II SA/Gd 386/18

II SA/Gd 386/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2018-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Górska
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1507/21 - Wyrok NSA z 2022-10-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200. art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 35 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 9 stycznia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 stycznia 2018 r., nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w S. przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], arkusz mapy [...].
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prowadząc postępowanie z wniosku Spółki I.o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w S. przy ul. [...], Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie m.in. poprzez doprowadzenie projektu do zgodności z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym obowiązuje zakaz przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną. Jak ustalił organ, w dniu 11 grudnia 2017 r. inwestor uzupełniając braki wyszczególnione w postanowieniu, a w odniesieniu do obowiązku doprowadzenia projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu stwierdził, iż plan ten przewiduje w danym miejscu możliwość zabudowy wielorodzinnej lub jednorodzinnej. Wskazany w karcie terenu zapis odnosi się bowiem jedynie do zakazu przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną. Działka objęta niniejszą inwestycją jest niezabudowana, a zatem nie może być o mowy o przekształcaniu istniejącej zabudowy.
W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 9 stycznia 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji wskazując w uzasadnieniu, że obowiązujący na terenie objętym inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu w ulicach [...] w mieście S. – zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzony uchwałą nr XXXI/499/2002 Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2002 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. nr 62 z dnia 18 września 2002 r., poz. 1429) zakazuje przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną. Organ zauważył, iż w momencie uchwalania przedmiotowego planu działka nr [...] była zabudowana budynkiem jednorodzinnym, który został oddany do użytkowania w dniu 10 maja 1961 r. i z posiadanych przez Prezydenta Miasta dokumentów wynika, iż od tej daty nie nastąpiła żadna zmiana pozwalająca stwierdzić, że obiekt ten, do czasu rozbiórki na podstawie decyzji z dnia 19 listopada 2008 r. (wydanej dla I. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.), kiedykolwiek został przekształcony w budynek wielorodzinny. Kolejni użytkownicy wieczyści działki, łącznie z inwestorem, mieli natomiast świadomość istnienia na nieruchomości w dniu uchwalenia planu zabudowy oraz jej charakteru. Organ zauważył przy tym, że przekształcenie to nie jedynie przebudowa istniejącego obiektu budowlanego, gdyż rozbiórka i budowa nowego budynku również powoduje zmianę charakteru, czyli przekształcenie zabudowy mieszkaniowej. Gdyby organ uchwalający plan miejscowy uznał, że jedyną formą działania zmierzającego do transformacji przestrzeni była przebudowa, to w planie użyłby sformułowania "zakaz przebudowy", a nie szerszego w swym znaczeniu zwrotu "zakaz przekształcania". W ocenie Prezydenta Miasta wnioskowana inwestycja zmierza natomiast do przekształcenia przestrzeni w sposób niezgodny z ustaleniami i celami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r.
W odwołaniu o decyzji Spółka stwierdziła, że z wykładni językowej pkt 3 karty terenu 07 miejscowego planu wynika w sposób oczywisty, iż na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej, zaś zakaz przekształcania dotyczy wyłącznie przekształcania istniejącej już zabudowy w zabudowę wielorodzinną. W ocenie odwołującej się wnioski organu wypływające z przeprowadzonej analizy porównawczej ustaleń planu zawartych w kartach terenu od 01M do 14M są sprzeczne z postulatem racjonalnego prawodawcy. Z literalnej, systemowej i innych rodzajów wykładni postanowień przedmiotowego planu miejscowego wynika bowiem jednoznacznie, iż w intencjach jego twórców nie leżało ustanowienie na terenach objętych ustaleniami tego aktu całkowitego zakazu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, skoro - jak twierdzi organ pierwszej instancji - zakaz realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej dla terenów objętych kartą nr 03 i 04 wprowadzono wprost jedynie z tej przyczyny, że w chwili uchwalania planu tereny te były niezabudowane, to równoczesne wprowadzanie przez uchwałodawcę dla tych samych dwóch terenów zakazu przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę jednorodzinną nie miałoby celu.
Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy badając zgodność przedłożonego projektu z postanowieniami planu organ doszedł do wniosku, że opracowanie to nie narusza jego zapisów, w szczególności w zakresie linii zabudowy, wysokości i powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, konstrukcji i kąta nachylenia dachu, jak również zapewnienia miejsc postojowych. Spełnione zostały także wymogi dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, przesłaniania, usytuowania budynku na działce, odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i granicy działki, odległości miejsca gromadzenia odpadów stałych od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.
Nie mniej jednak Wojewoda podzielił pogląd organu pierwszej instancji o sprzeczności projektu z zapisami pkt 3 karty terenu 07 planu miejscowego. W tym zakresie organ stwierdził, że zakaz przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną zawarty w tym punkcie, należy rozpatrywać w odniesieniu do stanu zagospodarowania istniejącego na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uwidoczniony na rysunku planu. Odmienna interpretacja tego przepisu mogłaby bowiem prowadzić do prób jego obejścia poprzez rozbiórkę istniejącej zabudowy jednorodzinnej i realizację zabudowy wielorodzinnej, czyli przekształcenia istniejącej zabudowy jednorodzinnej w zabudowę wielorodzinną. Przekształcenie to może natomiast nastąpić również poprzez rozbiórkę istniejących budynków oraz realizację w ich miejsce nowych obiektów. Bez znaczenia pozostaje, czy rozbiórka istniejącej zabudowy dokonana została przez inwestora czy poprzedniego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości. Stan zagospodarowania nieruchomości na dzień uchwalenia planu w sposób wyraźny wynika z rysunku, który stanowi integralną część obowiązującego aktu prawa miejscowego. Wojewoda podkreślił przy tym, że odrębny zakaz realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej został wprowadzony jedynie w odniesieniu do obszarów objętych ustaleniami kart terenu 03 i 04, ponieważ tylko na tych terenach w chwili uchwalenia planu pozostawały niezabudowane nieruchomości, co wynika z rysunku planu. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że większość z istniejących na danych obszarach działek w chwili uchwalenia planu była zabudowana, wprowadzono również zakaz przekształcania istniejącej zabudowy jednorodzinnej w wielorodzinną.
W konsekwencji, skoro wnioskowane zamierzenie dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce zabudowanej uprzednio budynkiem jednorodzinnym, jest zatem niezgodne z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia odmowę zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka i. wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 27 kwietnia 2018 r., zarzucając błędną wykładnię pkt 3 kart terenu 07 miejscowego planu i naruszenie art. 3 pkt 6 i 7a oraz art. 35 Prawa budowlanego, a także naruszenie przepisów powstępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 22
i art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu strona podtrzymała swoje stanowisko, iż z wykładni językowej tego zapisu wynika, że dla terenu inwestycji nie obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej, albowiem przepis ten dopuszcza ogólnie zabudowę mieszkaniową, tj. zarówno wielorodzinną, jak i jednorodzinną. Podkreśliła, że dla analizowanego terenu obowiązuje wyłącznie zakaz przekształcania istniejącej zabudowy, tj. znajdującej się na terenie nieruchomości w chwili stosowania postanowień planu, a zatem w czasie postępowania administracyjnego i rozstrzygania o pozwoleniu na budowę, w wielorodzinną. Zakaz budowy nowych budynków wielorodzinnych oraz zakaz przekształcania istniejącej zabudowy jednorodzinnej w wielorodzinną dotyczy wyłącznie kart terenów 03 i 04, o czym świadczy treść pkt 3 tych kart. Nie można jednak tych zapisów odnosić do terenów objętych postanowieniami karty terenu 07.
W związku z tym, że działka nr [...] jest terenem niezabudowanym, co potwierdzają zarówno zapisy wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, jak i księgi wieczystej, dyspozycja omawianego zapisu planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości objętej wnioskiem Spółki. Ponadto, skarżąca podkreśliła, że planowana inwestycja polega na budowie nowej zabudowy wielorodzinnej (tj. tworzeniu jej od początku), w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, a nie przekształceniu (w rozumieniu art. 3 ust. 7a tej ustawy) istniejącej zabudowy jednorodzinnej w wielorodzinną.
