II SA/GD 4/21

II SA/Gd 4/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1756/21 - Wyrok NSA z 2022-11-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 36a ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2020 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i infrastrukturą usytuowanego na terenie działki nr [..] w miejscowości S., gmina S.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił, K. i M. M., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [..] w miejscowości S., gmina S. Decyzja ta została przez Starostę decyzją z dnia 17 czerwca 2019 r. przeniesiona na rzecz A., z zachowaniem wszystkich warunków.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 24 lipca 2019 r. przeprowadził oględziny na terenie działki nr [..] w S. i ustalił, że realizowana jest na niej budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek został zrealizowany na etapie stanu surowego otwartego z konstrukcją dachową zrealizowaną w całości oraz montażem folii budowlanej wraz z łatami. Do realizacji zostały jeszcze w całości prace wykończeniowe, dokończenie docieplenia, pokrycia połaci dachowej, montaż stolarki okiennej i drzwiowej. Organ ustalił, że roboty zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, polegającymi na zmianie kubatury budynku z uwagi na brak podpiwniczenia. Budynek zgodnie z projektem budowlanym miał posiadać częściowe podpiwniczenie, parter i poddasze użytkowe, natomiast zrealizowany został jako parterowy z poddaszem użytkowym. Ponadto, budynek został wybudowany bez wnęki o wymiarach wynoszących ok. 1,00 m x 9,10 m. Przedmiotowy budynek jest konstrukcji murowanej, a jego wymiary wynoszą 10,93 m x 16,95 m.
W związku z tymi ustaleniami powiatowy organ nadzoru wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego budynku. Postanowieniem z 11 września 2019 r. organ wstrzymał A. prowadzenie robót budowlanych, a decyzją z tej samej daty nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2020 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, zgodnego z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym, dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i infrastrukturą techniczną usytuowanego na terenie działki nr [..] w miejscowości S., gmina S.
Następnie Starosta decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. wyeliminował z obiegu prawnego decyzję własną z dnia 6 kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [..], która została przeniesiona na rzecz Spółki. Po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego przez inwestora, dwukrotnie uzupełnianego na wezwanie organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 marca 2020 r. odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i infrastrukturą usytuowanego na terenie działki nr [..]. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w przedłożonym projekcie budowlanym rozwiązania funkcjonalno - przestrzenne opierają się na typowym dla budynków wielorodzinnych układzie grup pomieszczeń dostępnych ze wspólnej klatki schodowej, na obu kondygnacjach. W ocenie organu, taki układ funkcjonalny wskazuje na wydzielenie w przedmiotowym budynku 6 lokali mieszkalnych, co stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przyjętego uchwałą Rady Gminy nr XIII/152/11 z dnia 13 grudnia 2011 r.
Zgodnie z planem, na terenach oznaczonych symbolem C.03.MN, na którym zlokalizowana jest działka nr [..], dopuszcza się lokalizację zabudowy wielorodzinnej z nie więcej niż czterema mieszkaniami na działce. W ocenie organu, określona przez projektanta funkcja obiektu jako budynek jednorodzinny nie koresponduje z faktyczną liczbą lokali mieszkalnych. Przedstawione rozwiązania powodują, że wydzielenie odrębnych lokali mieszkalnych nie wymaga wprowadzania jakichkolwiek zmian w projekcie budowlanym. Ponadto, z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek, nie oddany jeszcze do użytkowania, zasilany jest w ciepło z budynku zlokalizowanego na działce nr [..], stanowiącego samowolę budowlaną i objętego nakazem rozbiórki. Co prawda projektant określił, że instalację tę należy zlikwidować po wznowieniu robót budowlanych, jednak organ uznał, że jest to działanie, które nie ma charakteru tymczasowego, lecz ma na celu zasilać przedmiotowy budynek w ciepło. Powoduje to, że pomieszczenie projektowanej kotłowni można zaadaptować na pomieszczenie mieszkalne, co znaczy, że przedmiotowy budynek nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować.
Na skutek rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że Starosta decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r., przeniesioną na skarżącą Spółkę z zachowaniem wszystkich warunków, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na działce nr [..] w S., budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, podpiwniczonego, składającego się z dwóch kondygnacji naziemnych - parteru i poddasza użytkowego. Powierzchnia zabudowy tego budynku miała wynieść 174,33 m2, a kubatura miała wynieść 1463,69 m3. Podczas oględzin ustalono natomiast, że przedmiotowy budynek został zrealizowany jako parterowy z poddaszem użytkowym bez podpiwniczenia. Zabudowano wnękę, co spowodowało zmianę powierzchni zabudowy - ze 174,33 m2 na 185,1 m2 oraz zmianę kubatury i liczby kondygnacji w przedmiotowym budynku. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego - powierzchnia zabudowy budynku zmieniła się o 6,2 %, co narusza przepis art. 36a ust. 5 pkt 2 pkt a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.
