II SA/Gd 31/13

II SA/Gd 31/13 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2014-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wanda Antończyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 782/13 - Postanowienie NSA z 2013-09-19
II OZ 1069/13 - Postanowienie NSA z 2013-11-29
II OSK 359/15 - Wyrok NSA z 2016-05-31
II OZ 979/13 - Postanowienie NSA z 2013-11-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 8, art. 17, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 594
art. 101 ust. 1 i 2a, art. 91 ust. 1, art. 90, art. 93
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
art. 3 pkt 1, art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. a)
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 1235
art. 54 ust. 1 i 3, art. 58 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Wojewody oraz Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie A w B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predestynowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T., w gminie T. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie A w Bytowie.
Uzasadnienie
Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T. w gminie Tuchomie, z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.
Wojewoda zarzucił naruszenie art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej zwanej ustawą oraz art.16 ust. 7 i art. 23 ust 5 ustawy z dnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 28 ust.1ustawy.
Organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy na sesji w dniu 28 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T. z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Uzasadnia to wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zaskarżona uchwała w ocenie organu nadzoru zawiera następujące uchybienia uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego:
1.Plan miejscowy jest sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., przyjętym uchwałą nr [...] z 30 grudnia 2002 r. W studium postanowiono bowiem, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych. Ostateczne usytuowanie, zasady i warunki budowy wież elektrowni wiatrowych, których rejony potencjalnej lokalizacji wskazano na rysunku studium na podstawie analiz i studiów syntetycznych, zostanie ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozdziale IX.9. "Energetyka wiatrowa". Nadto w wytycznych do ustaleń mpzp wskazano, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium. Plan nie zawiera natomiast szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych.
2. Naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587 ze zm.) poprzez zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu oraz brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej. Zarówno tereny oznaczone w planie "EW/R", jak i "R" są terenami rolnym. Siłownia wiatrowa jest obiektem produkcyjnym, niezwiązanym z produkcją rolną ani z przetwórstwem rolnym. Wraz z drogami i placami manewrowymi wymaga usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolnicze, wydzielonym od niego liniami rozgraniczającymi, które należy nanieść na rysunek planu zgodnie z zasadami sporządzania planów i obowiązującej normy.
3. Brak w planie miejscowym postanowień odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień.
4.Brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne. Odległość minimalna 400 m, zapisana w planie, między wiatrakiem i budynkiem mieszkalnym, mająca pełnić rolę bufora akustycznego w sytuacji, gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400 m od granicy opracowania planu, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwością oddziaływania tylko do granic planu. Odległość 400 m budzi wątpliwości w świetle uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zalecającego zwiększenie odległości farmy wiatrowej od zabudowań do 500 m.
5. Uchybienia w zakresie ochrony kształtowania krajobrazu. W planie brak jest ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, które w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy wskazane są jako elementy obowiązkowe zagospodarowania przestrzennego.
6. Wbrew treści studium tereny przeznaczone pod lokalizację farmy wiatrowej nie zostały wyznaczone w oparciu o wyniki monitoringu ornitologicznego określającego główne trasy przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych i jesiennych.
7. W zakresie wynikającym z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy (w brzmieniu sprzed dnia 1 października 2010 r.), odsyłającym do art. 58 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z art. 12 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, brak jest uzgodnień projektu planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV, t.j. w zakresie higieny radiacyjnej.
8. Wyłożenie do publicznego wglądu planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie (tj.1:2000), którego nie zmienia fakt uchwalania na sesji planu w prawidłowej skali.
Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie, Rada Gminy reprezentowana przez wójta gminy nie zgodziła się z zarzutem braku zgodności planu ze studium. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W studium oznaczono rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych na terenie gminy, zaś w planie w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazano granice terenów przewidzianych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Ponadto w studium dopuszczono możliwość ustalenia szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowej na etapie projektu budowlanego, zaś w uchwalonym planie nadano temu rozwiązaniu normatywny kształt. W § 5 ust. 2 pkt 5 uchwały odzwierciedla się prawidłowe założenie, że plan miejscowy nie określa szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowych.
Przeznaczenie poszczególnych terenów, w tym terenów przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych, jak również linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zostały w planie jednoznacznie określone. Wskazano, że należy odróżniać określenia przeznaczenia terenu pod elektrownie wiatrowe, co zostało dokonane w planie, od określenia miejsc posadowienia poszczególnych elektrowni wiatrowych, co nastąpi na etapie projektu budowlanego. Organ wskazał na różnice w przeznaczeniu terenów oznaczonych symbolami R i EW/R wyjaśniając nadto, że wbrew zarzutowi skargi, dopuszczalne jest określenie w planie mieszanego (wielofunkcyjnego) przeznaczenia terenu, co wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych. Uprawy rolne oraz inwestycje z zakresu energetyki wiatrowej uzupełniają się i dają możliwość lepszego wykorzystania terenu.
Za bezzasadny uznano zarzut braku ustalenia stref ochronnych dróg publicznych, wód powierzchniowych i terenów leśnych, bowiem zgodnie z przedmiotowym planem miejscowym nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych w trasach przebiegu dróg publicznych (krajowych i powiatowych) stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego, jak również nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych na terenach wód powierzchniowych wraz ze strefą ochronną, lasach i terenach planowanych zalesień wraz ze strefą ochronną od kompleksów leśnych. Ustalenia planu w sposób prawidłowy uwzględniają strefy ochronne, a brak dosłownego sformułowania nie oznacza, że strefy te nie zostały w planie uwzględnione.
Odpierając zarzut braku szczegółowości rysunku planu wskazano, że jest to kwestia skali, w jakiej został sporządzony rysunek oraz kwestia obiektów, które znajdują się na terenach objętych rysunkiem oraz elementów, które należy na rysunku umieścić zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust.1 u.p.z.p
Nadto wskazano, że granice stref ochronnych terenu przeznaczonego pod budowę wież elektrowni wiatrowych są tożsame z granicami oznaczonych na rysunku planu terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych. Ustalona strefa ochronna elektrowni nie wychodzi poza granice ustalone w planie. W planie nie zostały wskazane miejsca usytuowania poszczególnych elektrowni wiatrowych, a określono, że kwestie te będą ustalane na etapie projektu budowlanego. Czyni to przedwczesnym zarzut, jakoby lokalizacja elektrowni miała oddziaływać na teren pozostający poza regulacją przedmiotowego planu. Zostało wprost w planie określone, że minimalna odległość elektrowni od budynków mieszkalnych nie może być mniejsza niż 400 m. W granicach objętych planem nie występuje żadna zabudowa, nie jest też projektowana, natomiast wskutek uwzględnienia zabudowy istniejącej i projektowanej zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy. Błędne jest domaganie się ustalenia strefy ochronnej ze względu na hałas jaki mogą wytwarzać elektrownie wiatrowe. Przy lokalizacji elektrowni czynnik poziomu hałasu, podobnie jak zakres dopuszczalnych wibracji czy promieniowania, zostanie wzięty pod uwagę. Po analizie zalecenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. dotyczącego zwiększenia odległości elektrowni od zabudowań do 500 m nie zdecydowano się na zwiększenie odległości, a stanowisko takie nie narusza prawa.
Wbrew twierdzeniu wojewody "Studium ochrony krajobrazu województwa pomorskiego" nie zawiera jakichkolwiek wytycznych do ustaleń miejscowych planów, jedynie zostało zacytowane w treści studium. Projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie Zarządu Województwa w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego oraz w zakresie zgodności z opracowaniami regionalnymi sporządzonymi przez Marszałka Województwa. Na etapie sporządzenia wszystkich planów dla terenów predysponowanych pod lokalizacje siłowni wiatrowych w gminie T. sporządzono szczegółowe studium krajobrazowe dla nowych elementów wysokościowych, w tym również opracowanie "Studium krajobrazowe do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizacje elektrowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T. w gminie T.", w którym została dokonana szczegółowa analiza istniejącego krajobrazu kulturowego. Opracowanie to stanowi element dokumentacji planistycznej. Projekt planu uzyskał również pozytywne uzgodnienia i opinie organów właściwych dla ochrony krajobrazu kulturowego - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - z dnia 24 czerwca 2011 r. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - z dnia 15 września 2011 r. Nadto plan zawiera szereg postanowień dotyczących ochrony krajobrazu oraz kształtowania krajobrazu.
