II SA/Gd 383/22

II SA/Gd 383/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 marca 2022 r., nr SKO Gd/6205/21 w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Krokowa z 15 października 2021 r., nr 000514/SP/2021DOROTA, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej K. C. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 marca 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 15 października 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpatrzeniu wniosku K. C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem J. C., decyzją z 15 października 2021 r. Wójt Gminy K. odmówił wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu organ wskazał, że J. C. jest małżonkiem wnioskodawczyni K. C., zatem przesłanka uzależniająca ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego wnioskodawcy względem osoby niepełnosprawnej została spełniona.
J. C. posiada przy tym orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nr [..] z 29 maja 2021 r., zgodnie z którym został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, natomiast pkt 7 tego orzeczenia wskazuje o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgodnie z załączonym orzeczeniem niepełnosprawność istnieje od 46 roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 kwietnia 2021 r. Zatem przesłanka dotycząca wymogu legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki bądź pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji została spełniona.
Odnosząc się do wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, organ wyjaśnił, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. o sygn. akt. K 38/13 jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art, 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej. Istotą tak podjętego rozstrzygnięcia, jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości, pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Jednakże w ocenie organu, wnioskodawczyni nie udowodniła związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. K. C. oświadczyła, że zatrudnienie zakończyła w roku 2004, przy czym były to prace dorywcze bądź sezonowe, ponadto przez 10 lat prowadziła działalność gospodarczą pod nazwą: Wynajem pokoi K. C. - była to działalność sezonowa. Jednakże K. C. będąca osobą 60-letnią, posiada udokumentowane łącznie jedynie 3 lata 5 m-cy i jeden dzień okresów składkowych na co składają się dwu - trzy miesięczne prowadzenie działalności gospodarczej (wynajmu pokoi) przez okres sezonu letniego w przeciągu 10 lat prowadzenia działalności.
Organ podkreślił, że warunkiem koniecznym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przy czym ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, bowiem świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnacje z zatrudnienia.
Zdaniem organu K. C. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem J. C., jednakże sprawowanie tej opieki nie pozostaje w bezpośrednim związku z niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Zatem wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nie podejmowaniem/rezygnacją z zatrudnienia przez K. C. a opieką nad niepełnosprawnym mężem J. C. nie została spełniona. Natomiast w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 ustawy.
Po rozpoznaniu odwołania od tak wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 marca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wskazując, że ustalonego zakresu sprawowanej przez stronę opieki wobec niepełnosprawnego męża nie można uznać za opiekę stałą lub długotrwałą, uniemożliwiająca jej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium uznało przy tym za prawidłowe ustalenie organu I instancji, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można mówić o wymaganym ww. przepisem ustawy fakcie rezygnacji strony odwołującej się z zatrudnienia z uwagi na konieczność podjęcia stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym od dnia 21 kwietnia 2021 r. mężem. Zgodnie z oświadczeniem strony odwołującej się do 2004 r. pracowała dorywczo bądź sezonowo, jednakże nie sposób uznać, że rezygnacja z pracy dorywczej lub sezonowej w 2004 r. miała związek z przyznaniem od kwietnia 2021 r. znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też nawet z wcześniej wydanym J. C. orzeczeniem z 2 listopada 2018 r. Ponadto sama strona, w swoim oświadczeniu z 19 sierpnia 2021 r., wskazała, że w 2009 r. podjęła działalność gospodarczą (wynajem pokoi), prowadzoną do 22 października 2019 r.
Nadto zdaniem organu ustalony zakres sprawowanej przez stronę opieki nad mężem, zdaniem Kolegium, nie wyklucza możliwości jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Z oświadczeń wnioskodawczyni wynika, że mąż nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie i stale potrzebuje wsparcia drugiej osoby. W domu porusza się o kulach lub lasce. Po przebytym udarze ma paraliż prawej strony ciała z częściową afazją, która powoduje utrudniona komunikację z mężem. Nie mówi płynnie, bełkocze albo myli wyrazy, odróżnia tak od nie. Do wykonywanych czynności podczas sprawowanej opieki należą codzienne czynności higieniczne, asekuracje przy prowadzeniu do toalety, przygotowanie ubrań i ubieranie, ćwiczenia fizyczne dla rozruszania stawów, przygotowanie i podawanie lekarstw, przygotowanie i podawanie posiłków i napojów, co utrudnia wysoki cholesterol, wizyty lekarskie (wg potrzeb minimum co pół roku neurolog, chirurg naczyniowy co 2 lata), realizacje recept, załatwianie spraw urzędowych, masaże, układanie do snu, czuwanie w nocy. Ponadto strona jest odpowiedzialna za całe gospodarstwo domowe, w tym sprzątanie, prasowanie, pranie, robienie zakupów, płacenie rachunków oraz codzienne palenie w piecu, aby była ciepła woda. Czynności te uniemożliwiają- zdaniem strony - podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Ponadto organ I instancji ustalił w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że strona sprawuje opiekę nad mężem w zakresie: codziennej toalety; pomoc w ubieraniu się i rozbieraniu; współtowarzyszenie podczas wizyt lekarskich i badań kontrolnych, przygotowywanie posiłków, dawkowanie lekarstw.