Organ odwoławczy analizując przedłożony przez Spółkę projekt budowlany zamienny dotyczący budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, niepodpiwniczonego, stanowiącego jeden lokal mieszkalny i składającego się z dwóch kondygnacji, doszedł do wniosku, że w istocie w przedmiotowym budynku doszło do wydzielenia pięciu lokali mieszkalnych, a nie sześciu, jak ustalił organ I instancji. Układ pomieszczeń i ciągów komunikacyjnych oznaczony na rysunkach projektu budowlanego zamiennego (rzut parteru - karta 58, rzut poddasza - karta 59) wskazuje, że doszło do wydzielenia pięciu lokali mieszkalnych, rozumianych jako zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielonych stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiających stały pobyt łudzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (§ 3 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W poziomie parteru zostały wydzielone dwa odrębne lokale mieszkalne dostępne ze wspólnego korytarza (w pierwotnym projekcie zostały zaprojektowane: wiatrołap, łazienka, hol, salon z jadalnią, kuchnia, spiżarka, garaż), natomiast na piętrze wydzielono trzy odrębne lokale mieszkalne dostępne ze wspólnego korytarza (w pierwotnym projekcie zostało zaprojektowane pięć pokoi, łazienka, hol ze schodami). Wydzielone lokale nie są ze sobą połączone jednym ciągiem komunikacyjnym. Każdy z tych lokali ma odrębne wejście ze wspólnego korytarza. Według organu oznacza to, że projekt ten nie jest projektem budowlanym domu jednorodzinnego, o którym mowa w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego oraz, że jest sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do ustaleń organu I instancji stwierdzono, że o wydzieleniu odrębnego lokalu mieszkalnego nie może świadczyć zaprojektowanie zespołu pomieszczeń z odrębnym wejściem - kotłowni z pomieszczeniem gospodarczym i pomieszczeniem na skład opału, które w ocenie organu I instancji mogą w przyszłości pełnić funkcję odrębnego lokalu mieszkalnego.
Organ odwoławczy wskazał, że w pierwotnym projekcie budowlanym przewidziany był garaż w poziomie parteru, natomiast zgodnie z projektem budowlanym zamiennym w miejscu garażu są pomieszczenia pełniące zupełnie inne funkcje. Organ I instancji w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2019 r. nie stwierdził, że doszło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania tej części budynku, w której według pierwotnego projektu budowlanego miał być garaż. W decyzji z dnia 11 września 2019 r. nałożono na stronę obowiązek przedłożenia projektu zamiennego z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego - zmianę kubatury budynku, a nie zmianę sposobu użytkowania części tego budynku. Mając to na uwadze stwierdzono, że strona przedłożyła projekt budowlany zamienny zawierający znacznie szerszy zakres odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego, niż ustalony przez powiatowy organ nadzoru.
W skardze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie:
- art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niedopuszczenie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego, podczas gdy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a odstępstwo od przepisów budowlano-technicznych nie spowodowałoby zagrożenia dla życia i zdrowia ani dla środowiska;
- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Spółka wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków oraz spełniła ustawowe przesłanki do wydania decyzji zmierzającej do zatwierdzenia przedłożonego przez nią projektu,
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niepodjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, w tym dotyczących niezgodności przedłożonego przez Spółkę projektu zamiennego z obowiązującym na obszarze prowadzonej inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skutkujące brakiem możliwości wypowiedzenia się przez Spółkę w tym zakresie i tym samym przyjęciem przez organ, że plan zamienny nie spełnia wymogów przepisów prawa,
- art 9 k.p.a. przez niepoinformowanie strony o przysługującym jej uprawnieniu do wystąpienia z wnioskiem o zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy organ odwoławczy powinien zastosować ort. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy wydając pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem skarżącego.
W ocenie skarżącej Spółki, uzasadnione było zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, gdyż budynek z nawet tak stosunkowo niewielką ilością mieszkań odegrałby istotną rolę w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa S. Organ nie wskazał, by odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę miało wpływ na oddziaływanie obiektu na uzasadnione interesy osób trzecich, zagrożenie życia lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych ani stanu środowiska.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku nie mógł zostać zatwierdzony przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na przedstawione w nim rozwiązania niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz większy zakres odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego, niż ustalony przez powiatowy organ nadzoru budowlanego podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2020 r., uzasadniającej wdrożenie procedury istotnych odstępstw określonej w art. 51 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności działań organów nadzoru budowlanego doprowadziła do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).
