II SA/Gd 381/22

II SA/Gd 381/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. P. i L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 marca 2022 r. nr SKO Gd/5437/21 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 1 września 2021 r., nr WUiA-V.6730.360-11.2018.LW/NK.202173, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących R. P. i L. P. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga R. P. i L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 marca 2022 r. nr WOP.7721.70.2021.JS wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 25 października 2018 r. M. Ł. wystąpiła z wnioskiem o rozbudowę, przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o drugi lokal mieszkalny oraz o część usługową nieuciążliwą - w Gdańsku przy ul. B.[...] na działce nr [...] w obrębie [...]. W dniu 11 listopada 2019 r. pełnomocnik inwestorki skorygował wniosek poprzez wykreślenie z przedmiotu postępowania rozbudowy "o drugi lokal". Prezydent Miasta Gdańska w dniu 13 stycznia 2020 r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji rozbudowy, przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy B. w Gdańsku, na cele realizacji budynku mieszkalnego z częścią usługową.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie R. P. i L. P. w dniu 16 czerwca 2020 r. decyzją SKO Gd/1237/20 uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że Prezydent nie wziął pod uwagę dokonanej już po sporządzeniu analizy urbanistycznej korekty wniosku, a co za tym idzie nie opracował nowej, uwzględniającej zmienioną treść żądania. Kolegium stwierdziło ponadto, że analiza urbanistyczna nie wskazuje, jaki rodzaj usług występuje na obszarze analizowanym, a także, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy powinien być określony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, określony ma być przy tym także ze wskazaniem dolnej jego granicy.
Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 20 listopada 2020 r. wydał warunki zabudowy dla inwestycji, przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [..] obr. [...] przy ulicy B. w Gdańsku i poszerzenie o część usługową – salon pielęgnacji psów. Także to rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 maja 2021 r. uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając m.in., że organ pierwszej instancji powinien był wyznaczyć parametr wysokości zabudowy na przedmiotowej działce w sposób albo konkretny albo poprzez wprowadzenie dolnej i górnej wartości progowej.
M. Ł. w kolejnym wniosku z dnia 16 lipca 2021 r. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na cele realizacji 1 lokalu mieszkalnego i 1 lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni budynku – salon pielęgnacji psów na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku przy ul. B.
Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 1 września 2021 r. ustalił na wniosek M. Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. B. w Gdańsku na działce nr [...] obr. [...] celem wydzielenia w budynku jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego (salon pielęgnacji psów) o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organ wskazał m.in., że: obowiązująca linia zabudowy pozostać ma bez zmian, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki pozostawać ma w przedziale od 0,25 do 0,29, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - bryła główna bez zmiany, dla rozbudowywanej części budynku linia okapu na przedłużeniu linii okapu elewacji frontowej budynku zasadniczego, tj. ok. 5m; szerokość elewacji frontowej - w obowiązującej linii zabudowy równoległej do ul. B. bez zmian – w celu wyeksponowania symetrycznej elewacji budynku podstawowego o niezmienionej szerokości na jego podstawową głębokość wynoszącą około 8,0 m; dopuszcza się możliwość poszerzenia elewacji dla rozbudowy budynku max. o 6m (z zastrzeżeniem spełnienia warunków technicznych, wynikających z przepisów odrębnych); geometria dachu - dachu głównego bez zmiany, dla rozbudowy dach stromy ok. 40-45°; wysokość do kalenicy nie może przekraczać wysokości budynku istniejącego, tj. ok. 8,5m, usytuowanie kalenicy głównej w stosunku do ulicy bez zmian, równolegle do ulicy B.; ukształtowanie dachu w sposób umożliwiający naturalny spływ wód opadowych wyłącznie na teren działki inwestora.
