II SA/GD 397/22

II SA/Gd 397/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 marca 2022 r., nr SKO Gd 5188/21 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 5 sierpnia 2016 r. E.P. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy Człuchów (dalej: "Wójt") o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę N. P.
Decyzją z 17 sierpnia 2016 r. Wójt, na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) - dalej: "u.p.p.w.d.", przyznał Wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze na córkę N. P. w kwocie 500 zł, na okres od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r.
Pismem z 17 października 2016 r. Wnioskodawczyni poinformowała Wójta, że jej mąż wyjechał do pracy do Holandii na czas od października 2016 r.
Decyzją z 26 października 2017 r. Wójt, na podstawie art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d., uchylił realizację decyzji z 17 sierpnia 2016 r. od dnia 1 listopada 2016 r. Wójt podał,
że powodem uchylenia tej decyzji jest zaistnienie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 listopada 2016 r. do chwili obecnej.
Pismem z 22 marca 2021 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda") wezwał Stronę do dostarczenia zaświadczenia dotyczącego dochodów uzyskanych przez jej męża wraz
z kopią decyzji/dokumentu z właściwej instytucji zagranicznej ds. świadczeń rodzinnych potwierdzających uprawnienie do zagranicznych świadczeń rodzinnych, w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku z 5 sierpnia 2016 r. bez rozpatrzenia.
Pismem z 20 kwietnia 2021 r. Wojewoda poinformował Stronę, że z uwagi na nieuzupełnienie w wymaganym terminie braków formalnych wniosku z 5 sierpnia 2016 r. został on pozostawiony bez rozpatrzenia.
Pismem z 22 lipca 2021 r. Wojewoda, na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 16 ust. 10 oraz art. 25 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d., zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego przez Stronę świadczenia wychowawczego w okresie od 1 listopada 2016 r. do 30 września 2017 r. na córkę N. P.
Decyzją z 6 września 2021 r. Wojewoda, na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 pkt 1
(w brzmieniu sprzed 1 lipca 2019 r.), art. 16 ust. 10 u.p.p.w.d. oraz art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428) orzekł o ustaleniu pobranych w okresie od
1 listopada 2016 r. do 30 września 2017 r. świadczeń wychowawczych w łącznej wysokości 5.500 zł, przyznanych na córkę N. P. decyzją Wójta z 17 sierpnia 2016 r., następnie uchyloną od 1 listopada 2016 r. decyzją Wójta z 26 października
2017 r., jako nienależnie pobranych, oraz o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynoszą 1.568,76 zł.
Wojewoda pouczył Stronę, że od wydanej decyzji służy jej prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego.
W wyniku wniesionego przez Stronę od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium") decyzją z 22 marca 2022 r. utrzymało ją w mocy.
Na powyższą decyzję Kolegium E. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania oraz nieobciążanie jej kosztami postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2019 r., polegające na uznaniu, że względem Skarżącej zostały spełnione przesłanki do uznania, iż pobrane świadczenie wychowawcze było nienależne i jest ona obowiązana do jego zwrotu, podczas gdy z całości okoliczności sprawy bezsprzecznie wynika, że Skarżąca informowała organ wypłacający świadczenie o zmianie sytuacji, a fakt braku zainteresowania tym ze strony organu i wyjaśnienia kwestii dochodów nie może obciążać w chwili obecnej Skarżącej.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania przez niewszechstronne rozważenie, a przez to nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że w przypadku Skarżącej ustalono, iż nienależnie pobrała ona świadczenie wychowawcze oraz orzeczono obowiązek zwrotu świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium
z 22 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z 6 września 2021 r., którą organ ten orzekł o ustaleniu pobranych przez Skarżącą w okresie od 1 listopada 2016 r. do 30 września 2017 r. świadczeń wychowawczych w łącznej wysokości 5.500 zł, przyznanych na córkę N. P. decyzją Wójta z 17 sierpnia 2016 r., następnie uchyloną od 1 listopada 2016 r. decyzją Wójta z 26 października 2017 r., jako nienależnie pobranych, oraz o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Jak już wyżej wskazano - w ramach oceny, czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa (ustrojowego, materialnego i procesowego) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organów, co daje podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.), wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana z obrotu prawnego decyzja została dotknięta którąś z wad, wyczerpująco określonych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Jednym z przypadków wskazujących na kwalifikowaną wadliwość decyzji jest jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), przy czym chodzi o naruszenie każdego rodzaju właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej).
Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z art. 17 pkt 2 k.p.a. wynika natomiast, że organem wyższego stopnia
w stosunku do wojewody jest właściwy w sprawie minister.
Podstawą prawną dla kompetencji Wojewody do orzekania w pierwszej instancji
w niniejszej sprawie był art. 16 ust. 10 u.p.p.w.d., który do 31 grudnia 2021 r. stanowił,
że wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio. Omawiana ustawa nie określała natomiast organu odwoławczego od decyzji wojewody wydanej w trybie art. 16 ust. 10. W art. 28 ust. 1 tej ustawy wskazano natomiast,
że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a.,
z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Wprawdzie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm.) stanowi,
że w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych
w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, jednakże przedmiotowa sprawa nie jest objęta hipotezą tego przepisu. Tym samym zastosowanie znajduje tu reguła ogólna wynikająca z art. 17 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu przedmiotowa sprawa nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, nie jest tym samym sprawą "z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych" w rozumieniu art. 23 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej. Sprawa z wniosku Skarżącej z 5 sierpnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę N.P. została rozstrzygnięta decyzją Wójta z 17 sierpnia 2016 r. przyznającej to świadczenie, która została następnie uchylona decyzją tego organu z 26 października 2017 r. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy, zakończonej decyzją Kolegium
z 22 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z 6 września 2021 r., jest zwrot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postępowanie dotyczące uznania za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych i nakazujące ich zwrot jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych.
W postanowieniu z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OW 25/20 (przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wskazał, że literalna wykładnia art. 23 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Odwołując się do wykładni systemowej wewnętrznej NSA zwrócił uwagę, że gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych
w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Zdaniem NSA
z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw. A zatem organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wojewody orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, lecz właściwy minister (zob. również postanowienie NSA z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OW 115/20).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że po otrzymaniu odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody z 6 września 2021 r. Kolegium powinno było zastosować art. 65 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.
Skoro z art. 19 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać z urzędu swojej właściwości to Kolegium, po otrzymaniu odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody z 6 września 2021 r., powinno było dokładnie rozważyć kwestię swojej właściwości, mając na uwadze również sformułowaną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności. Nie ulega wątpliwości, że wniesienie odwołania do organu niewłaściwego nie może powodować dla Skarżącej negatywnych konsekwencji, zwłaszcza z uwagi na błędne pouczenie zawarte w decyzji Wojewody z 6 września 2021 r.
W związku z powyższym należy wskazać, że Kolegium jako organ niewłaściwy
w niniejszej sprawie powinno przekazać odwołanie Skarżącej organowi właściwemu,
tj. Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Natomiast zaskarżona do tutejszego Sądu decyzja Kolegium z 22 marca 2022 r., jako wydana z naruszeniem przepisów
o właściwości, obarczona jest kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium z 22 marca 2022 r.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z regulacji zawartej w art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła Skarżąca w piśmie procesowym z 1 czerwca 2022 r. (k. 16 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]