II SA/Gd 388/25

II SA/Gd 388/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Ustka z dnia 30 grudnia 2013 r., nr XLI/357/2013 w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wczasowa i okolice" w Ustce 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia § 18 karta terenu nr 05, 2. zasądza od Rady Miasta Ustka na rzecz skarżącego Wojewody Pomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Pomorski (dalej jako: Wojewoda, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Ustka z 30 grudnia 2013 r. nr XLI/357/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wczasowa i okolice" w Ustce (dalej jako: zaskarżona uchwała, miejscowy plan), kwestionując ją w części obejmującej postanowienia § 18 karta terenu numer 05 i domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w tym zakresie.
Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu poprzez pominięcie w planie ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w § 18 uchwały na 14 kartach terenu określono dla poszczególnych terenów objętych planem ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.. Na kwestionowanej karcie terenu nr 05 sporządzonej dla terenów usług związanych z uzdrowiskiem o łącznej powierzchni 26,24 ha w punkcie 2. - określającym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w pozycji dotyczącej wysokości projektowanej zabudowy zawarto zapisy:
- gabaryty projektowanej zabudowy - nie określa się,
- wysokości projektowanej zabudowy - ustala się dla nowo projektowanej zabudowy nie mniej niż 3 kondygnacje nadziemne z wyłączeniem obiektów typu: basen, hala sportowa itp.
Z postanowienia dotyczącego wysokości wynika, że określono tylko wysokość minimalną. Wysokości maksymalnej nie określono również w § 10 uchwały zatytułowanym "Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy", dotyczącym całego obszaru planu. W ocenie Wojewody Rada Miasta Ustka nie określiła więc w planie jego obligatoryjnych elementów, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że w
§ 13 ust. 7 uchwały znajduje się unormowanie, zgodnie z którym: "Dla całego obszaru opracowania ustala się wymóg uzgadniania projektowanych inwestycji o wysokości równiej i większej od 50 m nad poziomem terenu, przed wydaniem pozwolenia na budowę, do Szefostwa Służby Ruch Lotniczego Sił Zbrojnych RP". Zatem inwestycje o wysokości równej oraz wyższej niż 50 m nad poziomem terenu mogą być realizowane jedynie pod warunkiem dokonania dodatkowych uzgodnień przed wydaniem pozwolenia na budowę. Dla całego analizowanego aktu prawa miejscowego wprowadzono zatem, jako zasadę, wysokość maksymalną poniżej 50 m, a odstępstwa od tej zasady dopuszczono jedynie w drodze wyjątku. Zasada ta dotyczy całej treści uchwały, a pozostałe regulacje dotyczące wysokości zabudowy, w tym również kwestionowany § 18 karta terenu nr 05 pkt 2 tiret 5, mają wobec niej charakter komplementarny, będąc w istocie w stosunku do niej regulacją szczególną.
Takie ukształtowanie maksymalnej wysokości zabudowy jest – zdaniem Rady, dopuszczalne, spełnia bowiem swoją funkcję w postaci wyznaczenia górnej linii granicznej dotyczącej wysokości zabudowy, pomagając utrzymać w tym zakresie jednolitość oraz stanowiąc narzędzie pozwalające na efektywne kształtowanie ładu przestrzennego na obszarze objętym uchwałą. Taka regulacja spełnia wymogi zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który należy interpretować w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Z kolei przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, jego funkcję i sposób zagospodarowania oraz charakter zabudowy. Skoro zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie stanowi przesłanki do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (tj. dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy), to w konsekwencji ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.
Zdaniem organu postanowienia uchwały należy interpretować również w kontekście unormowań zawartych w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). W treści § 8 tego aktu wprowadzono podział budynków ze względu na grupy wysokości, jako kryterium przyjmując wysokość oraz (w odniesieniu do budynków mieszkalnych) liczbę kondygnacji. Przy tym rozporządzenie to nie limituje maksymalnej wysokości budynków wysokościowych, wyznaczając jedynie minimalny parametr dla tej kategorii (powyżej 55 m nad poziomem terenu).
Zaskarżona uchwała określa zatem maksymalną wysokość zabudowy, dopuszczając wznoszenie budynków niskich, średniowysokich oraz wysokich do wysokości poniżej 50 m nad poziomem terenu, a także innych rodzajów zabudowy w wysokości poniżej 50 m. Od zasady tej możliwe są wyjątki, jednak uchwała (wzorem powyższego rozporządzenia) nie limituje maksymalnej wysokości dla tychże wyjątków. Organ uchwałodawczy dostrzegł bowiem konieczność traktowania każdego z takich przypadków indywidualnie, ustanawiając jednocześnie wymóg każdorazowego uzgadniania inwestycji o wysokości równiej lub wyższej niż 50 m z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.
