II SA/Gd 390/23

II SA/Gd 390/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 14 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 21 lutego 2023 r., nr GD.RUZ.4219.10.2022.5.IG w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 17 listopada 2021 r. "K." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w Tczewie Państwowego Gospodarstwa Wodnego (dalej: "PGW") Wody Polskie (dalej: "organ pierwszej instancji") o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej z utworów trzeciorzędowych, za pomocą trzech studni głębinowych w Z. (na działce nr [...]) obręb ewidencyjny B., na 20 lat, oraz na wprowadzanie do ziemi poprzez zbiornik retencyjno-chłonny ścieków ze stacji uzdatniania wody, po ich oczyszczeniu, w Z. (na działce nr [...]) obręb ewidencyjny B., na 10 lat.
Decyzją z 9 lutego 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Tczewie PGW Wody Polskie, na podstawie art. 389 pkt 1, art. 397 ust. 1 i 3 pkt 2 oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia
20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne", udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne: pobór wód podziemnych z ujęcia zakładowego, składającego się z trzech studni głębinowych, położonych na działce nr [...] w Z., obręb B., gmina Starogard Gdański, oraz odprowadzanie za pomocą istniejącego wylotu do ziemi poprzez zbiornik retencyjno-chłonny, zlokalizowany na tej samej działce, ścieków pochodzących ze stacji uzdatniania wody.
W decyzji organ pierwszej instancji zobowiązał Spółkę m.in. do: wykonywania ciągłego pomiaru ilości pobieranej wody oraz bieżącej rejestracji wyników z częstotliwością raz na dobę w książce eksploatacji ujęcia (pkt 4 lit. F) oraz wykonywania analizy jakości pobieranej wody w stanie pierwotnym (wody surowej), co najmniej raz w roku w zakresie: twardość ogólna, utlenialność, barwa, mętność, zapach, odczyn pH, zasadowość, żelazo ogólne, mangan, jon amonowy, azotany, azotyny, chlorki, siarczany, przewodność elektryczna, sucha pozostałość oraz oznaczeń bakteriologicznych w zakresie podstawowym. Próbkę wody surowej do badań laboratoryjnych należy pobierać bezpośrednio z kraników zamontowanych w studniach głębinowych (pkt 4 lit. H).
Od powyższej decyzji w części dotyczącej punktu 4 lit. F i H Spółka wniosła odwołanie podnosząc, że Prawo wodne w art. 101 ust. 3 zobowiązuje do ciągłego pomiaru ilości pobieranej wody, lecz nie precyzuje, czy czynność ta ma być wykonywana codziennie, raz w tygodniu, czy raz na miesiąc. Strona wskazała, że w poprzednim okresie odczytu dokonywała w okresie miesięcznym (ostatniego dnia upływającego miesiąca), co było wystarczające, ponieważ wszystkie sprawozdania są wykonywane w okresach miesięcznych i kwartalnych. Zaznaczono, że dzienne zużycie wody jest powtarzalne
z uwagi na stałe cykle produkcyjne.
Odwołując się do treści przepisów art. 303 ust. 1, 2, 4 i 5 oraz art. 574 pkt 5 Prawa wodnego odwołująca wskazała, że Wody Polskie wyposażają podmioty na własny koszt
w przyrządy pomiarowe, przy czym powinno to nastąpić do 31 grudnia 2026 r. Podniesiono, że nałożony w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązek ciągłego pomiaru ilości pobranych wód podziemnych i ich ciągłej rejestracji uniemożliwia jego spełnienie, ponieważ Spółka nie posiada w studniach wodomierzy impulsowych, ani też przepływomierzy elektromagnetycznych. W tej sytuacji na Wodach Polskich spoczywa obowiązek zamontowania przyrządów pomiarowych umożliwiających ciągły pomiar ilości wód podziemnych i ciągłą ich rejestrację.
Odwołująca wskazała również, że w pkt 4 lit. H pozwolenia wodnoprawnego zobowiązano ją dodatkowo do wykonywania analizy wody surowej w zakresie zasadowości oraz suchej pozostałości, podczas gdy wskaźniki te nie są określone i normowane, więc nie ma potrzeby prowadzenia analizy w tym zakresie, tym bardziej, że jest badany wskaźnik pH. Strona zwróciła uwagę, że w złożonym przez nią operacie wodnoprawnym nie wskazano potrzeby analizy wody surowej pod kątem zawartości ww. wskaźników, dlatego zawnioskowano o odstąpienie od tej czynności. Ponadto w pozwoleniu wodnoprawnym nałożono obowiązek badania wody surowej ze studni w zakresie podstawowym biologicznym nie określając, jakie bakterie mają być badane.