Przedmiotem sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2020 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, który został przedłożony w związku ze stwierdzeniem zrealizowania obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.
Podstawą prawną działań organów nadzoru budowlanego były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, przy czym należy zauważyć, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane – przyp. Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto, zgodnie z art. 28 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 19 września 2020 r. stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu zmienionym (pkt 1), zaś art. 36a ust. 5a nie stosuje się. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji z 2019 r., zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 36a ust. 5 i ust. 5a Prawa budowlanego.
Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Następnie, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Natomiast po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).
Co przy tym istotne, w sytuacji nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, organ zobowiązany jest do jego sprawdzenia zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego, jeżeli dostrzeże nieprawidłowości w projekcie, winien w drodze postanowienia nałożyć obowiązek ich usunięcia (art. 35 ust. 3).
W świetle ujawnionych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zatwierdzony projekt budowlany dla działki nr [..] dotyczył budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego, podpiwniczonego, który składał się z dwóch kondygnacji naziemnych - parteru i poddasza użytkowego z garażem w poziomie parteru. Powierzchnia zabudowy tego budynku miała wynieść 174,33 m2, natomiast kubatura miała wynieść 1463,69 m3. Tymczasem organy ustaliły, że budynek ten został zrealizowany jako parterowy z poddaszem użytkowym bez podpiwniczenia i bez garażu, zmieniono obrys tego budynku likwidując wnękę, co spowodowało zmianę powierzchni zabudowy - ze 174,33 m2 na 185,1 m2, kubatury i liczby kondygnacji w przedmiotowym budynku.
Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., prawidłowo zastosowanym przez organ odwoławczy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
c) liczby kondygnacji;
3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;
7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.
Kwalifikując dokonane przy realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego według aktualnych przepisów organ odwoławczy w sposób prawidłowy uznał, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% (usunięcie wnęki o wymiarach 10 m x 9,10 m doprowadziło bowiem do zmiany wymiarów budynku i jego powierzchni o 6,2 %) oraz zmiany liczby kondygnacji (rezygnacja z podpiwniczenia). Powyższe ustalenia w sposób wystarczający uzasadniały wdrożenie procedury przewidzianej w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że według przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, zmiana w zakresie kubatury nie jest już kwalifikowana jako istotne odstępstwo. Z kolei stwierdzone zmiany w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, dotyczące zaprojektowania 8 miejsc postojowych zamiast 7 oraz rezygnację z garażu, choć stanowią odstępstwo od zatwierdzonego projektu, to jednak do przypisania mu cechy istotności, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, konieczne jest stwierdzenie, że tego rodzaju zmiany doprowadziły do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Tej jednak okoliczności w niniejszym postępowaniu nie zbadano, co należy uznać za działanie wadliwe.
Niemniej jednak, w sprawie zaszły przesłanki do wdrożenia procedury opisanej w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw w realizacji budynku od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co w sprawie uczyniono wydając w dniu 11 września 2019 r. postanowienie wstrzymujące roboty oraz decyzję nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego zgodnego z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym.
Następnie organ poddał przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny kontroli pod względem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdził uchybienia dotyczące opisu technicznego projektu zagospodarowania działki, części rysunkowej do projektu zagospodarowania działki, w opisie technicznym i części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego, braku orzeczenia technicznego do każdego z podstawowych elementów nośnych budynku, charakterystyki energetycznej, a także w zakresie danych dotyczących instalacji kanalizacyjnej i przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz kwestii zasilania budynku w ciepło. Wobec tego, pismami z dnia 25 października 2019 r. i 21 listopada 2019 r. wezwano inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego we wskazanym zakresie.
Jeżeli bowiem projekt budowlany zamienny przedłożony w wykonaniu obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wymaga uzupełnienia w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (stosowanym odpowiednio stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3), to organ w zależności od okoliczności sprawy wydaje postanowienie umożliwiające inwestorowi usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).
Z akt sprawy wynika, że inwestor na dwukrotne wezwania organu usunął wskazane nieprawidłowości, czego organ nie kwestionował. Pomimo tego jednak organy odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę, podstawą swojej decyzji czyniąc ustalenie, że projektowany budynek na działce nr [..] jest niezgodny z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu wsi S., zatwierdzonego uchwałą nr XIII/152/11 Rady Gminy z dnia 13 grudnia 2011 r. Zgodnie bowiem z zapisami karty terenu oznaczonej symbolem C.03.MN, obejmujące działkę nr [..], teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczalną lokalizacją zabudowy wielorodzinnej z nie więcej niż, czterema mieszkaniami na działce.
