II SA/GD 402/18

II SA/Gd 402/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-02-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Małgorzata Tomaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 2001/19 - Postanowienie NSA z 2024-04-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art.37a 37 b
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2018 poz 994
art.91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie miasta G. oddala skargę.
Uzasadnienie
E. G. (dalej: strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. Nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta (dalej: uchwała reklamowa lub uchwała krajobrazowa).
Zaskarżając uchwałę strona skarżąca zarzuciła Radzie Miasta:
I. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 37b ust. 2 pkt 3), 4) oraz 6) - 8) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP"), poprzez zaniechanie dokonania ponowienia uzgodnień i opinii oraz zaniechanie ponowienia wyłożenia projektu uchwały reklamowej dla Miasta do publicznego wglądu, pomimo wprowadzenia do niego istotnych przedmiotowo i odnoszących się do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, zmian, a także, pomimo zmiany granic poszczególnych obszarów;
II. Przepisów prawa materialnego:
1. art. 37a ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez nieobjęcie postanowieniami uchwały reklamowej dla Miasta obszaru całej gminy;
art. 37a ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niejednoznaczne określenie granic poszczególnych obszarów;
art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic upoważnienia, tj.:
bezpodstawne określenie odległości nośników reklamowych od dróg publicznych (Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 marca 2018r. stwierdził nieważność jedynie części postanowień uchwały reklamowej w tym zakresie);
bezpodstawne określenie sposobu utrzymywania tablic reklamowych, obiektów małej architektury (Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 marca 2018 roku stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 5 lit. a, b, c i § 9 pkt 2 lit. h tiret pierwsze uchwały reklamowej jedynie "w zakresie "utrzymywania" urządzeń reklamowych, a więc nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie utrzymywania tablic reklamowych i obiektów małej architektury);
bezpodstawne określenie sposobu utrzymywania ogrodzeń (Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 marca 2018 roku stwierdził nieważność § 6 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 uchwały reklamowej dla Miasta, a więc jednostek, które albo w ogóle w zaskarżonej uchwale nie występują, albo dotyczą trwałego związania ogrodzenia z gruntem i określenia rodzajów materiałów budowlanych, z jakich ogrodzenia mogą być wykonane; Wojewoda nie stwierdził nieważności § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który wskazuje na sposób utrzymywania ogrodzeń);
bezpodstawne określenie materiałów, z jakich mogą być wykonane szyldy;
bezpodstawne określenie sposobu doświetlania nośników reklamowych;
bezpodstawne określenie sposobu wykonania obiektów;
bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej różnych obiektów znajdujących się na tym samym obszarze;
bezpodstawne określenie kolorystyki nośników reklamowych;
i) bezpodstawne określenie wymagań dla elementów konstrukcyjnych
nośników;
art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez całkowite pominięcie w zaskarżonej uchwale kwestii, w jaki sposób dostosować istniejące nośniki reklamowe, które zostały posadowione w sposób zgodny z prawem (brak należytego określenia warunków istniejących nośników reklamowych);
art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. w z w. z art. 94 Konstytucji RP poprzez nieuregulowanie w zaskarżonej uchwale wszystkich kwestii, o których mowa w art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. (brak określenia gabarytów obiektów);
art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę reklamową dla Miasta prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności) oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez:
nakaz sytuowania obiektów w określonej odległości od skrajnych punktów styku granic działki z pasem drogowym;
bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej nośników reklamowych (w zakresie wymogów wzajemnego dostosowania nośników);
wykluczenie możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych większych, niż określone w zaskarżonej uchwale;
nakaz ukrycia elementów konstrukcyjnych nośników reklamowych (oraz zakaz używania w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych w postaci podestów);
różnicowanie sytuacji prawnej wolnostojących ekranów świetlnych oraz wolnostojących nośników reklamowych niestanowiących ekranów świetlnych;
f) różnicowanie sytuacji prawnej obiektów ze względu na inne czynniki, niż ich położenie;
art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie przez uchwałę reklamową zasady ochrony praw słusznie nabytych (w szczególności na skutek ingerowania, w oparciu o sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuację prawną właścicieli istniejących dotychczas, legalnych nośników reklamowych).
Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi strona wywiodła posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z prawa własności nieruchomości położonej na obszarze objętym przepisami uchwały w strefie S3, na której to nieruchomości posadowiony jest nośnik reklamowy – billboard, posiadający dwie powierzchnie reklamowe o wymiarach 6x3 każda, wysokość całkowita nośnika 805 m, wybudowany na podstawie zgłoszenia. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą należy go zdemontować.
Uzasadniając poszczególne zarzuty skargi jej autor w pierwszej kolejności podkreślił, że realizacja celu ustawy krajobrazowej, jakim jest ochrona krajobrazu, nie może odbywać się w sposób sprzeczny z celami i zasadami ogólnymi ustaw, do których poszczególne regulacje dotyczące ochrony krajobrazu zostały wprowadzone (w szczególności ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym).
Następnie, w zakresie zarzutu I.1, wskazał, że należyte przeprowadzenie procedury stanowienia uchwały reklamowej jest kluczowe dla oceny jej prawidłowości. Procedura ta powinna uwzględniać wszystkie elementy wskazane w art. 37b u.p.z.p. i winna zostać przeprowadzona z poszanowaniem reguł ogólnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Ustawodawca nie przewidział wprawdzie wprost, w przypadku projektów uchwał reklamowych, obowiązku ponowienia procedury, w szczególności uzgodnień, opiniowania lub wyłożenia do publicznego wglądu, niemniej jednak zakres zmian wprowadzonych do uchwały reklamowej dla Miasta po jej wyłożeniu do publicznego wglądu (dotyczących definicji pojęć stosowanych w uchwale oraz przypisania poszczególnych terenów do określonych obszarów) był na tyle znaczny, że ze względu na wymogi związane z gwarancjami ochrony interesów członków wspólnoty samorządowej, przejrzystością i jawnością procedur, uzasadniał takie ponowienie. Strona powołała się w tej kwestii na analogię z procedurą przyjmowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz poglądy doktryny i orzecznictwo sądowe wydane na tym tle.
Dalej autor skargi zwrócił uwagę na charakter zaskarżonej uchwały, która z uwagi na fakt, że jest aktem prawa miejscowego, nakłada na radę gminy obowiązek ścisłego przestrzegania zakresu udzielonego upoważnienia ustawowego, w szczególności obowiązana jest wyczerpać ustawowo określoną materię przewidzianą w przepisach delegacyjnych, ergo nie może ograniczyć się wyłącznie do objęcia uchwałą części materii objętej delegacją ustawową ani wykraczać poza tę delegację. Pominięcie w uchwale rady gminy któregokolwiek z elementów przewidzianych w art. 37a u.p.z.p. skutkuje brakiem pełnej realizacji delegacji ustawowej. Uchwała reklamowa dla Miasta nie obejmuje obszaru całej gminy, pomija bowiem te obszary położone w granicach Miasta, które są zajęte przez wody powierzchniowe. Ponadto zaskarżona uchwała w sposób niejednoznaczny określa granice poszczególnych obszarów. Tytułem przykładu wskazano na opis granic dla obszaru SZ używającego określeń "nieruchomości leśne, parki, plaże, wydmy, cmentarze". Ponadto, opis ten nie pozwala na jednoznaczne zakwalifikowanie pewnych terenów do poszczególnych obszarów (np. nie wiadomo, czy dla Parku obowiązują postanowienia jak dla obszaru SR - jego teren jest oznaczony na Załączniku nr 2 kolorem czerwonym, czy postanowienia jak dla obszaru SZ, z racji tego, że mamy tu do czynienia z parkiem). Za nieprecyzyjne uznano również zapisy określające granice obszaru SR, a także granice obszaru terytorium Miasta w granicach obwarowań XVII w. z obszarem [..] i jego otoczenia (nie wiadomo gdzie te obwarowania się znajdowały i jakie tereny uznać należy za otoczenie [..]). Powyższe argumenty przesądzają o zasadności zarzutu naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów art. 37a ust. 5 i 6 i czynią koniecznym stwierdzenie nieważności uchwały reklamowej dla Miasta w całości.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 u.pz.p. w zw. z art. 94 i art. 2 Konstytucji (pkt II.3 skargi) strona podniosła, że zakres regulacji uchwały reklamowej dla Miasta wykracza poza upoważnienie ustawowe. Wskazano na bezpodstawne określenie odległości nośników reklamowych od dróg publicznych. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 marca 2018 roku stwierdził nieważność jedynie części postanowień uchwały reklamowej w tym zakresie (§13 ust. 4 pkt 10 lit. f; §15 ust. 4 pkt 3 lit. b i lit. f; §16 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret pierwsze i lit. f; §17 ust. 4 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, lit. f oraz pkt 4 lit. d; §18 ust. 4 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, lit. b tiret pierwsze, lit. d oraz lit. f). Wojewoda nie stwierdził nieważności wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały, określających odległości nośników reklamowych od dróg publicznych, tj. § 14 ust. 3 pkt 10 lit. f, § 15 ust. 3 pkt 11 lit. f, § 16 ust. 3 pkt 11 lit. f, § 17 ust. 3 pkt 11 lit. f, § 18 ust. 3 pkt 11 lit. f zaskarżonej uchwały, tj. postanowień zakazujących sytuowania banerów reklamowych lub innych tablic reklamowych nie wymienionych w odpowiednich punktach, w odległości mniejszej niż 50 metrów od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli (na obszarach, odpowiednio, S1, S2, SI, S3, SP), pomimo, że stwierdził nieważność § 13 ust. 4 pkt 10 lit. f zaskarżonej uchwały, tj. analogicznego, jak powyższe, przepisu dla obszaru SR) oraz § 17 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, § 17 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, § 18 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, §18 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret trzecie zaskarżonej uchwały, tj. postanowień określających, że są dopuszczone w odległości do 14 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Powyższe nakazy i zakazy, jako że nie posiadają umocowania w przepisie kompetencyjnym, jako dotyczące kwestii uregulowanych w przepisach szczególnych (ustawie o drogach publicznych), wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Nawet gdyby uznać, że istnieje możliwość określania w uchwale reklamowej odległości nośników reklamowych od dróg, to zapisy zaskarżonej uchwały nie robią tego w sposób dostatecznie precyzyjny.
Rada Miasta wykroczyła poza upoważnienie ustawowe bezpodstawnie regulując sposób utrzymywania tablic reklamowych i obiektów małej architektury. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wydanym w stosunku do uchwały reklamowej dla Miasta uznał, że uchwała w zakresie, w jakim reguluje kwestię utrzymywania usytuowanych urządzeń reklamowych, ogrodzeń oraz obiektów małej architektury, wykroczyła poza przyznane kompetencje, istotnie naruszając art. 7 Konstytucji RP, jakkolwiek nie stwierdził nieważności wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Oprócz objętych rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody przepisów § 5 ust. 1 pkt 5 lit. a, b, c i § 9 pkt 2 lit. h tiret pierwsze, autor skargi wskazał dodatkowo na § 9 pkt 2 lit h i § 5 ust. 1 pkt 5 lit. a, b, c zaskarżonej uchwały. Jak wyjaśnił, kwestia utrzymywania obiektów w należytym stanie nie jest w ogóle objęta materią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz ustawy prawo budowlane. Powyższy wniosek potwierdzać może treść przepisu kompetencyjnego (art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p.), z którego w sposób jednoznaczny wynika, że określa on wyłącznie zasady i warunki sytuowania obiektów (sytuowania, a więc określenia miejsca, w którym obiekt ma się znaleźć), a nie sposobów ich utrzymywania po usytuowaniu w danym miejscu. Obowiązki dotyczące utrzymywania obiektów w należytym stanie określają natomiast przepisy prawa budowlanego. Z tych samych względów za bezpodstawne autor skargi uznał przepisy uchwały określające sposób utrzymywania ogrodzeń (§ 6 ust. 3 pkt 1-5 uchwały)
Dalej wskazano, że zgodnie z art. 37a ust. 2 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p., uchwały reklamowe nie mogą określać standardów jakościowych ani rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane szyldy. Tymczasem zaskarżona uchwała takie określenia zawiera - umożliwiając istnienie jedynie wyraźnie w niej wskazanych szyldów, m. in., szyldu semaforowego w formie kutych znaków bez tła, giętych lamp neonowych, flag na wysięgnikach - wykraczając tym samym poza granice upoważnienia ustawowego.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały reklamowej dla Miasta, przez doświetlenie należy rozumieć zewnętrzne oświetlenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego lub zewnętrzne oświetlenie tła lub płaszczyzny sytuowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. W obszarach SZ, SO, SR, S1, S2, SI, S3, SP zakazuje się np. doświetlania wolnostojących, trwale związanych z gruntem reklam typu A, B (§ 11 ust. 4 pkt 5 lit e, § 12 ust. 4 pkt 8 lit. e, § 13 ust. 4 pkt. 7 lit. e, § 14 ust. 4 pkt 2 lit. c, § 15 ust. 4 pkt 3 lit e, § 16 ust. 4 pkt 2 lit. c i pkt 3 lit. e, § 17 ust. 4 pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. e, § 18 ust. 4 pkt 2 lit c i pkt 3 lit 3 uchwały reklamowej dla Miasta). Analogiczne zakazy obowiązują dla nośników reklamowych sytuowanych na innych obiektach. Skoro zakresem upoważnienia ustawowego objęto wyłącznie zasady i warunki sytuowania urządzeń i tablic reklamowych, to za przekroczenie granic takiego upoważnienia uznać należy normowanie w uchwale reklamowej kwestii związanych z zewnętrznym (a więc nie pochodzącym z nośnika reklamowego) oświetleniem takich nośników.
Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii bezpodstawnego określenia sposobu wykonania obiektów (pkt II.3.f zarzutów skargi) autor skargi wskazał na § 4 ust. 1 pkt 37 uchwały reklamowej dla Miasta, w myśl którego przez technikę plastyczną uznawać należy wyłącznie ręczne wytwarzanie informacji wizualnej, w szczególności: malunku, rysunku, mozaiki, graffiti, witrażu, metaloplastyki. Z kolei w § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały reklamowej dla Miasta zapisano, że muralem reklamowym jest wyłącznie tablica reklamowa wykonana technikami plastycznymi bezpośrednio na ścianie obiektu budowlanego. Wśród ogólnych zapisów odnoszących się do szyldów, można znaleźć przepis dopuszczający szyldy sytuowane w poziomym pasie elewacji, znajdującym się ponad oknami w parterze i pod oknami kondygnacji następnej, przy czym dla szyldów wykonanych bezpośrednio na elewacji technikami plastycznymi, także na kolejnych kondygnacjach (§ 8 ust. 1 pkt 2 lit a tiret drugie uchwały reklamowej dla Miasta). Z kolei w zapisach odnoszących się do tablic i urządzeń reklamowych wskazano w kwestionowanej uchwale reklamowej, że na obszarze SZ dopuszcza się sytuowanie wyłącznie określonych uchwałą nośników reklamowych, np. witacza wejściowego (innego niż w formie reklamy przenośnej), ale wyłącznie, jeśli został on wykonany technikami plastycznymi (§ 11 ust. 4 pkt 1 lit. c uchwały reklamowej dla Miasta). Analogiczne zapisy zostały przewidziane dla obszarów SO, SR. W poszczególnych obszarach dopuszczono istnienie murali reklamowych (a więc wyłącznie murali wykonanych technikami plastycznymi, czyli ręcznie), przez co a contrario, zakazano innych murali (zakaz taki wynika z § 2 ust. 1 Uchwały, zgodnie z którym "zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określonych w niniejszej uchwale").
Zdaniem strony, przepisy kompetencyjne nie zawierają upoważnienia do określania w uchwale reklamowej sposobu wykonania nośnika reklamowego (czy ma to być nośnik reklamowy wykonany ręcznie, czy np. mechanicznie), a jedynie do określania standardów jakościowych, czy rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwala reklamowa powinna regulować efekt w postaci gotowego nośnika reklamowego, a nie to, jakim sposobem nośnik został wytworzony. Uchwała reklamowa nie może też w ogóle określać standardów jakościowych, czy rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane szyldy.
Uzasadniając zarzut bezpodstawnego różnicowania sytuacji prawnej różnych obiektów znajdujących się na tym samym obszarze (pkt II.3.g) strona wskazała, że uchwała reklamowa dla Miasta zawiera zapisy umożliwiające sytuowanie w poszczególnych obszarach reklamy okolicznościowej oraz reklamy na obiektach wyposażenia ogródków gastronomicznych (oraz wymagania w zakresie tych rodzajów reklam), jak również rozróżnia ogrodzenia zabytkowe, szyldy zabytkowe oraz wysięgniki zabytkowe. Działanie takie, nie dość, że narusza konstytucyjną zasadę równości, jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią przepisu kompetencyjnego zawartego w art. 37a ust. 6 u.p.z.p. Uchwała reklamowa może różnicować swoje postanowienia jedynie ze względu na położenie nośnika, a nie ze względu, np. na treść prezentowanych na nim reklam, to, przez kogo jest użytkowany czy też czas powstania nośnika. Czas powstania poszczególnych obiektów pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia tego, jak dane obiekty wpisują się w krajobraz (a co za tym idzie, czynnik ten powinien być irrelewantny dla uchwał reklamowych).
Za przekraczający granice upoważnienia ustawowego uznać należy również nakaz, aby kaseton (inny niż szyld) oraz znaki bez tła (na obszarze SP - analogiczne zapisy również w innych obszarach) stanowiły wyłącznie, odpowiednio, tablicę z nazwą lub logo działalności albo nazwą lub logo obiektu; lub znaki w formie nazwy, sygnetu lub logotypu działalności albo nazwy, sygnetu lub logotypu obiektu (np. § 18 ust. 3 pkt 4 lit. a oraz pkt 5 lit. a uchwały reklamowej dla Miasta). Uchwała reklamowa nie może bowiem określać, jaka reklama będzie na poszczególnych nośnikach reklamowych prezentowana.
W kwestii zarzutu z pkt II.3.h, dotyczącego określenia kolorystyki nośników reklamowych, autor skargi rozpoczął swoją argumentację od powołania przykładu § 11 ust. 4 pkt 4 lit. e uchwały, w którym wskazano dla obszaru SZ, że w odniesieniu do reklamy na obiektach małej architektury innych niż wyposażenie ogródków gastronomicznych, dopuszcza się sytuowanie tablic reklamowych o srebrnej lub miedzianej powierzchni metalowej z grawerem w kolorze czarnym. W zakresie obiektów małej architektury stanowiących urządzenia takie jak automaty sprzedażowe, parkomaty, nakazuje się zaś stosowanie powierzchni matowych: naturalnych materiałów budowlanych lub koloru szarego wyłącznie w zakresie bieli do czerni (§ 5 ust. 1 pkt 2 uchwały reklamowej dla Miasta). Dla witacza wejściowego, postanowienia uchwały reklamowej dla Miasta dopuszczają zastosowanie nie więcej niż dwóch barw (np. § 11 ust. 4 pkt 1 lit. d uchwały - analogiczne postanowienia dla innych obszarów). Z kolei, zapisy odnoszące się do reklamy typu A dopuszczają wyłącznie taką reklamę w formie przeszklonej gabloty reklamowej z obudową w odcieniu szarości wyłącznie w zakresie od bieli do czerni lub o naturalnej powierzchni metali lub o kolorze obiektu, na którym jest umieszczona (np. § 11 ust. 4 pkt 5 lit. a uchwały -analogiczne postanowienia dla innych obszarów). Tymczasem, zdaniem strony, kwestia kolorystyki nośników reklamowych nie wchodzi w zakres spraw przekazanych do regulowania mocą uchwały reklamowej przez radę gminy - zakres ten jest precyzyjnie wskazany w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. i obejmuje kwestie lokalizacji takich obiektów (zasady i warunki ich sytuowania), ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, nie obejmuje natomiast kwestii ich kolorystyki.
Podobnie, jak argumentowała strona, uchwała reklamowa nie może regulować kwestii dotyczących elementów konstrukcyjnych nośników (czyli przedmiotów materialnych nieprzeznaczonych i niesłużących ekspozycji reklamy, a służących jedynie prawidłowemu mocowaniu urządzeń/ tablic reklamowych), jeśli nie ma to związku z zakresem wynikającym z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. (pkt II.3.i). Przepis § 7 pkt 2 lit b uchwały reklamowej nakazuje zaś ukrycie elementów konstrukcyjnych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, poprzez ich schowanie w obudowie lub wkomponowanie w obiekt, z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych o wartościach kulturowych oraz nawiązujących do historycznego charakteru otoczenia. Powyższe stanowi o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 37a ust. 9 w zw. z art. 94 Konstytucji RP sformułowany w pkt II.4 skargi, strona wskazała, że zaskarżona uchwała nie zawiera wystarczających zapisów dotyczących warunków i terminu dostosowania istniejących nośników reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. W szczególności zaskarżona uchwała nie określa, w jaki sposób dostosować istniejące, legalne nośniki reklamowe - czy należy, w przypadku gdy dla danego terenu brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, występować o kolejną decyzję o warunkach zabudowy (a jeśli tak, czy istnieje obowiązek jej wydania), pozwolenie na budowę, czy też jakiekolwiek inne decyzje administracyjne (oraz, kto miałby je wydać). Zaskarżona uchwała nie wskazuje, czy nośnik reklamowy musi wówczas spełniać również inne warunki, niż zgodność z uchwałą reklamową (np. przesłanki, od których spełniania uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy). Zaskarżona uchwała nie wyjaśnia ponadto, czy w takim przypadku należy uprzednio wyeliminować z obrotu uzyskane wcześniej decyzje administracyjne (np. uzyskane pozwolenia na budowę), a także, kto i na jakiej podstawie miałby to uczynić.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP, sformułowanego w pkt II.5 skargi, podniesiono, że uchwała reklamowa dla Miasta, określając gabaryty obiektów małej architektury nie określiła wszystkich istotnych wymiarów, wskazując w § 5 ust. 2, że dopuszczone są obiekty małej architektury nie wyższe niż 6 metrów, zaś pozostałe wymiary są dowolne. Ponadto, w przepisach określających dopuszczalne na poszczególnych obszarach szyldy, uchwałodawca wskazuje jedynie ich dopuszczalną wysokość. Stanowi to o niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w zakresie pozostałych wymiarów szyldu (jego szerokości czy długości). Co więcej, w zaskarżonej uchwale reklamowej można znaleźć postanowienia nieokreślające nawet i tego zasadniczego gabarytu (§ 11 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały).
Zdaniem strony, zaskarżona uchwała narusza art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 konstytucji RP (pkt II.6 skargi). Uzasadnienie tego zarzutu znalazło się w kolejnych podpunktach od lit. a) do f). Przede wszystkim za naruszający wskazane przepisy autor skargi uznał nakaz sytuowania obiektów w określonej odległości od skrajnych punktów styku granic działki z pasem drogowym, jak przykładowo określono w przepisie § 15 ust. 4 pkt 3 lit b tiret trzeci czy § 17 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret trzeci zaskarżonej Uchwały). Ograniczenia te nijak mają się do ochrony krajobrazu. O tym, czy dany nośnik reklamowy może zostać w danym miejscu posadowiony powinny decydować kwestie związane z walorami krajobrazowymi danego miejsca, a nie czynniki geodezyjne (to, jak przebiegają granice poszczególnych działek na danym obszarze). Powyższe zapisy są sprzeczne także z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, albowiem nakładają bardzo znaczne ograniczenia dla sytuowania wolnostojących nośników reklamowych (uniemożliwiające de facto istnienie zdecydowanej większości nośników reklamowych na terenie G.), które w żaden sposób nie są związane z celem uchwały reklamowej, tj. ochroną krajobrazu. Ponadto, powyższe zapisy w sposób pośredni wskazują na odległość nośników reklamowych od pasów drogowych dróg publicznych (co, jak wskazano wyżej, nie pozostaje w kompetencji organów stanowiących uchwały reklamowe).
Za bezpodstawne w kontekście przywołanych przepisów autor skargi uznał również różnicowanie sytuacji prawnej nośników reklamowych (w zakresie wymogów wzajemnego dostosowania nośników). Uchwała reklamowa dla Miasta w § 21 ust. 2 pkt 3 wskazuje, że w przypadku niespełnienia zasad i warunków uzależnionych od wzajemnego dostosowania pomiędzy tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi pierwszeństwo dostosowania do przepisów Uchwały wymaga tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe według następującej kolejności: a) niespełniające pozostałych zasad i warunków określonych w Uchwale; b) o większej powierzchni służącej ekspozycji reklamy; c) wyższe względem poziomu najbliższej krawędzi jezdni; d) bliższe skrzyżowaniu dróg lub przejazdu kolejowego. Zdaniem strony, lokalny uchwałodawca nie posiada upoważnienia do różnicowania sytuacji prawnej nośników reklamowych ze względu na wzajemne uwarunkowania występujące pomiędzy dwoma, lub większą liczbą nośników, jego kompetencja kończy się na możliwości stanowienia, jakie warunki musza spełniać pojedyncze nośniki.
Ponadto, uchwałodawca nie posiada kompetencji do różnicowania sytuacji prawnej nośników ze względu na to, który jest wyższy, większy, czy położony bliżej jezdni, jeśli tylko nośniki te są zgodne z pozostałymi postanowieniami uchwały reklamowej. Istnieje też taka ewentualność, że dwa nośniki będą posiadały dokładnie takie same parametry, a wówczas, w dalszym ciągu nie będzie wiadomo, który z nich usunąć.
W ocenie strony skarżącej, w przypadku, gdy urządzenia/tablice reklamowe zostały wybudowane legalnie, to nie sposób w ogóle określić jakichkolwiek cech urządzeń objętych analizowanymi postanowieniami uchwały reklamowej, które pozwalałaby na zróżnicowanie sytuacji prawnej ich właścicieli. Wskazanie na taką cechę stanowiłoby bowiem o naruszeniu zasady równości wobec prawa.