Organ stwierdził, że w studium (str. 164) został określony obowiązek ustalenia przeprowadzenia przedinwestycyjnego monitoringu ornitologicznego i przedwykonawczego monitoringu wpływu na nietoperze, a nie przeprowadzenia takiego monitoringu przed uchwaleniem planu. Powyższy obowiązek, w zgodzie ze studium, został w planie miejscowym ustalony w § 4 ust. 2 pkt 10, który stanowi, że szczegółowa lokalizacja poszczególnych elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 4, powinna uwzględniać wyniki przeprowadzonego przedrealizacyjnego monitoringu przyrodniczego, określającego wpływ potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na awifaunę i nietoperze.
Organ stwierdził, że nie była wymagana opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego a wręcz rażąco naruszałoby to art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Brak jest przy tym nie tylko podstaw prawnych ale i przesłanek merytorycznych do badania kwestii higieny radiacyjnej w sytuacji, gdy poziom pola elektromagnetycznego emitowanego przez instalacje związane z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych jest pomijany z punktu widzenia kryteriów wprowadzonych obowiązującymi przepisami prawa.
Organ stwierdził, że rysunek planu koreluje z ustaleniami zawartymi w tekście uchwały. Nadto projekt planu do publicznego wglądu został wyłożony w skali 1:2000, natomiast rysunek dołączony do prognozy oddziaływania na środowisko został sporządzony w skali 1:7000. Rysunek planu został wykonany pod względem skali, techniki graficznej i czytelności w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano także, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił plan pozytywnie. Ponadto w treści planu w § 4 ust. 2 pkt 11 wskazano, że obowiązują wymagania wynikające z położenia obszaru objętego planem w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina S.".
Skargę na opisaną uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 r. wniosła również grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "A" z siedzibą w B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Przed wniesieniem skargi grupa mieszkańców, którzy udzielili pełnomocnictwa do ich reprezentowania Stowarzyszeniu "A", wezwała organ gminy T. do usunięcia naruszenia prawa zarzucając m.in. niezgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazano, że uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, 16 ust. 1 i 2 17 pkt 4, 5, 9, 12, 13 i art. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalony plan narusza też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a jego projekt sporządziła osoba nieuprawniona.
W skardze grupy mieszkańców uzasadnia się naruszenie interesu prawnego K. W. –J. i F. Sz.- właścicieli działek gruntu położonych na terenie objętym planem, a także właścicieli działek pozostających poza obszarem planu.
Według stowarzyszenia przedmiotowa uchwała dotyczy skumulowanego przedsięwzięcia w postaci parku elektrowni wiatrowych na obszarach sąsiadujących ze sobą gmin T. i B. Elektrownie te będą położone blisko siebie i razem tworzyć będą kompleks o powierzchni 21,2 km2, na którym posadowione będą 82 wiatraki. Inwestycja ta pod nazwą [...] Park Elektrowni Wiatrowych, wywierać będzie skumulowany wpływ na krajobraz, znacznie większy niż wpływ poszczególnych inwestycji objętych planami, wskutek czego dojdzie do znacznego naruszenia powszechnego prawa do korzystania ze środowiska przysługującego właścicielom działek położonych w promieniu kilku kilometrów.
Odpowiadając na tę skargę i wnosząc o jej oddalenie Rada Gminy stwierdziła, że w skardze brak jest jednoznacznego określenia kręgu podmiotów będących skarżącymi w niniejszej sprawie.
Niemniej według organu gminy zaskarżona uchwała nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżących. Interesu takiego z pewnością nie naruszają wskazywane przez skarżące uciążliwości związane z działaniem elektrowni wiatrowych. Skarżący wskazuje na przyszłe, hipotetyczne i niezdefiniowane rodzaje oddziaływań na nieruchomości, których są właścicielami. Działki dwóch osób skarżących położone na terenie objętym planem stanowią grunty rolne, łąki i pastwiska. Nawet, gdyby przyjąć, że z prawa własności wynika interes prawny dwóch skarżących – K. W. J. oraz F. Sz., to plan w żaden sposób interesu tego nie narusza, natomiast utrwala dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości.
Odnosząc się do zakresu zaskarżenia, rada gminy stwierdziła, że strona skarżąca nie może domagać się całościowej i abstrakcyjnej kontroli legalności uchwał. Uprawnienia takiego nie daje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Tymczasem do tego właśnie zmierza skarga, w której nie starano się nawet wykazać jaki jest związek poszczególnych zarzutów z interesem prawnym skarżących.
Grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "A" w B. w piśmie procesowym z 23 stycznia 2014 r. stwierdziła, że rada gminy w odpowiedzi na skargę wskazała niepełną listę skarżących uchwałę nr [...]. Grupa mieszkańców skarżących tę uchwałę to 21 osób wymienionych na str. 2 skargi. Skarżąca przyznaje, że część nieruchomości, których prawo własności wykazano tytułem braku legitymacji skargowej nie leży w obszarze objętym planem. Fakt ten jednak nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w niczym nie zmienia sytuacji prawnej wszystkich skarżących stanowiących grupę mieszkańców. Skoro nieruchomością sąsiednią określa się każdą nieruchomość położoną w strefie szkodliwego wpływu, a zespół elektrowni wiatrowych będzie w taki sposób wpływał na nieruchomości wszystkich członków grupy mieszkańców, ich legitymacja skargowa w niniejszej stronie jest uzasadniona.
W piśmie tym grupa wskazała na interes prawny legitymujący ją do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zaskarżona uchwała narusza prawo własności członków grupy mieszkańców. Elektrownie wiatrowe będą tworzyć stałe immisje (wstrząsy i drgania gruntu, fale dźwiękowe słyszalne i niesłyszalne (infradźwięki), pył, zawirowania powietrza, efekt migotania cienia (stroboskopowy), rzucania kawałkami lodu, fal elektromagnetycznych), a gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieć na względzie treść art. 1 ust. 2 ustawy. Gmina obowiązana jest też kierować się zasadą proporcjonalności, ważąc interes publiczny i prywatne interesy właścicieli. Wskutek uchwały dojdzie do ograniczenia korzystania z gruntów atrakcyjnych turystycznie i wysokiej jakości pod względem upraw rolnych.
Nadto zwrócono uwagę, że na skutek budowy wiatraków wzrośnie koszt uprawy gruntów rolnych związany z koniecznością zapewnienia osobom przebywającym w pobliżu elektrowni odpowiednich warunków higieny i bezpieczeństwa pracy. Do pisma procesowego dołączono opinię na temat zagrożeń związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych: rzutów fragmentami oblodzenia wirników, awarii i związanych z tym niebezpieczeństwem oderwania się fragmentów wirników oraz rozprzestrzeniania się pożarów.
W piśmie tym wskazano także na uciążliwości elektrowni wiatrowej z uwagi na emisję dźwięku, określając zakres tej uciążliwości nawet na 3 km od granic opracowania, podkreślając że wiele obszarów leży nadto w strefie kumulacji oddziaływań, co godzi wprost w art. 112 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Zwracając uwagę na niebezpieczeństwo dewastacji walorów przyrodniczych, krajobrazowych stwierdzono, że dojdzie do spadku liczby turystów odwiedzających ten niezindustrializowany dotąd obszar. Podjęta uchwała ogranicza zatem swobodne prowadzenie działalności gospodarczej w stosunku do okresu sprzed uchwalenia planu, godząc tym samym w normę art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 ze zm.).
Stwierdzono też, że zatajenie w planie wskazywanych przez nich treści narusza prawo do odszkodowania, wynikające z art. 36 i 37 u.p.z.p.
Następnie podkreślono naruszenie art. 140 k.c. w związku o art. 61 ust 3 pkt 4 ustawy, poprzez uniemożliwienie zabudowy zagrodowej na terenie rolnym w stosunku do własności położonej w strefie oznaczonej literą R. Właściciele działek rolnych położonych w strefie oznaczonej literą R posiadali prawo zabudowy zagrodowej z funkcją prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego. Podjęte zostały zobowiązania umowne na rzecz najbliższej rodziny przekazujące ten teren pod cele wyżej określone. Uchwalenie planu, gdzie większość gruntów o przeznaczeniu oznaczonym jako rolne wyłączono spod zabudowy mieszkaniowej pozbawiło skarżących możliwości prowadzenia agroturystyki, która była możliwa na ich gruntach przed uchwaleniem planu, pozbawiło obecnie prawa do zabudowy mieszkalnej, a nadto wprowadziło uciążliwości na skutek uchwalenia planu.