Orzekające w sprawie organy ustaliły zaś, że w przedmiotowym budynku znajduje się 6 mieszkań – według organu I instancji, a 5 mieszkań – według organu odwoławczego. Powyższe ustalenia organy poczyniły samodzielnie na podstawie analizy projektu budowlanego zamiennego, którego rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne opierają się, zdaniem organów, na typowym dla budynków wielorodzinnych układzie grup pomieszczeń dostępnych ze wspólnej klatki schodowej na obu kondygnacjach. Zdaniem organów nadzoru, taki układ funkcjonalny wskazuje na wydzielenie w przedmiotowym budynku lokali mieszkalnych w ilości większej niż dozwolona planem. Czyniąc powyższe ustalenia organy kierowały się definicją mieszkania, określoną w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanej dalej rozporządzeniem, zgodnie z którą należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.
Organ odwoławczy stwierdził, że w poziomie parteru wydzielono dwa odrębne lokalne mieszkalne, a na piętrze wydzielono trzy lokalne mieszkalne, wszystkie dostępne ze wspólnego korytarza. Dla organu powyższe ustalenia oznaczały, że przedłożony projekt budowlany zamienny ani nie obejmuje deklarowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, ani nie jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym, który dopuszcza zabudowę wielorodzinną, ale z nie więcej niż czterema mieszkaniami na działce. To zaś uzasadniało, zdaniem organów, bezpośrednią odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, której Sąd zaakceptować nie mógł ze względu na jej wadliwość prawną.
Po pierwsze, zdaniem Sądu, dokonując analizy części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego organy przyjmując, że w budynku znajdują się więcej niż 4 lokale mieszkalne, w sposób niewystarczający ustaliły, które pomieszczenia składają się, na które lokale. Nie zweryfikowały zatem w sposób kompleksowy cech konstytuujących pojęcie mieszkania w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia, wśród których istotne jest, aby zespół pomieszczeń składających się na mieszkanie nadawał się m.in. do prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego. Wskazaną cechę "samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego" należy oceniać, zdaniem Sądu, w aspekcie pojęcia samodzielności lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1910 ze zm.), zwanej dalej u.w.l. Przepis art. 2 ust. 2 u.w.l. stanowi, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). Nie można natomiast mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji. Również nie można mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji, wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Przeczy to bowiem istocie samodzielności lokalu (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 883/20, LEX nr 3078252).
Powyższe kwestie nie zostały przez organy obu instancji prawidłowo zweryfikowane i wyjaśnione, gdyż oparto się wyłącznie na ustaleniu, że do lokali mieszkalnych, za jakie uznaje je organ, prowadzi odrębne wejście ze wspólnego korytarza, co jednak należy uznać za niewystarczające do przyznania im statusu samodzielnych lokali mieszkalnych w świetle wynikającego tak z art. 2 ust. 2 u.w.l., jak i § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymogu, aby samodzielny lokal mieszkalny był przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służył zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, tj. umożliwiał prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W tym zakresie konieczne było zbadanie przede wszystkim tego, czy z każdego z odrębnych lokali można korzystać bez konieczności wykorzystywania innych lokali, np. w zakresie kuchni czy łazienki. Tym obowiązkom jednak uchybiono.
Organ powziąwszy bowiem wątpliwości w powyższym zakresie co do zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z planem miejscowym nie wezwał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W tym trybie organ mógłby bowiem uzyskać wyjaśnienia bądź uzupełnienia poczynione w imieniu inwestora przez projektanta, który jako osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia przygotowuje projekt budowlany i ponosi odpowiedzialność za jego zawartość. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wprost nakłada na projektanta obowiązek wyjaśniania wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy choć powzięły wątpliwość co do zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym zamiennym z przepisami prawa miejscowego, nie skorzystały z ww. trybu i nie wezwały inwestora do złożenia wyjaśnień w kwestii ilości samodzielnych lokali mieszkalnych zaprojektowanych w kontrolowanym budynku oraz ewentualnego usunięcia nieprawidłowości celem doprowadzenia do stanu zgodnego z wymogami planu miejscowego. Organy pozbawiły tym samym inwestora możliwości skorzystania z instytucji usunięcia nieprawidłowości celem osiągnięcia zgodności z prawem stosowanej odpowiednio również w postępowaniu naprawczym.