W powyższym kontekście, za sprzeczne z zasadą proporcjonalności uznać należy też m.in. postanowienia § 4 ust. 1 pkt 24, 25 i 26 w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 4 i 6, § 13 ust. 5, § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 18 ust. 4 uchwały reklamowej w zakresie, w jakim umożliwiają lokalizację reklam o wymiarach powierzchni służącej ekspozycji reklamy, uniemożliwiając tym samym lokalizację np. reklam o większych wymiarach. Uchwała reklamowa nie uzasadnia dlaczego zakazane zostają tablice/ urządzenia reklamowe o większych wymiarach, niż wyraźnie wskazane w przytoczonych przepisach. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie zawiera takich wartości, których realizacja uzasadniałaby ograniczenie możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych tylko do wskazanych w uchwale reklamowej dla Miasta czterech formatów. Co więcej, ograniczenie możliwości sytuowania nośników reklamowych poprzez odwołanie się wyłącznie do konkretnych wymiarów, może przyczynić się wręcz do oszpecenia krajobrazu. Jest to sprzeczne z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Za sprzeczne z podstawowymi, konstytucyjnymi zasadami (m.in. poszanowania praw nabytych) uznać należy wprowadzenie przez uchwałodawcę zakazu sytuowania obiektów większych niż wskazane w uchwale, co w stosunku do istniejących obecnie urządzeń/ tablic reklamowych, równa się to obowiązkowemu nakazowi ich rozbiórki, bez należytego uzasadnienia swojej decyzji.
Zgodnie z § 7 pkt 2 lit b uchwały reklamowej, nakazuje się ukrycie elementów konstrukcyjnych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w szczególności takich jak teowniki, ceowniki, płaskowniki, listwy mocujące, poprzez ich schowanie w obudowie lub wkomponowanie w obiekt. Z kolei w myśl § 9 ust. 1 lit a uchwały, zakazuje się montowania na tablicach reklamowych lub urządzeniach reklamowych elementów konstrukcyjnych w postaci podestów. Na podstawie zaś § 9 ust. 2 lit d uchwały, nakazuje się sytuowanie całości fundamentu reklamy wolnostojącej trwale związanej z gruntem pod poziomem terenu. Mając na uwadze, że niezależnie od obowiązków w zakresie wymiarów i możliwego pola powierzchni ekspozycyjnej nośników reklamowych, obiekty te trzeba będzie wykonać w taki sposób, aby posiadały znajdujące się pod ziemią fundamenty, a nadto, istnieje wiele miejsc, w których wprost zakazuje się sytuowania nawet nośników reklamowych o ww. wymiarach i polu ekspozycyjnym, to trzeba uznać, że przyjęte przez uchwałę reklamową obowiązki naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Brak jest bowiem proporcji pomiędzy wprowadzonymi obowiązkami (kosztami) jakie będą musiały ponieść podmioty będące właścicielami urządzeń i tablic reklamowych w związku obowiązkiem ich dostosowania lub rozbiórki, a celem, jaki chce uchwałodawca osiągnąć. Co więcej, regulowanie kwestii związanych z metodą związania urządzenia/tablicy reklamowej z gruntem, w żaden sposób nie wpływa na krajobraz. Kwestia posiadania przez obiekt budowlany fundamentu jest regulowana przez prawo budowlane. Ustalenia uchwały reklamowej mogą dotyczyć ingerencji w przestrzeń, a nie konstrukcji urządzeń/tablic reklamowych, w szczególności, gdy konstrukcja taka nie wpisuje się w przestrzeń. Tym samym, ingerowanie w sytuację prawną właścicieli istniejących nośników reklamowych sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 25 uchwały reklamowej, przez reklamę typu B rozumieć należy wyłącznie nośnik reklamowy w formie przeszklonej gabloty posadowionej na jednym słupie (a nie, jak w przypadku reklamy typy A, nośnik w formie przeszklonej gabloty lub ekranu świetlnego). Tym samym, uchwała reklamowa, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną tradycyjnych nośników reklamowych i tych w formie ekranów świetlnych. Takie działanie narusza zasadę równości. Wszak nośniki reklamowe w formie ekranów świetlnych niczym istotnym, z punktu widzenia ochrony krajobrazu, nie różnią się od innych nośników reklamowych (np. tradycyjnych nośników reklamowych) - różnice występują jedynie na etapie eksploatacji i ewentualnych uciążliwości emitowanych przez reklamę świetlną, jednakże wymogi w tym zakresie i gwarancje bezpieczeństwa statuuje ustawa o drogach publicznych oraz rozporządzenie w sprawie warunków technicznych.
Autor skargi podkreślił, że uchwała reklamowa różnicuje swoje postanowienia nie tylko w kontekście podziału Miasta na poszczególne obszary, ale i ze względu na treść eksponowanych reklam. Powyższe działanie nie dość, że przekracza granice upoważnienia ustawowego (o czym była mowa wyżej), to narusza również zasadę równości.
W pkt II.7 skargi strona podniosła zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, którego upatrywała w delegalizacji istniejących obecnie, legalnych nośników reklamowych (naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych). Wśród argumentów przywołanych przez stronę na poparcie stawianego zarzutu podkreślono szczególnie zasadę intensywniejszej ochrony praw nabytych in concreto, wspieranej przez zasadę pacta sund servanda., rozumianą jako zasada dotrzymywania umów cywilnoprawnych oraz trwałości wyroków i decyzji administracyjnych. Inkorporowane w decyzjach administracyjnych lub w milczących rozstrzygnięciach organów administracji publicznej (którym ustawodawca przypisuje tożsame znaczenie prawne jak decyzjom) prawa dotyczące sytuowania reklam w przestrzeni publicznej, stanowią prawa i wolności objęte podwójną ochroną konstytucyjną tj. reżimem ochrony prawa własności (zgodnie z art. 21 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP), reżimem ochrony wolności działalności gospodarczej (zgodnie z art. 20 i 22 Konstytucji RP). Nie ulega wątpliwości, że określenie zasad i warunków sytuowania reklam stanowi ingerencję w prawo własności nieruchomości, wyznaczając ramy składającego się nań uprawnienia do korzystania z przedmiotu tego prawa. Wolnością, która doznaje ograniczenia na skutek wejścia uchwał reklamowych jest także wolność działalności gospodarczej. Dopuszczalność ingerencji w oba opisane prawa konstytucyjne należy nadto rozpatrywać z punktu widzenia reżimu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrażającej zasadę proporcjonalności.
W obecnym stanie prawnym, dbałość o krajobraz nie jest wartością, czy zasadą konstytucyjną, której ochrona uzasadniałaby odstąpienie od ww. wartości konstytucyjnych. W znowelizowanych przepisach ustawowych nie przewidziano też żadnych mechanizmów odszkodowawczych dla podmiotów, których prawa i wolności konstytucyjne zostają ograniczone wskutek uchwał reklamowych.
Z problematyką braku zagwarantowania w przepisach u.p.z.p. ochrony praw słusznie nabytych i interesów w toku związana jest także problematyka realizacji konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej.
Podsumowując strona skarżąca podniosła, że zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bowiem: po pierwsze, w toku procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia uchwały reklamowej zaniechano dokonania ponowienia uzgodnień i opinii oraz zaniechano ponowienia wyłożenia projektu zaskarżonej uchwały do publicznego wglądu, pomimo wprowadzenia do niego istotnych przedmiotowo i odnoszących się do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, zmian; po drugie, zdecydowana większość uchybień dotyczy wadliwości przepisów o charakterze ogólnym, irracjonalne więc byłoby stwierdzanie nieważności przepisów zawierających definicje legalne, jedynie w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej; po trzecie, zgodnie z art. 37a ust. 5 u.p.z.p. uchwała reklamowa musi zasadniczo obejmować obszar całej gminy, jeśliby zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w odniesieniu do jednej nieruchomości, wówczas pozostała część zaskarżonej uchwały, byłaby rażąco sprzeczna z ww. przepisem; po czwarte, zaskarżona uchwała nie reguluje wszystkich wskazanych w przepisach kompetencyjnych kwestii (nie reguluje gabarytów niektórych przewidzianych obiektów); po piąte, sąd administracyjny nie posiada kompetencji do wypełnienia ww. luk w zaskarżonej uchwale; po szóste, zaskarżona uchwała, jako oparta na przepisach, które są w sposób oczywisty niekonstytucyjne (naruszają zasadę ochrony praw nabytych), również sama w sobie, sprzeczna jest z Konstytucją RP.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniesiono, że strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie. W uzasadnieniu skargi wskazano jedynie, że nośnik reklamowy usytuowany na nieruchomości strony skarżącej jest sprzeczny z postanowieniami uchwały reklamowej (m.in. w zakresie wysokości, formatu, pomostów roboczych) i zgodnie z zaskarżoną uchwałą należy go zdemontować. Strona skarżąca nie wskazała jednak, z którym punktem zaskarżonej uchwały nośnik ten jest sprzeczny i na jakiej podstawie należy go zdemontować, a w konsekwencji w których konkretnie przepisach upatruje naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. Strona nie przedłożyła też dowodów na to, że nośnik ten rzeczywiście jest nadal usytuowany na jej nieruchomości.
Według organu, w świetle przytoczonego przez stronę skarżącą uzasadnienia jej legitymacji czynnej, nie ma ona interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, lecz jedynie w tej części, która obiektywnie narusza jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie istniejące w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania przez stronę skarżącą wszystkich postanowień uchwały, ani formułowania zarzutów odnośnie m.in. opisu granic, wód powierzchniowych, obiektów małej architektury, ogrodzeń, szyldów.
Odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że wszelkie zmiany wprowadzone do uchwały wynikały z uwzględnienia w części lub w całości zgłoszonych uwag. W tej sytuacji brak było podstaw do ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, przede wszystkim dlatego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje procedury ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, czy wymogu ponownego uzyskiwania uzgodnień czy opinii, jak czyni to w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy studium. Takie działanie Rady Miasta byłoby sprzeczne z prawem i wykroczyłaby poza przyznane jej kompetencje. Organ podkreślił, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zrealizowano w pełni wymogi dotyczące trybu procedowania uregulowanego w art. 37b u.p.z.p.
W kwestii zarzutu dotyczącego braku objęcia całego obszaru Gminy uchwałą, organ wyjaśnił, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p., Gmina nie była uprawniona do obejmowania regulacją terenów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego, w tym także wód Portu Północnego. Wskazany przepisy wyłącza bowiem z zadań własnych gminy polegających na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy, obszary morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych.
Natomiast odnosząc się do kwestii wód powierzchniowych, wskazano, że Załącznik nr 2 w świetle art. 37a ust. 7 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny i poglądowy, podstawowym dokumentem opisującym przebieg granic jest zaś Załącznik nr 1. W Załączniku nr 1, w przypadku gdy na przeciwległych stronach np. rzeki znajdują się różne obszary, ich granica przebiega względem osi rzeki. W tego typu przypadkach opis tekstowy granic poszczególnych obszarów został skonstruowany w ten sposób, że granica przebiega po granicy działki do styku z brzegiem wody, następnie przedłużeniem tej granicy działki do przecięcia się z osią rzeki, następnie wzdłuż osi aż do przecięcia się jej z przedłużeniem innej granicy działki, potem tym przedłużeniem do brzegu i dalej tą granicą działki.
Według organu, nawet gdyby uznać, że uchwała nie obejmuje całej Gminy, to nie jest to istotne naruszenie prawa. O ile tablice reklamowe czy urządzenia reklamowe mogą być sytuowane np. na barkach, statkach itp., to jednak uchwała tak nie mogłaby regulować zasad umieszczania nośników reklamowych na tych obiektach, gdyż w takim przypadku doszłoby do uregulowania kwestii dotyczących tzw. reklamy mobilnej, która może się przemieszczać poza granice Gminy. Co więcej, na wodach powierzchniowych nie ma faktycznej możliwości sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, szyldów, ogrodzeń, czy obiektów małej architektury. W związku z powyższym, ewentualne uchybienie w przepisach uchwały w zakresie wód powierzchniowych ma znikome znaczenie i jest nieistotnym naruszeniem prawa, które nie ma wpływu na treść uchwały i jej obowiązywanie.
Odnosząc się do kolejnego z zarzutów skargi, dotyczącego braku jednoznacznego określenia granic poszczególnych obszarów, wskazano, że przygotowując uchwałę, szczególne starania podjęto o zmianę opisów granic działek, w szczególności poprzez posługiwanie się ich numerami. Natomiast względem obszarów wpisanych do rejestru zabytków Województwa opis granic został dokonany w sposób uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Odnośnie do Parku, nie może budzić wątpliwości, że został on zakwalifikowany do obszaru SR. Podstawą do zakwalifikowania terenu Parku do obszaru SR było dokonane uzgodnienie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Obszar ten obejmuje bowiem obszary objęte ochroną konserwatorską wraz z otoczeniem. Następnie organ wskazał na obszary wpisane do rejestru zabytków, uwzględnione w uchwale, oraz ich opis przedstawiony w Załączniku nr 1 do uchwały.
Odnosząc się do opisu granic obszaru SR, zawartego w Załączniku nr 1, § 2 pkt 2) tiret ostatnie, przywołanego w skardze, wskazano, że opis granic wynika z wszystkich postanowień tego punktu, w związku z czym odczytywanie granic nie może być dokonywane w oderwaniu od pozostałych opisów granic poszczególnych obszarów. W przypadku powołanego fragmentu opis ma charakter uzupełniający, "zamykający granicę".
Organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym przekroczenia w uchwale delegacji ustawowej. W świetle przytoczonej przez stronę skarżącą argumentacji dotyczącej jej legitymacji czynnej, nie wykazała ona, by przywoływane w tym zarzucie regulacje uchwały w jakikolwiek sposób naruszały jej interes prawny lub uprawnienie.
Odnosząc się do kwestii odległości nośników reklam od dróg, wskazano, że regulacja uchwały w tym zakresie nie pokrywa się z regulacją art. 42a i art. 43 ustawy o drogach publicznych. Uchwała nie wprowadza żadnych wymogów dotyczących odległości nośników reklam od dróg, lecz od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad, czy tuneli, czego z kolei przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują. Innymi słowy uchwała nie stoi w sprzeczności z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych, a jedynie wprowadza ograniczenia z punktu widzenia celu, jakiemu służy uchwała krajobrazowa.
Także postanowienia dotyczące maksymalnej odległości od krawędzi jezdni nie pokrywają się z regulacją ustawy o drogach publicznych.
Niezrozumiały jest także zarzut dotyczący braku określenia, w jaki sposób należy mierzyć odległości. Kwestia ta została bowiem uregulowana w § 4 ust. 2 pkt 1 i 5 uchwały.
Przewidziane w uchwale postanowienia dotyczące m.in. nakazów utrzymywania obiektów małej architektury oraz tablic reklamowych czy ogrodzeń, mieszczą się w granicach kompetencji ustawowej przyznanej gminom i traktować je należy jako standardy jakościowe dla powyższych obiektów, o których mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że obiekt małej architektury, tablica lub urządzenie reklamowe, ogrodzenie, które jest niekompletne, brudne, zardzewiałe, uszkodzone nie spełnia standardów jakościowych, jakich należałoby oczekiwać w celu dbałości o ochronę krajobrazu i zapewnienia estetyki Gminy. W tym stanie rzeczy, nie można podzielić poglądu, jakoby Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe. Skoro oczywistym jest, że te przedmioty już przy ich sytuowaniu powinny spełniać określone wymogi, to tym bardziej wymogi te powinny być utrzymywane także później. W związku z tym należy uznać, że w celu ochrony krajobrazu obiekty usytuowane zgodnie z uchwałą powinny takie pozostać także w przyszłości, a więc powinny być utrzymane w takim stanie, w jakim zostały zamocowane.
Zarzuty dotyczące określenia materiałów, z jakich mogą być wykonane szyldy są całkowicie niezrozumiałe i w zasadzie nie zawierają żadnego uzasadnienia, co znacznie utrudnia ustosunkowanie się do nich. W § 4 uchwały zawarto definicje m.in. różnego rodzaju szyldów. W § 8 uchwały określono zaś ogólne zasady sytuowania szyldów, uszczegółowione w postanowieniach dotyczących poszczególnych obszarów. W uchwale przewidziano jedynie wyjątki od pewnych zasad, dla niektórych rodzajów szyldów (np. w § 8 ust. 1 lit. a). Jednak postanowienia tej uchwały w żadnym wypadku nie przewidują obowiązku wykonywania szyldów z określonych materiałów.
Odnośnie do przytoczonej przez Skarżącego definicji flagi, którą w rozumieniu jest tablica reklamowa (a nie także urządzenie reklamowe), to taka "konstrukcja" tej definicji wynika z faktu, że urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16c u.p.z.p. ze swej istoty nie może być flagą. Flagą może być jedynie tablica reklamowa w rozumieniu art. 2 ust. 16b u.p.z.p. W definicjach wskazano pewne charakterystyczne cechy fizyczne, mające charakter instrukcyjny, tj. tablica wykonana z blachy nie będzie flagą, baner umieszczony na ścianie budynku - muralem, wąż ledowy - neonem. W każdym z wymienionych przypadków istnieje szerokie spektrum materiałów, z których tablice lub urządzenia reklamowe mogą zostać wykonane, żeby uzyskać zakładany efekt.
Zarzut dotyczący § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały został przez organ uznany za niezrozumiały. Przepis ten odnosi się do elementów tablic i urządzeń reklamowych, które je doświetlają, a nie do latarni ulicznych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 16b i 16c przez tablice reklamowe i urządzenia reklamowe rozumieć należy także ich elementy konstrukcyjne i zamocowania. W związku z tym pojęcie doświetlenia obejmuje elementy konstrukcyjne i zamocowania tablic i urządzeń reklamowych, a tym samym nie przekroczono delegacji ustawowej.
Przechodząc do kolejnego z zarzutów, dotyczącego określania sposobu wykonania muralu lub szyldów, również ten zarzut uznano za niezasadny. Jeśli chodzi o definicję muralu, zawartą w § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały, to trudno uznać, by mural mógł być wykonany w inny sposób niż ręcznie. Ponadto wskazane w dalszej części uchwały przepisy odnoszące się do technik plastycznych nie nakazują ich stosowania, lecz wprowadzają odmienne zasady sytuowania tablic czy urządzeń reklamowych wykonanych ręcznie. W konsekwencji stwierdzić należy, że przywoływane przez stronę skarżącą argumenty dotyczące narzucania sposobu wykonania obiektów są nieuzasadnione. Uchwała nie wprowadza takich wymogów, lecz z uwagi na sposób ich wykonania (rodzaj obiektów) wprowadza odmienne regulacje.
Za dopuszczalne, zdaniem organu, uznać należy wprowadzenie odmiennych zasad dotyczących sytuowania nośników reklam ze względu na ich treść. W przypadku reklamy okolicznościowej, wprowadzając odrębne regulacje, kierowano się m.in. ich funkcją, tymczasowych charakterem, a także tym, że w wielu przypadkach reklama taka dotyczy ważnych wydarzeń kulturalnych, społecznych, a zatem powinna być eksponowana w inny sposób i na innych zasadach niż reklama umieszczana w ogródkach gastronomicznych. Ustanowienie dla tego rodzaju reklam jednakowej regulacji nie byłoby zatem uzasadnione.
Uzasadnienie znajduje także wprowadzenie odmiennych regulacji z uwagi na datę powstania ogrodzeń, czy szyldów. Wprowadzając definicje zabytkowych ogrodzeń, czy szyldów wskazano, że są to obiekty wpisane do ewidencji zabytków lub do rejestru zabytków lub starsze niż 40 lat. Wbrew twierdzeniom skargi, data ich powstania w przypadku Gminy Miasta ma istotne znaczenia z perspektywy ochrony krajobrazu, są to bowiem niejednokrotnie obiekty charakterystyczne dla Gminy.
Odnośnie do przywołanej przez stronę skarżącą regulacji dotyczącej kasetonów (z wyłączeniem szyldów) oraz znaków bez tła, zauważono, że powołane przepisy ustanawiają zasady i warunki ich sytuowania, wskazując, że w pewnych obszarach dopuszczalne są określone ich rodzaje, co jest w pełni zgodne z delegacją ustawową. Kwestia ta mieści się w kompetencji ustawowej do uregulowania m.in. zasad i warunków sytuowania, czy też standardów jakościowych urządzeń reklamowych, ogrodzeń czy obiektów małej architektury.
Celem ustalenia kolorystyki obiektów wymienionych w uchwale jest dbanie o ład przestrzenny, który jest istotnym elementem postrzegania krajobrazu. Nie sposób sobie wyobrazić ochrony krajobrazu bez regulowania kolorystyki, w szczególności dominującej swą jaskrawością i natężeniem na obszarach przyrodniczych lub historycznych. Ograniczenia odnośnie ich barw wprowadzono w wąskim zakresie, nie wprowadzając istotnych ograniczeń czy trudnych do zrealizowania efektów.
Również elementy konstrukcyjne i mocowania, zgodnie z art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p., jako części tablic i urządzeń reklamowych są objęte delegacją ustawową.
Przechodząc do kolejnego z zarzutów skargi organ wskazał, że zasady dostosowania tablic i urządzeń reklamowych przewidziano w § 21 uchwały, bez rozróżnienia "legalnych" i "nielegalnych" nośników, a tym samym delegacja ustawowa została wyczerpana. Nie sposób się zgodzić, że uchwała powinna przewidywać, czy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, występować o kolejną decyzję o warunkach zabudowy, ani czy w takim przypadku nośnik reklamowy powinien spełniać jeszcze inne warunki niż zgodność z uchwałą krajobrazową. Podobnie, brak jest podstaw do wskazywania w uchwałach krajobrazowych obowiązku wyeliminowania z obrotu uzyskanych wcześniej decyzji administracyjnych, ani tym bardziej wskazywania czy przyznawania organom kompetencji do podejmowania decyzji w tych sprawach.
Zasady dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały nośników reklamy zostały uregulowane w sposób jednolity, bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony leganie, czy nielegalnie. Istotą UKG jest wprowadzenie zmian, tj. poprawienie istniejącego w Gminie stanu rzeczy dotyczącego sytuowania reklam i zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego. Różnicowanie tych zasad, biorąc pod uwagę kryterium legalności, spowodowałoby, że uchwała nie odniosłaby zamierzonego skutku.
Nie można także podzielić zarzutu dotyczącego braku określenia gabarytów obiektów małej architektury czy szyldów. Z przepisu art. 37a ust. 1 u.p.z.p., dokonując racjonalnej jego wykładni, nie sposób wywnioskować, by uchwały krajobrazowe miały określać wszystkie możliwe gabaryty obiektów małej architektury, w sytuacji gdy przepisy nie przewidują sankcji za naruszenie wymogów dotyczących tych obiektów. W uchwale określono podstawowy gabaryt tych obiektów, pozostawiając właścicielom nieruchomości swobodę wyboru obiektów małej architektury w pozostałym zakresie. Natomiast dopuszczalne gabaryty szyldów wynikają m.in. z § 8 ust 1 uchwały i są uzależnione od wymogu zapewnienia pola ochronnego. W przypadku szyldów w postaci flag wskazano ich maksymalną szerokość, pozostawiając kwestię ich wysokości do uznania reklamodawców (z zastrzeżeniem innych przepisów uchwały).
Organ nie zgodził się z zarzutami naruszenia zasady równości i proporcjonalności wprowadzonych ograniczeń. W odniesieniu do wymogów dotyczących zachowania określonych w uchwale odległości od skrajnych punktów styku granic nieruchomości, organ wskazał, że wymóg ten ma na celu ograniczenie "zagęszczenia" reklam. Nie można się także zgodzić ze stwierdzeniem, że skoro granic ewidencyjnych nie widać w terenie, to wprowadzenie powyższych wymogów jest bez znaczenia dla ochrony krajobrazu. Przeważnie granice działek są "widoczne w terenie" z uwagi na to, że znaczna część nieruchomości w mieście jest ogrodzona. Tym samym, celowe i w pełni zgodne z ochroną krajobrazu było wprowadzenie omawianego wymogu.
Wprowadzone w § 21 ust. 2 pkt 3 uchwały warunki dostosowania tablic i urządzeń reklamowych miały na celu rozstrzygnięcie sytuacji konfliktowych, w przypadku gdy nośniki reklamowe niespełniające wymogów uchwały z uwagi na brak zachowania wymaganej uchwałą odległości od siebie, spełniają pozostałe przepisy uchwały. Decydując się na wprowadzenie tych zasad, wprowadzając taką a nie inną kolejność, organ kierował się względami ochrony krajobrazu.
Przechodząc do kolejnego z argumentów dotyczącego wprowadzonych w uchwale maksymalnych wymiarów wolnostojących nośników reklamowych, wskazano, że uzasadnienie wprowadzenia tych wymiarów wydaje się być oczywiste i ma na celu wyeliminowanie z przestrzeni miejskiej reklam jako obiektów stanowiących istotny element krajobrazu. Wskazywane przez Skarżącą powierzchnie tj. 32 m2, czy tym bardziej 36 m2 i 48 m2 wolnostojących nośników reklamowych są bardzo duże, zdecydowanie nie wpływają korzystnie na ochronę krajobrazu. Jednocześnie wprowadzone w UKG maksymalne wymiary nośników wolnostojących są wystarczające dla spełnienia swojego celu, a jednocześnie nie powodują, że nośniki takie stają się dominującym elementem krajobrazu. Wprowadzając te zmiany, kierowano się m.in. analizami krajobrazu i rynku współcześnie stosowanych formatów, na co wyraźnie wskazano w uzasadnieniu projektu uchwały. Podkreślono tam również, że uchwała zakłada nie wyeliminowanie działalności reklamowej na terenie Gminy, lecz zmianę struktury nośników poprzez ograniczenie nośników wielkoformatowych.
