organ wskazał, że przy piśmie Starosty przekazującego odwołanie OZ PZW S. przekazano także dodatkowo pismo Zarządu Gospodarki Wodnej (z dnia 21 grudnia 2004 r.), który w oparciu o art. 111 Kpa wystąpił do Starosty o uzupełnienie pozwolenia w zakresie jednoznacznego określenia okresów pracy elektrowni. Zgodnie z ww przepisem, stosowne wyjaśnienia lub uzupełnienie decyzji powinien dokonać organ I instancji.
W skardze na powyższą decyzję Zarząd Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości, wskazując na następujące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania:
- art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 378 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska,
- art. 46 ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska,
- art. 8 w zw. z art. 3 pkt 50 i pkt 13 ustawy Prawo ochrony środowiska,
- art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 i 3 ustawy Prawo wodne,
- art. 1 ust. 3 ustawy Prawo wodne,
- art. 7 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżący podał, że mając na uwadze dyspozycję art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz jego relację do treści § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), uznać należy, że w niniejszej sprawie sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko było obowiązkowe. Zgodnie zaś z art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 378 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zdaniem skarżącego, organem właściwym wówczas do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest wojewoda a nie starosta. W tej sytuacji, wydana w sprawie decyzja obarczona jest wadą nieważności z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości.
Nadto skarżący zwrócił uwagę na fakt braku stosownych uzgodnień. ZGW, wbrew stanowisku Wojewody, nie wydał żadnej pozytywnej opinii w niniejszej sprawie, a jak wynika z kat sprawy – ostatecznie pismem z dnia 4 marca 2005 r. – dał wyraz swemu negatywnemu stanowisku wobec planowanej inwestycji.
Powołując się na treść art. 46 ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska skarżący podał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania zgłoszonych uwag i wniosków. Skoro przedmiotowa inwestycja znacząco oddziaływuje na środowisko, to powinna być poddana procedurze ocen oddziaływania na środowisko i regułom wynikającym z k.p.a.
Odwołujący podkreślił również, że chybione jest stanowisko organu odwoławczego jakoby swoich twierdzeń nie poparł żadnymi dowodami. W szczególności w piśmie z dnia 15 marca 2004 r. skarżący zawarł argumenty na poparcie stawianych tez i zarzutów odnośnie zjawiska szerzenia się chorób wśród ryb na skutek budowania kolejnych ośrodków pstrągowych na Ł. Skarżący podkreślił, że skutkiem szerzenia się choroby VHS wśród ryb jest nie tylko ich śnięcie, ale przede wszystkim – zamknięcie danego ośrodka produkującego materiał zbryleniowy. Taki los czeka niewątpliwie ośrodki położone na rzece Ł., w miarę budowania coraz to nowych stawów w ilości przekraczającej możliwości naturalnej regeneracji środowiska. Zdaniem skarżącego, oczywistym następstwem zakładania coraz to nowych hodowli pstrąga na rzece będzie zagęszczenie się tej choroby i zarażanie nią coraz to nowych hodowli na tej rzece. Nie jest bowiem możliwe zupełne oddzielenie ryb żyjących w hodowli od tych, które żyją poza nią – swobodnie w rzece. Oznacza to możliwość wystąpienia choroby VHS wśród dziko żyjących ryb, co niewątpliwie doprowadzi do epidemii i w konsekwencji – wyginięcia populacji w Ł. Skarżący jednocześnie powołał się na pismo Inspekcji Weterynaryjnej, z którego wynika że wprawdzie aktualnie nie stwierdza się występowania tej choroby w Ł., to jednak nie można uznać zlewni Ł. za strefę zatwierdzoną, czyli wolną od chorób zwalczanych z urzędu. Zdaniem skarżącego, organy orzekające w sprawie winny tę okoliczność wziąć po uwagę z urzędu, nie czekając na wniosek strony w tym zakresie, gdyż taka powinność wynika z treści art. 7 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ również, oprócz konieczności wyjaśnienia kwestii związanych z zagrożeniem epidemią, do zbadania kwestii występowania lub nie – na terenie objętym inwestycją – cennych gatunków roślin i zwierząt, w tym objętych ochroną. Skarżący podał również, że organ nie zbadał kwestii migracji ryb w kontekście możliwości przepłynięcia ryb przez wzniesiony próg piętrzący w związku z szybkością przepływu wody w tym miejscu. Nie wiadomo bowiem, czy ryby będą w stanie go pokonać. Skarżący wskazał również, że organ nie ustosunkował się w żaden sposób do zagadnienia czerpania korzyści przez organizmy wodne z okresowej nadwyżki wody.
