II SA/Gd 383/23

II SA/Gd 383/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11d ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H.P. i B. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 lutego 2023 r. nr WI-III.7821.1.3.2022.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
H. P. i B. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 22 lutego 2023 r. uchylającą w części decyzję Starosty Kartuskiego z 18 stycznia 2022 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i orzekającą co do istoty, zaś w pozostałym zakresie utrzymującą zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy Sierakowice z 26 lipca 2021 r. (data wpływu do organu), decyzją z 18 stycznia 2022 r. Starosta Kartuski w punkcie 1 decyzji zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej w ciągu działki nr [...] w miejscowości Sierakowice", zlokalizowanej na poniżej określonych działkach:
1. Wykaz działek rozgraniczających teren pasa drogowego: [...]-[...] – obręb Sierakowice, gm. Sierakowice;
2. Wykaz działek objętych obowiązkiem przebudowy innych dróg publicznych: [...] – obręb Sierakowice, gm. Sierakowice;
3. Wykaz działek objętych obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy zjazdu: [...]-[...]– obręb Sierakowice, gm. Sierakowice;
4. Wykaz działek poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy, na których inwestor będzie realizował roboty budowlane w oparciu o oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane: [...]-[...] – obręb Sierakowice, gm. Sierakowice.
Jednocześnie w punkcie 2 rozstrzygnięcia Starosta zatwierdził, na potrzeby ww. inwestycji, podział nieruchomości:
1. Określonych na mapie z projektem podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji.
2. Położonych w obrębie Sierakowice działek o numerach przed podziałem [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...](po podziale [...] i [...]) oraz [...] (po podziale [...] i [...]).
W punkcie 3 decyzji Starosta zatwierdził projekt budowlany inwestycji, tj. załącznik nr 3, stanowiący integralną część decyzji. W kolejnych punktach Starosta określił: 4. Charakterystykę inwestycji, 5. Linie rozgraniczające teren, 6. Oznaczenie nieruchomości wg katastru nieruchomości, 7. Wymagania dotyczące powiązania drogi gminnej z innymi drogami publicznymi, 8. Warunki wynikające z ochrony środowiska, ochrony zabytków, dóbr kultury współczesnej, potrzeb obronności państwa, 9. Wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, 10. Pozostałe ustalenia, 11. Obowiązek dokonania przebudowy innych dróg publicznych, budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, przebudowy zjazdu i zezwalam na wykonanie ww. obowiązku na działkach [...]-[...], obręb Sierakowice, 12. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, 13. Termin i tryb wydania nieruchomości – zobowiązując do niezwłocznego wydania nieruchomości i faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z 22 lutego 2023 r. Wojewoda Pomorski uchylił punkt 13 decyzji i ustalił nowy zapis, wskazując termin i tryb wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W pozostałej części Wojewoda utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że inwestycja obejmuje budowę drogi gminnej w ciągu działki nr [...] w miejscowości Sierakowice klasy D (dojazdowej). W ramach projektu planuje się budowę jezdni jednojezdniowej dwupasmowej o szerokości pasa ruchu 2,25 m (w celu uspokojenia ruchu) zakończonej placem do zawracania o wymiarach 12,5 x 12,5 m. Inwestycja obejmie również budowę kanalizacji deszczowej i kanału technologicznego, a także usunięcie kolizji z istniejącym uzbrojeniem. Nadto Wojewoda uwzględnił, że na działkach nr [...] powstałej z podziału działki nr [...], [...] powstałej z podziału działki nr [...], [...] powstałej z podziału działki nr [...], należących do skarżących, zaprojektowano poszerzenie pasa drogowego, a na działce nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] - poszerzenie pasa drogowego oraz plac do zawracania. Podział nieruchomości umożliwi rozbudowę drogi gminnej oraz zaprojektowanie minimalnej szerokości jezdni jaką dopuszczają warunki techniczne dla rozpatrywanego odcinka tj. drogi klasy "D". Zgodnie z 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie "Szerokość pasa ruchu z zastrzeżeniem § 1, powinna wynosić na drodze klasy D - 2,5 m", jednakże z uwagi na konieczność zastosowania rozwiązań uspokajających ruch szerokość pasa ruchu zmniejszono o 0,25 m względem wartości określonych w ust. 1 (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). Z uwagi na "nieprzelotowe" zakończenie drogi oraz biorąc pod uwagę strukturę rodzajową ruchu zaprojektowano plac do