R. P. i L. P. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucili m.in. naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że planowana zabudowa będzie wpisywała się w zasady ładu przestrzennego w zakresie dotyczącym parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy,
- art. 54 pkt 2 ww. ustawy poprzez rozstrzygnięcie o ilości lokali w budynku mieszkalnym, co zastrzeżone jest dla etapu pozwolenia na budowę,
art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika w zakresie informowania o toku sprawy oraz niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi, pomimo zgłoszenia udziału w sprawie już w poprzednim odwołaniu,
art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez niepowiadomienie stron o zmianie treści wniosku przez wnioskodawcę,
art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z § 1, § 5 - 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie wadliwie parametrów projektowanej inwestycji oraz sporządzenie decyzji w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie parametrów projektowanej zabudowy - w szczególności szerokości elewacji od strony ul. S., ustalenie zbyt dużego parametru powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki,
art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 maja 2021r. w sprawie o sygn. SKO Gd/956/21 uchylającej uprzednią decyzję organu I instancji w zakresie podziału funkcji mieszkaniowej i usługowej przy równoczesnym wyrażeniu zgody na 2 odrębne lokale mieszkalny i usługowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie R. P. i L. P. opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z pierwotnego wniosku inwestorki M. Ł. wynika, że planowany jest budynek usługowy z usługami nieuciążliwymi, istniejąca zabudowa wynosi ok. 115m2, projektowana zabudowa to ok.200m2, całość to ok.700m2 powierzchni użytkowej, szerokość elewacji frontowej - 34m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: piwnica + trzy kondygnacje, wys. górnej krawędzi elewacji frontowej 10m, wys. budynku -14m, rodzaj dachu: dwuspadowy (30st.-40st.) oraz płaski (3st.-15st), wysokość do kalenicy max. 14m. Jako rodzaj budowli wskazano budynek mieszkalno-usługowy, podpiwniczony, (hala garażowa) plus trzy kondygnacje nadziemne, wyjazd/wjazd z działki nr [...]. Powyższy wniosek został zmieniony pismem z dnia 16 lipca 2021 r. i obecnie wnioskodawczyni wnioskuje o przebudowę, rozbudowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na cele realizacji 1 lokalu mieszkalnego i 1 lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku - salon pielęgnacji psów -zakład groomerski. Zmieniono parametry inwestycji: pow. użytkowa ok. 220m2, pow. zabudowy 170m2, szerokość elewacji frontowej 11,4m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - nie więcej, niż linia okapu frontowej istniejącego budynku - ok. 5m, dach dwuspadowy ok. 40st., wysokość do kalenicy nie wyższa niż wysokość istniejącego budynku - ok. 8,5m. Zrezygnowano z budowli, tj. hali garażowej. Zapotrzebowanie na media - niezmienione, ilość miejsc samochodów osobowych - 4.
Kolegium stwierdziło, że w sprawie przeprowadzona została analiza urbanistyczna. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo - dojazd do działki nr [...] zabezpieczony jest od ul. S. (z działki nr [..]). Szerokość działki stanowiącej front od ulicy S. wynosi 32m, trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi zatem 96m wokół terenu działki.
Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne, jak i obiekty usługowe będące zderzeniem dwóch stref: mieszkaniowej niskiej intensywności oddzielonej ulicą S. o przebiegu północ-południe i funkcji usługowej. W przypadku funkcji usługowej gabaryty poszczególnych obiektów różnią się od siebie w sposób znaczący, począwszy od intensywności pokrycia terenu zabudową, jak i pozostałych parametrów takich jak wysokość, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu. Teren ten jednak jest w okresie inicjacji przedsięwzięć budowlanych oraz transformacji już istniejącej tkanki w kierunku pozwalającym na ostateczną identyfikację tego miejsca jako strefy usługowej. Nie jest to jednak obszar identyfikujący się z terenem objętym przedmiotową inwestycją czyli zabudową mieszkaniową niskiej intensywności. Działka nr [...] stanowi integralną część osiedla mieszkaniowego, położonego na wschód od ul. S. Charakter zabudowy działki położonej u zbiegu ulic S. i B., usytuowanie elewacji frontowej budynku jako przedłużenie pierzei ulicy B., utożsamiają ją z powtarzalną pierzeją tej ulicy, strefa ta jest przeznaczona głównie pod funkcje mieszkaniowe o powtarzalnym typie zabudowy. Z analizy wynika, że zabudowa ulicy B., której jeden z budynków stanowi przedmiot wniosku, to jednolity zespół bliźniaczo posadowionych budynków jednorodzinnych jednokondygnacyjnych przekrytych stromym, dwuspadowym dachem o spadku około 40-45° i kalenicy równoległej do ulicy. Do chwili obecnej budynki poddane zostały różnego rodzaju transformacjom np. poprzez nadbudowy o dodatkową kondygnację (ul. S. [..], narożnik ul. B.), dobudowy do budynku od strony ogrodu nowych budynków aż do zmiany geometrii dachu od strony zaplecza, nadal są to budynki o utrzymanej pierwotnej formie architektonicznej, powtarzalnych gabarytach i materiałach pokrycia dachu. Wskazano, że część bliźniaczej zabudowy zarówno na wnioskowanej działce, jak i na działkach sąsiednich uległa już pewnym przebudowom i rozbudowom, niektóre zostały zmodernizowane i rozbudowane, istnieją także budynki nie poddanym jakimkolwiek ocenom technicznym. Wnioskowana rozbudowa istniejącego budynku jest kolejnym krokiem w postępującej transformacji. Rozbudowa istniejącego budynku stanowić ma konglomerat podstawowej formy budynku i nowej architektonicznie struktury architektonicznej o bryle skierowanej w stronę ogrodu. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem o częściowo zachowanej od ulicy podstawowej formie bliźniaczej (wysokość budynku, szerokość elewacji frontowej), współtworzącej jedną całość z budynkiem na działce nr [...], architektonicznie w postaci pierwotnej. Zestawienie obu typowych elewacji zabudowy bliźniaczej na działce przylegającej do wspólnej granicy stanowi oczywisty powtarzalny element urbanistyczny.
W analizie wskazano też, że budynek przy ul. B. tworzy pierzeję ulicy B., z uwagi na usytuowanie narożnikiem działki przy ul. S. stanowi potencjalną lokalizację dla planowanej usługi. Stwierdzono, że ponieważ budynki mieszkalne, poza jednym wyjątkiem przy ul. S. [...], nie są łączone z usługami w postaci funkcji mieszanych, rozszerzenie funkcji z mieszkaniowej na mieszkaniową z dopuszczeniem lokalu usługowego wystąpić może jedynie w proporcjach wynikających z prawa budowlanego. Wskazano, że działka nr [...], pomimo przyporządkowania jej adresem do ulicy B., funkcjonalnie powiązana jest z ulicą S. Od tej też strony eksponowana jest dłuższa, boczna ściana budynku, którego front współtworzy całość architektoniczną z ulicą B., niemniej boczna ściana zwrócona w stronę południową stanowi wyraźną dominantę kompozycyjną od tej ulicy. Także wjazd na działkę odbywa się z ulicy S., zatem zmiana wizerunku budynku od tej ulicy może mieć korzystny wpływ na wizerunek tego fragmentu osiedla.
W ocenie Kolegium planowana przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkaniowego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o część usługową stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (bliźniacza i wolnostojąca), jak również usługi występujące zarówno z zabudową jednorodzinną, jak i samodzielnie. Organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i prawidłowe wnioski wyciągnął z jego analizy.