Organ podkreślił też, że rezygnacja z określenia gabarytu projektowanej zabudowy wynika z przesłanek takich, jak te dotyczące braku wskazania maksymalnej wysokości zabudowy. Skoro organ za niecelowe uznał określanie maksymalnej wysokości zabudowy, to tym bardziej za niecelowe należało uznać określanie gabarytów projektowanej zabudowy - bowiem w przypadku braku maksymalnej wysokości zabudowy nie jest możliwe, a przy tym nie jest celowe, określenie gabarytów zabudowy. Maksymalną wysokość projektowanej zabudowy należy ustalać na podstawie przepisów kształtujących ogólny obowiązek prawno -przestrzenny.
Rada Miasta Ustka powołała się nadto na sporządzoną 23 grudnia 2021 r. przez prof. dr. hab. T. B. opinię prawną dotyczącą treści ustaleń
§ 18 karty terenu uchwały nr XLI/357/2013 Rady Miasta Ustka z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wczasowa i okolice" w Ustce, którą przedłożyła do akt na poparcie swego stanowiska.
Wyrokiem z 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 3/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 18 odnoszącego się do karty terenu 05 pkt 2 tiret 5 - wysokość projektowanej zabudowy (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów (pkt 2.). Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie obligatoryjnych ustaleń, jakie - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.
nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie", powinny się w nim znaleźć.
Sąd wojewódzki uznał, że w rozważanym wypadku zawarcie wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy było obowiązkowe, bowiem karta terenu nr 05 dotyczy terenów usług związanych z uzdrowiskiem, na których może być realizowana zabudowa kubaturowa usługowa – niewątpliwie w postaci budynków. W takim przypadku określenie w planie maksymalnej wysokości zabudowy jest bez wątpienia obowiązkiem organu gminy i nie zastępuje go określenie minimalnej wysokości zabudowy ("nie mniej niż 3 kondygnacje"). Co więcej, postanowienie planu, który dopuszcza zabudowę kubaturową o nieokreślonej maksymalnej wysokości, a więc w wysokości dowolnej, minimum 3 kondygnacje - pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą uwzględniania w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.).
Za niezasadne sąd uznał natomiast odwołanie się ogólnych postanowień planu, tj. § 13 ust. 7 - wprowadzającego obowiązek uzgodnienia inwestycji o wysokości równej i większej niż 50 m nad poziomem terenu z Szefem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych – jako regulacji uzupełniającej postanowienie dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy w karcie terenu 05. W ocenie WSA wymóg uzgodnienia zabudowy o określonej wysokości nie zastępuje określenia jego maksymalnej wysokości. Ponadto zaznaczono, że w pozostałych kartach terenu (poza kartą nr 05) organ planistyczny określił maksymalną wysokość zabudowy, mimo obowiązywania § 13 ust. 7 planu w odniesieniu do wszystkich kart terenu. Tym samym § 13 ust. 7 uchwały nie ma charakteru komplementarnego wobec postanowienia dotyczącego wysokości zabudowy w odniesieniu do karty terenu nr 05.
Na skutek rozpoznania skarg kasacyjnych Rady Miejskiej oraz Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt
II OSK 2349/22, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 3/22.