zawracania, tzw. "zwartkę" o wymiarach 12,5 x 12,5 m. Zgodnie z § 125 ust. 2 pkt 2 ww. warunków technicznych "Plac do zawracania samochodów powinien spełniać następujące warunki: dla samochodów ciężarowych - mieć promień nie mniejszy niż 9,0 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m. Rozbudowywany odcinek drogi zaprojektowano z wykorzystaniem minimalnych dopuszczalnych parametrów geometrycznych, jakie zostały określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie. W ocenie organu odwoławczego w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Żukowo jest konieczne. Zdaniem Wojewody Pomorskiego w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulice pozbawienie prawa własności jest konieczne. Prawo, a w tym także zasady konstytucyjne, jak i zasada wynikająca z art. 7 k.p.a., wymagają uwzględnienia/zrównoważenia interesu społecznego/publicznego i słusznego interesu prywatnego. W takim, jak to wskazuje się powyżej zakresie należy stwierdzić, iż interes prawny skarżących, w tym chroniony prawem konstytucyjnym nie został naruszony.
Analizując wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również decyzję Starosty Kartuskiego pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie określiło terminu wydania nieruchomości, który nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ I instancji zamieścił w rozstrzygnięciu zapis "Decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych". Wojewoda wskazał, że powyższy zapis z oczywistych względów jest niezgodny z prawem, bowiem wynikający z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności termin niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń (art. 17 ust. 3 specustawy drogowej) nie jest tożsamy z terminem wydania nieruchomości na podstawie art. 16 ust. 2 ww. ustawy. Art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ww. ustawy nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i wydania dziennika budowy. Uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności. W związku w powyższym, Wojewoda uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji nieprecyzyjny zapis dotyczący terminu wydania nieruchomości, orzekając w tym zakresie o ustaleniu termu wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.
Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I.
Odnosząc się natomiast do zarzutów stawianych w odwołaniu, Wojewoda wskazał na ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, wyrażające pogląd, że szczególna rola specustawy drogowej oraz jej cel powodują, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, może jedynie zbadać zgodność z prawem rozwiązania decyzji, (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 638/06, WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07, WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 563/10). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest również pogląd, w myśl którego starosta (prezydent miasta, bądź wojewoda), zgodnie z przepisami ustawy drogowej, pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zatem nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości (zob. wyroki: NSA z 11 października 201 Ir., sygn. akt II OSK 1688/11, WSA w Warszawie z: 25 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 226/09). To inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice.
W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono zarzut naruszenia:
1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że projektowana droga jest drogą publiczną;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dowolne i wybiórcze potraktowanie zebranego materiału dowodowego i dowolne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności, że projektowana droga dojazdowa jest drogą publiczną;
3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie przesłanek ekonomicznych oraz społecznych projektowanej inwestycji;
4. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organy błędnie uznały, że projektowana droga dojazdowa będzie drogą publiczną. W ocenie skarżących charakter inwestycji, jej cel i założenia spełniają warunki drogi wewnętrznej, do której nie mają zastosowania przepisy specustawy drogowej. Skarżący nie zgodzili się także z argumentacją Wojewody, że brak jest argumentów przemawiających za ich stanowiskiem w zakresie dotyczącym pogorszenia warunków korzystania ze stanowiącej ich własność nieruchomości, również w zakresie obecnie prowadzonej na jej terenie działalności. Skarżący odnosząc się do ekonomicznych i społecznych skutków projektowanej inwestycji wskazali przy tym, że przepisy ograniczające prawa własności powinny podlegać ścisłej wykładni z uwagi na konstytucyjną ochronę tego prawa.