W spornej kwestii ekranów świetlnych wskazano, że uchwała nie zabrania sytuowania tego rodzaju nośników, lecz zawiera jedynie ograniczenie dotyczące ich wielkości, dopuszczając tego typu ekrany jako reklamę typu A. Nie można podzielić zapatrywania, jakoby tego typu nośniki reklamowe niczym istotnym, z punktu widzenia ochrony krajobrazu, nie różniły się od innych nośników reklamowych. Różnice występują na etapie eksploatacji i uciążliwości emitowanych przez reklamę świetlną. Zgodnie z art. 42a ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymagania, o których wspomina strona skarżąca, odnoszą się do widocznych z jezdni przez kierującego pojazdem reklam emitujących światło umieszczonych w pasie drogowym lub w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, o której mowa w art. 43 ust. 1 tej ustawy. Nie dotyczą one zatem reklam emitujących światło, które nie są widoczne przez kierujących z jezdni. Ponadto, mając na względzie charakter Gminy Miasta i jej krajobrazu, dopuszczenie możliwości sytuowania większych ekranów LED niż dopuszczone uchwałą, nie sprzyjałoby ochronie krajobrazu. Celem uchwały jest ochrona krajobrazu i doprowadzenie do sytuacji, w której nośniki reklam przestaną stanowić dominujący element przestrzeni, lecz będą tworzyć z nią spójną całość.
Nie można zgodzić się także z zarzutem skargi dotyczącym różnicowania regulacji ze względu na treść reklam, czy też obiekty, na których są sytuowane lub wiek nośników reklamowych. W ocenie organu tego rodzaju różnicowanie mieści się w ramach delegacji ustawowej do określenia zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Okoliczność, że przepisy u.p.z.p. dopuszczają możliwość wprowadzenia odmiennych regulacji dla poszczególnych obszarów, nie oznacza, że przepisy te nie powinny w ramach określenia zasad i warunków sytuowania przewidywać pewnych wyjątków dla niektórych rodzajów nośników.
Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi, dotyczącego sprzeczności uchwały z art. 2 Konstytucji RP, organ stwierdził, że ustawodawca celowo nie przewidział wyłączenia z obowiązku dostosowania do przepisów uchwał krajobrazowych "legalnie " posadowionych reklam, w szczególności tych, które zostały wzniesione na podstawie pozwoleń na budowę lub zgłoszeń. W takim przypadku niemożliwe byłoby bowiem osiągnięcie celu uchwał krajobrazowych, którym jest uporządkowanie przestrzeni gmin poprzez wyeliminowanie tzw. chaosu reklamowego. Okoliczność, że dany nośnik reklamy został postawiony zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, nie oznacza jeszcze, że nośnik ten nie ingeruje nadmiernie w estetykę, ład przestrzenny i krajobraz gmin. Kwestie te nie były bowiem badane przy podejmowaniu decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Gdyby zatem zwolnić istniejące w dniu wejścia w życie uchwal krajobrazowych nośniki reklamowe spod obowiązku dostosowania do ich przepisów, utrwalony zostałby jedynie istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych. Przede wszystkim wprowadzenie uchwał krajobrazowych nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w zupełności, lecz zostało one w pewnym stopniu ograniczone, co siłą rzeczy powoduje, że po upływie okresu dostosowawczego ilość tych nośników powinna ulec zmniejszeniu. Co więcej, wprowadzone ograniczenia nie powodują naruszenia istoty prawa własności. Nieruchomości nadal będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.
W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2019 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi", strona dodatkowo wskazała, że zaskarżona uchwała nie rozwiązuje wszystkich możliwych problemów mogących występować w praktyce w związku z koniecznością dostosowania istniejących, legalnych nośników reklamowych. Istnieją sytuacje, w których nie wiadomo, który z istniejących nośników usunąć, a który pozostawić. Wskazano przykładowo na działkę przy ul. M. (działka nr [...], obr. [..], zgodnie z zaskarżoną uchwałą strefa S3), na której posadowione są dwie tablice reklamowe na wspólnej konstrukcji (słupie), tj. reklamy typu C. Wskazano też na możliwą do wystąpienia w praktyce sytuację, w której dwa nośniki reklamowe znajdowałyby się dokładnie naprzeciwko prostopadłego skrzyżowania drogi publicznej z inną drogą publiczną. W zaskarżonej uchwale brak jest prawidłowych i wyczerpujących przepisów dostosowujących (istniejące nie określają w jaki sposób, w sytuacjach, o których mowa wyżej, dostosować istniejące nośniki reklamowe, tj. które z nich usunąć, a które pozostawić). Strona wskazała też na wyrok WSA w Opolu z dnia 15 listopada 2018 roku, na poparcie swojego stanowisko tak w kwestii niejednoznaczności przepisów uchwały w zakresie dostosowania istniejących nośników reklamowych do wymogów uchwały, jak i wadliwości definicji muralu, logo i logotyp.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało uznać za niezasadną.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 994), dalej jako: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ww. ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r.).
Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 lutego 2018 r. Z tych powodów strona wnosząc skargę nie była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto Sąd uznał, że strona skarżąca posiada legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały, wywodzoną z prawa własności działki nr [..] położonej w G., a więc na terenie objętym uchwałą, na której usytuowany jest nośnik reklamowy – billboard, zgodnie z wyjaśnieniem strony skarżącej sprzeczny z postanowieniami zaskarżonej uchwały w zakresie wysokości, formatu, istnienia pomostów roboczych.
Nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta, jest aktem prawa miejscowego organu gminy w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 37a ust. 3 u.p.z.p. jest ona aktem prawa miejscowego.
Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad (art. 37a u.p.z.p.) oraz określonej ustawą procedury (art. 37b u.p.z.p.). Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć.
Jak już wskazano, podstawą prawną skargi jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Środek prawny określony w tym przepisie, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 u.s.g., zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminy", nie ma charakteru aktu nadzoru. Służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. W orzecznictwie wskazuje się jednocześnie, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, LEX nr 384677). W konsekwencji, skarga ta nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), bowiem jest wyraźnie nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Jest to szczególnie istotnie w niniejszej sprawie, w której skarga została sformułowana w sposób generalny, ogólny, skoncentrowany na wykazaniu sprzeczności przepisów zaskarżonej uchwały z porządkiem prawnym, z pominięciem jednak istotnego aspektu związanego z naruszeniem przez te przepisy interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Tymczasem nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także jedynie stan zagrożenia naruszeniem praw chronionych ani też ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 101609, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). I odwrotnie, może również zajść sytuacja, w której wprawdzie interes prawny lub uprawnienie strony zostaną naruszone, nie będzie to jednak sprzeczne z prawem. Skarżący musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15). Co należy przy tym podkreślić, skarżący powinien wskazać konkretne postanowienia uchwały, które będąc sprzeczne z prawem jednocześnie naruszają jego interes prawny lub uprawnienie.
Skuteczność skargi jest zatem immanentnie powiązana z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, jako istotnej przesłanki ocenianej przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym jej wniesieniem. W celu podkreślenia znaczenia tej przesłanki kilka słów należy poświęcić innej regulacji prawnej, również służącej kontroli działalności uchwałodawczej gminy, jaką jest instytucja rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, którego podstawą prawną jest art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze podejmowane w tym trybie stanowi podstawowy środek nadzoru, zaliczany do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, stanowiąc władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, oparte na przepisach prawa, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Przesłanką jego wydania jest sprzeczność z prawem. Istotną cechą tego aktu jest jego deklaratoryjny charakter i w konsekwencji – jego działanie z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności.
Przesłanką zatem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez Wojewodę jest sprzeczność z prawem, nieograniczona jakimikolwiek dodatkowymi warunkami. Natomiast skargę na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, co więcej – musi wykazać naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia w sposób wskazujący na bezpośredniość, aktualność i realność tego naruszenia. Zaskarżona uchwała musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie jej podejmowania interes prawny skarżącego. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Można bowiem założyć, że zachodzą tego rodzaju sytuacje, kiedy uchwała organu gminy oddziałuje na interes prawny (uprawnienie) określonego podmiotu, jednak interesu tego nie narusza. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. O ile więc przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy, a sprzeczność ta stanowi jedyną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części, o tyle w odniesieniu do skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego, które w istocie wyznacza zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą.
Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że w sytuacji zaskarżenia uchwały krajobrazowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości uchwały, czy tylko części, która przykładowo odnosi się do nieruchomości skarżącego. Prowadziłoby to w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka stałaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Nie różniłaby się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., czy też tożsamej w swej funkcji skargi organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga z art. 93 u.s.g. jest swoistą skargą o charakterze actio popularis, którego to charakteru pozbawiona jest ze swej istoty instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego, określona w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała reklamowa, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad jej sporządzania, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego podmiotu. Wobec tego, jeżeli tak jak w niniejszej sprawie, strona skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości oraz z faktu posadowienia na niej billboardu, którego właściwości (wysokość, format, istnienie pomostów roboczych) nie odpowiadają warunkom przewidzianym w zaskarżonej uchwale krajobrazowej, to stwierdzenie nieważności takiej uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do tej jej części, która dotyczy owej nieruchomości.
Dla oceny skuteczności wniesionej skargi znaczenie miało zatem wykazanie przez skarżący podmiot naruszenia przez Radę Miasta podjętą uchwałą konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na jego sytuację prawną. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być zatem tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., II OSK 1305/09). W niniejszej sprawie strona skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku przyjęcia uchwały reklamowej doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego, polegającego na ograniczeniu lub pozbawieniu jej konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jej sytuacji prawnej.
Reasumując, Sąd uczynił przedmiotem sądowej kontroli zaskarżoną uchwałę w tej jej części, która odnosi się wyłącznie do sytuacji prawnej nieruchomości należącej do skarżącej strony i we wskazanych przez stronę granicach wyznaczonych przez zmianę tej sytuacji. Wynikające natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały reklamowej, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością strony skarżącej.
W takiej sytuacji należy stwierdzić, badając zaskarżoną uchwałę, że w przypadku zdecydowanej większości podniesionych zarzutów, nie można dopatrzyć się naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Strona nie przedstawiła bowiem takiego rodzaju argumentów (okoliczności), które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Strona nie wykazała konkretnego i realnego naruszenia (a nie tylko istnienia) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały. W istocie, zarzuty te sprowadzają się do wykazania naruszenia przez uchwałę obiektywnego porządku prawnego, co jak wyjaśniono wyżej, nie uzasadnia jeszcze skuteczności skargi wywodzonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., która nie jest skargą powszechną. Takiego rodzaju zarzutem jest niewątpliwie twierdzenie strony kwestionujące prawidłowość określenia przez Radę granic różnych obszarów, na które uchwała podzieliła teren objęty zawartą w niej regulacją (pkt II.2 skargi). Niejednoznaczność, której skarżąca dopatruje się w opisie granic dla strefy SZ, SR, czy też granic obszaru terytorium Miasta, nie przekłada się bowiem w jakkolwiek sposób na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej, który wywodzony jest z prawa własności działki położonej w strefie S3.
Podobnie, bez wpływu na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej potraktować należy również zarzut dotyczący nieobjęcia uchwałą tych obszarów położnych w granicach Miasta, które są zajęte przez wody powierzchniowe (pkt II.1 skargi). Skarżąca wywodzi, że powyższe uchybienie ma istotne znaczenie, albowiem na obszarze ww. wód powierzchniowych istnieje możliwość ruchu lub zacumowania barek o charakterze komercyjnym (np. pływających restauracji z umieszczonymi na burtach reklamami), niemniej jednak argument ten w żaden sposób nie wiąże tej możliwości z interesem prawnym bądź uprawnieniem strony, zakotwiczonym wszak w prawie własności nieruchomości, na której posadowiono billboard, bez związku z wodami powierzchniowymi.
Również zarzuty naruszenia art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zawarte w pkt II.3 lit. c-h nie zostały powiązane z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.
Brak jest takiego powiązania w odniesieniu do zarzutu z pkt II.3.c dotyczącego określenia sposobu utrzymywania ogrodzeń. Przepisy § 6 ust. 3 pkt 1-5 uchwały reklamowej przewidujące obowiązki w zakresie sytuowania i utrzymywania ogrodzeń naruszają zdaniem strony skarżącej granice upoważnienia ustawowego, określając sposób utrzymywania obiektów, a także w sposób nieuprawniony modyfikują obowiązki wynikające z innych ustaw, w szczególności z prawa budowlanego, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Znów jednak zarzut naruszenia prawa nie został powiązany z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, która wszak jego istnienia nie wiąże z istnieniem ogrodzenia, do którego powołane przepisy uchwały mogłyby się odnosić, ale billboardu reklamowego, który niewątpliwie ogrodzeniem nie jest.
Zarzut zawarty w pkt II.3.d skargi dotyczący bezpodstawnego zdaniem strony określenia materiałów, z jakich mogą być wykonane szyldy, nie wskazuje konkretnych przepisów uchwały, które mają być sprzeczne z prawem, co uniemożliwia dokonanie sądowej kontroli uchwały w tym zakresie. Nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej, z której strona skarżąca wywodzi normę prawną, sprzeczną jej zdaniem z delegacją ustawową, przewidującą określenie materiałów, z jakich mogą być wykonane szyldy. Co więcej, zarzut ten nie został powiązany z interesem prawnym lub uprawnieniem, które zostały naruszone przez tę normę prawną. Ze skargi nie wynika, aby na nieruchomości strony skarżącej znajdował się szyld.
