II SA/GD 393/23

II SA/Gd 393/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 16a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 marca 2023 roku, nr SKO Gd/3810/22 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.
Uzasadnienie
M. P. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 3 marca 2023 r.,
nr SKO Gd/3810/22, którą uchylono decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Lipuszu (dalej jako: Kierownik OPS), działającego z upoważnienia Wójta Gminy Lipusz, z dnia 7 czerwca 2022 r. i orzeczono o zmianie decyzji Kierownika OPS z dnia 18 listopada 2021 r., nr OPS.5203.95.2021.2022, zmienionej decyzją nr OPS.5203.95.1.2021.2022 z dnia 15 marca 2022 r., w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego dla M. P., poprzez uchylenie tego prawa na okres od 1 maja
2022 r. do października 2022 r.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Na podstawie wniosku M. P. z dnia 12 października 2021 r.,
Kierownik OPS w Lipuszu decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. przyznał skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną M. J., na okres od 1 listopada 2021 r. do 28 lutego 2022 r., tj. na okres ważności orzeczenia z dnia 9 lutego 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
W dniu 31 stycznia 2022 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w części dotyczącej terminu jego przyznania, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568 ze zm.), dalej jako ustawa zmieniająca o COVID-19.
W związku z tym, decyzją z dnia 15 marca 2022 r. organ I instancji zmienił decyzję własną z 18 listopada 2021 r. w ten sposób, że ustalił prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w kwocie 620 zł od dnia 1 marca 2022 r. do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – M. J.
Pozostałe ustalenia decyzji uchylanej pozostawiono bez zmian.
Następnie, decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. Kierownik OPS uchylił skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 maja 2022 r. do października 2022 r. w wysokości 620 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 20 maja 2022 r. M. J. przedłożyła orzeczenie lekarza
orzecznika ZUS z dnia 20 kwietnia 2022 r., z treści którego wynika, że uzyskała całkowitą niezdolność do pracy do 30 kwietnia 2023 r., z datą jej powstania od 17 września 2020 r. Okoliczność ta miała wpływ na dalszą realizację przyznanego świadczenia dla M. P. ze skutkiem jego uchylenia. Zgodnie bowiem
z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), dalej jako "k.r.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Znaczny stopień niepełnosprawności oznacza natomiast całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W świetle uzyskanych informacji organ uznał więc, że M. P. nie spełnia przesłanek ustawowych, aby zachować prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że orzeczenie o niepełnosprawności żony
z 9 lutego 2021 r. nie straciło ważności, ponieważ komisja ZUS działała w innym celu, a mianowicie ustalenia zdolność czy też niezdolności żony do pracy i tym samym ustalenia czy przysługuje jej renta. Orzeczenia ZUS i zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności nie są względem siebie równorzędne. Następnie, w trybie 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", skarżący opisał czynności pielęgnacyjne i zdrowotne wykonywane przy żonie w ramach sprawowania nad nią opieki, wykazując w ten sposób, że zasadne jest przyznanie mu wnioskowanego świadczenia.
Decyzją z dnia 3 marca 2023 r. Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji z 7 czerwca 2023 r. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zmieniło decyzję z dnia 18 listopada 2021 r., zmienioną decyzją z dnia 15 marca 2022 r., poprzez
uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego M. P. na
okres od 1 maja 2022 roku do października 2022 r. w wysokości po 620 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy o COVID-19, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Uznał też za zasadne, w celu ustalenia prawidłowego i aktualnego stanu prawnego i faktycznego sprawy, oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodach zebranych w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na żonę skarżącego ( akta SKO Gd/5424/22). Z dokumentacji tej wynikało natomiast, że w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kościerzynie z 9 lutego 2021 r. uznano M. J. za osobę o znacznym stopniu
niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datowano od 12 stycznia 2021 r., daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Orzeczenie to zostało wydane do 28 lutego 2022 r., jednakże – na podstawie art. 15h ust. 1 ustawy o COVID-19, jego ważność została przedłużona do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego, nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia. Zgodnie zaś z informacją uzyskaną od Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności (pismo z dnia 11 lipca 2022 r.), wobec małżonki skarżącego nie wydano nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy, w orzeczeniu z dnia 20 kwietnia 2022 r. lekarz orzecznik ZUS uznał, że M.