Wskazano też na naruszenie art. 151 k.c. poprzez przekroczenie granic gruntu przy wznoszeniu budowli (wiatraków) na tereny oznaczone w planie literą R. Zarzucono także naruszenie art. 149 k.c. poprzez zezwolenie, aby śmigło siłowni wiatrowej wchodziło na tereny oznaczone w planie literą "R". Skarżąca grupa uważa, że siłownia wiatrowa wraz ze śmigłem stanowi obiekt budowlany i pomimo, że śmigło jest w ruchu, to nie może wchodzić na tereny sąsiednie, przekraczając linie zabudowy. Innym rodzajem naruszenia własności jest nieskonkretyzowane w planie wejście na tereny oznaczone symbolem "R" związane z budową, czy też prace związane z konserwacją.
Skarżąca grupa zwróciła uwagę na treść opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 22 sierpnia 2011 r., nakazującej ograniczyć uciążliwość związaną z funkcjonowaniem elektrowni do nieruchomości, do której "właściciel posiada tytuł prawny". Właściciele działek położonych w strefie oznaczonej literą R, nie wyrazili zgody na przyjęcie uciążliwości. Uzyskanie opinii warunkującej i niewprowadzenie jej w życie to według stowarzyszenia czynność pozorna, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 482/11. Uzyskanie opinii organu właściwego w sprawach ochrony środowiska nie zwalnia też władz gminy od oceny podjętej uchwały z zapisami pkt 1 działu VII rozporządzenia Wojewody z 23 czerwca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego "Dolina [...]".
Według grupy mieszkańców interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego ale również cywilnego, a nawet wprost z Konstytucji. Naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą opiera się na normach prawa materialnego i procesowego określonych między innymi w art. 140 k.c., art. 144 k.c.; art. 112 ustawy - Prawo ochrony środowiska; art. 6 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; art. 20, art.21 ust. 1, art. 31, art. 64 ust 2 i ust 3, art. 74 ust. 1 i ust. 2, art. 68 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust 2, art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie powyższego skarżący powołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1780/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 852/08. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane zostały orzeczenia, które wskazują na odejście od takiej interpretacji przepisów, która odmawia legitymacji skargowej (interesu prawnego) właścicielom nieruchomości położonych poza obszarem objętym planem.
Sprawa ze skargi grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "A" została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Wojewody na tę samą uchwałę, zarządzeniem Sądu z dnia 4 marca 2014r.(k-357).
W piśmie z dnia 14 lutego 2014r r. Wojewoda uzupełnił skargę w zakresie sposobu wyłożenia planu do publicznego wglądu wskazując, że w wykonaniu wezwania skierowanego do gminy mającego na celu sprawdzenie czy prawdziwym jest informacja o wyłożeniu do publicznego wglądu załącznika graficznego do planu w skali 1:4000, gmina doręczyła projekt uchwały wraz z załącznikiem graficznym w pomniejszonej skali oraz kopie sekcji mapy, które jako fragmenty pewnej całości nie były czytelne dla organu nadzoru, jak i dla odbiorcy. Wyłożona do publicznego wglądu powinna być mapa w całości w skali 1:2000, a nie w sekcjach. W rzeczywistości do publicznego wglądu został wyłożony rysunek w pomniejszeniu, tj. w skali 1:4000. Powołując się na przebieg postępowania w sprawie II SA/Gd 38/13 Wojewoda powołał się na stanowisko gminy, że wyłożenie mapy w pomniejszeniu stanowiło Rysunek poglądowy, a następnie działka była wyszukiwana na odpowiedniej sekcji rysunku Planu sporządzonej w skali 1:2000.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia 17 marca 2014r. Wojewoda ponownie uzupełnił skargę w zakresie sposobu wyłożenia planu do publicznego wglądu podnosząc, ze rysunek planu z okresu wyłożenia jest nieczytelny, został on przedstawiony w formacie 1:4000, zamiast 1:2000. Dostarczone Wojewodzie tzw. sekcje włożone w koszulkę – zbiór luźnych, nieoznaczonych kart z nieokreślonymi fragmentami rysunków, nie stanowią rysunku planu umożliwiającego łączne odczytanie treści rysunku w czasie wyłożenia.
Nadto ww .piśmie Wojewoda wskazał na zmiany uchwały pomiędzy wersją wyłożoną do publicznego wglądu a wersją uchwaloną:
-co dotyczy § 6 ust. 1 pkt 9 uchwały w którym usunięto treść ‘W granicach terenów rolniczych, wyróżnionych na rysunku planu, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych" wprowadzając w wersji uchwalonej zapis " w granicach terenów położonych w oznaczonej na rysunku strefie ochronnej lokalizacji wież wiatrowych, o której mowa w § 4 ust. 7 , obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych",
- usunięto treści ze stron nr 11 i 12 dotyczące ust. 2 pkt 1-11 (cała strona),
-nastąpiła zmiana rysunku planu w stosunku do rysunku wyłożonego do publicznego wglądu poprzez usunięcie części drogi o symbolu 23.KDW, i powiększenie terenu 02.EW/R,
-nastąpiły zmiany stawek opłaty planistycznej, w § 5 ust. 4 , § 6 ust. 4 usunięto stawkę 1%, pozostawiając 30% oraz w § 15 ust. 1, gdzie usunięto stawki 30%, pozostawiając 1%.
Zarzucił także brak oceny skumulowanego oddziaływania z uwzględnieniem planowanych w sąsiedztwie farm wiatrowych. Faktycznie mamy bowiem do czynienia z jednym przedsięwzięciem objętym dziewięcioma planami miejscowymi. W tym zakresie organ nadzoru powołał się na wyrok WSA w Gdańsku wydany w sprawie II SA/Gd 784/12.
Natomiast rada gminy ostateczne stanowisko w sprawie przedstawiła w pismach z dnia 14 kwietnia 2014r. i 16 kwietnia 2014r. r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, wnosząc o oddalenie obu skarg.
Rada Gminy wyjaśniła, że w podanym do publicznej wiadomości terminie i miejscu wymagana dokumentacja, w tym projekt planu, została wyłożona do publicznego wglądu. Dokumentacja zawierała projekt planu udostępniony do publicznego wglądu skompletowany w następującej formie: tekst planu w formacie A4, rysunek planu-obszar planu w oryginalnej skali 1:2000 w sekcjach w formacie A3, rysunek planu poglądowy całości obszaru planu-w pomniejszonej skali w formacie A1. Rada wyjaśniła również, że projekt planu, który był przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu, nie stanowi elementu dokumentacji prac planistycznych, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniając ponownie kwestię stref ochronnych, organ wskazał, że cały obszar przeznaczony pod elektrownie wiatrowe znajduje się w odległości nie mniejszej niż 400 m od granicy obszaru objętego planem.
Nadto Rada Gminy ponownie odniosła się w sposób szczegółowy do zarzutów skarżącej Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie.
Odnosząc się do zarzucanych zmian projektu planu pomiędzy jego wyłożeniem a uchwaleniem Rada powołała się na swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia, podnosząc, że nie było wymagane ponowienie jakichkolwiek czynności planistycznych. Organ stwierdził, że w sprawie niniejszej nie doszło do zmiany stawek procentowych opłaty planistycznej, natomiast zmiana dotycząca gminnych dróg wewnętrznych, została wprowadzona na wniosek, w porozumieniu i w interesie właścicieli sąsiednich nieruchomości dla poprawy warunków zagospodarowania, była dopuszczalna i nie wymagała ponowienia prac planistycznych. Drogi te gmina zamierza sprzedać i dlatego dokonano korekty planu. Nadto w związku z uwzględnieniem uwagi dotyczącej omyłkowo zamieszczonego fragmentu tekstu jako ust. 2 w § 10 projektu Planu należało zmienić redakcję tekstu, polegającą na korekcie oczywistej omyłki. Na rysunku planu nie wyznaczono i nie oznaczono terenu o symbolu 67.EGPZ, którego opis przez pomyłkę zamieszczono w § 10 ust. 2 tekstu planu. Wprowadzona zmiana polegająca na usunięciu zbędnego ust. 2 dotyczącego nieistniejącego w ustaleniach planu terenu 67.EGPZ, nie zmienia dokonanych w planie ustaleń.
Korekty dokonane do projektu planu miały charakter porządkujący lub redakcyjny, nie wpływają one na pozostałe ustalenia planu a rodzaj i zakres zmian wynikających z uwzględnienia uwag nie wymagał ponawiania uzgadniania i opiniowania projektu planu ani innych czynności planistycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega uchwała Rady Gminy nr [...] z 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T. w gminie T.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) zw. dalej ustawą- kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.
Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie są dwie skargi na tę samą uchwałę, przy czym oparte na dwóch różnych podstawach prawnych, przez co mimo, że obie skargi zostały połączone postanowieniem sądu z dnia 4 marca 2014r. (k-276) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w istocie obie skargi ocenione zostały według różnych kryteriów.
W pierwszej kolejności rozważając skargę wojewody jako organu nadzoru wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.
Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053), wydanego na tle kontroli konstytucyjnej dotyczącej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami - członkami wspólnoty samorządowej, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności.
Szczegółowe uregulowania odnoszące się do wykonywania nadzoru nad samorządem zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz, prezydent) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Na tych samych zasadach wójt (burmistrz, prezydent) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (art. 90 ust. 2 ustawy).
Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 ustawy). Jednakże po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy)".
W takim też trybie odbywa się kontrola Sądu w niniejszej sprawie ze skargi Wojewody. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazanie w art. 28 ust. 1 ustawy podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy. Przywołany art. 28 tej ustawy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych: zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu miejscowego oznacza natomiast kolejność podejmowanych przez organ czynności w toku procedury planistycznej, która została określona w art. 17 ustawy.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Stąd też ustalenia planu przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów oraz linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.
W myśl art. 14 ust. 1 ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia (w tym przypadku do zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy stanowi, iż integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (jego zmiany). Wyjaśnić należy, iż funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany.
Zachowanie trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przestrzeganie etapów stanowienia planu przez organy stanowi bowiem gwarancję rozpatrzenia wniosków podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym. Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Plan zagospodarowania przestrzennego powstaje po wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu. Ostateczna wersja może się różnić od wersji wyłożonej tylko w takim zakresie, w jakim zostały uwzględnione uwagi do projektu wniesione przez zainteresowanych. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego stanowi zatem bardzo ważny etap procedury planistycznej.
W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że w toku procedury uchwalania doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu na etapie wyłożenia projektu tegoż planu do publicznego wglądu. Osoby zainteresowane rozwiązaniami w nim przyjętymi mogą bowiem jeszcze próbować wpłynąć na organy gminy, przedstawiając swoją wizję rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. Projekt planu wyłożony do publicznego wglądu, gdy nie wpłyną do niego uwagi, nie może zostać istotnie zmieniony bez powtórzenia procedury sporządzania planu w zakresie ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu.
W niniejszej sprawie rada przy uchwaleniu planu miejscowego – zdaniem Sądu w sposób istotny naruszyła ustaloną przepisami art. 17 ustawy procedurę uchwalania planu miejscowego, a także przepis art. 16 ust. 1 zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map kastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali1:500 lub 1:2000.
Z dokumentów przedstawionych przez strony i ich oświadczeń wynika, że do publicznego wglądu została wyłożona mapa - opisana jako załącznik nr 1do uchwały, sporządzona w innej nieprzewidzianej treścią art. 16 ust. 1 skali (1:4000), niż mapa zatwierdzona zaskarżoną uchwałą jako rysunek planu (1:2000).
Z § 1 ust. 2 planu wynika, że granice obszaru objętego ustaleniami planu, obejmującego tereny położone w części obrębu geodezyjnego T. i C. w gminie T. o powierzchni ok. 167 ha, określono na rysunku planu w skali 1:2000, składającym się z dwóch arkuszy o numerach od 1 do 2
Organ nadzoru zarzucił, że wyłożony do publicznego wglądu załącznik graficzny do projektu uchwały został wykonany w innej skali niż załącznik uchwalony, co ustalił pełnomocnik Wojewody na podstawie przesłanej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych.
Rysunek planu, tj. rysunek w skali 1:2000składajacy się z dwóch arkuszy nr 1 i nr 2 nie został wyłożony do publicznego wglądu.
Organ nadzoru zarzucił, że wyłożony i przedłożony Wojewodzie na jego żądanie załącznik graficzny do projektu uchwały został wykonany w pomniejszonej skali.
Rada gminy wyjaśniła, że do publicznego wglądu została wyłożona dokumentacja zawierająca: tekst planu w formacie A4, rysunek planu zawierający obszar planu w oryginalnej skali 1:2000 w sekcjach w formacie A3 oraz rysunek planu poglądowy całości obszaru planu w pomniejszonej skali w formacie A1. Jednocześnie pełnomocnik organu zaznaczył, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu, nie stanowi elementu dokumentacji prac planistycznych, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587). Przy czym bezspornym jest , że pomimo opisania mapy nazywanej przez Radę "rysunkiem poglądowym" jako sporządzonym w skali 1:2000, faktycznie jest to mapa pomniejszona do skali 1:4000. Zawiera on błędną adnotację, że jest w skali 1:2000, a w rzeczywistości jest to mapa pomniejszona do skali 1:4000
Do pisma z dnia 17 lutego 2014 r. organ nadzoru dołączył wydrukowane: część tekstową w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, rysunek poglądowy oraz sekcje rysunku planu miejscowego w skali 1:2000 dokładnie takie same, jakie były wyłożone do publicznego wglądu (k. 355 akt).
Wyłożony do publicznego wglądu projekt rysunku planu sporządzony we właściwej skali 1:2000, czyli rysunek planu w tzw. sekcjach w formacie A3 stanowiący zbiór luźnych nieoznaczonych w żaden sposób 16 kart formatu A3 z nieokreślonymi fragmentami map, nie stanowi rysunku projektu planu sporządzonego w prawidłowy sposób i odpowiadającego rysunkowi uchwalonemu, który składa się z dwóch arkuszy stosownie oznaczonych.
Wskazać należy, że z rysunku o pomniejszonej skali (tzw. rysunku poglądowego) nie wynika, że jest to poglądowy dodatkowy rysunek sporządzony i wyłożony dla ułatwienia zapoznania się z projektem planu. Po drugie, niewłaściwe byłoby wyłożenie rysunku planu nawet w tej samej skali ale w wielu sekcjach w formacie A3 w sytuacji, gdy następnie uchwalono plan z rysunkiem składającym się z dwóch arkuszy o numerach od 1 do 2. Rysunek planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w takiej samej postaci, jaka następnie zostanie poddana pod głosowanie radzie, jako że to projekt planu poddany przez radę pod głosowanie ma się stać ostatecznym planem. Wreszcie, co najistotniejsze, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zarówno część tekstową, jak i rysunek planu, stanowi najważniejszy dokument w materiałach planistycznych. Projekt, który był wyłożony do publicznego wglądu, powinien znajdować się w dokumentacji planistycznej. Brak projektu planu uniemożliwia dokonanie oceny zgodności z prawem nie tylko procedury planistycznej, ale również uchwalonego planu (por. wyrok NSA z dnia 19.01.2010 r., II OSK 1735/09). Braków w tym zakresie nie można uzupełnić ani poprzez ponowne wydrukowanie dokumentów, ani też oświadczeniami projektantów planu. To organ prowadzący postępowanie planistyczne musi dysponować dokumentacją, pozwalającą mu na wykazanie, że przeprowadził ją zgodnie z prawem.
Z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z wymienionych dokumentów. Czynności, o których mowa w art. 17 ustawy dotyczą właśnie projektu planu. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza bowiem projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Projekt ten jest następnie opiniowany, uzgadniany, wykładany do publicznego wglądu, i w końcu przedstawiany radzie gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego powstaje po wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu. Ostateczna wersja może się różnić od wersji wyłożonej tylko w takim zakresie, w jakim zostały uwzględnione uwagi do projektu wniesione przez zainteresowanych. Z treści art. 17 ustawy wynika zatem, że projekt planu jest niewątpliwie elementem dokumentacji prac planistycznych i to najważniejszym. Wskazać w tym miejscu należy, że dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art.17 pkt 13 i art.19 ustawy jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą. Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury planistycznej społeczności lokalnej z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, który po uchwaleniu przez radę gminy stanie się aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące.
Z powyższego unormowania wynika nie tylko to, że publikacji powinna podlegać uchwała uchwalona przez radę (bez żadnych korekt), ale również to, co ma w sprawie znaczenie, że uchwalona i opublikowana powinna być ta uchwała, która była procedowana, czyli uzgodniona i zaopiniowana przez właściwe organy oraz wyłożona do publicznego wglądu w podanym w przepisie terminie.