Zdaniem Kolegium czynności wskazane i wykonywane przez stronę stanowią połączenie czynności związanych ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem oraz czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, których nie sposób uznać za czynności związane z opieką nad mężem. Do czynności dnia codziennego związanych z tym gospodarstwem organ zaliczył np. sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych; opłacanie rachunków. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wykonywane mogą być poza godzinami zatrudnienia, tak jak to odbywa się powszechnie w innych gospodarstwach domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze. Czynności te są wykonywane przez wszystkich i w każdym gospodarstwie domowym, również w którym członkowie wspólnie zamieszkujący rodziny pracują, bądź zajmują się uczącymi się lub starszymi członkami rodziny. Choć oczywiście nie tylko czynności związane bezpośrednio z opieką nad osobą niepełnosprawną wchodzą w zakres "opieki", w rozumieniu omawianego przepisu, nie można nie zauważyć, że odwołująca się strona, mieszkając z mężem także dla siebie i córki musi robić zakupy, sprzątać, prać, czy gotować, palić w piecu. Trudno zatem uznać, by wymienione czynności były wyłącznie wykonywane z uwagi na potrzeby niepełnosprawnego męża. Kolegium uwzględniło, że strona wykonuje również czynności związane ze sprawowaną opieką tj. pomoc przy higienie, ubieranie i rozbieranie, podawanie posiłków, rzadziej wizyty u lekarzy. Opisany wyżej zakres sprawowanej opieki jest tego rodzaju, że odwołująca się wspiera w chorobie swojego męża w rozmiarze nie zajmującym nie tylko całego dnia, ale także jego znacznej części. Czynności te wykonywane są w określonych, stałych porach: rano, wieczór, czas obiadu. Ponadto Kolegium zwraca uwagę na to, że J. C. nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, chociaż przy pomocy kul lub laski po domu. Reasumując, Kolegium uznało, że mąż strony nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi strony odwołującej się przez całą dobę lub jej znaczną część.
Kolegium uznało zatem, że sprawowana przez stronę opieka nad niepełnosprawnym mężem jest tego rodzaju oraz zakresu, że pozwala stronie na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Tym samym w sprawie nie zachodzi wymagany przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych związek pomiędzy niepodejmowaniem przez odwołującą się stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Uwzględniając rodzaj i charakter czynności, jakie wykonuje odwołująca się, stwierdzić należy, że może ona podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.
W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji
W rezultacie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z 25 marca 2022 r, nr SKO Gd/6205/21 oraz poprzedzającej ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z 15 października 2021 r w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną i orzeczeni co do istoty sprawy poprzez przyznanie K. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową, na potwierdzenie czego skarżąca przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 września 2021 roku, wydany w sprawie III SA/Gd 577/21, w którym wskazano, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą niepełnosprawnemu członkowi rodziny nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach)", to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Poza sporem jest, że mąż skarżącej J. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz że skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Sąd podziela dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. skutkującą pominięciem tego przepisu w związku z utratą przez niego domniemania konstytucyjności w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kwestię tą na obecnym etapie postępowania uznać należy za bezsporną i rozstrzygniętą w sposób wiążący również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w związku z uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji.
W rozpoznawanej sprawie sporny natomiast jest zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem, który w ocenie organów obu instancji nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mąż skarżącej jest bowiem, w ocenie organów osobą, która nie wymaga całodobowej dyspozycyjności. W ocenie Sądu, stanowisko organów w tej kwestii wyrażone zostało przedwcześnie, bez podjęcia ciążących na organie administracji koniecznych czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia z urzędu twierdzeń strony postępowania co do kluczowej dla sprawy okoliczności (zakresu opieki sprawowanej nad ojcem), jak też przy braku dostrzeżenia uchybień w przeprowadzonym w tej sprawie wywiadzie środowiskowym. Przeprowadzony 10 sierpnia 2021 r. wywiad środowiskowy bowiem nie zawiera żadnych ustaleń odnośnie do stanu zdrowia, a w konsekwencji – stopnia samodzielności J. C., koncentrując się wyłącznie na zakresie czynności sprawowanych przez wnioskodawczynię w stosunku do męża.