J. jest całkowicie niezdolna do pracy od dnia 17 września 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r., a niepełnosprawność ma stopień umiarkowany. Orzeczenie to wydano po przebadaniu ww. i na podstawie dokumentów lekarskich. W świetle tego Kolegium uznało, że mimo możliwości wydłużenia ważności orzeczenia z 9 lutego 2021 r. na podstawie przepisów ustawy zmieniającej o COVID-19, nie zachowało ono ważności z uwagi na wydanie nowego orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS, wskazującego na umiarkowany stopień niepełnosprawności osoby będącej pod opieką skarżącego. W tej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu nie przysługuje, albowiem dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego konieczne jest posiadanie przez osobę, nad którą sprawuje się opiekę, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie stwierdzono natomiast, iż niepełnosprawność Pani J. ma stopień umiarkowany.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, że prawidłowo organ I instancji uchylił skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 maja 2022 r. do końca okresu zasiłkowego, błędnie jednak wskazał, iż uchyleniu podlega decyzja z dnia 15 marca 2022 r. Zdaniem organu odwoławczego uchyleniu powinna podlegać decyzja z 18 listopada 2021 r., zmieniona decyzją z 15 marca 2022 r., w której to zmianie uległ okres, na jaki przyznano skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy.
Odnosząc się do twierdzeń strony, iż w stanie faktycznym sprawy zasadne jest przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, Kolegium uznało, że w świetle przeprowadzonego przez Kierownika OPS wywiadu środowiskowego i oświadczeń odwołującego się, M. J. nie wymaga obecnie wykonywania
specjalnych czynności pielęgnacyjnych. Co prawda żona skarżącego jest osobą chorą, jednak równocześnie porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki. Skarżący pomaga żonie przy czynnościach higienicznych, ubieraniu się, sprząta, gotuje, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, towarzyszy podczas wizyt lekarskich. Okoliczność, iż żona skarżącego pozostaje pod opieką lekarską i skarżący wozi ją do lekarzy, również nie stanowi okoliczności uzasadniającej konieczność otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprawdzie M. J. chorowała m.in.
onkologicznie, jednak obecnie - jak wynika z oświadczeń ww., choroba jest w remisji. Jak zauważyło Kolegium, niesienie pomocy i wspieranie niepełnosprawnego członka rodziny nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenia opiekuńcze, do których należy m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznawane są z powodu braku możliwości wykonywania pracy zarobkowej, w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania tej opieki. Tymczasem sprawowana przez skarżącego opieka ma charakter pomocy w czynnościach dnia codziennego, do czego skarżący jest zobowiązany jako mąż.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.
P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jego zdaniem orzeczenie o niepełnosprawności żony z 9 lutego 2021 r. uległo wydłużeniu z uwagi na fakt, iż aktualne przepisy na to pozwalają, dlatego też jego żona nie składała nowego wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie nr 22806/2021 r. jest dokumentem ważnym, gdyż "przedłużeniu uległa ważność orzeczeń o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności wydawanych przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności".
Odnosząc się do oceny Kolegium co do stanu zdrowia jego żony, skarżący wyjaśnił, że stan ten jest bardzo poważny. Wprawdzie choroba nowotworowa jest w remisji, ale leczenie, które przebiegało inwazyjnie, przyniosło jednoznaczne negatywne skutki i konsekwencje zdrowotne. Również przebyte ciąże i porody wywoływały poważne problemy zdrowotne, szczególnie z kręgosłupem i utrudniały rekonwalescencję po przebytej chorobie onkologicznej. Przy tym rehabilitacja w związku z problemami z odcinkiem lędźwiowym kręgosłupa jest wykluczona, gdyż choroba i leczenie onkologiczne są przeciwskazaniem do takiej rehabilitacji. Także aktywny obrzęk limfatyczny jest przeciwskazaniem do niektórych zabiegów. Niewykluczone natomiast, że konieczna będzie operacja kręgosłupa żony, i że nie będzie ona mogła poruszać się samodzielnie. Także fakt wożenia żony samochodem do lekarzy czy urzędów nie wyklucza konieczności stałej opieki, gdyż tylko podróż własnym pojazdem jest względnie bezpieczna, z uwagi na dostosowanie tempa jazdy czy odpowiedniej liczby przystanków. Taki sposób podróżowania nie stanowi więc przesłanki negatywnej do przyznania przedmiotowego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Rozpoznając wniesioną przez M. P. skargę Sąd uznał, że
zakwestionowane nią decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 marca 2023 r. i Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Lipuszu, działającego z upoważnienia Wójta Gminy Lipusz, z dnia 7 czerwca 2022 r. nie są dotknięte wadami prawnymi, które uzasadniałyby ich uchylenie.