Podnosząc okoliczność, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla przedmiotowej inwestycji siłownia wodna może być wykorzystana jedynie dla celów gospodarczych, odwołujący wskazał, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń odnośnie sposobu jej wykorzystania. Oznacza to, że może być ona wykorzystana do każdego celu, co jest sprzeczne z treścią decyzji o warunkach zabudowy (art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Jednocześnie, wbrew ustaleniom tej decyzji, plan inwestycji nie zapewnia na całej długości rzeki w obrębie ośrodka zachowanie swobodnego dostępu do rzeki Ł. w celu uprawiania wędkarstwa i turystyki (art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne).
Skarżący podkreślili też fakt zmniejszenia prawie dwukrotnego poboru wody przez inwestora przy niezmniejszeniu rozmiarów inwestycji. Inwestycja znacznie przewyższająca pobór wody stwarza realne zagrożenie nielegalnego poboru wody przez inwestora, a kwestia ta – z uwagi na konieczność ochrony środowiska – winna być uregulowana na etapie pozwolenia wodnoprawnego, a nie kar za nielegalny pobór.
Skarżący zarzucili także nieprawidłowe sporządzenie matrycy geodezyjnej w odniesieniu do naniesienia na niej krzew i kęp rosnących nad rzeką. Nie określono, które z drzew mają zostać usunięte, a które – nie. Spowoduje to dowolność inwestora przy wycince drzew, co jest szczególnie szkodliwe w odniesieniu do drzew rosnących nad samym brzegiem rzeki.
Skarżący zarzucili nadto zaskarżonej decyzji brak analizy jej skutków w kontekście obowiązku uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Planowane przedsięwzięcie ingeruje w pobór wody i dotyczy jej piętrzenia. Obniżenie poziomu rzeki, jak planuje organ o 2-4 cm, spowoduje zmianę w poziomie – na niektórych odcinkach – o około 13-20 %, co nie jest obojętne dla ekosystemu. Organ tego faktu nie uwzględnił jak również okoliczności, że na rzece Ł. funkcjonuje już 11 elektrowni wodnych i innego rodzaju przegród i stawów. To oznacza, że przyznawanie kolejnym inwestorom uprawnień do ingerowania w ekosystem wody analizowanej rzeki musi być szczególnie rozważne i uwzględniać ogólny wpływ planowanej inwestycji na całą rzekę w powiązaniu z już istniejącymi inwestycjami, a nie tylko skupiać się na tym jednostkowym przedsięwzięciu. Taka interpretacja przepisów została już wdrożona przez ustawodawcę w treści § 5 pkt 1b) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć (...). Skarżący podał też, że zmiany fizyko-chemiczne oraz bakteriologiczne rzeki zostały zobrazowane przez naukowców w opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody, która została załączona do akt sprawy. Przede wszystkim niepokojące są skutki piętrzenia rzeki, które mogą w efekcie doprowadzić do tego, że w miejsce cennych ryb obecnie występujących w rzece Ł. (łososiowatych), z uwagi na zmianę charakteru wód na wody stojące, pojawią się mało atrakcyjne ryby karpiowate. Zauważyć bowiem należy, że obecnie wody Ł., która ma charakter górski, stanowią doskonałe środowisko dla ryb łososiowatych. Piętrzenie rzeki jednak zmieni – po pierwsze charakter tych wód (z górskiego na wody stagnujące i wolnopłynące), a w konsekwencji (po drugie) i rodzaj występujących gatunków ryb, które będą się dostosowywać do nowych, zmienionych warunków. Poza tym, budowa niniejszej inwestycji bez właściwego uregulowania gospodarki wodno-ściekowej w systemie rzeki może spowodować katastrofę ekologiczną przez odkładanie się w osadach zanieczyszczeń niesionych przez rzekę.
Oprócz tego skarżący zwrócił uwagę na występujące w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stwierdzenia, których nieprawdziwość zauważył sam organ odwoławczy, dotyczące walorów przyrodniczych terenu inwestycji. Z raportu wynika bowiem, że na terenie tym nie występują zwierzęta podlegające ochronie, co zakwestionował sam organ, nie wyjaśniając jednak zaistniałych nieścisłości. Nie prawdą jest również, że w rejonie inwestycji nie występują gatunki roślin podlegające ochronie. Skarżący wymienił gatunki roślin, których ochrona wynika z przepisów Unii europejskiej (Załącznika II Dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1991 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczej dzikiej fauny i flory). Występowanie tych gatunków w połączeniu z niezwykle rzadkim górskim charakterem rzeki Ł. sprawia, że jest ona szczególnie atrakcyjna dla wędkarzy z całego kraju, doceniających walory nie tylko samej rzeki, ale i jej otoczenia. Inwestycje takie jak Z. P. nieodwracalnie odkształcają i niweczą te walory, które przestają służyć dobru ogółu. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie zadośćuczynienie interesom pojedynczych przedsiębiorców, nie tylko zmniejszy, ale stopniowo i całkowicie pozbawi możliwości wykorzystania walorów turystycznych i krajobrazowych, co uchybia treści art. 1 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Skarżący podkreślił dodatkowo, że inwestycja w planowanym kształcie godzi w zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 8 w zw. z art. 3 pkt 50 i pkt 13 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zwrócił uwagę na powszechny sprzeciw obywateli i organizacji ekologicznych wobec jakichkolwiek nowych inwestycji na rzece Ł., które chroniąc partykularny interes inwestorów – godzą w interes ogółu i zasadę zrównoważonego rozwoju.