W niniejszej sprawie zasadę te naruszono. W sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego dla terenu predestynowanego pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T., ponieważ do publicznego wglądu wyłożono inny projekt planu (części graficznej) niż został następnie uchwalony, o innej błędnej skali. Inna skala rysunku planu(mniejsza), powodująca zatarcie granic działek, spowodowała, że dokładna treść planu pozostała w sprawie poza wiedzą społeczności lokalnej i poza jej kontrolą. Wyłożony rysunek planu był nieczytelny i w wyniku błędnej skali mógł wprowadzić w błąd podmioty zainteresowane jego treścią Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i sporządzenie tego projektu w określonej skali, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury jego uchwalania, społeczności lokalnej z projektem planu, który istotnie wpłynie na sytuację prawną podmiotów objętych jego ustaleniami.
Naruszenie to zatem miało charakter istotny, jako istotne naruszenie trybu uchwalania planu, skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.
Wszelkie zmiany w treści wyłożonego do publicznego wglądu projektu lub uzgodnionego z innymi organami powinny skutkować koniecznością ponowienia procedury (wyłożenia czy uzgodnienia).
Sąd uznał, że wojewoda zasadnie zarzucił, iż po wyłożeniu planu dokonano w nim również istotnych zmian w części tekstowej.
Zmiany te dotyczyły m.in. stawek procentowych służących do naliczania opłaty z tytułu zbywania nieruchomości.
W postanowieniach § 5ust.4 i § 6ust.4 pkt 1) (dla terenów oznaczonych symbolem R oraz EW/R) projekt planu stanowił, że w granicach terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R i EW/R ustala się stawkę służąca do naliczania jednorazowej opłaty w stosunku do wzrostu wartości terenu w momencie zbywania nieruchomości przez obecnego właściciela w wysokości 30% –dla nieruchomości przeznaczonych w wyniku ustaleń planu na cele budowlane związane z realizacją elektrowni wiatrowych, lokalizacją dróg i placów eksploatacyjnych oraz infrastruktury
2) 1% dla pozostałych terenów
W uchwalonym planie usunięto stawkę 1%, pozostawiając stawkę służącą do naliczania jednorazowej opłaty w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości w momencie zbywania 30% ( § 5 ust. 4 i § 6 ust. 4 w granicach terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolem EW/R i w § 6 ust. 4 dla terem elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się stawkę służącą do naliczania jednorazowej opłaty w stosunku do wzrosty wartości terenu w momencie zbywania nieruchomości przez obecnego właściciela w wysokości 30%, zlikwidowano stawkę 1%),
Zmieniła się również treść § 15 pkt 1 i 2 projektu planu- w wyłożonym projekcie dla terenów objętych ustalonymi w planie systemami komunikacji i infrastruktury przewidziano stawkę 30% dla szczegółowo opisanych nieruchomości (w punktach 1 i 2) oraz 1 % dla pozostałych terenów, w planie uchwalonym dla wszystkich terenów opisanych w projekcie planu przyjęto jedną stawkę 1%.
Nadto jak zasadnie podniósł Wojewoda w § 6 ust. 1 pkt 9 usunięto treść "w granicach terenów rolniczych, wyróżnionych na rysunku planu, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych" wprowadzając zapis "w granicach terenów położonych w oznaczonej na rysunku planu strefie ochronnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, o których mowa w § 4 ust. 7 obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych".
Nadto z treści uchwalonej uchwały i jej projektu przedłożonego do publicznego wglądu wynika, że zmianie uległy zapisy w § 5 ust. 2 pkt 1. W projekcie planu § 5 ust. 2 pkt 1 miał treść na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem EW/R ustala się w planie lokalizację wież elektrowni wiatrowych w maksymalnej ilości łącznie do 7 obiektów" . Do uchwalonego planu wprowadzono dodatkową w § 5 ust. 2 dodając: "b) o mocy poszczególnych elektrowni od 1,5 MW do 3,0 MW każda oraz c) montowane elektrownie muszą być fabrycznie nowe.
W § 7 ust. 1 zmieniono treść pkt 4 wprowadzając –zamiast zapisu "w granicach terenów, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych" zapis "w granicach terenów, położonych w oznaczonej na rysunku planu strefie ochronnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 4 ust. 7, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych".
Stosownie do art. 19 ustawy, jeżeli rad gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym, także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu-czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 ustawy, przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.
W ocenie Sądu wprowadzone zmiany były na tyle istotne, ze wymagały wyłożenia zmienionej uchwały do publicznego wglądu, celem umożliwienia wniesienia uwag – zmiany te dotyczyły skutków finansowych uchwalenia planu poprzez zmianę stawki procentowej, zmian wymogów postawionych elektrowniom wiatrowym, czy też zmian szczegółowych warunków dotyczących zakazów zabudowy, a więc wszystkie te zmiany dotyczyły w istocie wykonywania prawa własności i ograniczeń w jego wykonywaniu, przy czym dodatkowo wskazać należy, ze zmiana stawek opłaty ma wpływ na prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nieprawidłowe było wyznaczenie w zaskarżonej uchwale linii zabudowy w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R. Określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) linie rozgraniczające powinny bowiem wyznaczać granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z § 3 ust. 2 pkt 5 uchwały wynika, że linie zabudowy określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) są to nieprzekraczalne granice usytuowania lica budowli lub ścian zewnętrznych budynków; równocześnie dla elektrowni wiatrowych linia ta dotyczy wieży elektrowni wiatrowej, nie dotyczy natomiast fundamentu oraz urządzeń i instalacji technologicznych (w tym wirnika z łopatami). W uchwale dopuszczono zatem możliwość przekroczenia linii zabudowy przez elektrownie wiatrowe. Z uwagi na dopuszczenie w § 3 ust. 2 pkt 5 możliwości przekroczenia linii zabudowy zwłaszcza przez elektrownie wiatrowe, Rada ustalając linie zabudowy pokrywające się z liniami rozgraniczającymi, nie wyznaczyła zatem wyraźnych granic między terenami o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Faktycznie bowiem dopuszczono przenikanie zagospodarowania z obszaru EW/R na zupełnie różniący się od niego teren R.
Zdaniem Sądu nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi. I tak, nie jest zasadny zarzut dotyczący sprzeczności przedmiotowego planu z ustaleniami studium poprzez brak wskazania w planie konkretnych miejsc dopuszczalnej lokalizacji poszczególnych wież siłowni wiatrowych. Analiza studium, w szczególności zapisów odnoszących się do parków wiatrowych pozwala przyjąć, że badana uchwała o planie miejscowym jest w tym zakresie zgodna z ustaleniami studium.
Stosownie do obowiązującej w dacie przystąpienia do sporządzenia planu i mającej zastosowanie przy uchwalaniu planu (art. 4 ust. 2 ustawy z 25.06.2010 r., Dz. U. nr 30, poz.871) treści art. 20 ust. 1 ustawy, według którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.
Zgodnie z art. 9 ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, LEX nr 341275).
Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).
Zaskarżona uchwała była procedowana w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., które zostało przyjęte uchwałą Rady Gminy nr [...] z 30 grudnia 2002 r., zmienione następnie uchwałą nr [...] z dnia 19 marca 2010 r. W studium tym zostały określone wytyczne do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych, a w szczególności;
- objęcia ochroną przed oddziaływaniem zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (wyznaczenia tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku,
- ustalenia, że strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko
w zakresie hałasu (granice tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") dla form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winna zawierać się w granicach obszaru objętego planem,
- ustalenia zakazu lokalizacji budynków mieszkalnych w granicach strefy oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych"),
- ustalenia minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie mniejszej niż 400 m.
Istotnie, jak wskazywał organ, wytyczna dotycząca ustalenia w planie minimalnej odległości wynoszącej 400 m oznacza, że taki parametr powinien zostać określony w planie dla przyszłej zabudowy w postaci elektrowni wiatrowej. Jednakże studium wytyczyło także wymogi dla ustalania przeznaczenia terenu poprzez wyznaczenie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowej jako obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, która powinna zawierać się w granicach.
Wskazać bowiem należy, że treść studium przesądza, że w granicach obszaru objętego sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna zawierać się strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu, wskazuje także, że wytyczne dla ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych określone są w rozdziale IX.6 "Energetyka wiatrowa". Określone na rysunku studium rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych stanowią oznaczenie informacyjne, które wskazuje orientacyjnie obszary usytuowania siłowni wiatrowych. Istotnie w studium stwierdzono, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych, jednakże nie wynika z tego konieczność ustalenia w planie miejsc poszczególnych wież elektrowni wiatrowych. W studium wskazano także, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium. Jednocześnie w studium w wytycznych dla ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych dopuszczono ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnych wież elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury, wchodzących w skład projektowanego parku wiatrowego, na etapie projektu budowlanego.