W uzasadnieniu NSA stwierdził, że mimo iż Wojewoda wnosił o stwierdzenie nieważności całej karty 5, czyli jednostek 10.U, 14.U, 17.U i 21.U i wszystkich norm regulujących ten teren, Sąd I instancji nie objął zakresem rozstrzygnięcia całości skargi. Sąd uwzględnił żądanie w części, bowiem stwierdził nieważność § 18 odnoszącego się do karty terenu 05 pkt 2 tiret 5 (czyli regulacji odnoszącej się do wysokości zabudowy), do czego był uprawniony w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., jednak powinno to się wiązać z obowiązkiem rozstrzygnięcia pozostałej części skargi, zmierzającej do wyeliminowania przepisów planu z karty nr 05 w całości. Ponownie rozpoznając skargę Sąd powinien stwierdzić nieważność § 18 odnoszącego się do karty terenu 05 pkt 2 tiret 5 planu, a w pozostałej części przeprowadzić sądową kontrolę legalności planu. Ponadto należy ustalić, czy w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., brak określenia obligatoryjnego ustalenia dotyczącego maksymalnej wysokości zabudowy pozostaje - czy też nie - bez znaczenia dla obowiązywania pozostałych postanowień dla danej jednostki planistycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W odniesieniu do skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie kontrola uchwały Rady Miasta Ustka z 30 grudnia 2013 r. nr XLI/357/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wczasowa i okolice" w Ustce została zainicjowana skargą Wojewody wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), zwanej dalej u.s.g. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu 30 dni od przekazania podjętej uchwały organowi nadzoru, organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W skardze organ kwestionuje zgodność z prawem
§ 18 - karta terenu 05, domagając się stwierdzenia nieważności postanowień całej tej karty. Wojewoda zarzucił, że Rada nie określiła w tym wypadku obligatoryjnego elementu, jakim jest maksymalna wysokość nowo projektowanej zabudowy, a brak ten wpływa na ważność pozostałych ustaleń karty. Zdaniem Sądu stanowisko to jest słuszne.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotowe zapisy § 18 karty terenu 05 planu były już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. W wyroku
z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 3/22 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 18 odnoszącego się do karty terenu 05 pkt 2 tiret 5 – wysokość projektowanej zabudowy, bowiem organ uchwałodawczy nie sprostał obowiązkowi jednoznacznego ustalenia parametru wysokości nowej zabudowy wartością maksymalną. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2349/22 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.
Wobec tego, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie "wykładni prawa" rozumie się jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Jednocześnie, jak przyjmuje się w orzecznictwie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 130/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1485485). Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13 (Baza Orzeczeń LEX nr 1643195), ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone.
Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok Sądu I instancji i przekazując obecnemu składowi WSA w Gdańsku sprawę do ponownego rozpoznania, szczegółowo przedstawił swoje stanowisko oraz dokonał wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którą Sąd ponownie rozpoznający sprawę winien orzekać. NSA wskazał, że w swoim wyroku Sąd I instancji nie objął zakresem rozstrzygnięcia całości skargi, bowiem Wojewoda wnosił o stwierdzenie nieważności regulacji całej karty 05 planu, zatem przy ponownym postępowaniu konieczne będzie zbadanie, czy brak określenia obligatoryjnego ustalenia dotyczącego maksymalnej wysokości zabudowy pozostaje bez znaczenia, czy też nie, dla obowiązywania pozostałych postanowień tej jednostki planistycznej. NSA przesądził jednocześnie, że przy ponownym rozpoznaniu konieczne będzie ponowne stwierdzenie nieważności § 18 odnoszącego się do karty terenu 05 tiret 5 planu, gdyż brak ustalenia maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, bowiem pozostaje w sposób oczywisty w sprzeczności z wymogiem ustawowym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jakim jest - w razie dopuszczenia zabudowy – co tutaj ma miejsce – określenie maksymalnej wysokości zabudowy.
Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały zgodnie ze wskazaniami NSA, tj. w zakresie pozostałych postanowień karty terenu 05 planu, tut. Sąd uznał, że regulacje pkt 2 tiret 4 i 6 karty terenu 05 również istotnie naruszają zasady sporządzania planu, zaś zakres tego naruszenia - w powiązaniu z naruszeniem stwierdzonym prawomocnie w pkt 2 tiret 5 tej karty – powoduje, że bez nich pozostałe postanowienia karty nie mogą się ostać. Wobec tego zasadne było stwierdzenie nieważności § 18 odnoszącego się do karty 05 w całości.
Jak już wskazano, Sąd stwierdza nieważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego w całości lub części, lecz przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały planistycznej. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje więc w innych przepisach. W kontekście art. 91 u.s.g., który stał się podstawą skargi Wojewody, należy wskazać, że zgodnie z ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wobec tego istnieją dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie". Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu.