Decyzją z 21 lutego 2023 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej
w Gdańsku PGW Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", uchylił pkt II ppkt 4H zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie: "wykonywania badań jakości wody surowej
z poszczególnych studni co najmniej raz na 2 lata w zakresie następujących parametrów fizyko-chemicznych: pH, mętność, barwa, przewodność elektrolityczna, twardość, utlenialność, jon amonowy, azotany, azotyny, żelazo ogólne, mangan, chlorki i siarczany oraz mikrobiologicznych: bakterie z grupy coli, Escherichia coli, enterokoki kałowe, ogólna liczba mikroorganizmów w temp. 22° C"; zaś w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania zaznaczając, że nie jest związany granicami odwołania, jest natomiast zobowiązany orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 16 k.p.a.).
Dyrektor RZGW ocenił, że odwołanie w części zasługuje na uwzględnienie. Odwołując się do treści art. 403 Prawa wodnego organ odwoławczy wskazał, że nałożenie obowiązków związanych z uprawnieniami zawartymi w pozwoleniu wodnoprawnym powinno być uzasadnione i udokumentowane w aktach sprawy. Dyrektor RZGW przyznał, że strony postępowania mają prawo do zgłaszania uwag oraz wniosków w toku postępowania, niemniej jednak to do organu prowadzącego postępowanie należy analiza, czy dane wnioski są uzasadnione i czy zostaną ostatecznie uwzględnione w postępowaniu i odzwierciedlone w treści decyzji. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nałożył na Spółkę obowiązek inny niż opisany w operacie wodnoprawnym, jednak nie odzwierciedlił tego w uzasadnieniu decyzji, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 9 k.p.a.) przesłanki, którymi kieruje się organ wydający rozstrzygnięcie powinny zostać wykazane, tym bardziej, że wnioskodawca nie zgadza się z przyjętym przez organ stanowiskiem, aby określać
ww. zobowiązania w pozwoleniu wodnoprawnym. Podkreślono, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wykazać, że zaistniała potrzeba ustalenia danego zobowiązania w pozwoleniu wodnoprawnym, przy czym obowiązek ten musi się mieścić
w granicach przepisu, na podstawie którego jest nakładany, a jego nałożenie musi być poparte ustaleniami stanu faktycznego.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że ujęcie wód podziemnych składa się z trzech studni, woda jest zużywana na potrzeby artykułów żywnościowych (do mycia surowców, przygotowywania gotowych wyrobów, mycia urządzeń technologicznych) oraz do celów socjalno-bytowych. Mając na uwadze informacje zawarte w operacie wodnoprawnym oraz cel poboru wody nałożono na Spółkę obowiązek wykonywania badań wody surowej z poszczególnych studni co najmniej raz na dwa lata w zakresie następujących parametrów fizyko-chemicznych: pH, mętność, barwa, przewodność elektrolityczna, twardość, utlenialność, jon amonowy, azotany, azotyny, żelazo ogólne, mangan, chlorki i siarczany. W ocenie Dyrektora RZGW zasadne jest również wykonywanie badań w zakresie bakteriologicznym podstawowym (tj. bakterie z grupy coli, Escherichia coli, enterokoki kałowe, ogólna liczba mikroorganizmów
w temperaturze 22°C) z uwagi na charakter działalności spółki. Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem odwołania, że nie ma podstaw, aby badać jakość wody surowej w zakresie zasadowości oraz suchej pozostałości, w jakim Spółkę zobowiązał organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji.