Słusznie zatem wyjaśnia rada, że plan określa jedynie potencjalne tereny lokalizacji siłowni wiatrowych. Zgodne jest to także z zapisem studium, że dopuszczalna lokalizacja oznaczona została na rysunku studium zaś przedmiotowy plan nie wykracza poza strefę zakreśloną na rysunku studium. Rejony potencjalnej lokalizacji siłowni wiatrowych wskazano na terenach użytkowania rolniczego. Natomiast szczegółowa lokalizacja nie może być utożsamiana ze wskazaniem punktowego umiejscowienia poszczególnych wież.
Nie można również stwierdzić niezgodności planu ze studium z powodu nieprzeprowadzenia, przed uchwaleniem planu, minimum rocznego monitoringu ornitologicznego, określającego główne trasy przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych, oraz trasy przelotów ptaków na poziomie lokalnym. Ze studium wynika obowiązek przedinwestycyjnego monitoringu, co oznacza konieczność jego przeprowadzenia dopiero w momencie planowania realizacji inwestycji. Dopuszczenie w planie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych nie jest równoznaczne z ich realizacją. Monitoring "przedinwestycyjny" związany jest natomiast ze szczegółową lokalizacją określaną na etapie pozwolenia na budowę. Powinien więc być on warunkiem planu dla realizacji inwestycji. Zaskarżona uchwała w § 4 ust. 2 pkt 10 stanowi, że szczegółowa lokalizacja poszczególnych elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 4, powinna uwzględniać wyniki przeprowadzonego przedrealizacyjnego monitoringu przyrodniczego, określającego wpływ potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na awifaunę i nietoperze. Jest to zdaniem sądu wystarczające dla oceny spełnienia warunku wynikającego ze studium.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut dopuszczenia w planie miejscowym na terenach rolnych obiektów przemysłowych niezwiązanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym. Otóż wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak też regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, a także orzecznictwo przywołane przez radę w odpowiedzi na skargę). Sąd podzielając przytoczone stanowisko zgadza się z radą gminy, że realizacja na terenie rolniczym przewidzianych w planie wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą co do zasady nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania pozostałej części tego obszaru.
Chybiony jest także zarzut, że w kontrolowanym planie nie wyznaczono "stref ochronnych" dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Przede wszystkim taki obowiązek nie wynika ze studium, nie został zawarty wśród wytycznych do miejscowych planów sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych. Niemniej zalecenia studium, z których wojewoda wywodzi konieczność wyznaczenia wymienionych stref ochronnych, odnoszą się do takich uwarunkowań przestrzennych lokalizacji elektrowni wiatrowych, których skutkiem jest ograniczenie obszarowe polegające na wyłączeniu z możliwości lokalizacji tych elektrowni. Tak więc skoro według planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w trasach przebiegu dróg publicznych, na terenach lasów planowanych zalesień oraz wód powierzchniowych, co wynika z rysunku planu, a także z treści postanowień § 4 uchwały o planie, gdzie mowa jest o granicach lokalizacji wież elektrowni z odwołaniem się do rysunku planu oraz linii rozgraniczających tereny 01. EW/R i 02. EW/R oraz granicami ich stref ochronnych, nie można mówić o sprzeczności w tym zakresie ze studium. Szczególnie istotne jest zaś, że w wytycznych do ustaleń planu znalazł się zapis obowiązku dotyczącego ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego odnoszący się do objęcia szczególną ochroną przed zabudową elektrowniami wiatrowymi między innymi lasów i gruntów leśnych, gruntów obejmujących oczka wodne i torfowiska, tereny zadrzewień i zakrzewień (str. 109 studium).
Trzeba też zauważyć, że w planie ustalono obowiązujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla całego obszaru objętego planem (Rozdział 2, § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały), przewidujące, że w granicach obszaru objętego planem obowiązuje zakaz przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia, poza granicami terenów, dla których ustalono w planie przeznaczenie terenu: lasy (ZL).
Także ograniczenia w zainwestowaniu w odniesieniu do dróg publicznych zostały w kontrolowanym planie szczegółowo zapisane w Rozdziale 4 planu zatytułowanym "Ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej". Zalecenie studium, aby uwzględnić w tworzonym planie trasy przebiegu dróg publicznych stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego zostało w kontrolowanej uchwale uwzględnione np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku "Dolina [...]" (§ 4 ust. 2 pkt 11 planu).
Nadto w związku z zarzutem Wojewody dotyczycącym skumulowanego oddziaływania, odwołać się trzeba do Prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej w sierpniu 2011 r. dla potrzeb niniejszego postępowania, a odnoszącej się do badania wpływu skumulowanego, w związku z faktem, że studium gminy T. przewidziało 6 obszarów potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych. Jak wynika z tej prognozy (znajdującej się w aktach planistycznych), wskazuje się, że w sytuacji, gdy dla żadnego z tych terenów nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trudno jest ocenić oddziaływanie skumulowane, z zaznaczeniem, aby wpływ skumulowany był przedmiotem badania w wydawanych na wniosek inwestora decyzjach środowiskowych (str. 79 prognozy). Zakres prognozy oraz stopień jej uszczegółowienia został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 1 września 2010 r., następnie projekt planu wraz z prognozą został przez ten organ zaopiniowany również w dniu 15 września 2011r. Prognoza oddziaływania na środowisko w postępowaniu planistycznym powinna odpowiada wymogom określonym w ustawie środowiskowej, w art. 51, który w ust. 2 pkt 2 lit. e przewiduje, że prognoza oddziaływania na środowisko określa, analizuje i ocenia między innymi przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania skumulowane. Następnie w art. 52 ust. 2 ustawy środowiskowej mowa jest o tym, że w prognozie tej uwzględnia się informacje zawarte w prognozach oddziaływania na środowisko sporządzonych dla innych, przyjętych już (podkreślenie sądu), dokumentów powiązanych z projektem dokumentu będącego przedmiotem postępowania. Dokumentami przyjętymi są te, które zostały wymienione w art. 46 i art. 47 ustawy środowiskowej, w szczególności są nimi inne plany. W tym kontekście należy przyjąć, że brak planów obowiązujących na etapie sporządzenia prognozy dla niniejszego planu (dla pozostałych terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe zgodnie ze studium) oznacza brak możliwości oceny oddziaływania skumulowanego, tak jak to stwierdzono w niniejszej prognozie.
Następnie zgodzić się też trzeba z radą gminy, że cytowanie w treści studium fragmentów ze Studium Ochrony Krajobrazu Województwa [...] nie uczyniło z dokumentu wojewódzkiego integralnej części studium gminnego, wobec tego nie mogą zostać uznane za wiążące ustalenia studium wojewódzkiego przy tworzeniu miejscowych planów.
Kolejny chybiony zarzut organu nadzoru dotyczy braku w planie ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego. Zaskarżona uchwała zawiera szereg postanowień związanych z wymogami zachowania ładu przestrzennego (np. zakaz zabudowy terenów rolnych, zakaz zalesiania) oraz z wymogami ochrony krajobrazu kulturowego np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina [...]". Wyznaczona też została strefa częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej oraz ograniczonej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej, w związku z ujęciem stanowisk archeologicznych w wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. Rozdział 2, § 4 uchwały). Zarzut wojewody jest niezrozumiały, trudno więc ustalić, jakich konkretnie postanowień brakuje organowi nadzorczemu w kontrolowanej uchwale, a wreszcie czy według organu stanowi to naruszenie zasady czy trybu sporządzania uchwały. Wojewoda zarzuca brak postanowień kształtujących ład przestrzenny, mimo że jak sam przyznaje zaskarżona uchwała zawiera takie postanowienia. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że postanowienia dopuszczające typ zabudowy bądź zakazujące jakiejś zabudowy mieszczą się wśród zasad kształtujących ład przestrzenny, skoro niniejszy plan w ogóle obejmuje przestrzeń niezabudowaną.