W piśmie skarżącego z dnia 11 maja 2005 r. uzupełnił on skargę w ten sposób, że zarzucił dodatkowo rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zanim ostanie wydana decyzja w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka zgoda zaś w toczącym się postępowaniu nigdy nie została wydana.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił powody, dla których chybiony jest zarzut strony o nieważności postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisów o właściwości. Wyjaśniając zaś problem niewłaściwego rozpatrzenia uwag skarżącego dotyczącego kwestii zagrożenia ryb chorobami organ odwoławczy zauważył, że pismo Lekarza Weterynarii z dnia 3 grudnia 2004 r. nie jest dowodem, na podstawie którego należy wykluczyć możliwość lokalizacji przedsięwzięcia. Takimi dowodami nie są także pisma organizacji ekologicznych sprzeciwiających się planowanej inwestycji. Powody, dla których zarzut o możliwości wystąpienia epidemii ryb nie został uwzględniony w sposób oczekiwany przez skarżącego, zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się z kolei do zarzutu wycinki drzew w sposób nieskrępowany postanowieniami zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że kwestie te reguluje ustawa Prawo ochrony przyrody. Kwestia wycinki drzew przy linii brzegowej nie była zgłaszana przez właściciela rzeki Ł. – Zarząd Gospodarki Wodnej, który jest właściwy do przeprowadzania wycinki w ramach regulacji koryt rzeki. Podobnie nieuzasadniony, zdaniem organu odwoławczego, jest zarzut uchybienia zasadzie zrównoważonego rozwoju. W przedmiotowej sprawie bowiem zbadane zostały wszystkie aspekty pod kątem zgodności z ustawą Prawo wodne, a wydane pozwolenie nie narusza jej zakazów i warunków.
Organ odwoławczy podał nadto, że wnioski dowodowe składane przez skarżącego – z uwagi na ich szczegółowość i przedmiot – powinny być przedmiotem rozpoznania na etapie ustalania lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. Natomiast na etapie starań o pozwolenie wodnoprawne rozstrzygnięciu podlega cel i zakres korzystania z wód oraz nałożenie odpowiednich obowiązków uwzględniających zasady ochrony środowiska, co zostało uczynione w decyzji organu pierwszej instancji.
W piśmie z dnia 2 grudnia 2005 r. skarżący poinformował, że złożył wniosek o objęcie Doliny Rzeki Ł. programem Natura 2000, który to wniosek został zatwierdzony przez Ministra Ochrony Środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że instytucja pozwolenia wodnoprawnego związana jest z potrzebą prawnego uregulowania porządku korzystania z wody, traktowana jako konstytutywny akt administracyjny o wartości majątkowej, nie przenoszalnej na inny podmiot czy jednostkę organizacyjną. W art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. nr 115, poz. 1229 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) Prawo wodne określono stany faktyczne zamierzonych przedsięwzięć, których uprawianie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nie ulega wątpliwości, że analizowane w niniejszej sprawie przedsięwzięcie Z. P. wymaga pozwolenia wodnoprawnego, a jego materialną podstawę stanowi art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z treścią art. 125 tej ustawy pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:
1) ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni,
2) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
3) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków, wynikających z odrębnych przepisów.
Zarzuty skargi sprowadzają się w zasadzie do popierania tezy, że planowane przedsięwzięcie stanowić będzie istotne zagrożenie dla środowiska, a zwłaszcza chodzi tu o środowisko życia ryb i ochronę naturalnego biegu rzeki, który – jak argumentuje skarżący – cechuje się szczególnym charakterem z uwagi na położenie geograficzne, a mianowicie rzeka Ł. jako jedna z kilku rzek ma charakter górski.