Podstawą prawną tych decyzji był przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych", który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
O taki zasiłek ubiegał się M. P. wnioskiem z dnia 12 października 2021 r.
w związku z koniecznością opieki nad żoną M. J., legitymującą się
orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 9 lutego 2021 r., nr 22806/2021. Orzeczenie to zostało wydane do dnia 28 lutego 2022 r. Organ I instancji przyznał wnioskowane świadczenie za okres od 1 listopada 2021 r. do 28 lutego 2022 r., a następnie - decyzją z 15 marca 2022 r. - wydłużył okres zasiłkowy od marca 2022 r. do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego, nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia, na podstawie art. 15h ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568 ze zm.), dalej jako "ustawa zmieniająca o COVID-19". Jednakże, w związku z pozyskaniem informacji, że w dniu 20 kwietnia 2022 r. lekarz orzecznik ZUS wydał orzeczenie o całkowitej niezdolności M. J. do pracy do 30 kwietnia 2023 r., organ uchylił przyznane prawo do
specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 maja 2022 r. do października 2022 r., a rozstrzygnięcie to – co do meritum – zostało utrzymane w mocy przez SKO zaskarżoną decyzją z dnia 3 marca 2023 r. Organy uznały bowiem, że ocenie z punktu widzenia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego winno podlegać orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 20 kwietnia 2022 r., które spowodowało, iż orzeczenie z dnia 9 lutego 2021 r. utraciło aktualność. Zgodnie zaś z ww. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, M. J. jest całkowicie niezdolna do pracy, a więc jej niepełnosprawność ma stopień umiarkowany i tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taka ocena, zdaniem Sądu, jest prawidłowa.
Jak już wskazano, przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest możliwe, jeżeli ubiegająca się o nie osoba nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (podkreślenia własne) oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że osoba podlegająca opiece musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, przy czym w tym drugim wypadku niezbędne jest jednoczesne wskazanie, iż konieczna jest stała lub długotrwała opieka lub pomoc innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczny jest stały współudział na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei przepis art. 3 pkt 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, należy przez to rozumieć:
a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów.
W myśl zaś art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, znaczny stopień niepełnosprawności oznacza:
a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (podkreślenia własne),
c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Do znacznego stopnia niepełnosprawności, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.), dalej jako "ustawa o rehabilitacji zawodowej", zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei ust. 4 tego przepisu stanowi, że niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.
Należy też zauważyć, że w sprawach orzekania o niepełnosprawności ustawodawca powołał powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja (art. 6 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej). Natomiast, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1251), dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach", oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji, celowości przekwalifikowania zawodowego - dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu, zwany dalej "lekarzem orzecznikiem".
Dokonując analizy ww. przepisów należy stwierdzić, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa systemy orzecznicze, tj. orzecznictwo do celów rentowych, służące zabezpieczeniu przed negatywnymi skutkami w sferze zarobkowej, realizowane przez lekarzy orzeczników ZUS oraz komisje lekarskie ZUS, a także orzecznictwo do celów pozarentowych - prowadzone przez powiatowe lub miejskie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, dla których podstawą prawną działania jest ustawa o rehabilitacji zawodowej i skupiają się na objęciu osoby niepełnosprawnej systemem rehabilitacji zawodowej i społecznej.
Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej, orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o:
1) całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy o emeryturach i rentach, traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
1a) niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności;
3) częściowej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 3, oraz celowości przekwalifikowania, o którym mowa w art. 119 ust. 2 i 3 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności.
Co do zasady więc orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej, a w sprawie niezdolności do pracy orzeka lekarz orzecznik ZUS lub komisja ZUS. Przy czym określone w art. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej orzeczenia lekarza orzecznika ZUS są traktowane na równi z orzeczeniami o stopniach niepełnosprawności wydawanych przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o czym przesądza treść nie tylko ww. przepisu art. 5 cyt. ustawy, ale - w przypadku postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, przede wszystkim treść przepisów art. 3 pkt 20 i 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W szczególności w tej sprawie znaczenie ma treść art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że jedynie całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczona na podstawie przepisów o emeryturach i rentach została uznana za znaczny stopień niepełnosprawności w rozumieniu tej ustawy.
Podsumowując, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS (zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu) o całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji. Zatem, skoro osoba uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jej opiekun spełnia przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei osoba, która posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, lecz bez stwierdzenia całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji, może być uznana jedynie za niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co jednak nie legitymuje jej opiekuna do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie.