Autor skargi nie wykazał również, w jaki sposób naruszają interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej przepisy dotyczące określenia sposobu doświetlenia nośników reklamowych (II.3.e). Zarzut ten sformułowany został na zasadach skargi powszechnej (actio popularis), na co wskazuje zawarcie w nim wszystkich przepisów dotyczących kwestii oświetlenia wolnostojących, trwale związanych z gruntem reklam typu A, B oraz nośników reklamowych sytuowanych na innych obiektach, obowiązujących na wszystkich obszarach, na jakie uchwała podzieliła gminę (SZ, S0, S1, S2, SI, S3, SP), a nie tylko na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość strony skarżącej. Jak już jednak wyjaśniono, podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 u.s.g. musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia i to w sposób wskazujący na bezpośredniość, aktualność i realność tego naruszenia, nie jest natomiast wystarczające samo stwierdzenie, że dana uchwała sprzeczna jest z prawem.
Bez związku z interesem prawnym lub uprawnieniem strony skarżącej pozostaje zarzut pkt II.3.f dotyczący określenia sposobu wykonania obiektów. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano na przepisy § 4 ust. 1 pkt 37 uchwały reklamowej, w którym określono, co należy rozumieć przez technikę plastyczną, § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały, stanowiącego, że muralem reklamowym jest tablica reklamowa wykonana technikami plastycznymi bezpośrednio na ścianie obiektu budowlanego. Następnie wskazano na przepis § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret drugie uchwały reklamowej dotyczący szyldów oraz § 11 ust. 4 pkt 1 lit. c dotyczący warunków obowiązujących na obszarze SZ, jakim powinien odpowiadać witacz wejściowy, wskazując jednocześnie, że analogiczne przepisy przewidziane zostały dla obszarów S0 i SR. Ponownie zatem zarzut ten ocenić należy jako mający charakter skargi powszechnej – żaden z przywołanych przepisów uchwały, ani dotyczący murali, ani szyldów, ani witaczy wejściowych – nie został powiązany z interesem prawnym lub uprawnieniem strony skarżącej.
Analogicznie ocenić należy zarzuty z pkt II.3 lit. g i h uchwały reklamowej, dotyczące różnicowania sytuacji prawnej różnych obiektów znajdujących się na tym samym obszarze i określenia kolorystyki nośników reklamowych.
Pierwszy ze wskazanych zarzutów sprowadza się do kwestionowania zapisów różnicujących warunki sytuowania reklam w zależności od tego, czy jest to reklama okolicznościowa, reklama na obiektach wyposażenia ogródków gastronomicznych, czy też reklama innego rodzaju. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie wskazano żadnych konkretnych przepisów uchwały, które miałyby być sprzeczne z prawem i to w sposób powodujący konieczność stwierdzenia ich nieważności. Sąd nie może domniemywać, które konkretnie przepisy powinny zostać zdaniem strony wyeliminowane z obrotu prawnego. Nawet jeżeli zdaniem strony cała uchwała powinna podlegać stwierdzeniu nieważności, nie zwalnia jej to od wskazania konkretnych przepisów, które jej zdaniem w sposób istotny naruszają prawo i jednocześnie jej interes prawny lub uprawnienie. Obu tych elementów w skardze w odniesieniu do przedmiotowego zarzutu zabrakło.
Bez związku z wykazanym przez stronę skarżącą w tej sprawie interesem prawnym (powiązanym ze znajdującym się na nieruchomości billboardem) pozostają § 18 ust. 3 pkt 4 lit. a oraz pkt 5 lit. a uchwały reklamowej, zawierające nakaz, aby kaseton (inny niż szyld) oraz znaki bez tła stanowiły tablicę z nazwą lub logo działalności albo nazwą lub logo obiektu, lub znaki w formie nazwy, sygnetu lub logotypu działalności albo obiektu oraz § 4 ust. 1 pkt 16, pkt 35, pkt 42 uchwały reklamowej, dotyczące ogrodzeń zabytkowych, szyldów zabytkowych oraz wysięgników zabytkowych. Strona skarżąca nie wykazała, aby tego rodzaju obiekty znajdowały się na jej nieruchomości.
Zarzut z pkt II.3.h dotyczący określenia kolorystki nośników reklamowych nie zawiera wskazania przepisów uchwały odnoszących się do nieruchomości strony skarżącej oraz powiązania ich z interesem prawnym strony. Wskazano przepisy § 11 ust. 4 pkt 4 lit. e uchwały dotyczący obszaru SZ i reklamy na obiektach małej architektury, § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały dotyczącego obiektów małej architektury stanowiących urządzenia, takie jak automaty sprzedażowe i parkomaty, § 11 ust. 4 pkt 1 lit. d uchwały dotyczącego witacza wejściowego oraz § 11 ust. 4 pkt 5 lit. a uchwały dotyczącego reklamy typu A w formie przeszklonej gabloty reklamowej. Nieruchomość strony skarżącej znajduje się na obszarze S3, nie SZ oraz nie zawiera żadnej reklamy, której dotyczyłyby wskazane przepisy, a przynajmniej nie wynika to ani z akt sprawy ani z twierdzeń strony skarżącej.
Strona skarżąca nie wykazała również, aby przepisy uchwały zawarte w § 5 ust. 2 określające gabaryty obiektów małej architektury dotyczyły jej interesu prawnego lub uprawnienia, skoro istnienie tego interesu wywodzi z faktu posadowienia na jej nieruchomości billboardu (zarzut II.5). Podobnie ocenić należy zarzut nieokreślenia innych niż wysokość gabarytów szyldu głównego na obszarze SZ, jak i nieokreślenia maksymalnej wysokości flagi, skoro ani szyld ani flaga na jej nieruchomości nie występują.
Biorąc pod uwagę brak wykazania przez stronę skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu przepisów dotyczących kwestii opisanych w pkt II.3 lit. c, d, e, f, g, h, pkt II.5 skargi, a nawet niewskazanie w niektórych przypadkach konkretnych przepisów uchwały, które miałyby naruszać prawo, Sąd nie badał kwestii zgodności tych przepisów z art. 37a ust. 1 w zw. z art. 94 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jak już wyjaśniano, sama niezgodność przepisów uchwały z innymi przepisami nie jest wystarczająca dla uwzględnienia skargi, konieczne jest jeszcze wykazanie, że naruszenie to wpływa w konkretny i realny sposób na sytuację prawną skarżącego podmiotu. Tego elementu w odniesieniu do powyższych zarzutów zabrakło.
W pkt II.6 skargi zawarto zarzuty dotyczące sprzeczności przepisów zaskarżonej uchwały m.in. z zasadą proporcjonalności. Również jednak i w tym zakresie skarga koncentruje się na wykazaniu sprzeczności z prawem przepisów uchwały, pomija zaś kwestie związane z interesem prawnym lub uprawnieniem strony skarżącej. Dotyczy to zarzutów z pkt II.6 lit. a, b, e oraz f, czyli sytuowania obiektów w określonej odległości od skrajnych punktów styku granic działki z pasem drogowym, różnicowania sytuacji prawnej nośników reklamowych w zakresie wymogów wzajemnego dostosowania, różnicowania sytuacji prawnej wolnostojących ekranów świetlnych oraz wolnostojących nośników reklamowych niestanowiących ekranów świetlnych oraz różnicowania sytuacji prawnej obiektów ze względu na inne czynniki niż ich położenie.
Strona skarżąca nie wykazała, aby określony w zaskarżonej uchwale nakaz sytuowania obiektów w określonej odległości od skrajnych punktów styku granic działki z pasem drogowym odnosił się do jej interesu prawnego (pkt II.6.a). Ponownie zauważyć trzeba, że zarzut ten sformułowany został jakby służył wykazaniu zasadności skargi powszechnej. W uzasadnieniu wskazano, cyt. "Zgodnie z postanowieniami uchwały reklamowej dla Miasta, wolnostojące reklamy typu B muszą być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 35 m od skrajnych punktów styku granic nieruchomości (...) z pasem drogowym ulicy, do użytkowników której skierowana jest powierzchnia ekspozycji reklamy (np. § 15 ust. 4 pkt 3 lit b tiret trzeci uchwały – dla pozostałych obszarów analogiczne zapisy). Podobnie, w przypadku wolnostojących reklam typu C, muszą one być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 m od skrajnych punktów styku granic nieruchomości (na których są sytuowane) z pasem drogowym ulicy, do użytkowników której skierowana jest powierzchnia ekspozycji reklamy (np. § 17 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret trzeci - dla pozostałych obszarów analogiczne zapisy). Oznacza to, że wolnostojąca reklama typu B będzie mogła być sytuowana wyłącznie na działkach, których front od strony ulicy ma co najmniej 70 metrów, zaś wolnostojąca reklama typu C, wyłącznie na działkach, których front od strony ulicy ma co najmniej 100 metrów. Powyższe ograniczenia nijak mają się do ochrony krajobrazu".
Strona skarżąca nie wskazała konkretnych przepisów dotyczących jej nieruchomości i znajdującego się na niej nośnika. Co więcej, swój interes prawny oparła na sprzeczności tego nośnika z przepisami uchwały, przy czym z karty opisowej nośnika wynika, że sprzeczność ta dotyczy odległości od drogi, a nie jego położenia względem skrajnych punktów styku granic działki z pasem drogowym.
Analogicznie ocenić należy zawarty w pkt II.6b zarzut dotyczący bezpodstawnego różnicowania sytuacji prawnej nośników reklamowych w zakresie wymogów wzajemnego dostosowania. W ocenie Sądu, aby zarzut naruszenia zasady proporcjonalności i równości oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez przepis § 21 ust. 2 pkt 3 uchwały mógł zostać uwzględniony, strona skarżąca powinna wykazać, że w związku z wprowadzeniem konkretnych zakazów, zasad i warunków przewidzianych w uchwale, znalazła się w sytuacji prawnej, w której nie wiedziała, który z nośników ma usunąć. Tymczasem ze skargi nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce. W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2019 r. strona skarżąca wprawdzie podaje przykład takiej niepewności, dotyczy on jednak innej, nienależącej do niej nieruchomości. Nie ma to jednak wpływu na interes prawny lub uprawnienie samej strony skarżącej.
W ten sam sposób należy potraktować zarzuty z pkt II.6.e skargi, kierowane pod adresem § 4 ust. 1 pkt 25 uchwały reklamowej, stanowiącego, że przez reklamę typu B rozumieć należy wyłącznie nośnik reklamowy w formie przeszklonej gabloty posadowionej na jednym słupie, podczas gdy w odniesieniu do reklamy typu A uchwałodawca dopuszcza jej formę także w postaci ekranu świetlnego. Interes prawny strony skarżącej w zaskarżeniu tego przepisu uchwały nie został w sprawie wykazany.
W odniesieniu do zarzutu z pkt II.6.f. dotyczącego różnicowania sytuacji prawnej obiektów ze względu na inne czynniki niż ich położenie, stwierdzić należy, że kwestia braku powiązania tego zarzutu z interesem prawnym strony skarżącej została omówiona w ramach odniesienia się do pkt II.3.g skargi. Stwierdzono wówczas, że z uwagi na brak interesu prawnego w zaskarżeniu przepisów uchwały, a częściowo także ze względu na brak wskazania konkretnych zaskarżonych przepisów uchwały, Sąd odstąpił od oceny zasadności tych zarzutów w kontekście przekroczenia przez uchwałodawcę granic upoważnienia ustawowego. Z tych samych powodów, w ramach obecnie rozpatrywanego zarzutu z pkt II.6.f., Sąd odstąpił od oceny jego zasadności w kontekście powołanej w jego uzasadnieniu zasady równości.
Również pozostałe zarzuty skargi uznane zostały za bezzasadne, jakkolwiek z innych przyczyn aniżeli brak powiazania ich z interesem prawnym strony skarżącej.
Przede wszystkim bezzasadny jest zarzut z pkt I.1 skargi dotyczący naruszenia art. 37b ust. 2 pkt 3-4 oraz pkt 6-8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak ponowienia uzgodnień, opinii i wyłożenia projektu uchwały reklamowej do publicznego wglądu po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych w trakcie procedowania. Żaden ze wskazanych przepisów takiego obowiązku nie przewiduje. Określony w art. 37b u.p.z.p. katalog czynności związanych z procedurą sporządzania projektu uchwały reklamowej jest odrębnym uregulowaniem aniżeli w przypadku procedowania nad studium, co reguluje art. 11 u.p.z.p., czy też prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 17 u.p.z.p., stąd też odwoływanie się przez stronę skarżącą do tych procedur w drodze analogii jest bezpodstawne. Kompleksowość regulacji dotyczącej trybu uchwalania uchwał krajobrazowych oznacza, że w przypadku złożenia uwagi do projektu uchwały i jej uwzględnienia, uchwała podlega stosownej korekcie, natomiast w razie nieuwzględnienia uwagi organ wykonawczy gminy zamieszcza ją w wykazie uwag nieuwzględnionych i wraz z projektem uchwały reklamowej przedkłada radzie gminy. Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku obowiązku ponowienia procedury, w szczególności uzgodnień, opiniowania lub wyłożenia do publicznego wglądu (vide: Ustawa krajobrazowa. Komentarz do przepisów wprowadzonych w związku ze wzmocnieniem narządzi ochrony krajobrazu, autorzy: A. Fogel (red.), G. Goleń, A. Staniewska – Lex). W przypadku zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że tryb przewidziany art. 37b p.p.s.a. został zachowany, co skarżąca opisuje w skardze i co wynika z dokumentów.