R. P. i L. P. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 marca 2022 r. zarzucili organowi naruszenie:
1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że planowana zabudowa będzie wpisywała się w zasady ładu przestrzennego w zakresie dotyczącym parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy;
2/ art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., mające istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, pomimo zaistnienia w jej treści dyskwalifikujących ją naruszeń i wad, a mianowicie:
a. naruszenia normy art. 54 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wykroczenie przez organ I instancji poza upoważnienie ustawowe i rozstrzygnięcie w przedmiotowej decyzji kwestii ilości lokali w budynku mieszkalnym, co zastrzeżone jest dla kolejnego etapu inwestycji, a mianowicie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,
naruszenia norm art. 61 § 4 w związku z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron, w tym w szczególności skarżących o zmianie przez wnioskodawczynię treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy,
naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z § 1, § 5-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w efekcie którego organ ustalił finalnie wadliwe parametry projektowanej inwestycji i sporządzenie decyzji w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie parametrów projektowanej zabudowy – w szczególności w zakresie szerokości elewacji budynku.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Zdaniem skarżących Prezydent Miasta Gdańska oparł swą decyzję na wadliwej analizie urbanistycznej, ponieważ od strony ulicy B., z powodu zastrzeżenia szerokości elewacji oraz uwarunkowań terenu i przepisów Prawa budowlanego, nie jest możliwe wzniesienie czy rozbudowa budynku. Tym samym zabudowa o projektowanych parametrach nasycenia terenu, jak też wysokościowych, a wreszcie i kształtu dachu nie wpisze się w charakter istniejącej zabudowy zaburzając jej istniejącą aktualnie funkcję mieszkaniową i nie stworzy wpisującego się w oczekiwania organu charakteru pierzei ulicy S. Samo zatem odniesienie się w decyzji I instancyjnej o warunkach zabudowy do konieczności nawiązania do okolicznych budynków nie stanowi wystarczającego zapewnienia spełnienia zasad wyznaczonego przez te budynki ładu urbanistycznego okolicy.
W ocenie skarżących organ pierwszej instancji nie zastosował się do poprzednich wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie o sygn. SKO Gd/956/21, w której za wadliwą uznano decyzję tego organu z dnia 20 listopada 2020 r. w zakresie podziału funkcji mieszkaniowej i usługowej przy równoczesnym wyrażeniu zgody na 2 odrębne lokale mieszkalny i usługowy. Zaskarżona decyzja przynosi w tej kwestii rozwiązanie niemal identyczne z poprzednio zaskarżonym, podczas gdy błąd ten Kolegium w poprzednim składzie uznało za uzasadniający uchylenie decyzji. Pozostawiając niezmienioną szerokość elewacji od strony ulicy B. (a więc elewacji frontowej), a wyrażając zgodę na jej zmianę w ciągu zabudowy ulicy S., Kolegium w ślad za organem I instancji opisało parametr ten w sposób tak nieprecyzyjny, że skarżącym trudno ustalić rzeczywistą wielkość mającej powstać na działce sąsiadów zabudowy. Tak nieostre ustalenie szerokości elewacji od strony linii zabudowy w pierzei ulicy S. stanowi istotny brak, uniemożliwiający zasadne odniesienie się do tego parametru decyzji. Skoro zaś wjazd na działkę nr [...] odbywa się z ulicy S. za pośrednictwem łącznika drogowego w granicach działki drogowej nr [...], to zasadne jest w ocenie skarżących określenie także i od tej strony szerokości elewacji projektowanej zabudowy.
Skarżący podkreślili też, że organy obu instancji nie uzasadniły, dlaczego dopuściły odstępstwa od zasad określających wielkość zabudowy i szerokość elewacji projektowanej zabudowy.
Organ I instancji pominął ponadto - tak w decyzji, jak i poprzedzającej ja analizie funkcji - uwagi wyrażone przez Kolegium w decyzji kasatoryjnej z dnia 27 maja 2021 r., w której zawarto m.in. zdanie - cyt. "Należy także pamiętać, że przedmiotem analizy winny być wyłącznie działki znajdujące się w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki objętej wnioskiem, z wyłączeniem tej działki.". Uwaga poczyniona powyżej jest o tyle istotna, że aktualnie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi pomiędzy 0,25 a 0,29 - a zatem nie uległ zasadniczo zmianie.
Analogicznie przedstawia się sytuacja z kwestią ustalenia w zaskarżonej decyzji wysokości zabudowy - tj. zastosowania regulacji § 7 rozporządzenia. Również i tutaj organy obu instancji nie ustrzegły się uchybień opierając swe decyzje na wadliwej analizie urbanistycznej określając wysokość do kalenicy jako nieprzekracząjącą wysokości budynku istniejącego, tj. ok. 8,5 m. Taka formuła nie mieści się zdaniem skarżących w dyspozycji § 7 cyt. wyżej rozporządzenia, albowiem nie wiadomo, co oznaczać by miało określenie "około".