Dyrektor RZGW uznał natomiast za zasadne nałożenie na Spółkę obowiązku wynikającego z art. 101 ust. 3 Prawa wodnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że badanie ciągłe jest realizowane systematycznie i bez żadnych przerw, badanie okresowe jest natomiast realizowane co pewien ustalony z góry okres czasu. Jeśli zatem zastosowane urządzenie pomiarowe (np. wodomierz) umożliwia przechowywanie i odczyt danych w taki sposób, aby uzyskane wyniki wskazywały, jak kształtuje się pobór wody w czasie, wówczas uznać należy, że prowadzony jest pomiar ciągły. Jeśli natomiast odczyty
z wodomierza prowadzone są z częstotliwością np. raz na tydzień lub raz na miesiąc, wówczas mamy do czynienia z pomiarem okresowym. Zdaniem Dyrektora RZGW nie trzeba instalować specjalnego urządzenia do odczytu. Należy prowadzić rejestr ilości pobieranej wody z codziennych odczytów. W ocenie organu odwoławczego nie może być obecnie argumentem do niestosowania art. 101 ust. 3 Prawa wodnego, że w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym istniała możliwość odczytu w okresach miesięcznych.
Odnosząc się do stwierdzenia, że to na Wodach Polskich spoczywa obowiązek zamontowania przyrządów pomiarowych umożliwiających ciągły pomiar ilości wód podziemnych oraz ciągłą ich rejestrację organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 301 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w celu ustalenia ilości pobranych wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz ilości lub temperatury ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi na potrzeby ustalenia wysokości opłat za usługi wodne podmioty korzystające
z usług wodnych obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane posiadać przyrządy pomiarowe lub systemy pomiarowe służące do pomiaru ilości pobieranych wód podziemnych i wód powierzchniowych, zaś zgodnie z art. 303 ust. 5 tej ustawy Wody Polskie wyposażają podmioty korzystające z usług wodnych w przyrządy pomiarowe, z wyjątkiem sytuacji, gdy podmioty korzystające z usług wodnych posiadają już takie przyrządy pomiarowe. Niemniej jednak art. 552 Prawa wodnego stanowi, że wymóg stosowania przyrządów, o których mowa, wchodzi w życie z dniem 31 grudnia 2026 r. Oznacza to, że do wskazanego momentu Wody Polskie nie mają obowiązku wynikającego z art. 303 ust. 5 Prawa wodnego.
Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie punktu 4 lit. F.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 4 oraz art. 303 ust. 5 i art. 552 ust. 1 Prawa wodnego. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono
o uchylenie decyzji organu odwoławczego w zaskarżonej części i w tym samym zakresie decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że o ile obowiązek dokonywania ciągłego pomiaru ilości pobranej wody wskazany jest w treści art. 101 ust. 3 Prawa wodnego, o tyle z tego przepisu nie wynika, aby prowadzenie ewidencji dokonywanych pomiarów miałoby następować w określonym interwale - np. dobowym, jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Organ uznał, że badanie z częstotliwością raz na dobę nie będzie badaniem okresowym, a takim byłoby zapisywanie wyników w interwałach tygodniowych czy też miesięcznych. Odwołując się do definicji słownikowych Spółka wskazała, że "okresowy" oznacza "powtarzający się, występujący co pewien czas; dotyczący pewnego okresu". Tak więc zarówno przedział dobowy, czy też tygodniowy lub miesięczny, zawsze będzie "okresowy", jedynie odpowiednio krótszy lub dłuższy. Zresztą wskazany w decyzji obowiązek dobowej ewidencji nie koresponduje z określoną w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji ilością poboru wody oznaczoną jako średnia dobowa wynosząca 890 m3 na dobę. Aby więc określić ową średnią należy obserwacji poddać dłuższy okres niż doba. Co najmniej tydzień wydaje się być racjonalnym okresem, w którym można zbadać, czy określone w decyzji parametry są zachowywane.
Spółka podniosła, że drugą kwestią jest ocena, czy wobec brzmienia przepisów przejściowych, szczególnie art. 552 ust. 1 Prawa wodnego, organ mógł nałożyć na nią obowiązek określony w art. 101 ust. 3 tej ustawy.
Skarżąca zwróciła uwagę, że z treści art. 36 ust. 1, art. 303 ust. 1 i art. 552 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że dopiero od 2027 r. zaktualizuje się po stronie podmiotów korzystających z usług wodnych dokonujących poboru wód powierzchniowych lub podziemnych albo wprowadzających ścieki do wód lub do ziemi "obowiązek stosowania" (art. 36 ust. 1 i 2), "obowiązek posiadania" (art. 303 ust. 1), względnie "wymóg stosowania" (art. 552 ust. 1) przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości i temperatury wprowadzonych ścieków. Dopiero więc od 2027 r. ustawodawca będzie wymagał od wymienionych podmiotów korzystających z usług wodnych, aby te stosowały odpowiednie przyrządy pomiarowe. Tym samym, przed tą datą organ nie ma umocowania do nakładania na zainteresowane podmioty obowiązku korzystania
z właściwych przyrządów pomiarowych (ze wszelkimi tego konsekwencjami).