Zaskarżona uchwała nie narusza również przepisów art. 37a u.p.z.p. Celem nowelizacji u.p.z.p. przez dodanie przepisu art. 37a i art. 37b było wprowadzenie do porządku prawnego takich rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Przy czym jednym z rozwiązań służących ochronie krajobrazu miejskiego jest wprowadzenie prawnej możliwości - co należy podkreślić - a nie obowiązku, podjęcia przez radę gminy uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 37a u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: pkt 1 - wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; pkt 2 - wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10).
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 37a u.p.z.p. określa w sposób kompletny i wyraźny zakres przedmiotowy uchwały, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, czyli tzw. uchwały krajobrazowej. Z uwagi na fakt, iż uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4), zatem rada gminy obowiązana jest ściśle przestrzegać zakresu udzielonego jej upoważnienia ustawowego. Skoro uchwała podjęta na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, stąd też powinna spełniać wymagania w zakresie przestrzegania granic delegacji ustawowej. Posłużenie się w przepisie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zwrotem, że rada gminy "może" ustalić w formie uchwały zasady i warunki (...), świadczy o tym, iż uchwała krajobrazowa ma charakter fakultatywny. Dlatego, jeśli rada gminy zadecydowała o podjęciu tej uchwały, wówczas zobowiązana jest wprowadzić regulacje w pełni odpowiadające upoważnieniu zawartym w art. 37a u.p.z.p.
W pkt II.3.b skargi, strona zarzuciła zaskarżonej uchwale bezpodstawne określenie sposobu utrzymywania tablic reklamowych, obiektów małej architektury. Zgodnie ze wskazanym w tym punkcie skargi przepisem § 9 pkt 2 lit. h zaskarżonej uchwały, w zaskarżonym zakresie, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, nakazuje się:
sytuowanie i utrzymanie zamocowanych w sposób trwały i docelowy (w szczególności bez braków w elementach mocujących takich jak śruby, wkręty, gwoździe, kleje oraz bez zniekształceń),
sytuowanie i utrzymanie w kompletności i czytelności (w szczególności bez ubytków lub odprysków, nie wypłowiałych, nierozmytych),
utrzymanie w czystości,
utrzymanie w funkcjonalności technicznej (w szczególności z prawidłowo funkcjonującym oświetleniem, jeżeli dotyczy),
utrzymanie zakonserwowanych zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami dla danych materiałów budowlanych w szczególności zabezpieczeniem przed niepożądaną korozją).
Zdaniem skarżącej, uchwałodawca nie miał kompetencji do decydowania o sposobie utrzymywania obiektów. Sąd uznał, że skoro na nieruchomości strony skarżącej znajduje się billboard, regulacja dotycząca obowiązku utrzymywania tablic reklamowych dotyczy jej interesu prawnego.
Należy zauważyć, że zaskarżona uchwała była częściowo przedmiotem badania przez tutejszy Sąd w związku ze skargą Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 marca 2018 r. nr [..], którym stwierdzono nieważność części przepisów uchwały, w tym w zakresie dotyczącym urządzeń reklamowych - § 9 pkt 2 lit. h tiret pierwsze, drugie w zakresie słów "i utrzymanie" oraz tiret trzecie, czwarte i piąte. W wyroku z dnia 18 września 2018r., sygn. akt II SA/Gd 328/18, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzając, cyt. "Kwestia utrzymywanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym regulowana jest ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.u. z 2018r. poz. 1202), którego przepisy art. 66 ust. 1 i 2 stanowią:
ust. 1 W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
1a. W przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.
W ocenie Sądu art. 37a u.p.z.p. wbrew stanowisku Wojewody pozwala w uchwale krajobrazowej na określenie zasad i warunków utrzymywania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń pod względem estetycznym. Przemawia za tym przede wszystkim cel wprowadzenia powyższej regulacji, którym jest ochrona krajobrazu a także to, iż w przywołanym przepisie mowa jest o "sytuowaniu" tego rodzaju obiektów jak również o standardach jakościowych materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Pojęcie sytuowanie z uwagi na cel regulacji art. 37a u.p.z.p. należy rozumieć jako istnienie obiektów w określonym krajobrazie w czasie. Natomiast na jakość materiałów, z których są one wykonane niewątpliwie wpływa erozja postępująca w czasie, mając wpływ na estetykę krajobrazu.
Zgodzić się należy z twierdzeniem, że przywołane wyżej przepisy Prawa budowlanego również dotyczą utrzymania obiektów budowlanych z uwzględnieniem groźby oszpecenia otoczenia, jednakże w ocenie Sądu kwestia ta może być również przedmiotem regulacji uchwały krajobrazowej, której celem jest kompleksowa ochrona krajobrazu. Zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) – druk nr 1525 z 28 czerwca 2013 r. odniesiono się do przedmiotowej kwestii stwierdzając, że "Art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany powoduje swoim wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ (którym zgodnie z art. 83 ust. 1 jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania takiego obowiązku. Przepis ten jest wykorzystywany w niewielkim stopniu. Jak wskazują dane udostępnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w latach 2009-2010 (nowsze dane nie były dostępne) na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego powadzono łącznie 532 sprawy, z czego decyzją nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powodujących oszpecenie otoczenia zakończyło się 227 postępowań. Liczba wszczętych postępowań egzekucyjnych wyniosła zaledwie 15, przy czym liczba nałożonych grzywien w celu przymuszenia co do wykonania obowiązku wyniosła 12. Tylko w dwóch przypadkach zostały wydane orzeczenia dotyczące wykonania zastępczego. Jak wynika z analizy praktyki działania powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego jedną z przyczyn ograniczonego stosowania art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego są trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji...". Tym samym przyjąć należy, że w toku prac legislacyjnych dotyczących wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu uwzględniono wskazane regulacje Prawa budowlanego i mimo ich obowiązywania postanowiono dodatkowo wzmocnić ochronę krajobrazu mając na celu przeciwdziałanie zjawiskom jego oszpecenia przez obiekty budowlane.".
Wyjaśnić należy, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym objął treść § 9 pkt 2 lit. h uchwały w zakresie dotyczącym urządzeń reklamowych, pomijając natomiast tablice reklamowe, które w tym przepisie także zostały wymienione. W takim też zakresie, tj. dotyczącym urządzeń reklamowych, wyrok WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 328/18 jest wiążący. Jakkolwiek zatem wyrok ten nie wiąże formalnie w kwestii odnoszącej się do tablic reklamowych, niemniej jednak powyższe rozważania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje je za własne. Z podanych powodów nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że przepis § 9 pkt 2 lit. h zaskarżonej uchwały narusza art. 37a ust. 1 u.p.z.p. (pkt II.3.b skargi). Jednocześnie wskazany w tym punkcie skargi przepis § 5 ust. 1 pkt 5 lit. a,b,c, dotyczy utrzymywania obiektów małej architektury. Ponieważ na nieruchomości strony skarżącej obiekty takie nie występują, oraz ponieważ nie wskazała ona w jaki innych sposób przepis ten miałby naruszać jej interes prawny, zarzut ten nie podlegał ocenie.
W kwestii zarzutu z punktu II.3.a, tj. zarzutu określenia dopuszczalnej odległości nośników reklamowych od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad, tuneli oraz od zewnętrznej krawędzi jezdni, należy stwierdzić, że po pierwsze, jako naruszające art. 37a ust. 1 u.p.z.p. autor skargi wymienił również przepisy niedotyczące obszaru S3, a po drugie, nie wyjaśnił, w jaki sposób przepisy te naruszają interes prawny strony skarżącej, tj. czy posadowiony na nieruchomości skarżącej nośnik jest z tym przepisami sprzeczny. Niemniej jednak Sąd wziął pod uwagę, że wśród licznych wymienionych przez stronę przepisów znajdują się także i te dotyczące obszaru S3 (§ 17 ust. 4 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, § 17 ust. 4 pkt 3 lit. f, pkt 4 lit. d, § 17 ust. 3 pkt 11 lit. f, § 17 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, § 17 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret pierwsze), a także, że z karty opisu nośnika załączonej do skargi wynika, że niezgodność z uchwałą dotyczy m.in. odległości od jezdni, mimo zatem pewnej wadliwości w konstrukcji skargi zarzut ten Sąd rozpoznał merytorycznie (w zakresie dotyczącym obszaru S3).
Przechodząc do oceny tego zarzutu, stwierdzić należy, że w kwestionowanych zapisach uchwały krajobrazowej Rada Miasta dla poszczególnych terenów ustaliła zakaz sytuowania określonych reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów wiaduktów, estakad oraz tuneli oraz dopuszczając ich usytuowanie w odległości do 14 m od krawędzi jezdni. Strona skarżąca wskazała następujące przepisy:
§ 17 ust. 4 pkt 3 lit. f, w myśl którego w granicach obszaru S3 zakazuje się sytuowania reklam typu B w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli;
§ 17 ust. 4 pkt 4 lit. d w myśl którego w granicach obszaru S3 zakazuje się sytuowania reklam typu C odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli;
§ 17 ust. 3 pkt 11 lit. f, w myśl którego zakazuje się sytuowania banerów reklamowych lub innych tablic reklamowych, nie wymienionych w pkt od 1 do 11, w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli;
§ 17 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, sytuowanie reklam typu B dopuszcza się w odległości - do 14 m od krawędzi jezdni;
§ 17 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, sytuowanie reklam typu C dopuszcza się w odległości - do 14 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Należy wskazać, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 30 marca 2018 r. nr [..], stwierdzono nieważność § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, lit. f oraz pkt 4 lit. d. Rozstrzygnięte to zostało uchylone przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 18 września 2018r., sygn. akt II SA/Gd 328/18. Ocenę prawną dokonaną w tym wyroku odnieść należy także do pozostałych wyżej opisanych przepisów uchwały, dotyczy ona bowiem podnoszonej także i w tej sprawie kwestii wzajemnej relacji pomiędzy uchwałą krajobrazową a przepisami ustawy o drogach publicznych. Sąd stwierdził, cyt. "Zgodnie z art. 42a ust. 1 u.d.p. widoczna z jezdni przez kierującego pojazdem reklama emitująca światło, umieszczona w pasie drogowym lub w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, o której mowa w art. 43 ust. 1, musi spełniać wymagania określone w ust. 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie ust. 3.
Ust. 2 tego artykułu stanowi, że w przypadku reklam umożliwiających bieżącą zmianę informacji wizualnej:
1) niedopuszczalne jest wyświetlanie ruchomych obrazów;
2) niedopuszczalne jest stosowanie efektów wizualnych i przerw pomiędzy kolejno wyświetlanymi informacjami;
3) minimalny czas prezentacji informacji wizualnej musi być dłuższy niż 10 sekund.
Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, maksymalną luminancję powierzchni informacji wizualnej umieszczonej na reklamie emitującej światło, w ciągu dnia i w ciągu nocy, w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy, mając na względzie zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego (ust. 3) .
Przepisów wydanych na podstawie ust. 3 nie stosuje się do umieszczania w pasie drogowym lub w odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni, o których mowa w art. 43 ust. 1, widocznych z jezdni przez kierującego pojazdem szyldów w rozumieniu art. 2 pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile pole powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na danej tablicy lub urządzeniu reklamowym emitującym światło jest mniejsze niż 2 m2, a najdłuższy bok nie jest dłuższy niż 3 m (ust. 4).
W ocenie Sądu trudno dostrzec w zakwestionowanych przez Wojewodę przepisach uchwały krajobrazowej sprzeczności z przywołanym wyżej przepisem, który reguluje kwestie zgoła odmienne.
Podobnie Sąd ocenił kwestię naruszenia art. 43 u.d.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej:
Rodzaj drogi W terenie zabudowy Poza terenem zabudowy Autostrada 30 m 50 m
Droga ekspresowa 20 m 40 m
Droga ogólnodostępna
a) krajowa 10 m 25 m
b) wojewódzka, powiatowa 8 m 20 m
c) gminna 6 m 15 m
W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 2).
Przepisu ust. 2 nie stosuje się przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy (ust. 3).
Powtórzyć w tym miejscu należy, że wskazanym w ustawie celem podjęcia uchwały krajobrazowej jest powstrzymanie degradacji krajobrazu oraz zapewnienie jego zachowania, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych.
Cytowany wyżej przepis u.d.p. określa minimalną odległość od dróg publicznych obiektów budowlanych przy drogach oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam umieszczonych przy drogach poza obszarami zabudowanymi.
W ocenie Sądu uregulowanie przez uchwałodawcę dla poszczególnych terenów zakazu sytuowania określonych reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów wiaduktów, estakad oraz tuneli oraz dopuszczając ich usytuowanie w odległości do 14 m od krawędzi jezdni wbrew stanowisku Wojewody nie narusza przywołanych przepisów ustawowych jak również nie jest z tymi regulacjami sprzeczna. Oczywistym jest, iż adresaci obu wskazanych regulacji winni przestrzegać zawartych w nich norm. Przy czym zakładane skutki takich zachowań są odmienne. Dla uchwały krajobrazowej jest to ochrona krajobrazu, dla ustawy o drogach publicznych zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego.".