W kontrolowanej uchwale, w karcie terenu 05, Sąd dopatrzył się istotnych naruszeń zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały) w planie miejscowym obowiązkowo ustala się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Przepis ten wyraźnie wskazuje, że w planie organ zobowiązany jest ustalić maksymalną wysokość zabudowy i wskaźnik ten jest istotnym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego. Także zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu, który ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego przewidywał, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W zaskarżonej uchwale natomiast w karcie 05 pkt 2 tiret piąte ustalono wysokość nowo projektowanej zabudowy nie mniej niż 3 kondygnacje nadziemne z wyłączeniem obiektów typu: basen, hala sportowa itp., co - jak przesądził NSA w wyroku sygn. akt II OSK 2349/22 - jest sprzeczne z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Dalej plan w karcie terenu 05 pkt 2 tiret 4 odnosi się do gabarytów projektowanej zabudowy poprzez wskazanie "nie określa się". Należy jednak zauważyć, że plan miejscowy dla terenów objętych jednostką planistyczną: 10.U, 14.U, 17.U i 21.U przewiduje jako funkcję "tereny usług związanych z uzdrowiskiem", które w § 4 ust. 3 pkt 19 planu są rozumiane jako usługi nie wykluczone przez art. 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 651 ze zmianami). W chwili uchwalania planu przepis ten wprowadzał ograniczenia obowiązujące w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej. Zgodnie z art. 38a ust. 1 te ustawy, w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się:
1) budowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.6)):
a) zakładów przemysłowych,
b) budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych,
c) garaży wolno stojących,
d) obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej niż 400 m2,
e) stacji paliw oraz punktów dystrybucji produktów naftowych,
f) autostrad i dróg ekspresowych,
g) parkingów naziemnych o liczbie miejsc postojowych większej niż 15% miejsc noclegowych w szpitalach uzdrowiskowych, sanatoriach uzdrowiskowych i pensjonatach, nie większej jednak niż 30 miejsc postojowych, oraz parkingów naziemnych przed obiektami usługowymi o liczbie miejsc postojowych nie większej niż 10,
h) stacji bazowych telefonii ruchomej, stacji nadawczych radiowych i telewizyjnych, stacji radiolokacyjnych i innych emitujących fale elektromagnetyczne, z wyłączeniem urządzeń łączności na potrzeby służb bezpieczeństwa publicznego i ratownictwa, z zastrzeżeniem że urządzenia te będą oddziaływały na środowisko polami elektromagnetycznymi o poziomie nie wyższym niż określone dla strefy "B",
i) obiektów budowlanych mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności takich jak: warsztaty samochodowe, wędzarnie, garbarnie, z wyjątkiem obiektów budowlanych służących poprawie stanu sanitarnego uzdrowiska, w szczególności takich jak: sieć wodno-kanalizacyjna, sieć gazowa, kotłownie gazowe, wiercenia wykonywane w celu ujmowania wód leczniczych,
j) zapór piętrzących wodę na rzekach oraz elektrowni wodnych i wiatrowych;
2) uruchamiania składowisk odpadów stałych i płynnych, punktów skupu złomu i punktów skupu produktów rolnych, składów nawozów sztucznych, środków chemicznych i składów opału;
3) uruchamiania pól biwakowych i campingowych, budowy domków turystycznych i campingowych;
4) prowadzenia targowisk, z wyjątkiem punktów sprzedaży pamiątek, wyrobów ludowych, produktów regionalnych, w formach i miejscach wyznaczonych przez gminę;
5) prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054);
6) trzymania zwierząt gospodarskich w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921, ze zm.7));
7) organizacji rajdów samochodowych i motorowych;
8) organizowania imprez masowych w rozumieniu ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr 62, poz. 504 oraz z 2010 r. Nr 127, poz. 857 i Nr 152, poz. 1021 oraz z 2011 r. Nr 217, poz. 1280), zakłócających proces leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, i działalności o charakterze rozrywkowym zakłócającej ciszę nocną w godz. 2200-600, z wyjątkiem imprez masowych znajdujących się w harmonogramie imprez gminnych;
9) pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze;
10) wyrębu drzew leśnych i parkowych, z wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych;
11) prowadzenia robót melioracyjnych i innych działań powodujących niekorzystną zmianę istniejących stosunków wodnych;
12) prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu.
Z art. 38a ust. 2 ww. ustawy wynika, że w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej zabrania się:
budowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane:
a) stacji paliw, bliżej niż 500 m od granicy strefy "A" ochrony uzdrowiskowej,
b) urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.8)), oddziałujących na strefę "A" ochrony uzdrowiskowej polami elektromagnetycznymi o poziomach wyższych niż dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych - charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla miejsc dostępnych dla ludności, określone na podstawie art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.9)),
c) parkingów naziemnych o liczbie miejsc postojowych powyżej 50, z wyjątkiem podziemnych i naziemnych parkingów wielopoziomowych;
2) wyrębu drzew leśnych i parkowych, z wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych i wyrębu określonego w planie urządzenia lasu;
3) budowy lub innych czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz pkt 2, 9, 11 i 12.