Dyrektor RZGW w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 21 lutego 2023 r., którą organ ten uchylił pkt II ppkt 4H decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Tczewie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 9 lutego 2022 r. w przedmiocie udzielenia "K." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia wodnoprawnego i w tym zakresie orzekł merytorycznie, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1890 ze zm.), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ww. ustawy organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są m.in. dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich oraz dyrektorzy zarządu zlewni Wód Polskich, zaś do postępowania przed tymi organami stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 774 ze zm.).
W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika m.in. rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją zasady praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie powołanej normy, uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji.
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1417/19, z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1035/17, czy z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2457/14, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i w piśmiennictwie (zob. C. Martysz - komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca,
C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Wydawnictwo Zakamycze, 2005) podkreśla się, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone
w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,
że istnienie wskazanych wyżej obowiązków, jakie ciążą na organach administracji publicznej, dostrzegł również Dyrektor RZGW wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 9 k.p.a.) przesłanki, którymi kieruje się organ wydający rozstrzygnięcie, powinny zostać wykazane (s. 3), jak również, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wykazać, że zaistniała potrzeba ustalenia danego zobowiązania w pozwoleniu wodnoprawnym, obowiązek ten musi się mieścić
w granicach przepisu, na podstawie którego jest nakładany, a jego nałożenie musi być poparte ustaleniami stanu faktycznego (s. 4).
Tymczasem w punkcie 4 lit. F decyzji z 9 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji zobowiązał Skarżącą do "wykonywania ciągłego pomiaru ilości pobieranej wody oraz bieżącej rejestracji wyników z częstotliwością raz na dobę w książce eksploatacji ujęcia". Uzasadniając tak sformułowany obowiązek (s. 4 decyzji) organ pierwszej instancji wskazał: "Zgodnie z art. 101 ust. 3 Prawa wodnego zobowiązano wnioskodawcę do wykonywania ciągłego pomiaru ilości pobieranej wody oraz odnotowywania ilości pobieranej wody
z częstotliwością raz na dobę". Próżno szukać w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji jakiegokolwiek wyjaśnienia dla takiej częstotliwości bieżącej rejestracji wyników
w książce eksploatacji ujęcia, do jakiej zobowiązano Spółkę.
Należy zauważyć, że przywołany przez organ pierwszej instancji art. 101 ust. 3 Prawa wodnego stanowi: "Zakłady pobierające wodę w ilości większej niż 100 m3 na dobę są obowiązane do dokonywania ciągłego pomiaru ilości pobieranej wody oraz prowadzenia ewidencji dokonywanych pomiarów".
Oczywiście, dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich - jako organ właściwy
w sprawach gospodarowania wodami, w tym udzielania pozwoleń wodnoprawnych - jest uprawniony do konkretyzowania zapisów ustawowych w udzielanych pozwoleniach, ale tę konkretyzację musi w sposób jasny i przekonywający uzasadnić, dlaczego nałożył obowiązek w takim, a nie innym zakresie. Takiego uzasadnienia w decyzji z 9 lutego
2022 r. zabrakło.
Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z 21 lutego 2023 r. wskazał,
że badanie ciągłe jest realizowane systematycznie i bez żadnych przerw, badanie okresowe jest natomiast realizowane co pewien ustalony z góry okres czasu. Jeśli zatem zastosowane urządzenie pomiarowe (np. wodomierz) umożliwia przechowywanie i odczyt danych w taki sposób, aby uzyskane wyniki wskazywały, jak kształtuje się pobór wody
w czasie, wówczas uznać należy, że prowadzony jest pomiar ciągły. Jeśli natomiast odczyty z wodomierza prowadzone z częstotliwością np. raz na tydzień lub raz na miesiąc, wówczas mamy do czynienia z pomiarem okresowym. Dyrektor RZGW zaznaczył przy tym, że nie trzeba instalować specjalnego urządzenia do odczytu; należy prowadzić rejestr ilości pobieranej wody z codziennych odczytów.
Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić.
Należy zauważyć, że w punkcie 4 lit. F decyzji z 9 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji zobowiązał Spółkę do: 1) wykonywania ciągłego pomiaru ilości pobieranej wody oraz 2) bieżącej rejestracji wyników z częstotliwością raz na dobę w książce eksploatacji ujęcia. O ile pierwszy z tych obowiązków jest niemal dosłownym powtórzeniem zapisu ustawowego z art. 101 ust. 3 Prawa wodnego, o tyle w drugim zapis ustawowy doprecyzowano poprzez wskazanie, że rejestracja wyników pomiaru ma się odbywać raz na dobę. Jak już wyżej wskazano, zobowiązania do rejestracji wyników z częstotliwością raz na dobę organ w żaden sposób nie uzasadnił. Poza tym użyte przez organ sformułowanie "bieżąca rejestracja" nie jest równoznaczne z "codzienną rejestracją".
Dalej należy wskazać, że w dołączonym do wniosku z 17 listopada 2021 r. operacie wodnoprawnym Spółka wskazała co prawda, że do pomiaru ilości pobieranej wody służą wodomierze zamontowane w studniach głębinowych, jednakże w odwołaniu zaznaczyła, że nie są to wodomierze impulsowe, ani też przepływomierze elektromagnetyczne wyposażone w oprogramowanie umożliwiające automatyczny odczyt ilości pobieranej wody.
Należy również zwrócić uwagę, że w "przyrządy pomiarowe umożliwiające pomiar ilości pobranych wód" wyposażą podmioty korzystające z usług wodnych właśnie Wody Polskie, co wynika z art. 36 ust. 1 i 4 oraz art. 303 ust. 1 i 5 Prawa wodnego, przy czym wymóg stosowania tych urządzeń pomiarowych stosuje się od dnia 31 grudnia 2026 r., co z kolei wynika z art. 552 Prawa wodnego.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy jest niekonsekwentny w swojej argumentacji, gdyż z jednej strony przyznaje, że ciążący na nim obowiązek wyposażenia w przyrządy zaktualizuje się dopiero po tej dacie, a z drugiej strony wymaga od podmiotów, aby te już teraz spełniły wymagania, jakie zaczną na nich ciążyć od dnia 31 grudnia 2026 r. W ocenie Sądu regulacje te należy interpretować kompleksowo, we wzajemnym powiązaniu.
Końcowo Sąd zwraca uwagę, że decyzją z 21 lutego 2023 r. Dyrektor RZGW uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie punktu II ppkt 4H, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Z odwołania wniesionego przez Spółkę wynika, że zaskarżyła ona decyzję organu pierwszej instancji jedynie w części: w zakresie punktu 2 lit. F i H.
W tym zakresie należy wskazać, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie formułują zakazu wniesienia odwołania od części decyzji organu pierwszej instancji.
W judykaturze przyjmuje się, że częściowe zaskarżenie decyzji możliwe jest w sytuacji, gdy kwestionowana jest taka część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt. Wówczas
w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 309/12). Stanowisko takie uzasadnione jest treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części.
W orzecznictwie przyjmuje się również, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie
i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r. sygn. akt
I OSK 1901/22).
W ocenie Sądu decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Tczewie PGW Wody Polskie
z 9 lutego 2022 r. nie jest decyzją częściową. W decyzji tej organ pierwszej instancji nie zawarł odrębnych, niezależnych od siebie, opartych na odrębnych podstawach prawnych
i faktycznych, rozstrzygnięć w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, lecz stanowi ona jedno, wielowątkowe rozstrzygnięcie.
W wyroku z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1976/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podejmowanie decyzji częściowych uzależnione jest od ustalenia, że sprawa ma przymiot podzielności i da się z niej wyodrębnić "część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia". W wyroku tym cechę "podzielności" sprawy powiązano z przedmiotem postępowania, wskazując, że występuje ona wówczas, gdy "możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek". A zatem, wydanie decyzji częściowej jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia, co - jak już wyżej wskazano - nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję z 21 lutego 2023 r. uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Dyrektor RZGW posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia
w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 36 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 3,
art. 303 ust. 1 i 5 oraz art. 552 Prawa wodnego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Dyrektora RZGW na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).[pic]