Podzielając powyższą ocenę, będąc nią też związanym w zakresie, w jakim Sąd kontrolował rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Sąd stwierdza, że niezasadny jest zarzut strony skarżącej, iż zakaz sytuowania określonych reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów wiaduktów, estakad oraz tuneli oraz dopuszczenie ich usytuowania w odległości do 14 m od krawędzi jezdni, nie narusza granic upoważnienia ustawowego poprzez wkroczenie w kompetencję ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z § 7 pkt 2 lit. b uchwały reklamowej, nakazuje się ukrycie elementów konstrukcyjnych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w szczególności takich jak teowniki, ceowniki, płaskowniki, listwy mocujące, poprzez ich schowanie w obudowie lub wkomponowanie w obiekt, z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych o wartościach kulturowych oraz nawiązujących do historycznego charakteru otoczenia, w szczególności elementów giętych, kutych, żeliwnych lub nitowanych, takich jak wysięgniki szyldów semaforowych wykonane technikami metaloplastycznymi.
Przepis zawarty w art.37a ust. 1 u.p.z.p. przewiduje kompetencję dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania m.in. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 16b u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o tablicy reklamowej, należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (...). Podobnie, ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniu reklamowym, należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa (...) – art. 2 ust. 16d u.p.a.p. Skoro zatem uchwała reklamowa może regulować kwestie urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, a te zgodnie z art. 2 ust. 16c i 16d u.p.z.p. obejmują również elementy konstrukcyjne i zamocowania, to określenie w uchwale wymagań dla elementów konstrukcyjnych nie stanowi wyjścia poza delegację ustawową. Tym samym zarzut z pkt II.3.i skargi, dotyczący sprzeczności § 7 pkt 2 lit. b uchwały, który odnosi się do elementów konstrukcyjnych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. - jest bezzasadny.
W pkt II.6.d skarżąca zarzuciła, że ww. przepis uchwały, tj. § 7 pkt 2 lit. b, jak również § 9 ust. 1 lit. a, który zakazuje montowania na tablicach reklamowych lub urządzeniach reklamowych podestów, oraz § 9 ust. 2 lit. d uchwały, który nakazuje sytuowanie całości fundamentu reklamy wolnostojącej trwale związanej z gruntem pod poziomem terenu, naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności, przez to, że naruszają proporcję pomiędzy wprowadzonymi obowiązkami (kosztami) jakie będą musiały ponieść podmioty będące właścicielami urządzeń i tablic reklamowych w związku z obowiązkiem ich dostosowania lub rozbiórki, a celem, jaki chce uchwałodawca osiągnąć. W ocenie Sądu skoro strona skarżąca swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości, na której posadowiony jest nośnik, a nie prawa własności samego nośnika, to ewentualne koszty, o których mowa, nie będą ją obciążać. Strona nie może powoływać się na brak proporcjonalności obowiązków nałożonych przez uchwałę na inne podmioty, z uwagi na brak przysługującego jej interesu prawnego.
W pkt II.6.c skargi strona zarzuciła zaskarżonej uchwale bezprawne wykluczenie możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych większych niż określone w zaskarżonej uchwale.
Nie ulega wątpliwości, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zawiera kompetencję dla rady gminy do określenia gabarytów m.in. tablic reklamowych. Kompetencji tej strona skarżąca nie kwestionuje, podnosi jednak, że określenie w § 4 ust. 1 pkt 24, 25 i 26 w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 4 i 6, § 13 ust. 5, § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 18 ust. 4 uchwały reklamowej wymiarów powierzchni służących ekspozycji reklamy, nie zostało w uchwale uzasadnione. Zarzut jest niezasadny, bowiem z żadnego przepisu prawa nie wynikał obowiązek dla uchwałodawcy zawarcia w treści uchwały uzasadnienia dla takiego a nie innego przyjęcia dopuszczalnych wymiarów nośników reklamowych. Skarżąca podnosi, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie zawiera takich wartości, których realizacja uzasadniałaby ograniczenie możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych tylko do wskazanych w uchwale reklamowej czterech formatów. Wartości takie wynikają jednak z przepisów ustawy zmieniającej z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. poz. 774). Celem wprowadzonych zmian było dokonanie kompleksowej i całościowej zmiany w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych. Gołosłowny, nieprzystający do żadnych konkretnych realiów, jest argument, że ograniczenie możliwości sytuowania nośników reklamowych poprzez odwołanie się wyłącznie do konkretnych wymiarów może przyczynić się wręcz do oszpecenia krajobrazu. Przypomnieć należy, że określenie wymiarów nośników reklamowych leży w kompetencji gminy, a strona nie wykazała, aby kompetencja ta została przekroczona. Niezasadne jest także odwołanie się przez stronę skarżącą do zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada ta nie została naruszona przez wskazane przepisy uchwały, wynikające z nich bowiem prawa i obowiązki są jednakowe dla wszystkich podlegających jej obowiązywaniu.
Skarżąca za sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami (m.in. poszanowania praw nabytych) uznaje wprowadzenie zakazu sytuowania obiektów większych niż wskazane w uchwale, z tego względu, że w stosunku do istniejących obecnie urządzeń/tablic reklamowych równa się obowiązkowi ich dostosowania lub rozbiórki. Takie stanowisko nie dostrzega jednak tego, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń nie tylko dla obiektów nowych, powstałych już po dacie wejścia w życie uchwały, ale także do obiektów istniejących przed tą datą. Celem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu było, jak już wskazano, dokonanie kompleksowej i całościowej zmiany w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. Potwierdzeniem takiego podejścia ustawodawcy do regulowanej materii jest m.in. art. 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., który nakłada na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b lub 16c ustawy zmienianej w art. 7, niespełniające warunków, o których mowa w art. 42a ustawy zmienianej w art. 3 (chodzi o ustawę prawo o ruchu drogowym i reklamy emitujące światło, umieszczone w pasie drogowym lub we wskazanej odległości od krawędzi jezdni), obowiązek dostosowania się do tych warunków w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku pozostałych obiektów ustawodawca decyzję o terminie dostosowania się do warunków określonych w uchwale scedował na Radę, zastrzegając, że termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że analizowane przepisy uchwały naruszają prawo.
Nieuzasadniony jest zarzut z pkt II.4 skargi, tj. naruszenia art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Wypełniając dyspozycję powyższego przepisu, w § 21 zaskarżonej uchwały postanowiono:
1. Dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały i niezgodnych z przepisami Uchwały ustala się termin dostosowania do zasad i warunków określonych w Uchwale na 24 miesiące od dnia wejścia w życie Uchwały.
2. Ustala się następujące zasady i warunki dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w ust. 1:
1) należy usunąć wszystkie niezgodne z przepisami Uchwały elementy tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wraz z ich zamocowaniami, w szczególności kotwy, fundamenty, haki lub ślady lub otwory po zamocowaniach
2) należy przywrócić elementy przestrzeni zmienione w wyniku sytuowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnych z przepisami Uchwały do stanu poprzedniego, w szczególności poprzez uzupełnienie braków w powierzchniach i nawierzchniach sytuowania materiałami budowlanymi oraz aranżacją wg stanu poprzedniego;
3) w przypadku niespełnienia zasad i warunków uzależnionych od wzajemnego dostosowania pomiędzy tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi pierwszeństwa dostosowania do przepisów Uchwały wymaga tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe według następującej kolejności:
a) niespełniające pozostałych zasad i warunków określonych w Uchwale,
b) o większej powierzchni służącej ekspozycji reklamy,
c) wyższe względem poziomu najbliższej krawędzi jezdni,
d) bliższe do skrzyżowania dróg lub przejazdu kolejowego.
Wbrew zatem zarzutom skargi, stosowne przepisy określające warunki i termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały zostały w uchwale określone.
Dokonywane przez autora skargi rozróżnienie na legalnie i nielegalnie posadowione nośniki, nie jest uzasadnione. Wszystkie nośniki, które istniały w dacie wejścia uchwały w życie, są traktowane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz co za tym idzie, wydaną na podstawie delegacji ustawowej uchwałę, jednorodnie. Uchwała krajobrazowa nie może określać co to znaczy nośnik "posadowiony legalnie" i "posadowiony nielegalnie", skoro bowiem ustawa takiego rozróżnienia nie przewiduje, to rada gminy czyniąc w ten sposób wykraczałaby poza delegację ustawową. Prawidłowo zatem zasady dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie nośników reklamowych zostały uregulowane w uchwale w sposób jednolity, bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony leganie, czy nielegalnie. Jest to uzasadnione celem przyświecającym wprowadzeniu zmian, jakim jest poprawienie istniejącego w Gminie stanu rzeczy dotyczącego sytuowania reklam i zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego. Różnicowanie tych zasad, biorąc pod uwagę kryterium legalności, spowodowałoby, że cel ten nie mógłby zostać osiągnięty. Okoliczność, iż dany nośnik został wzniesiony "legalnie" nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje w estetykę Gminy.
Nie można też zgodzić się ze stroną skarżącą, że uchwała powinna regulować takie kwestie, jak to, czy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, występować o kolejną decyzję o warunkach zabudowy, ani czy w takim przypadku nośnik reklamowy powinien spełniać jeszcze inne warunki niż zgodność z uchwałą. Podobnie, brak jest podstaw do wskazywania w uchwałach krajobrazowych obowiązku wyeliminowania z obrotu uzyskanych wcześniej decyzji administracyjnych, ani tym bardziej wskazywania czy przyznawania organom kompetencji do podejmowania decyzji w tych sprawach. Nie ma racji autor skargi twierdząc, że "przepisy kompetencyjne wprost na taki obowiązek wskazują". Nie może ulegać wątpliwości, że przesłanki uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgłoszeń, określają odrębne przepisy, w które uchwała krajobrazowa nie może w żaden sposób ingerować. Zauważyć przy tym należy, że określone w uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania nośników reklamowych w żaden sposób nie wyłączają regulacji wynikających z innych aktów prawnych, w szczególności z ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji nośniki reklamowe powinny spełniać warunki wynikające zarówno z uchwały, jak i innych aktów prawnych.
W ustawie brak jest też delegacji dla rady gminy do wprowadzenia uregulowań dotyczących odszkodowań dla tych podmiotów, którym w chwili wejścia w życie uchwały przysługiwał tytuł prawny do nośników reklamowych objętych obowiązkiem dostosowania do warunków uchwały lub likwidacji.
Zawarte w pkt II.7 zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP, mającego polegać na naruszeniu zasady ochrony praw nabytych i interesów w toku a także proporcjonalności ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych, mają charakter zarzutów de lege ferenda. Skierowane są w istocie przeciwko regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała, a nie przeciwko samej uchwale. Wątpliwości strony skarżącej budzi konstytucyjność mechanizmu stosowania postanowień uchwały reklamowej do istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic i urządzeń reklamowych, zlokalizowanych w sposób legalny, tj. z dochowaniem prawem przewidzianych procedur, który to mechanizm ustalony został w ustawie, a uchwała krajobrazowa doprecyzowuje jedynie warunki tego mechanizmu. Autor skargi sam wskazuje, że ustawodawca nie przewidział w przepisach u.p.z.p. wyłączenia, z mocy ustawy, spod reżimu dostosowania do postanowień uchwały reklamowej tych tablic i urządzeń reklamowych, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej w sposób legalny. Przepis art. 37a u.p.z.p. nadal istnieje w systemie prawnym i korzysta z domniemania konstytucyjności. Dopóki domniemanie to nie zostanie podważone, to wydana na podstawie tego przepisu i w jego granicach uchwała także z tego domniemania korzysta.
Wbrew zarzutom skargi, nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza prawo własności przysługujące stronie skarżącej, rozumiane jako prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i do rozporządzania nią (art. 140 kodeksu cywilnego). Przepisy uchwały pozostają bez wpływu na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, choć być może w danym przypadku mogą ograniczać możliwość uzyskiwania ewentualnych dodatkowych dochodów z tytułu posadowienia na nieruchomości nośnika reklamowego. Jest to jednak zgodne z intencją ustawodawcy, który zezwala na to, aby takie ograniczenia czy wręcz zakazy wprowadzać. Nie można więc stwierdzić, że wprowadzenie tych regulacji nie odpowiada prawu. Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój).
Nie budzi wątpliwości, iż takimi przepisami są również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które rada gminy uchwaliła zaskarżoną uchwałę, nie naruszając norm ogólnych regulujących prawo własności, choć w pewien sposób ingerując niekiedy w interesy prawne właścicieli nieruchomości (poprzez wprowadzenie ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności, dotyczących wyglądu nośników reklamowych sytuowanych na nieruchomościach). Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., w spawie o sygn. akt II OSK 1575/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 – OTK 2001/12/29). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 496199).
Konkludując, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że Rada Miasta naruszyła w sposób istotny przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisy prawa. Zaskarżona uchwała nie narusza przy tym istoty prawa własności strony skarżącej. Wprowadzenie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych, odległości oraz liczby szyldów miało swoje uzasadnienie wynikające z celu ustawy będącej postawą prawną uchwały reklamowej.
Mając powyższe na uwadze, skargę należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sentencji wyroku.