Wobec tego należy uznać, że stwierdzenie przez organ niezgodności rozwiązań projektowych z planem miejscowym było w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne, albowiem organ nie podjął przewidzianych prawem czynności zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii i nie umożliwił inwestorowi usunięcia nieprawidłowości w omawianym zakresie, jeżeli potwierdziłoby się ich istnienie. Takie zaś działanie nie tylko narusza art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale prowadzi także do naruszenia zasady wolności budowlanej, określonej w art. 4 Prawa budowlanego, której realizacja uzależniona jest od wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Dla prawidłowości procedowania w niniejszej sprawie inwestor powinien był mieć możliwość wyjaśnienia wątpliwości organów, ewentualnego usunięcia nieprawidłowości i osiągnięcia stanu zgodności z prawem.
Wskazać przy tym należy, że ewentualny brak usunięcia przez inwestora nieprawidłowości projektu zamiennego winien być oceniany przez organ jako sytuacja odpowiadająca dyspozycji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego tj. niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, skutkująca podjęciem decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Zdaniem Sądu, jeżeli okaże się że zatwierdzenie projektu zamiennego jest niemożliwe (np. ze względu na jego sprzeczność z planem, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno - budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom prawa) organ nie wydaje decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia, lecz decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Wykładnia ww. art. 51 prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki nie może zostać zatwierdzony (por. wyrok NSA z 1 lipca 2011 r., II OSK 705/10, Lex nr 863289). Inna interpretacja art. 51 wypaczałaby istotę postępowania naprawczego i wyłączała możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA z dnia 18 lipca 2012 r., II SA/Gd 328/12, LEX nr 1226495, wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2495/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że prowadząc niniejsze postępowanie organy nadzoru nie działały zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co spowodowało naruszenie przepisów Prawa budowlanego. W szczególności, wobec powzięcia wątpliwości co do zgodności liczby lokali mieszkalnych w budynku z zapisami planu miejscowego organy nie wezwały inwestora do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, wobec czego nie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy nie mógł zostać uznany za kompletny. Jednocześnie też organ naruszył prawa strony - inwestora, uniemożliwiając mu doprowadzenie inwestycji do zgodności z przepisami prawa miejscowego i zalegalizowanie zabudowy. W konsekwencji tych uchybień zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i odmowę zatwierdzenia projektu zamiennego należało ocenić jako działanie przedwczesne i nieprawidłowe. Zakres okoliczności wymagających niezbędnych wyjaśnień powoduje, że postępowanie musi być przeprowadzone ponownie zarówno przez organ I instancji.
Przy tym wskazać należy, że Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak powiadomienia strony o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zastosowanie odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych, co nie miało jednak zasadniczego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie ze względu na wyżej wskazane uchybienia. Należy bowiem zauważyć, że wprawdzie ustawodawca w art. 9 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie odstępstwa, a art. 9 k.p.a. nakłada na organy obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, to jednak powyższe regulacje nie mają zastosowania w niniejszej sprawie w sposób, jaki oczekiwałaby tego skarżąca. Kluczową kwestią, która przesądziła o rozstrzygnięciu organów nadzoru budowlanego była bowiem zgodność projektowanej zabudowy z ustaleniami planu miejscowego, nie zaś jej zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi. W związku z tym, w rozważanym wypadku nie było podstaw do zastosowania odstępstw, o których mowa w art. 9 Prawa budowlanego, a brak informacji w tym zakresie ze strony organów nie może być traktowany jako naruszenie art. 9 k.p.a. Przy tym wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w toku postępowania legalizacyjnego (naprawczego) po stronie organu nadzoru budowlanego właściwego w sprawach legalizacji samowoli budowlanej nie istnieje kompetencja do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo. Kompetencji organu nie można domniemywać ani stosować w tym celu analogii (tak. A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 146-147 i powołane tam orzecznictwo).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Prowadząc ponownie postępowanie organy będą związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności, obowiązkiem organów będzie należyte zweryfikowanie zgodności przyjętych w projekcie zamiennym rozwiązań w zakresie liczby samodzielnych mieszkań z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wezwanie inwestora do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie i do ewentualnego usunięcia nieprawidłowości. Natomiast brak usunięcia takich uchybień, jeżeli po dalszej ocenie organ nadal stwierdzi przekroczenie w budynku dopuszczalnej planem liczby lokali mieszkalnych, powinien być rozważany w świetle dyspozycji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym samym trybie organy sprawdzą projekt zagospodarowania działki z wymogami planu miejscowego.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 980 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika – 480 zł.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).