Wskazać należy, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno zatem zostać zakończone dopiero po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych kluczowych dla danej sprawy. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.
W niniejszej sprawie, orzekające w sprawie organy nie sprostały wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że organy nie przeanalizowały sprawy pod kątem rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia jej męża. Skarżąca uzasadniając wystąpienie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazywała, że ze względu na stan zdrowia męża nie może podjąć zatrudnienia, nawet w najmniejszym wymiarze, do czego byłaby skłonna gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad nim (pismo z 19 sierpnia 2021 r. w aktach administracyjnych organu I instancji). Do wniosku załączyła wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, że w okresie od 1 lipca 2009 r. do 30 września 2019 r. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie wynajmu pokojów. Oceniając przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w odniesieniu do skarżącej Kolegium wskazało, że nie można mówić o wymaganym ww. przepisem ustawy fakcie rezygnacji strony odwołującej się z zatrudnienia z uwagi na konieczność podjęcia stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym od dnia 21 kwietnia 2021 r. mężem. Kolegium wskazało przy tym, że zgodnie z oświadczeniem strony do 2004 r. pracowała dorywczo bądź sezonowo, jednakże nie sposób uznać, by rezygnacja z pracy dorywczej lub sezonowej w 2004 r. miała związek z przyznaniem od kwietnia 2021 r. znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też nawet z wcześniej wydanym J. C. orzeczeniem z 2 listopada 2018 r. Ponadto sama strona, w swoim oświadczeniu z 19 sierpnia 2021 r., wskazała, że w 2009 r. podjęła działalność gospodarczą (wynajem pokoi), prowadzoną do 22 października 2019 r. W ocenie Sądu powyższa ocena Kolegium, odnosząca się wyłącznie do kwestii rezygnacji z zatrudnienia, jest niepełna i jako taka - wadliwa. Abstrahuje bowiem od oświadczenia skarżącej, która nie powołuje się na fakt rezygnacji z zatrudnienia, lecz na brak jego podjęcia ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Tego aspektu okoliczności sprawy, wypełniającego ustawową przesłankę z art. 17 ust. 1 u.ś.r., organy orzekające w sprawie nie oceniły, co czyni wydane w sprawie decyzje wadliwymi, naruszając wskazany przepis prawa materialnego. Zadaniem organów w okolicznościach niniejszej sprawy winna być ocena, czy zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą w stosunku do męża uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, choćby w wymiarze czasowym. Skarżąca bowiem deklaruje taką chęć, podkreślając jednocześnie że wyklucza tą możliwość opieka sprawowana nad mężem. Ta deklaracja nie została prawidłowo zweryfikowana przez orzekające w sprawie organy, co świadczy o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny, t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.).
Niedostatecznie zostały również rozważone okoliczności dotyczące zakresu świadczonej przez skarżącą opieki nad mężem i związana z tym konieczność rezygnacji/brak podejmowania przez skarżącą zatrudnienia. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wywieść można, że oparły się one wyłącznie na przeprowadzonym w sprawie wywiadzie środowiskowym. Tymczasem, w ocenie Sądu, wywiad środowiskowy przeprowadzony został wadliwie i nie mógł w takim kształcie stanowić podstawy rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim, został on przeprowadzony wyłącznie z J. C., bez obecności skarżącej, co jest niezgodne z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. poz. 893). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2 u.ś.r., wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. Przepis art. 107 ust. 1a pkt 1 (i 2, który nie ma zastosowania w tej sprawie), o którym mowa wyżej, to przepis ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268), w myśl którego rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. Nieobecność skarżącej podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego już tylko z tego względu dyskwalifikowała ten wywiad jako dowód w sprawie.
Nie jest to jedyna wadliwość tego dowodu. Ponadto wywiad środowiskowy przeprowadzony został pobieżnie i nie zawiera dostatecznych informacji pozwalających na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Nie wynika z niego jaka jest kondycja fizyczna J.C. (jak i czy porusza się samodzielnie, jaki jest z nim kontakt werbalny, itd.). Wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji medycznej w aktach sprawy (poza dokumentacją szpitalną z 4 marca 19? – data nieczytelna), aktualny stan zdrowia J. C. wynika wyłącznie z oświadczenia skarżącej (z odpowiedzi na wezwanie z 19 sierpnia 2021 r., jej wniosku o przyznanie świadczenia oraz orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności z 29 maja 2021 r.). Wnioski pracownika socjalnego zawarte w wywiadzie, że "z uwagi na to, iż Pan J. C. z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej bezpośredniej opieki Pani K. C. nie może podjąć żadnego zatrudnienia" są zatem dalece gołosłowne. W tym świetle nie można uznać, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony prawidłowo i zawiera wszystkie niezbędne informacje. Odnotowano w nim w odniesieniu do zakresu czynności opiekuńczych, że skarżąca: pomaga w codziennej toalecie męża, ubieraniu i rozbieraniu, wozi na wizyty lekarskie, przygotowuje posiłki, dawkuje leki, oraz że chory nie może pozostawać sam w domu. Nie ustalono jednak, ile czasu zajmują wskazane czynności, z czego wynika fakt, że skarżący nie może pozostawać sam w domu, z jakimi dolegliwościami się to wiąże, a zatem jaki jest rzeczywisty zakres sprawowanej przez skarżącą opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.