Przenosząc powyższe przepisy na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że zgodnie z orzeczeniem z dnia 9 lutego 2021 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, które stanowiło podstawę wniosku skarżącego o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, M. J. była
niepełnosprawna w stopniu znacznym od dnia 12 stycznia 2021 r., a orzeczenie w tym przedmiocie było wydane do dnia 28 lutego 2022 r. Taki rodzaj niepełnosprawności, w myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawniał skarżącego, jako jej opiekuna, do ubiegania się o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że w dniu 20 kwietnia 2022 r. zostało wydane orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, zgodnie z którym M. J. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy, bez orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Rację ma przy tym skarżący, że ww. orzeczenie zostało wydane dla innych celów, lecz - jak już wyjaśniono, zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest ono traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Aby było uznane za orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, musiałoby zawierać nie tylko stwierdzenie, że dana osoba jest całkowicie niezdolna do pracy, lecz jednocześnie ustalenie, iż jest ona niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z analizy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 20 kwietnia 2021 r. nie wynika natomiast, aby M. J. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. W związku z tym, jej niepełnosprawność - stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych - ma jedynie stopień umiarkowany, który nie uprawnia do przyznania jej opiekunowi specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W związku z tym, orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że zmianie uległy okoliczności faktyczne, które stały za przyznaniem wnioskowanego świadczenia, tj. osoba podlegająca opiece nie legitymuje się już według przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności czy też orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jak wymaga tego art. 16a ust. 1 tej ustawy. W tej sytuacji zasadne było uchylenie przyznanego prawa za okres od maja 2022 r., a więc od miesiąca następnego po miesiącu wydania nowego orzeczenia równoważnego z orzeczeniem o niepełnosprawności w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (lekarza orzecznika ZUS z 20 kwietnia 2022 r.).
Zgodnie bowiem z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W rozważanym wypadku przepisem takim jest art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Skoro, jak wykazało przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające, w dniu 20 kwietnia 2022 r. zostało wydane nowe orzeczenie wobec M. J., którego znaczenie ustawodawca zrównał z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a taki stopień niepełnosprawności nie uprawnia do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, to spełniona została dyspozycja art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących, iż orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 9 lutego 2021 r. zachowało ważność na mocy art. 15h ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej o COVID-19 i nie było podstaw do uchylania prawa do zasiłku należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Przepis ten stanowi, że z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej, którego ważność:
1) upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności;
2) upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Regulacja ta była podstawą decyzji Kierownika OPS z 15 marca 2022 r., przedłużającej prawo do przedmiotowego świadczenia, lecz jednocześnie wskazano w tym rozstrzygnięciu, że zasiłek przysługiwać będzie do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na mocy § 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 14 czerwca 2023 r., poz. 1118), stan ten został odwołany z dniem 1 lipca 2023 r. Jednakże, jak już wyjaśniono, w dniu 20 kwietnia 2022 r., a więc przed odwołaniem stanu zagrożenia epidemicznego, w sprawie zostało wydane nowe orzeczenie - zrównane zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które nie spełniało wymogów art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że M. J. nie występowała z wnioskiem o wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności, a orzeczenie z 20 kwietnia 2022 r. było wydane na potrzeby innego postępowania, gdyż przepisy art. 3 pkt 20 i 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych dawały organom podstawy do uwzględnienia w niniejszym postępowaniu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS dla celów zasiłkowych.
Odnosząc się do zarzutu, iż w przedmiotowej sprawie organy winny były uwzględnić sytuację rodzinną strony i charakter czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego stwierdzić trzeba, że okoliczności te podlegałyby rozważeniu jedynie w razie ustalenia, że M. P. jest uprawniony do ubiegania
się o specjalny zasiłek opiekuńczy, tj. że opiekuje się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jeżeli jest spełniona ta przesłanka, to organ bada następnie, czy wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i w tym zakresie istotne znaczenie ma właśnie opis czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych. W niniejszej zaś sprawie nie została spełniona pierwsza przesłanka, zatem pozostałe kwestie nie miały wpływu na rozstrzygnięcie.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które nie narusza przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w sposób wnikliwy i prawidłowy, w oparciu o kompletnie zebrany materiał dowodowy, ustalono stan faktyczny i prawny sprawy, a następnie trafnie zastosowano przepisy prawa materialnego. Uzasadnienie wydanych decyzji spełnia przy tym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się zaś do decyzji Kolegium Sąd stwierdził, że w rozważanym wypadku zasadne było zastosowanie trybu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do meritum. Zasadnie zauważył bowiem organ odwoławczy, że zmianie powinna podlegać decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 18 listopada 2021 r., a nie – jak wskazał Kierownik OPS, zmieniająca ją decyzja z dnia 15 marca 2022 r.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.