Zdaniem skarżących nie jest celem publicznym zamiar realizacji drogi bez przejazdu o długości 91 metrów i nawierzchni z kostki betonowej, ograniczonej krawężnikiem betonowym z przekrojem ulicznym jednojezdniowym dwupasmowym o szerokości 4,5 m (zmniejszenie szerokości pasa wynika z uspokojenia ruchu) z placem do zawracania o wymiarach 12,5 m x 12,5 m – w miejsce dotychczas istniejącej wewnętrznej drogi dojazdowej do trzech prywatnych nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 22 lutego 2023 r., która – co do zasady – utrzymuje w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z 18 stycznia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (uchylenie punktu 13 decyzji organu I instancji wiąże się z doprecyzowaniem przez organ wyższego stopnia terminu i trybu wydania nieruchomości). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. poz. 162), zwanej dalej specustawą drogową. W trybie tej ustawy podjęto działania zmierzające do realizacji inwestycji polegającej na "Budowa drogi gminnej w ciągu działki nr [...] w miejscowości Sierakowice". Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżących, wynikającego z przysługującego im prawa własności do nieruchomości, stanowiących działki przejęte na własność Gminy, objęte liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego, w obrębie Sierakowice o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. 34 m2 (powstałych z podziału działki nr [...]), [...] o pow. 18 m2 (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] o pow. 9 m2 (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz [...] o pow. 54 m2 (powstałej z podziału działki [...]).
Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji jest wiele stron postępowania, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Zatem sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącego, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768, 1783 i 2185), powoływanej dalej jako u.d.p., a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa, stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, a jej celem jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a tym samym usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 P.b. w związku z § 3 pkt 3 in fine i § 101 - § 140 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).
Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:
1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenia terenu;
2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;
3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;
4) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;
5) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;
6) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;
7) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu;
8) opinie wskazanych w ustawie organów:
9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.
Analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej i analiza Sądu w tym zakresie potwierdza powyższą ocenę.
Zasadniczy zarzut skargi dotyczy pozbawienia strony skarżącej zaskarżoną decyzją praw do części nieruchomości stanowiących jej własność. W ocenie strony skarżącej, organy zamierzały pozbawić jej części nieruchomości z uwagi na budowę drogi i placu do zawracania ("zawrotki") na terenie ich działek, tymczasem – jej zdaniem – wywłaszczenie jest zbędne. Kwestionują także zasadność zastosowania do analizowanej inwestycji przepisów specustawy drogowej, wskazując że powstała droga nie będzie drogą publiczną.
W tej ostatniej kwestii nie budzi wątpliwości Sądu charakter realizowanej drogi jako publicznej drogi gminnej. Wynika to z wniosku inwestycyjnego i dokumentacji projektowej, dedykowanej realizacji drogi gminnej. Z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645) wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Będąca przedmiotem inwestycji droga ma mieć niewątpliwie charakter powszechnie dostępny, czego jednak nie można utożsamiać z tym, że ma ona na celu stworzenie komunikacji dla kilku czy kilkunastu nieruchomości, położonych w jej obrębie. Z kolei, nadanie kategorii drogi publicznej jako drogi gminnej może nastąpić dopiero po zakończeniu budowy i dopełnieniu formalności związanych z oddaniem jej do użytku. Na tym etapie zatem o charakterze publicznym realizowanej drogi przesądzać może zadeklarowany przez inwestora zamiar w tym zakresie oraz dokumentacja projektowa. Analiza tej dokumentacji musi bowiem wskazywać, że inwestorowi rzeczywiście chodzi o budowę konkretnej kategorii drogi publicznej, biorąc pod uwagę wynikające z przepisów prawa parametry realizowanej drogi (w tym przypadku gminnej) i ich zgodność z tymi wymogami w tym zakresie. Dokonując kontroli dokumentacji przedłożonej wraz z aktami sprawy Sąd nie ma wątpliwości, że przedmiotem inwestycji jest droga gminna, przy czym kwestia jej parametrów znajdzie swoje uzasadnienie w dalszej części.