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 1 września 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. B. [...] w Gdańsku na działce nr [...] obr. [...] celem wydzielenia w budynku jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego (salon pielęgnacji psów – zakład groomerski) o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla opisanej wyżej inwestycji powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej jak dotychczas u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W przedmiotowej sprawie poza sporem jest spełnienie przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ww. ustawy. Natomiast zasadniczą kwestię sporną stanowi zagadnienie, czy planowana inwestycja odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa, zwanej także zasadą podobieństwa (kontynuacji) określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zauważyć przy tym należy, iż to inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określa planowany sposób zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy), w tym główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie inwestor określił, że główny wjazd na działkę będzie odbywał się z działki nr [...], tj. od ul. S. w Gdańsku i tym parametrem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy był związany. Tym samym prawidłowo określono w sprawie granice obszaru analizowanego.
W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadził analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego, dochodząc do prawidłowego wniosku, że planowane rozszerzenie funkcji mieszkalnej o część usługową nie narusza zastanego ładu w obszarze analizowanym.
Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
Organ dokonał bardzo szczegółowej i wyczerpującej analizy występującej w obszarze analizowanym zabudowy. Wynika z niej, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej i wolnostojące, jak również usługi występujące samodzielnie oraz z zabudową jednorodzinną. Głównie są to usługi biurowe oraz inne - salon kosmetyczny, studio tatuażu, handel, produkcyjno-rzemieślnicza (warsztat hydrauliczny, warsztat samochodowy), szkoła. Planowana rozbudowa budynku mieszkalnego o część usługową oznacza zatem kontynuację funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowany bowiem nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów.
Zwrócono również uwagę na fakt, że działka, na której planowana jest inwestycja, jest działką narożną, położoną w zbiegu ul. B., na której występuje zasadniczo wyłącznie funkcja mieszkaniowa, oraz ul. S., na której występuje zabudowa usługowa. Dzięki takiemu położeniu, rozbudowa powierzchni mieszkalnej domu mieszkalnego i poszerzenie o nieuciążliwy dla sąsiadującej zabudowy, nieprzekraczający 30% powierzchni całkowitej budynku, salon groomerski w pierzei już będącej pasmem usługowym dzielnicy, powiąże pierzeję ulicy S., pełniącej na tym odcinku analizowanego obszaru rodzaj ekranu zabezpieczającego zabudowę mieszkaniową przed uciążliwością ruchliwego traktu komunikacyjnego.
Przeprowadzona w zakresie kontynuacji funkcji analiza urbanistyczna jest szczegółowa, wyczerpująca i przekonująca. Wynika z niej jasno, że planowana przez inwestora rozbudowa budynku mieszkalnego o część usługową (nieuciążliwą) jest dopuszczalna.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 u.p.z.p. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiotowej decyzji co do ilości lokali w budynku mieszkalnym. Z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.
W pkt 2 decyzji "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" wskazano budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej o jednym lokalu mieszkalnym i lokalu użytkowym o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Planowana funkcja usługowa nie może być uciążliwa dla istniejącej funkcji mieszkalnej. Taki zapis decyzji po pierwsze, jest zgodny z wnioskiem inwestora, po drugie, w istocie wypełnia definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wynikającą z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Warunki zabudowy ustalane są w niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem inwestora dla zabudowy jednorodzinnej, stąd też takie określenie dopuszczalnych parametrów zabudowy jest dopuszczalne.
Fakt, że na poprzednim etapie postępowania, tj. w decyzji z dnia 27 maja 2021 r. nr SKO Gd/956/21 Kolegium zakwestionowało zapis dotyczący dopuszczenia ilości lokali w budynku jednorodzinnym, nie stanowił przeszkody do dokonania powyższej oceny. Przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja Kolegium z dnia 27 maja 2021 r. nr SKO Gd/956/21, ale decyzja z dnia 8 marca 2022 r., SKO Gd/5437/21. Wydając tę decyzje Kolegium nie było związane poprzednio wyrażonym przez siebie w decyzji kasacyjnej stanowiskiem, tym bardziej nie jest nim związany Sąd.