Mając to na uwadze Spółka stwierdziła, że organy dokonały błędnej i niepełnej wykładni spornego zapisu planu, ograniczając ją do słowa "przekształcenie", pomijając zwrot "istniejącej zabudowy", z którą bezpośrednio związany jest ustanawiany w tym zapisie zakaz. Tak przeprowadzone postępowanie nie spełnia wymogów przewidzianych w k.p.a., w szczególności zaś organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, a sporządzone uzasadnienie nie wskazuje prawnych i faktycznych przyczyn podjętego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że orzekające organy dopuściły się naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 27 kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 stycznia 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w S. przy ul. [...], na działce nr [...], arkusz mapy [...]. Organy architektoniczno - budowlane w toku postępowania o pozwolenie na budowę uznały, że inwestor, pomimo wezwania do usunięcia naruszeń dostrzeżonych w przedłożonej dokumentacji projektowej, nie usunął naruszeń związanych z obowiązującym planem miejscowym, co uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy stwierdziły niezgodność projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w ulicach [...] w mieście S. – zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., przyjętego uchwałą nr XXXI/499/2002 Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2002 r. Niezgodność z postanowieniami planu stanowiła zasadniczą oś sporu pomiędzy organami a skarżącym inwestorem.
Analiza dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do działki nr [...] objętej inwestycją, doprowadziła Sąd do wniosku, że organy architektoniczno – budowlane rozpoznające przedmiotową sprawę w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, dokonały błędnej wykładni postanowień tego planu, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowały przepisy art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
W art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z tego wynika, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako że dokumenty te określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszar działki objętej inwestycją podlega postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w ulicach [...] w mieście S.
Według Sądu kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obejmuje przede wszystkim ocenę zasadności stanowiska organów co do niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. W ocenie Sądu kwestia ta dla ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednocie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p. jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP; tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., II OSK 1508/16, LEX nr 2493239).
Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. W związku z tym wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również mieć na uwadze, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz, A. Glinieckiego (red.) Warszawa 2016, s. 508).
W konsekwencji należy uznać, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przy tym zwrócić należy uwagę, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), tj. od dnia 1 czerwca 2017 r., z woli ustawodawcy do porządku prawnego wprowadzono, wielokrotnie w orzecznictwie wysławianą zasadę "in dubio pro libertate" - zasadę "przyjaznej interpretacji prawa", która powinna znaleźć zastosowanie w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów prawa. Przepis art. 7a § 1 k.p.a., wyrażający tą zasadę obecnie, stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Celem tej regulacji jest ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.
NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/12, na tle ochrony prawa własności opowiedział się za wykładnią zawężającą ingerencję w uprawnienia własności (prawo własności) wskazując, że w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela sąd jest zobligowany do kierowania się dyrektywą in dubio pro libertate. Powinien zatem odczytywać przepis w taki sposób, aby ingerencja w treść uprawnienia właściciela była jak najmniejsza. Powyższa dyrektywa interpretacyjna odnosi się w równym stopniu do organów administracji. Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają bowiem zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji, w szczególności dla stron postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź, tak jak w niniejszej sprawie, ograniczenie jego uprawnień do nieruchomości poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pod ściśle sprecyzowanymi warunkami. Zastosowanie tej zasady zapewnia stronie ochronę przed negatywnymi skutkami tworzenia niejasnych przepisów prawa i związanej z tym niepewności.
Zgodnie z obowiązującym na terenie inwestycji planem miejscowym, działka nr [...] położona jest na obszarze objętym kartą terenu nr 07. Teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową (M) z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (do 50% powierzchni użytkowej budynku). W pkt 3 karty 07 zawarto, kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zapis o zakazie przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną.
Przywołane postanowienie stało się zasadniczą osią sporu pomiędzy organami, które z treści jego wywodzą źródło niezgodności projektu budowlanego obejmującego budynek wielorodzinny z planem, a inwestorem, który twierdzi, że zakaz ten nie znajduje zastosowania do zgłoszonej inwestycji.