Sąd wskazuje, że o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Treść dokumentu wywiadu środowiskowego wskazuje, że czynności i ustalenia podejmowane w jego toku, nie zostały w ogóle ukierunkowane na dokładne ustalenie miarodajnych dla tej sprawy okoliczności i faktów. Stwierdzenie to odnieść należy w szczególności do zaniechania precyzyjnego ustalenia rodzaju, skali i zakresu czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem niepełnosprawnego męża oraz jego konkretnych schorzeń i kondycji fizycznej, jak też w konsekwencji do zaniechania ustalenia okoliczności odnoszących się do wskazanego wyżej związku przyczynowego między tą opieką, a brakiem podjęcia zawodowej. Powyższe natomiast stanowiło kluczowe zagadnienia podlegające zbadaniu i ustaleniu w tej sprawie. Dopiero takie ustalenia mogłyby stać się podstawą oceny, czy skarżąca mogłaby pogodzić sprawowanie opieki nad mężem z wykonywaniem działalności gospodarczej, z której zrezygnowała, czy innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze.
Podsumowując, ustalenia co do samodzielności męża skarżącej i zakresu faktycznie sprawowanej przez nią opieki nie zostały oparte na prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Wywiad środowiskowy przeprowadzony w sprawie był wadliwy, nie zawierał wszystkich istotnych i niezbędnych dla rozstrzygnięcia informacji. Ponadto, organy nieprawidłowo oceniły przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, abstrahując od wynikającego z akt sprawy faktu, że skarżąca powołuje się na brak możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na stan zdrowia męża. Wszystkie te okoliczności powinny skutkować ponownym przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego z udziałem skarżącej i jej męża. Uwaga pracownika socjalnego winna zostać skierowana na ustalenie zakresu, skali i charakteru czynności opiekuńczych skarżącej, przy uwzględnieniu i ustaleniu rzeczywistych potrzeb opiekuńczych osoby podlegającej opiece, a wynikających z jej schorzeń, jak też ze wszelkich uwarunkowań zdrowotnych.
Ponadto należy zauważyć, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, art. 17 ust. 1 ustawy nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Nie wskazano w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę. Oczywiście, rację ma też organ odwoławczy wskazując, że czynności dnia codziennego związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takie jak sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie posiłków, wykonywane są we wszystkich gospodarstwach domowych i nie wiążą się z koniecznością rezygnacji z pracy zawodowej. Istotne jest więc ustalenie zakresu czynności typowo opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą i ich ocena przez pryzmat ustawowego wymogu świadczenia opieki "stałej i długotrwałej" we wskazanym wyżej rozumieniu.
W powołanym wyżej wyroku z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, z czym należy się zgodzić, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy, nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. O ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Podkreślić przy tym należy, że mogą zdarzyć się sytuacje, w których osoba niepełnosprawna z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności (legitymująca się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie wymaga opieki, która absorbuje opiekuna w taki sposób, aby rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w tym celu. Mogą wystąpić również okoliczności, kiedy pomimo wymagania określonego rodzaju opieki osoby wnioskujące o przyznanie świadczenia, nie zapewniają jej. W takiej jednak sytuacji to do organów administracji należy poczynienie ustaleń faktycznych co do zakresu faktycznie sprawowanej opieki oraz co do tego, czy uniemożliwia ona podjęcie lub też kontynuowanie zatrudnienia.
Powyższe wskazuje, że organy administracji przy wydawaniu kontrolowanych decyzji naruszyły przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy w sprawie nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Ustalenia organów administracyjnych budzą bowiem wątpliwości, co czyni podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcia wadliwe, a co najmniej przedwczesne. Dopiero ustalenia poczynione na podstawie pełnego materiału dowodowego uwzględniające okoliczności wynikające ze wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym z prawidłowo przeprowadzonego ponownego wywiadu środowiskowego, pozwolą na właściwe zastosowanie w sprawie prawa materialnego.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji (punkt 1 wyroku). Sąd zasądził również koszty postępowania na rzecz skarżącej w kwocie 480 zł od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, orzekając na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).