Nietrafne są zarzuty skargi dotyczące braku uzasadnienia dla odstępstw w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. W decyzji procent pokrycia działki zabudową określono od 0,25 do 0,29. Mając na uwadze przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika niż średni, jeżeli wynika to z analizy, należy uznać, że przyjęta wartość nie narusza powołanego przepisu prawa. W analizie szczegółowo uzasadniono możliwość dopuszczenia zwiększonego wskaźnika mając na uwadze położenie budynku (ostatni w ciągu zabudowy przy ul. B. oraz usytuowanie działki narożnikiem do ul. S., gdzie głównie znajduje się zabudowa usługowa), istniejący średni ww. wskaźnik dla zabudowy jednorodzinnej tworzącej pierzeję ul. B. (0,31) oraz wskaźnik dla działki sąsiedniej (własność skarżących), na której znajduje się budynek współtworzący zespół zabudowy bliźniaczej (0,37). Jednocześnie wskazano, że zwiększenie tego wskaźnika pozwoli na dopasowanie się do proporcji charakterystycznych dla tego obszaru, w szczególności odcinka pierzei ulicy B. oraz nie pogorszy ładu przestrzennego, jak również może wpłynąć pozytywnie na ten obszar poprzez powiązanie ze sobą zabudowy głównie mieszkaniowej przy ul. B. z zabudową usługową przy ul. S. W ocenie Sądu, zastosowanie odstępstw od średniej wartości parametrów zagospodarowania terenu i ukształtowania zabudowy zawartych w analizie obszaru w niniejszej sprawie było uzasadnione okolicznościami sprawy i nie miało charakteru dowolnego. Organ I instancji przywołał bowiem argumenty potwierdzające zasadność takiego odstąpienia wynikające właśnie z przeprowadzonej analizy. Należy także dodać, że wbrew zarzutom skargi, wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono w oparciu o działki znajdujące się w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki objętej wnioskiem, ale z wyłączeniem wnioskowanej działki, co wynika wprost z tabeli znajdującej się w analizie urbanistyczno-architektonicznej.
Sąd nie dopatrzył się również zarzucanej przez skarżących wadliwości w określeniu parametru odnoszącego się do wysokości zabudowy. Przy czym w skardze zamiennie stosowane jest pojęcie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i parametru wysokości do kalenicy. Należy zatem wyjaśnić, że są to parametry odrębne, pierwszy z nich jest uregulowany w § 7, a drugi w § 8 rozporządzenia.
Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Parametr ten w decyzji określony został następująco: "bryła główna bez zmiany, dla rozbudowywanej części budynku linia okapu na przedłużeniu linii okapu elewacji frontowej budynku zasadniczego". Parametr ten odniesiony został zatem do istniejącej zabudowy, co odpowiada dyspozycji § 7 ust. 1 rozporządzenia. Bez znaczenia w związku z tym pozostaje, że jednocześnie organ w decyzji wskazał, że wysokość ta ma wynosić około 5m. Wiążące i wystarczające jednocześnie jest bowiem określenie dotyczące przedłużenia linii okapu elewacji frontowej budynku zasadniczego, a wskazanie orientacyjnej jego wysokości ma charakter informacyjny.
Analogiczne ocenić należy zapis dotyczący określenia wysokości do kalenicy – również i w tym przypadku dla rozbudowy parametr ten odniesiono do wysokości budynku istniejącego, co jest zgodne z § 8 rozporządzenia (w skardze błędnie wskazano § 7). Z przepisu tego wynika, że geometrię dachu, w tym wysokość głównej kalenicy, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Odwołanie się do wysokości kalenicy budynku istniejącego należy ocenić jako dopuszczalne w świetle powołanego przepisu, a wskazanie orientacyjnej jego wysokości (ok. 8,5 m) ma charakter informacyjny. Jak przy tym wyjaśnił organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 10 lutego 2022 r., nie dysponuje on dokumentacją pozwalającą na określenie dokładnej wysokości istniejącego budynku, a szczegółowa inwentaryzacja budynku jest sporządzana dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Stąd użycie w decyzji określenia "około", co nie oznacza jednak niedookreślenia parametrów dla rozbudowy dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości do kalenicy.