Niezasadny okazał się także zawarty w skardze zarzut braku uzgodnień projektu przedmiotowego planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV (dotyczący higieny radiacyjnej). Jak wynika z treści uchwały, na obszarze objętym planem dopuszczono lokalizację linii elektroenergetycznych WN (110 kv), jak o tym mowa w § 6 ust. 1 pkt 5, § 7 ust. 1 pkt 3. Niemniej brak takiego uzgodnienia (co jest niesporne), nie narusza prawa, bowiem nie było ono wymagane. Trzeba tym miejscu zauważyć, że niniejsze postępowanie planistyczne odbywało się na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 27 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania, zmienionej następnie uchwałą z dnia 29 kwietnia 2010 r. w zakresie załącznika graficznego. Ma to istotne znaczenie, gdyż wskazuje na datę początkową procedowania niniejszego planu, przy czym niezależnie od tego, która z tych dat powinna być uznana za początkową, niewątpliwie postępowanie planistyczne nie zostało zakończone do dnia 21 października 2010 r., a więc do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. nr 130, poz. 8710).
W aktach planistycznych znajduje się pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 października 2011r. dotycząca proponowanego zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, wydana na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 58 pkt 3 ustawy środowiskowej. Bezsporne jest także, że postanowieniem z dnia 6 października 2011 r. przedłożony projekt miejscowego planu został pozytywnie uzgodniony, na podstawie art. 17 pkt 7c i art. 24 ust. 1 ustawy, art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263), w związku z art. 54 ust. 1 i 3 i art. 58 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227, ze zm.).
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., a jej przepis art. 4 ust. 2 przewiduje, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to w niniejszej sprawie, że w szczególności w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze planistycznej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej (w stanie prawnym aktualnym z daty podjęcia procedury planistycznej) organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny – w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wewnętrznego gmin.
Niewątpliwie zatem w zakresie wynikającym z ustawy środowiskowej zarówno Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na etapie kontrolowanego planu jak i projekt niniejszego planu zostały zaopiniowane i uzgodnione przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.
Natomiast art. 17 ust. 6 lit. a tiret 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. (ustalonym wspomnianą nowelizacją z dnia 25 czerwca 2010 r.) przewiduje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu uchwały przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię o projekcie planu do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Jednakże z uwagi na wskazany już przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy, opinia ta nie była wymagana na etapie procedowania kontrolowanego planu.
Na marginesie jedynie wyjaśnić należy, że zgodnie z ustawą środowiskową, właściwym organem był państwowy powiatowy inspektor sanitarny, opiniujący zakres prognozy i uzgadniający projekt planu. Natomiast przywoływany w skardze art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy zadań i kompetencji tej inspekcji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej uzgodnienie na podstawie wskazanego przepisu nie zmienia właściwości organu sanitarnego uzgadniającego w postępowaniu planistycznym, dopiero zmianę tę wywołała nowelizacja przepisu art. 17 dokonana wspomnianą ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. Z przedstawionych przyczyn sąd nie dopatruje się naruszenia art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu do dnia 21 października 2010 r.) w powiązaniu z art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Rada Gmina naruszyła procedurę planistycznej w sposób powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Skarga grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "A" w B. na przedmiotową uchwałę została wniesiona natomiast na podstawie przepisów art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Stosownie zaś do treści art. 101 ust. 2a skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Dotyczy to z całą pewnością należącego do zadań własnych gminy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Z przepisu art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07).
Bezsporne jest, że pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. skarżąca grupa mieszkańców wezwała do usunięcia naruszenia prawa Radę Gminy, która nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Skarga została wniesiona w dniu w dniu 20 maja 2013 r. Uznać zatem należy, że skarżąca zachowała przewidziany w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do wniesienia skargi.
W związku z powyższym Sąd obowiązany był sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przywołanego powyżej przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonych uchwał w aspekcie merytorycznym. Z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.
Tak, jak niesporna w niniejszej sprawie jest okoliczność spełnienia przez skarżącą pierwszego z warunków, mianowicie wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą, tak w zakresie drugiego warunku stwierdzić należy, iż skarżąca w toku postępowania nie wykazała, aby zakwestionowana przez nią uchwała Rady Gminy naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Tym samym nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Z treści przywołanego wyżej art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że prawo do zaskarżania uchwał na jego podstawie przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, Lex nr 48702). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes ten jest bezpośredni, konkretny i realny i dlatego też nie istnieje on w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00, niepubl.). Interes prawny musi być ponadto aktualny. Nie może być to więc interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
A zatem, kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji prowadzić musi do oddalenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu.
W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismo z dnia 8 kwietnia 2013 r. określa Stowarzyszenie "A" w B. jako występujące na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym w imieniu i z upoważnienia wymienionych indywidualnie osób, będących właścicielami oznaczonych działek położonych w obrębach: T., T., T., T., C., M., Ch. Z jego treści wynika, że grupa mieszkańców wnosi o uchylenie wskazanych w nim uchwał podjętych przez Radę Gminy w dniu 28 czerwca 2012 r., dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy T., w tym uchwały nr [...].
Również po sprecyzowaniu skargi pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. nie ulega wątpliwości, że stroną skarżącą jest grupa mieszkańców wymienionych z imienia i nazwiska, z podaniem numerów działek oraz ich położenia, które są własnością poszczególnych osób. Potwierdzeniem wniesienia skargi w imieniu grupy mieszkańców są dołączone do skargi pełnomocnictwa, w których każda z osób stanowiących grupę mieszkańców zdecydowała, że reprezentować ją w niniejszym postępowaniu będzie Stowarzyszenie "A" w B. Tym samym stroną skarżącą, zgodnie z jednoznacznie wyrażoną wolą, potwierdzoną dodatkowo we wskazanym piśmie procesowym, jest grupa mieszkańców gminy, w skład której wchodzą: O. O., M. L., K. W. J., F. Sz., R. Ż. T., M. T. R., P. P. P., A. K., K. G., R. W., K. G. –S., K. J. P., K. M., Z. B., K. R., D. B., P. S., A. B., M. B., J. M., J. S. i H. M. B. Oznacza to, że błędne jest stanowisko rady gminy, według której stroną skarżącą mogą być jedynie dwie osoby posiadające tytuły własności do gruntów położonych na terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym. Nie jest bowiem rzeczą ani organu, ani też sądu, decydowanie za stowarzyszenie w czyim imieniu składa skargę i kogo reprezentuje. Sprecyzować skargę może wyłącznie strona skarżąca. Na marginesie jedynie wskazać należy, że skarżąca grupa została określona jako dwadzieścia jeden osób, natomiast w rzeczywistości wskazane jako tworzące tę grupę osoby stanowią grupę dwudziestu dwóch osób. Okoliczność ta nie miała jednakże żadnego znaczenia dla rozpoznania skargi tej grupy, jako że wszystkie te osoby wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa i udzieliły pełnomocnictwa Stowarzyszeniu zarówno do wystąpienia do organu z tym wezwaniem, jak i ze skargą do Sądu na przedmiotową uchwałę.
Jak doprecyzował pełnomocnik skarżącej grupy, wszystkie tworzące tę grupę osoby uważają, że zaskarżona uchwała godzi w ich interesy prawne i w związku z tym grupa posiada legitymację do wniesienia niniejszej skargi. W konsekwencji w niniejszej sprawie badaniu w niniejszej sprawie musi podlegać interes grupy mieszkańców jako całości, przy czym zakres badania interesu w odniesieniu do osób, które nie posiadają nieruchomości na terenie objętym planem jest inny.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem może zatem ograniczać i "naruszać" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Zatem plan może "naruszać" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym), co oznacza że jest "prawnym".