W ocenie Sądu wykładnia powyższego postanowienia planu poczyniona przez organy była błędna, albowiem abstrahowała od aktualnego, w dacie orzekania, stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości stanowiącej działkę zainwestowaną nr [...] oraz od całokształtu postanowień planu, które powinny być interpretowane łącznie, ażeby zgodnie z zamierzeniem uchwałodawcy odkodować cel wprowadzonych ograniczeń. Przy tym zaznaczyć należy, że z planu nie można wywodzić ograniczeń, które z niego wyraźnie nie wynikają.
Wbrew stanowisku organów orzekających w niniejszej sprawie wprowadzony w karcie terenu 07 zakaz przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną powinien być interpretowany ściśle językowo. Efekt zastosowania takiej wykładni prowadzi do wniosku, że zakaz ten obejmuje niedopuszczalność przekształcenia, i to zarówno przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego, jak i zmiany przeznaczenia, istniejącej zabudowy, czyli zabudowy istniejącej na tym terenie w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego. Takiej zabudowy w dacie wszczęcia i prowadzenia niniejszego postępowania na terenie działki nr [...] nie było. Stan ten, oprócz dokumentacji projektowej obejmującej stan aktualny w dacie wnoszenia wniosku o pozwolenie na budowę, potwierdzają również zapisy ewidencji gruntów, w której działka nr [...] figuruje jako grunty oznaczonej symbolem "Bp" – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy.
Podkreślić należy, że organy administracji prowadząc postępowanie w zgodzie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), mają za zadanie wyczerpujące ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Wobec treści pkt 3 karty terenu 07 nadużyciem interpretacyjnym organów było odwoływanie się do zabudowy jednorodzinnej istniejącej na wskazanej działce w dacie podjęcia uchwały o planie. Redakcja postanowień pkt 3 karty terenu nr 07 w żadnym razie nie prowadzi do wniosku, ażeby celem uchwałodawcy było nawiązywanie do zabudowy historycznej. Plan, jako akt prawa miejscowego, reguluje stan prawny z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego na przyszłość, kształtując zasady wykonywania prawa własności nieruchomości nim objętych. W tej sytuacji zabudowa jednorodzinna istniejąca na działce nr [...] w dacie uchwalania planu i późniejsza jej rozbiórka w 2008 r. dokonana przez I. [...] Sp. z o.o. na podstawie decyzji administracyjnej nie mogła mieć wpływu na wykładnię postanowień planu. Odmienna argumentacja organów prowadzi zaś do wniosków wykraczających poza językowe rozumienie postanowień karty terenu nr 07, któremu nie sprzeciwiają się wyniki wykładni celowościowej i systemowej postanowień planu.
Wbrew twierdzeniom organów bowiem, z prawidłowej wykładni postanowień planu nie wynika, aby na obszarze nim objętym, zamysłem uchwałodawcy gminnego było całkowite wyeliminowanie zabudowy wielorodzinnej. Po pierwsze, dopuszczalną w tej strefie jest zabudowa mieszkaniowa bez rozróżniania, a więc zasadniczo jednorodzinna i wielorodzinna. Natomiast zakazem objęte jest wyłącznie przekształcanie istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną. Argumentów za prawidłowością tego stanowiska dostarcza treść kart terenu nr 03 i 04 planu. Tylko na obszarach tych dwóch kart przewidziano bowiem zakaz realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej. Według organów powodem takiego zapisu był, w dacie uchwalania planu, brak zabudowy na obszarze objętym wskazanymi kartami. Tymczasem oprócz zakazu nowej zabudowy wielorodzinnej dla tych jednostek uchwałodawca wprowadził również zakaz tożsamy, jak dla jednostki 07, czyli zakaz przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną. Jeśli zatem obszary kart 03 i 04 nie były zabudowane w dacie uchwalania planu, a i tak wprowadzono w odniesieniu do nich zakaz przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną, to argumentacja organu odwołująca się do stanu zabudowy z daty podjęcia uchwały o planie jest niezasadna. Teren niezabudowany w dacie uchwalania planu objęto bowiem dwoma rodzajami zakazów: przekształcania istniejącej zabudowy w wielorodzinną i nowej zabudowy wielorodzinnej. Akceptacja stanowiska organów odwołujących się do uwarunkowań historycznych terenów przy aktualnej interpretacji postanowień planu doprowadziłaby do przyjęcia wyników wykładni sprzecznej z zasadą, według której żaden z ustanowionych przez ustawodawcę przepisów prawa nie może być zbędny. To prowadzi natomiast do wniosku, że zamierzeniem uchwałodawcy nie mogło być nawiązywanie, przy stosowaniu postanowień planu, do historycznego stanu zabudowy nieruchomości nim objętych.