Niewątpliwie też realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości skarżących, stanowi naruszenie ich interesu. Jak wynika z akt, inwestycja obejmuje budowę drogi gminnej. Na działkach nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) zaprojektowano budowę drogi wraz z placem do zawracania. Z decyzji wynika bezspornie, że ww. działki znajdują się w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego (pkt 2.2 decyzji). Przechodzą one z mocy prawa na własność gminy (pkt 6.1 decyzji). Powyższe wskazuje, że ww. nieruchomości powstałe na skutek podziału nieruchomości stanowiących własność skarżących, o powierzchniach odpowiednio: 54 m2, 18 m2, 31 m2 i 9 m2, zostały przejęte na własność gminy w związku z koniecznością realizacji drogi gminnej o charakterze dojazdowym. W projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji zaprojektowano wykonanie układu drogowego o długości 91 m2, z przekrojem ulicznym jednojezdniowym dwupasmowym o szerokości 4,5 m, przy czym zmniejszenie szerokości pasa (z normatywnej wynoszącej 4,5 m) wynika z uspokojenia ruchu. Na końcu drogi zostanie wykonany plac do zawracania o wymiarach 12,5 m x 12,5 m (tzw. zawrotka).
W ocenie Sądu w składzie orzekającym zaprojektowana szerokość drogi jest zgodna z przepisami prawa. Planowana inwestycja stanowić ma drogę klasy D (dojazdowej). Wskazać należy, że sporna droga na wysokości nieruchomości skarżących ma mieć szerokość 4,5 m – na pas ruchu przypada 2,25 m, co jest zgodne z wymogami wskazanymi w przypadku drogi klasy D w § 17 ust. 1 pkt 7 i § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, podobnie jak i z § 15 ust. 4 mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia z 1999 r., przewidującego tą samą wartość szerokości pasa ruchu drogi klasy D w rozwiązaniu uspokajającym ruch. Nie mają przy tym zastosowania w tym przypadku przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), bowiem przedmiotem inwestycji jest droga, a nie budynek. Stąd w zakresie warunków technicznych dróg zastosowanie znajdują wyżej wskazane przepisy rozporządzeń z 1999 r. i 2022 r., dotyczące dróg publicznych.
Odnosząc się do wymiarów placu manewrowego ("zawrotki") wskazać trzeba, że Sąd podziela wyrażone w skarżonej decyzji stanowisko Wojewody, że ma on mieć parametry geometryczne zgodne z § 125 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124, zwane dalej rozporządzeniem z 1999 r.), stosowanego z uwagi na przepis przejściowy § 115 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. poz.1518). W konsekwencji, zgodnie z § 125 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi wykonuje się plac do zawracania samochodów. Przy czym dla samochodów ciężarowych powinien on mieć promień nie mniejszy niż 9,0 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m (§ 125 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia z 1999 r. w sprawie warunków technicznych dróg). Jak wynika z dokumentacji projektowej, w projekcie przyjęto minimalne parametry zawrotki, tj. 12,5 m na 12,5 m. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji przyjęto rozwiązanie zapewniające osiągnięcie minimalnych parametrów tego typu urządzenia drogowego, jak zawrotka, wynikających z przepisów prawa, uwzględniając tym samym na możliwie minimalnym poziomie konieczność wywłaszczenia nieruchomości skarżących w zakresie niezbędnym dla realizacji tej zawrotki, a także realizacji jezdni o szerokości 4,5 m. Trudno w tej sytuacji podzielić argumentację skargi o naruszeniu wymogi niezbędności i racjonalności przyjętego do realizacji projektu inwestycji w opisanym wyżej zakresie. Analiza sentencji obu decyzji wskazuje też, że prawidłowo organ wyższego stopnia doprecyzował rozstrzygnięcie organu I instancji.
Wojewoda podzielił przy tym stanowisko Starosta Kartuskiego w zakresie zatwierdzenia podziału nr [...]-[...]. Z decyzji Wojewody wynika, że działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) znajdują się w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego i stają się własnością Gminy Sierakowice. Powyższe rozstrzygnięcie dotyczące nieruchomości skarżących znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej. Z kolei, jak wynika z akt sprawy, na projektowaną zawrotkę wywłaszczono powierzchnię z 40 m2 działki skarżących nr [...], tj. jak wskazano powyżej – możliwie najmniejszą część, uwzględniającą możliwość realizacji zawrotki w sposób uwzględniający jej prawnie uregulowane wymiary.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której postępowanie jest prowadzone na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy, nie mogą dokonywać jakichkolwiek w nim zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych. Organ nie ma też podstaw prawnych do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Tym samym nie może dokonywać w tym zakresie ustaleń w oparciu o opinię biegłego, czy w wyniku przeprowadzenia oględzin. Inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z 22 marca 2023 r. , sygn. II OSK 2612/22). W tym też kontekście nie zachodzi konieczność analizy przez organy obu instancji wariantów alternatywnych i oczekiwań właścicieli nieruchomości. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach.
Zdaniem Sądu, tak określony zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej czy też wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Powyższe wynika z uproszczonego charakteru opisywanego postępowania, o czym mowa już była powyżej, a z czym wiąże się także zasadnicza dopuszczalność ingerencji w prawa i interesy jednostek, jeśli mają uzasadnienie w celu, leżącym u podstaw realizowanej w interesie publicznym inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą.
Poza granicami możliwości kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego znajdują się zagadnienia oceny celowości, racjonalności lub zasadności projektowanego przebiegu lub zakresu inwestycji drogowych realizowanych na podstawie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (za wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r. II SA/Rz 228/21). Dla oceny legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma znaczenia okoliczność, czy objęta nią inwestycja jest zgodna z oczekiwaniami mieszkańców (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2021 r., II SA/Lu 724/20). Zdaniem Sądu brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów strony skarżącej w zakresie charakteru inwestycji, jej celu i założeń, a także ekonomicznych i społecznych skutków tej inwestycji.
W tym miejscu wyjaśnić także należy, że w przypadku powiadamiania stron w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej reguły powiadamiania stron różnią się od reguł ogólnych, również stanowiąc o ich znacznym uproszczeniu (uregulowanie specustawy drogowej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). I tak, w myśl art. 11d ust. 5 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Funkcję katastru pełni ewidencja gruntów i budynków.
Jak wynika z akt sprawy, przed wysłaniem zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania organ pierwszej instancji dysponował informacją z rejestru gruntów. Jako właściciele działek nr [...]-[...] wpisani byli H. P. i B. P. Co do doręczenia decyzji, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 specustawy drogowej, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.
Jak wynika z akt sprawy, obwieszczenie Starosty z 18 stycznia 2022 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń urzędu oraz stronie internetowej urzędu. Stosowne zawiadomienie zostało zaś doręczone skarżącym w dniu 21 stycznia 2022 r., co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy. Decyzja Wojewody z 22 lutego 2023 r. została doręczona, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, pełnomocnikowi skarżących 27 lutego 2023 r. a przed wydaniem decyzji Wojewoda umożliwił pełnomocnikowi skarżących zapoznanie się z aktami sprawy w dniu 18 stycznia 2023 r.
W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia pozostałych przepisów postępowania, wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd orzecznictwa, że aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8 i 11 art. 77, art. 80 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie orzekającym uznał, że w skarżonej decyzji Wojewoda odniósł się do zarzutów i argumentów wskazanych w odwołaniu. Odniesiono się do zarzutów związanych z dowodami, w szczególności w zakresie zgodności informacji pozyskanych z zasobu geodezyjnego ze stanem faktycznym, wskazując na brak podstaw do kwestionowania tej dokumentacji przez organ orzekający w niniejszej sprawie. Wojewoda w toku postępowania przeprowadził także postępowanie w zakresie dotyczącym, m.in. zarzutów poniesionych przez odwołujących się, oświadczenia o prawie do dysponowania działkami na cele budowlane a także wskazania terminu wydania nieruchomości (pismo z 24 marca 2022 r. i z 20 lipca 2022 r.), uzupełnienia akt sprawy i dostarczenia dokumentów potwierdzających termin zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu decyzji Starosty (pismo z 24 marca 2022 r.). Nadto w uzasadnieniu decyzji Wojewoda zajął stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnił jasno i należycie swoje zdanie. Wyjaśnił również stronom powody, dla których nie zgadza się z ich twierdzeniami, odmawiającymi inwestycji charakteru budowy drogi publicznej. Tym samym zdaniem Sądu - Wojewoda nie naruszył przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).