Natomiast podmiot kwestionujący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów, które są własnością innych osób winien wykazać, że sposób zagospodarowania określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miał wpływ na jego uprawnienia i obowiązki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, że posiadanie (rzeczowego) prawa do nieruchomości nieznajdującej się w obszarze objętym planem miejscowym nie wyklucza samo w sobie legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że osoba kwestionująca przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów będących własnością innych osób winna wykazać, że sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym miał wpływ (realny i bezpośredni) na jej uprawnienia i obowiązki poprzez ograniczenie prawa wykonywania własności lub nałożenie pewnych obowiązków. O naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej może decydować zmiana sytuacji prawnej działki sąsiedniej pozostającej w obszarze objętym planem, o ile ma ona istotny wpływ na wykonywanie prawa własności w stosunku do określonej nieruchomości. Zatem w sytuacji, gdy wnoszącym skargę do sądu administracyjnego jest właściciel nieruchomości graniczącej z obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas podstawą jego interesu prawnego do kwestionowania tego planu stanowią normy wynikające z tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 Kodeksu cywilnego ustanawiający zakaz ujemnego oddziaływania (ponad przeciętną miarę) na cudzą nieruchomość (zob. też prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 674/07; z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 681/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W tym też kontekście Sąd ocenił, że strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, że określony w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania terenu będzie wywierał wpływ na uprawnienia lub obowiązki członków skarżącej grupy mieszkańców pozostających poza obszarem planu nie tylko w znacznej odległości ale też w bliższym sąsiedztwie. Dokonując ustaleń w tym zakresie, Sąd posługiwał się dołączoną do pisma skarżącej grupy z dnia 23 stycznia 2014 r. tabelą przedstawiającą odległości działek stanowiących własność osób składających się na grupę mieszkańców do granic planu w odniesieniu do kwestionowanego planu w części obrębu T., a także mapą obrazującą położenie tych nieruchomości sporządzoną przez organ. Bezsporne jest, że na terenie objętym opracowaniem zaskarżonej uchwały znajdują się jedynie nieruchomości stanowiące własność K. W. J. (działka nr [...] obręb T.) i F. Sz. (działka nr [...] obręb T.). Działki pozostałych osób stanowiących grupę mieszkańców znajdują się w znacznej odległości wynoszącej od 1600 m od granic planu, a także znacznie ponad 3000 metrów. Jedynie nieruchomości K. W. J. i F. Sz. podlegają ograniczeniom przewidzianym w zaskarżonej uchwale. Takich ograniczeń nie wprowadza natomiast przedmiotowy plan w odniesieniu do nieruchomości pozostających poza jego obszarem, zwłaszcza w znacznej odległości. Z przedstawionych przez skarżąca grupę okoliczności postępowania nie wynika również, aby interes prawny właścicieli tych nieruchomości został naruszony.
W tym miejscy wymaga podkreślenia, że interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" przysługiwać powinien zarówno indywidualnie skarżącemu (a więc grupie), jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków grupy mieszkańców. Interes indywidualny grupy musi dotyczyć interesu indywidualnego każdego z członków grupy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1254/11 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, tylko wykazanie zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją poszczególnych członków "grupy mieszkańców" a zaskarżoną uchwałą, naruszającą ich konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień może prowadzić do uwzględnienia skargi. Podobnie w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 606/10 (dostępny j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, dające legitymacje do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinno indywidualnie zarówno skarżącemu, jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków "grupy mieszkańców". Takie też stanowisko wyrażone zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 808/07 (dostępny j. w.), że w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców", interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, dające legitymację do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinno indywidualnie skarżącemu jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków "grupy mieszkańców".
Uwzględniając przedstawione rozważania, Sąd nie podziela argumentacji skarżącej grupy co do istnienia indywidualnych interesów poszczególnych członków tej grupy, składających się na interes prawny grupy mieszkańców jako całości. Przytaczane argumenty, w tym poparte opracowaniami naukowymi, odnoszą się do sytuacji hipotetycznych, związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, a nie z postanowieniami planu miejscowego. Powoływanie się na konstytucyjnie chronione wartości, w sytuacji, gdy większość osób stanowiących grupę mieszkańców pozostaje poza obszarem objętym planem, a jego postanowienia nie uszczuplają ich praw ani nie ograniczają sposobu wykonywania prawa własności, nie może prowadzić do wniosku, że grupa posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Wywodzenie interesu prawnego z przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego odnosić się może jedynie do podmiotu, którego nieruchomość objęta jest postanowieniami planu w ten sposób, że ograniczają one sposób wykonywania prawa własności. Taka sytuacja może odnosić się w niniejszej sprawie do tych dwóch osób wymienionych w skarżącej grupie mieszkańców, których działki znajdują się w granicach opracowania, na terenie rolnym oznaczonym symbolem R ale w granicach strefy ochronnej elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, w tym także zakazem zabudowy zagrodowej. Jednakże ich indywidualny interes prawny nie wyznacza interesu prawnego grupy. Również wywodzenie interesu prawnego z art. 144 Kodeksu cywilnego nie może odnieść skutku w niniejszej sprawie gdyż nie wyznacza interesu prawnego grupy mieszkańców jako całości. Jeżeli mieszkańcy gminy decydują się wnieść skargę do sądu administracyjnego na oznaczoną konkretnie uchwałę w trybie art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako grupa mieszkańców, muszą się liczyć z koniecznością wykazania interesu prawnego (uprawnienia) oraz jego naruszenia tą właśnie uchwałą w odniesieniu do grupy jako całości. Interes prawny (uprawnienie) przysługujący tylko niektórym członkom grupy nie kreuje interesu prawnego grupy mieszkańców.
Zarzuty odnoszące się do szeregu zagrożeń środowiska wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały oznaczają w istocie działanie na rzecz ochrony środowiska, mieszczące się w ramach ochrony interesu ogólnego - społeczności gminy, a właściwie dwóch gmin – B. i T. Działanie takie stanowi przejaw najszerzej rozumianego interesu faktycznego i z tego powodu nie może podlegać ochronie w trybie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Oczekiwania i żądania skarżącej grupy mieszkańców, kwestionującej dopuszczenie na obszarze obu wymienionych gmin elektrowni wiatrowych, stanowią z jednej strony krytykę polityki przestrzennej organów samorządu terytorialnego, a z drugiej są przejawem skargi będącej actio popularis, to zaś jest niedopuszczalne w trybie sądowej kontroli aktów na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności, że na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały mieszkańcy będą narażeni na hałas, drgania, czy inne uciążliwości ze strony planowanych elektrowni, oznaczają istnienie jedynie interesu faktycznego. Zaskarżona uchwała nie wprowadza bowiem ograniczeń w sposobie zagospodarowania większości działek należących do osób składających się skarżącą grupę mieszkańców, ani też nie zmienia dotychczasowego sposobu wykorzystania tych działek. Podkreślić należy, że żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia. Stąd też brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi, z którego wynika akcentowane przez skarżącą grupę prawo do tego, że otoczenie pozostanie atrakcyjne turystycznie, a wartościowe rolniczo gleby nie będą wykorzystywane w żaden inny sposób.
Sąd uznał zatem, że skarżąca grupa mieszkańców gminy nie wykazała, aby posiadała własny, indywidualny interes prawny w związku z podjętą kwestionowaną uchwałą i aby taki interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie może bowiem stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia grupy mieszkańców stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z prawem. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, bowiem dopiero drogę do takiej kontroli otwiera skutecznie złożona skarga podmiotu, którego interes prawny (uprawnienie) został naruszony taką uchwałą.
Nie można również zaakceptować poglądu wyrażonego w skardze, że naruszenie interesu prawnego grupy mieszkańców reprezentowanej przez stowarzyszenie wywodzi się ze skumulowanego oddziaływania dziewięciu farm tworzących [...] Park Elektrowni Wiatrowych, a więc wskutek podjęcia przez rady dwóch gmin (T. i B.) ogółem dziewięciu uchwał o planach miejscowych. Nie pozwala na to konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który warunkuje zaskarżenie konkretnej uchwały wykazaniem naruszenia jej postanowieniami indywidualnego interesu prawnego. Zatem nie z wadliwości przedmiotowej uchwały o planie miejscowym (a tym bardziej z 9 uchwał) wywieść należy interes prawny grupy mieszkańców warunkujący skuteczność zaskarżenia uchwały Rady Gminy nr [...] z 28 czerwca 2012 r., lecz z konkretnej normy prawa materialnego, wykazując, że treść skarżonej uchwały wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego. Tego zaś stowarzyszenie występujące w imieniu skarżącej grupy mieszkańców nie wykazało, by wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały naruszony został indywidualny interes prawny tej konkretnej grupy. Tym samym nie mogło skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to jest w taki sposób, aby sąd uruchomił kontrolę legalności przedmiotowej uchwały.
Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym już powyżej wyroku z dnia 16 września 2008 r., orzekając o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z Konstytucją stwierdził, że przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.
Wobec tego, iż skarżąca grupa mieszkańców nie wykazała naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia wszystkich osób wchodzących w skład tej grupy należało uznać, że grupa ta nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej grupy umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. W konsekwencji Sąd nie mógł wypowiedzieć się na temat merytorycznych zarzutów skargi złożonej przez grupę mieszkańców kwestionujących prawidłowość podjętej uchwały, albowiem w sytuacji braku legitymacji skargowej jest to niedopuszczalne i niecelowe.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę grupy mieszkańców oddalił.