W ocenie Sądu jednak nieprawidłowo określono w decyzji parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej, co było powodem uchylenia obu wydanych decyzji. W decyzji szerokość elewacji frontowej określono następująco, cyt. "w obowiązującej linii zabudowy równoległej do ul. B. bez zmian – w celu wyeksponowania symetrycznej elewacji budynku podstawowego o nie zmienione szerokości na jego podstawową głębokość wynoszącą około 8,0 m; dopuszcza się możliwość poszerzenie elewacji dla rozbudowy budynku max. o 6 m (...)". Jak z powyższego wynika, przyjęto, że elewacją frontową jest elewacja od strony ul. B. Tymczasem pojęcie elewacji frontowej jest pojęciem definiowanym w przepisach. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że elewacją frontową jest elewacja znajdująca się od strony frontu działki. Zgodnie z kolei z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Działka [...], na której planowana jest inwestycja, ma tylko jeden wjazd, z działki nr [..], tj. od ul. S. Elewacja od strony ul. S. jest zatem elewacją frontową, dla której w decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić dopuszczalną jej szerokość.
Jednocześnie podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje określonej w decyzji szerokości elewacji od strony ul. B. ani co do samej zasady ani co do treści. Określenie w decyzji szerokości elewacji również od strony ul. B. jest niewątpliwie uzasadnione narożnym usytuowaniem budynku wzdłuż dwóch ulic, co powoduje, że ma on dwie elewacje stanowiące przedłużenie dwóch pierzei zabudowy wzdłuż dwóch ulic – ul. B. i ul. S. Określenie zatem wymogów co do obu elewacji – od ul. B. i od ul. S., z której odbywa się główny wjazd na działkę, pozwoli na harmonijne wpisanie się planowanego zamierzenia w istniejącą zabudowę.
Sąd zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Dopuszczalne jest zatem wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, niż na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ ponownie rozpatrując sprawę nie jest związany swoimi dotychczasowymi ustaleniami dotyczącymi szerokości elewacji od strony ul. B., musi natomiast przeprowadzić stosowną analizę w odniesieniu do elewacji od strony ul. S., będącej wszak elewacją frontową. Nie jest zatem wykluczone w ponownym postępowaniu określenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej (od ul. S.) na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia.
W związku z koniecznością określenia szerokości elewacji frontowej od ul. S., nie jest również wykluczone w ponownym postępowaniu określenie innego niż dotychczasowy wskaźnika powierzchni zabudowy, przy zachowaniu zasad wynikających z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Kwestia, czy okaże się to wskazane, pozostawiona jest ocenie organu, wynikać powinna z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Celem jest takie ustalenie warunków zabudowy, aby umożliwić inwestorowi realizację planowanej inwestycji, z jednoczesnym poszanowaniem wymogów ładu przestrzennego.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia skarżących o zmianie przez inwestorkę wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wskazane przepisy nie ustanawiają bowiem takiego obowiązku. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepisy te nie zostały w sprawie naruszone. Pismem z dnia 27 listopada 2018 r. strony postępowania, w tym skarżący, zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Modyfikowanie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez inwestorkę nie powoduje konieczności wszczynania kolejnego postępowania i zawiadamiania o tym stron, następuje to bowiem w ramach już toczącego się postępowania. Strona natomiast ma prawo wglądu w akta sprawy, co wynika z art. 73 § 1 k.p.a., co zapewnia jej możliwość zapoznawania się m.in. z wnioskami innych stron postępowania administracyjnego składanymi w jego toku.
Stwierdzone w sprawie uchybienia uzasadniały uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W sprawie konieczne jest bowiem przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej w celu określenia szerokości elewacji frontowej, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z uzasadnienia niniejszego wyroku. W okolicznościach tej sprawy, w ocenie Sądu, powinno to nastąpić w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, w sytuacji w której organ I instancji nie określił tego parametru w ogóle, stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżących kwotę 980 zł, na którą składa się wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1668).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).