Zgodnie zaś z art. 38a ust. 3 cyt. ustawy, w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy lub innych czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 9, 11 i 12 oraz w ust. 2 pkt 2.
Mając więc na uwadze fakt, iż teren objęty omawianą kartą położony jest na terenie uzdrowiskowym, a te co do zasady podlegają większej ochronie i rygorom w zakresie zabudowy w celu ochrony walorów przyrodniczych i leczniczych, na co wskazują ww. zapisy, należało uznać, iż w planach miejscowych umożliwiających zabudowę tych terenów prawodawca lokalny – będąc zobowiązany nie tylko przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ale także wskazanymi wartościami przestrzennymi, winien na tyle szczegółowo, na ile pozwala mu jego władztwo planistyczne, ustalić wskaźniki kształtujące zabudowę tak, aby możliwe było odkodowanie z tych zapisów norm ją określających, i aby przez zbytnią swobodę i dowolność w kształtowaniu zabudowy nie doszło do naruszenia walorów uzdrowiskowych terenu.
Co do zasady zaś gabaryty zabudowy w planie miejscowym określa się za pomocą wskaźnika powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy. Przepis
art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu wymieniał – jak obligatoryjne elementy planu: "maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", "minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", "maksymalną wysokość zabudowy" oraz "gabaryty obiektów". Jak wskazano w wyroku NSA z 23 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 944/21 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w pojęciu "gabarytów" zawiera się więc np. szerokość i długość. Ogólnie rzecz biorąc, gabaryty obiektu budowlanego to takie jego parametry, które pozwolą jednoznacznie określić jakiej wielkości obiekt budowlany może powstać na danym terenie. Wielkość obiektu budowlanego określa bowiem nie tylko jego wysokość, ale i powierzchnia tego obiektu (podawana w m2) oraz jego kubatura (objętość). Wielkość ta zależy także od dopuszczalnej powierzchni zabudowy na danym terenie i konieczności zachowania powierzchni biologicznie czynnej. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12, CBOSA).
Jak zaś wskazano, w karcie terenu 05 pkt 2 tiret 4 nie określono żadnych gabarytów zabudowy we wskazanym wyżej rozumieniu, jak i nie ustalono w sposób wystarczający pozostałych wskaźników kształtujących zabudowę i pozwalających jednoznacznie określić wielkość dopuszczalnej zabudowy. W szczególności, ze względu na stwierdzony już brak wyznaczenia wysokości maksymalnej, nie jest możliwe odkodowanie też maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Intensywność ta wyznaczana jest bowiem poprzez zsumowanie powierzchni kondygnacji i podzielnie jej przez powierzchnię działki, zaś w planie podano wyłącznie minimalnie 3 kondygnacje ("nie mniej niż"). Dodatkowo Rada wskazuje, że dla całego terenu planu – a więc i karty 05 – obowiązuje ustalony w § 13 ust. 7 obowiązek uzgodnienia projektowanych inwestycji o wysokości równej i większej od 50 m nad poziomem terenu z Szefostwem Służby Rychu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, co jej zdaniem stanowi wystarczające ograniczenie wysokości zabudowy. Zdaniem Sądu tymczasem zapis ten pozwala przyjąć, że na terenie podlegającym ocenie Rada dopuściła możliwość usytuowania zabudowy o wysokości równej lub powyżej 50 m, a więc o wysokości niedoprecyzowanej, o nieustalonej liczbie kondygnacji i tym samym nieustalonej intensywności zabudowy, a więc zabudowy dowolnie wysokiej i intensywnej. Taka zabudowa nie może zostać uznana za wpisującą się w ład przestrzenny terenów uzdrowiskowych i nienaruszającą walorów krajobrazu tych szczególnych terenów, te zaś wartości – zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny tworzy charakterystyka architektoniczna zabudowy, a więc gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Gdańsku
z 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 36/24, CBOSA). Skoro więc ład przestrzenny kształtuje zabudowa (obecna i przyszła), to niewątpliwie te elementy, które określają wymiary zabudowy wpływające na jej widoczność w przestrzeni i wpływają realnie na zmiany tego widoku, są w planowaniu przestrzennym istotne i muszą być w planie miejscowym określone na tyle, że odkodowanie wielkości zabudowy i jej formy nie będzie wątpliwe. Ma to szczególne znaczenie na terenach podlegających ochronie, posiadających walory przyrodnicze, krajobrazowe, czy – jak ma to miejsce w tym wypadku – zdrowotne, uzdrowiskowe. Ustalenie kształtu zabudowy na takim terenie tym bardziej powinno więc być skonkretyzowane, aby przyszła zabudowa nie zaburzyła tych społecznie istotnych wartości.