Analizując zaskarżone rozstrzygnięcie zauważyć należy, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, uwzględniając zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego, starając się uwzględniać wnioski uczestników postępowania na każdym jego etapie, a wydana decyzja jest odzwierciedleniem nakładu pracy, jaki został włożony, by wydanie rozstrzygnięcia było prawidłowe. Mimo to, jednak podzielić należy podstawowy zarzut skarżącego dotyczący braku analizy skutków planowanej inwestycji na środowisko życia ryb. Organ pierwszej instancji w treści swej decyzji jedynie zauważa zagadnienie pogorszenia warunków bytowych ryb i możliwości wystąpienia chorób zakaźnych wśród ryb, jednak w tym aspekcie nie czyni żadnych ustaleń, ani też tym bardziej – nie uzasadnia swego stanowiska, jedynie stwierdzając, że jego zdaniem, planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko życia ryb. Co więcej, w treści uzasadnienia decyzji organ dał wyraz swemu poglądowi, zgodnie z którym strona nie udowodniła swych twierdzeń w tej mierze. Pomimo, że kwestia warunków bytowych ryb, a także wpływ inwestycji na unikatowy charakter rzeki Ł. (górski charakter) była w zasadzie jednym z najważniejszych zarzutów odwołania, również organ odwoławczy nie zweryfikował stanowiska organu pierwszej instancji w tym zakresie. Nie sposób też w tym miejscu podzielić zapatrywań organów administracji, że twierdzenia skarżącego nie zostały w żaden sposób udowodnione. Skarżący – Polski Związek Wędkarski jest stowarzyszeniem, którego celem działania jest organizowanie wędkarstwa, rekreacji, sportu wędkarskiego użytkownikom wód, a także działanie na rzecz ochrony przyrody. Sam zakres statutowej działalności skarżącego pociąga za sobą konieczność posiadania fachowej wiedzy ze strony osób w nim zrzeszonych w związanym ze statutową działalnością stowarzyszenia. Dodatkowo skarżący przedstawili opinię Państwowej Rady Ochrony Przyrody, która potwierdza występowanie zagrożeń, które opisali skarżący. W tej sytuacji postępowanie organów administracji w zakresie analizy zagadnienia związanego z warunkami bytowymi ryb, a także wpływu inwestycji na zmianę charakteru rzeki uznać należy za niezgodne z dyspozycją art. 7 i 77 k.p.a. Organy bowiem nie dopełniły wszelkich czynności zmierzających do zapewnienia, by wydane pozwolenie wodnoprawne zgodne było ze wszelkimi wymogami ochrony środowiska. Podzielić też w tym miejscu należy pogląd skarżącego, że obowiązkiem organów, wynikającym z jednej z podstawowych zasad prawa ochrony środowiska, jest zapewnienie kompleksowej ochrony wszystkich elementów środowiska (art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Niedopuszczalna zatem jest sytuacja, w której wydane pozwolenie spełnia wymagania w zakresie ochrony pewnych zasobów środowiska kosztem innych, a taki zarzut można postawić zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu nieważności postępowania z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości organów wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy z dnia Prawo ochrony środowiska postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 4. Z kolei, w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 46 ust. 4 pkt 4 odsyła do uregulowań ustawy Prawo wodne. Zgodnie z treścią art. 140 ust.1 tej ostatniej ustawy organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.
Wojewoda wydaje pozwolenia wodnoprawne w sytuacjach wyjątkowych, gdy jego właściwość wynika z przepisu szczególnego - m. in. wówczas, gdy szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych jest związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a) i pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W art. 378 ust. 2 pkt 2 mowa jest o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, realizowanych na terenach innych niż zamknięte. Z orzekaniem o pozwoleniu wodnoprawnym w odniesieniu do tych przedsięwzięć związana jest kompetencja Wojewody do wydawania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie. Zatem, czynnikiem przesądzającym o właściwości organów w niniejszej sprawie jest ocena, czy analizowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, dla której sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, wówczas bowiem właściwy do wydania rozstrzygnięcia byłby wojewoda. W dacie rozpatrywania odwołania obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573), które przedmiotowej inwestycji nie klasyfikowało jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji, skoro planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu jest obowiązkowe, sprawa należała do kognicji starosty.
Mając na uwadze fakt, że zarzuty skarżącego znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.
Podsumowując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji rozważą, czy planowana inwestycja może mieć negatywny wpływ na środowisko bytowe ryb i czy realne jest zagrożenie wystąpienia chorób epidemiologicznych wśród ryb, a także organy ocenią, czy inwestycja ta będzie miała znaczenie dla charakteru rzeki, a w konsekwencji dla bytowania w niej rodziny ryb łososiowatych, stanowiących o szczególnym atrakcyjności wód rzeki Ł., zwłaszcza dla wędkarzy.
Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 cytowanej ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja o zobowiązaniu do dostarczenia w określonym terminie stosownych dokumentów podlega wykonaniu, zatem istnieją podstawy, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 i 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. 3) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Wpis w niniejszej sprawie ustalony został w wysokości 300 zł. Nadto, zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami rozporządzenia minimalna opłata za czynności adwokata z tytułu zastępstwa procesowego wynosi 240 zł. Dodając do tej kwoty uiszczony przez skarżącą wpis oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (15 zł) Sąd zasądził od samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 555 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.