Z zasady racjonalności uchwałodawcy gminnego wynika, że jeśli jego zamierzeniem byłoby, tak jak twierdzą organy, całkowite wyeliminowanie zabudowy wielorodzinnej z terenu planu, to we wszystkich jego kartach wprowadzono by zakaz takiej zabudowy. Tymczasem w planie posłużono się nie tylko zakazem nowej zabudowy wielorodzinnej, ale również zakazem przekształcania istniejącej zabudowy w wielorodzinną. Z tego wynika, że dla stref, w których przewidziano wyłącznie zakaz przekształcania zabudowy istniejącej w wielorodzinną, nie obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej. Tym samym realizacja nowej zabudowy na terenach niezabudowanych nie doznaje ograniczeń w ramach zabudowy mieszkaniowej, co oznacza, że dopuszczalna jest również zabudowa wielorodzinna.
Słabość argumentacji organów uwydatnia również sytuacja istniejąca na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką zainwestowaną nr [...] i objętej tą samą kartą terenu 07M. Otóż wnikliwa analiza części rysunkowej planu prowadzi do wniosku, że w dacie jego uchwalania działka ta była zabudowana budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym, podobnie jak działka nr [...]. Natomiast, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że działka ta obecnie zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym. Na przykład zabudowy na działce nr [...]powołał się sam organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, a w konsekwencji Sąd uznał za zasadne posłużyć się tym przykładem dla wykazania, że realizacja takiej zabudowy na działce nr [...] świadczy o dysproporcji w określaniu warunków inwestowania na różnych działkach w tej samej strefie 07M.
W ocenie Sądu wykładnia pkt 3 karty terenu 07 planu miejscowego prowadząca do dopuszczalności realizacji na działce nr [...] nowej zabudowy wielorodzinnej jest prawidłowa w świetle całokształtu postanowień planu. Organy dokonując wykładni przeciwnej, uchybiły obowiązkowi zastosowania zasady przyjaznej interpretacji przepisów, która w niniejszej sprawie, ze względu na możliwe rozbieżności interpretacyjne, powinna zostać zastosowana, czym naruszyły przepis art. 7a § 1 k.p.a. Z tego powodu skutek błędnych działań organów prowadzący do nadmiernego ograniczenia prawa własności nie mógł zostać przez Sąd zaakceptowany.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada wolności budowlanej ujęta w powołanym przepisie ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie do jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tak więc osoba uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować w zakresie powszechnie obowiązującego prawa w sposób dowolny według swojego uznania. W przypadku, gdy projektowana inwestycja - zgodna z wolą inwestora - mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, wówczas nie można odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. Postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie polega na wyszukiwaniu przepisów, z którymi przedłożony projekt budowlany nie będzie zgodny.
W konsekwencji Sąd uznał, że zastosowanie przez organy art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego było nieprawidłowe i doprowadziło do nieuzasadnionego uniemożliwienia skarżącej realizacji inwestycji w kształcie zaproponowanym w projekcie budowlanym, co do którego w pozostałym zakresie organy nie miały żadnych zastrzeżeń.
Sąd podzielił stanowisko organów co do spełnienia przez planowaną inwestycję pozostałych wymogów planu miejscowego w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymogów objętych przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodności z przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Zgodność inwestycji z powyższymi wymogami potwierdza pośrednio tezę o tym, że dopuszczenie na wskazanym terenie zabudowy wielorodzinnej nie zburzy ładu przestrzennego, którego wymagania określa plan.
Z uwagi na wskazane naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej Spółki o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez organy architektoniczno - budowlane, które na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związane będą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 zł, na którą oprócz zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265)