Tymczasem zapisy karty terenu 05, pkt 2 tiret 4, w powiązaniu z tiret 5, nie spełniają wymogów ustawowych i wynikających z rozporządzenia, tj. nie ustalają gabarytów i wysokości nowej zabudowy oraz świadczą o tym, że w procesie planowania przestrzennego tego terenu nie uwzględniono należycie wymagań ładu przestrzennego.
Sąd dostrzegł także, że w pkt 2 tiret 6 omawianej karty terenu nie ustalono geometrii dachów, jaki na tym terenie powinny występować. Plan zawiera wyłącznie ustalenie dla dachów innych niż płaskie kolorystyki pokrycia w oparciu o odcienie czerwieni, brązu, szarości, lecz nie wynika z niego, jakiego rodzaju dachy (płaskie lub posiadające połacie spadowe) powinny na tym terenie dominować. Jedynie ze zwrotu "dla dachów innych niż płaskie" można domniemywać, że dopuszczalne są dachy zarówno płaskie, jak i spadowe, lecz w tym zakresie nie ustalono kątów nachylenia połaci. Zauważyć natomiast należy, że kąt nachylenia połaci dachowych ma też wpływ na wysokość zabudowy, gdyż im ostrzejszy kąt, tym wyżej znajduje się kalenica i tym samym faktyczna wysokość zabudowy. Ponadto geometria dachu to także układ połaci dachowych (symetryczne, niesymetryczne) i kierunek głównej kalenicy – tych elementów również plan nie określił.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności całej karty terenu nr 05 kontrolowanego planu miejscowego, bowiem wyeliminowanie jedynie zapisu pkt 2 tiret piąte (wysokość) spowodowałoby, że w zakresie gabarytów zabudowy obowiązywałyby jedynie takie zapisy: linia zabudowy, powierzchnia zabudowy i minimalna ilość kondygnacji. Zdanie Sądu z powyższych rozważań wynika, iż parametry te nie wystarczają aby prawidłowo kształtować zabudowę na tym terenie, zachowując ład przestrzenny, a nadto – aby odkodować inne kluczowe wskaźniki zabudowy, jak np. intensywność tej zabudowy. W konsekwencji zabudowa realizowana na podstawie tych zapisów mogłaby mieć dowolny kształt, w szczególności wysokość i gabaryty, zaś stan taki nie jest zgodny z regulacją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., która nakłada na organy gminy obowiązek stworzenia ram dla możliwej zabudowy, w ramach ciążącego na nich obowiązku dbania o ład przestrzenny, uniemożliwiając tym samym inwestorom dowolne kształtowanie przyszłej zabudowy na danym terenie.
Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - przyznający gminie władztwo planistyczne, daje jej nie tylko przywilej, ale także obowiązek – zadanie własne, a świadome niewykonywanie tego obowiązku, np. poprzez nienależyte wyznaczenie parametrów i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, stanowi naruszenie tego obowiązku. Z naruszeniem władztwa planistycznego możemy mieć bowiem do czynienia zarówno wtedy, gdy gmina w sposób dowolny, zbyt szeroki i nie mający uzasadnienia ingeruje w prawo własności nieruchomości - ustalając jej przeznaczenie i parametry zabudowy, jak też wtedy, kiedy działa in minus, tj. nie ustala tych obowiązkowych elementów nowej zabudowy wpływających na ład przestrzennych, który obowiązana jest chronić lub robi to w sposób niejasny, pozostawiający wątpliwości interpretacyjne. W ten sposób działania gminy są dowolne nie względem właściciela nieruchomości, lecz ogółu społeczeństwa i interesu publicznego, który zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. winien być uwzględniany w procesie planistycznym.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że postanowienia § 18 karty terenu 05 pkt 2 uchwały naruszają w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 18 odnoszącej się do całej karty 05, bowiem bez zapisów pkt 2 karty pozostałe jej postanowienia nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. m.in. wyroki NSA: z 24 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1210/19; z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 451/21; z 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 207/14). Wobec powyższego Sąd w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia § 18 karta terenu nr 05.
W pkt 2 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Rady Miasta Ustka na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika.