II SA/Gd 380/21

II SA/Gd 380/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Górska
Marek Kraus /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 578/22 - Wyrok NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 229, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Wojewody z dnia 8 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 kwietnia 2021 r. Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania H. L. (dalej jako "Skarżący") na decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 25 sierpnia 2020 r., w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
2.1. Umową sprzedaży zawartą aktem notarialnym Repertorium A nr [..] na rok 1974 z dnia 8 czerwca 1974 r. Skarżący sprzedał Skarbowi Państwa A. nieruchomość położoną w G. przy ul. S., oznaczoną katastralnie jako parcele nr [..] i [..] o pow. 5040 m2, pod budowę A. Sprzedaż ta nastąpiła, zgodnie z treścią aktu notarialnego, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"). Wnioskiem z dnia 3 marca 2020 r. Skarżący wystąpił do Prezydenta o zwrot nieruchomości "oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka/-ki nr [..] i [..], karta mapy 35, o pow. 5040 m2, obręb W., nr księgi wieczystej [..], położonej w G., przy ul S.".
Decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r. Prezydent orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [..] i [..] o pow. łącznej 5.040 m2, w zakresie części obecnej działki nr [..] o pow. 416 m2 z całości, obręb W., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o nr [..], stanowiącej własność Skarbu Państwa i oddanej w użytkowanie wieczyste na rzecz L.P. i D. P.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o wykaz zmian gruntowych, wypisy i wyrysy z rejestru gruntów oraz mapę sporządzoną przez geodetę, przedstawiającą zakres dawnych działek nr [..] i [..] naniesiony na granice obecnych działek ewidencyjnych, ustalono, że działka nr [..] obejmuje swoim zakresem część obecnych działek nr [..]-[..], obręb W., natomiast działka o nr [..] obejmuje swoim zakresem część obecnych działek nr [..] i [..]. Wszystkie te działki stanowią własność Skarbu Państwa i są oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz różnych podmiotów. Prezydent wyjaśnił, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest część działki nr [..], natomiast co do pozostałych działek wchodzących w zakres dawnych działek nr [..] i [..] prowadzone są odrębne postępowania, w związku z brakiem tożsamości użytkowników.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że obecna działka nr [..] otrzymała obecny numer w wyniku dokonanego na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. 2015, poz. 542) podziału jednostki ewidencyjnej Miasto na 22 obręby ewidencyjne o przebiegu granic zgodnym z granicami dzielnic Miasta, a wcześniej oznaczona była nr [..] k.m. [..]. Działka nr [..] została wydzielona z działki nr [..] w 2013 r. Działka nr [..] powstała z połączenia działki nr [..] (w przedmiotowym zakresie) z działką nr [..], przeprowadzonego w 2012 r. Działka nr [..] powstała z połączenia w 2008 r. działek nr [..] (w przedmiotowym zakresie) i [..]. Działka nr [..] powstała w 2008 r. w wyniku wydzielenia z działki nr [..]. Działka nr [..] natomiast powstała w 2000 r. z podziału działki nr [..], która z kolei powstała w wyniku podziału przejętej działki nr [..], stanowiącej uprzednio własność Skarżącego (podział z 1994 r.).
Prezydent uznał, że Skarżący jest uprawniony do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości jako jej poprzedni właściciel w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.g.n. Wskazał, że nieruchomość składająca się w dacie wywłaszczenia z działek nr [..] i [..], sprzedana na rzecz Skarbu Państwa – A., została przejęta pod zagospodarowanie terenu inwestycji B., jako teren przeznaczony pod jej budowę. Na podstawie decyzji Wojewody z dnia 9 czerwca 1992 r. działki zostały oddane przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste na rzecz C., na okres 99 lat, tj. do dnia 5 grudnia 2089 r. Ww. prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w księdze wieczystej w dniu 13 grudnia 1993 r. Tym samym Prezydent uznał, że przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu wieczystym ww. Przedsiębiorstwa i prawo do zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Następnie organ pierwszej instancji powołał treść przepisów art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1 i art. 229 u.g.n. oraz wybrane orzecznictwo i stwierdził, że okoliczność, że nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., a stan taki trwał w dniu wejścia w życie ustawy – jak w niniejszej sprawie – wyłącza roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po dniu 1 stycznia 1998 r., prawo użytkowania wieczystego ustanowione na obecnej działce nr [..] (a także poprzedzających ją działkach, oznaczonych kolejno nr: [..]-[..]), było przedmiotem obrotu prawnego i obecnie przysługuje L. P. i D. P.
2.2. Pismem z dnia 14 września 2020 r. Skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
1) błędne ustalenie stanu faktycznego, tj. poprzez uznanie, że na wskazanych nieruchomościach ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy przedmiotowe działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz C., które zostało utworzone przez Skarb Państwa (który jest zasadniczo "właścicielem" przedsiębiorstw państwowych), a zatem ten sam podmiot, który dokonał wywłaszczenia, co oznacza, że prawo użytkowania wieczystego nie zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej,
względnie,
2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 229 u.g.n. poprzez uznanie, że roszczenie nie przysługuje, gdyż na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, które utworzone jest przez Skarb Państwa, z zasobów Skarbu Państwa i jest przez Skarb Państwa nadzorowane,
b) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez brak zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela w przypadku, gdy stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,
3) ostatecznie, naruszenie art. 64 ust. 1 oraz 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja") poprzez odmowę zwrotu przymusowo wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy Skarb Państwa wywłaszczył nieruchomość stanowiącą własność Skarżącego, a następnie Skarb Państwa, decyzją Wojewody z dnia 9 czerwca 1992 r., przedmiotowe nieruchomości oddał w użytkowanie wieczyste na rzecz C., czyli zakładu, który Skarb Państwa, poprzez swoje organy, sam stworzył, sam nadzorował i był jego "właścicielem", a zatem Skarb Państwa naruszył swym działaniem prawo do własności Skarżącego, naruszając jego istotę, pozbawiając go władztwa nad rzeczą i zabierając przedmiotową nieruchomość dla innych celów niż wynikało to z celów wywłaszczeniowych.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
2.3. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2021 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji powołał ustalenia stanu faktycznego sprawy, treść przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 229 u.g.n. oraz wybrane orzecznictwo, wskazując, że przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy nie występują wynikające z art. 229 u.g.n. negatywne przesłanki, zgodnie bowiem z jego treścią roszczenie nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wojewoda powołał decyzję Wojewody z dnia 9 czerwca 1992 r., którą stwierdzono nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym działek nr [..] i [..], przez "C. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zwrócił uwagę, że w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 29 października 1992 r. wskazano, że zarządzeniem Ministra Przemysłu Chemicznego nr [..] z dnia 9 lipca 1976 r. dokonano połączenia trzech Przedsiębiorstw: "B., "A. oraz D. Zgodnie z ww. decyzją połączenie ww. Przedsiębiorstw nastąpiło w ten sposób, że B. przejęło nieodpłatnie majątek i zobowiązania, etaty oraz zadania i środki na ich realizację "D. oraz "C. wg stanu na dzień 30 czerwca 1976 r. Nie było to więc przekształcenie, lecz jedynie przejęcie majątku przez "C. od dwóch pozostałych Przedsiębiorstw. Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że Przedsiębiorstwo Państwowe "C. to podmiot mający swoją własną osobowość prawną, zatem odrębny od Skarbu Państwa i jako taki jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n.
Odnośnie natomiast drugiej negatywnej przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., Wojewoda stwierdził, że prawo to zostało wpisane w księdze wieczystej nieruchomości w dniu 13 grudnia 1993 r. Organ zauważył przy tym, że art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym i zwrócił uwagę, że prawo użytkowania wieczystego ww. działek trwa nieprzerwanie, w związku z czym istniało również w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji Wojewoda uznał, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa – niemożliwy jest bowiem zwrot nieruchomości, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a takie okoliczności występują w niniejszej sprawie.
3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, zaskarżył decyzję Wojewody z dnia 8 kwietnia 2021 r. w całości, wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, na podstawie art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, tj. Skarżącemu, na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego oraz na podstawie art. 193 Konstytucji o rozważenie przez Sąd możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 229 u.g.n. z Konstytucją RP (tj. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim pozwala organom administracji na odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela, pomimo braku istnienia celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, w oparciu jedynie o fakt ustanowienia (w drodze decyzji organu administracji publicznej) prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego, co w istocie budzi poważne wątpliwości czy Przedsiębiorstwo Państwowe może być traktowane jako osoba trzecia w stosunku do Skarbu Państwa, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że Skarb Państwa jest jedynym właścicielem Przedsiębiorstw Państwowych oraz czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej mieści się w hipotezie art. 229 u.g.n., a względnie, w razie przyjęcia przez tutejszy Sąd, iż na gruncie sprawy zachodzi oczywista niezgodność art. 229 u.g.n. z Konstytucją, o odmowę zastosowania art. 229 u.g.n. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia przez wzmiankowaną decyzję poniższych przepisów:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 229 u.g.n. w zw. z przepisem art. 21 ust. 2 oraz 64 ust. 3 Konstytucji poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do ustanowienia na działkach wchodzących w skład nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przez Skarb Państw na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego, tj. podmiotu, którego wyłącznym właścicielem jest Skarb Państwa, co nie pozwala stwierdzić, żeby Przedsiębiorstwo Państwowe stanowiło "osobę trzecią" w stosunku do Skarbu Państwa;
2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez pominięcie prawnie uzasadnionych celów tej ustawy oraz utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, podczas gdy nieruchomość powinna podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela (Skarżącego), stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie sprzedaży nieruchomości dokonanej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej (art. 137 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 u.g.n);
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu decyzji z pominięciem przepisu art. 8 § 1 k.p.a., poprzez oparcie się jedynie na wykładni językowej przepisów u.g.n., z pominięciem celów tej ustawy oraz z pominięciem przepisów Konstytucji, tj. wydanie decyzji z pominięciem zasad bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania;
4. ostatecznie naruszenie art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji, poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie istoty prawa własności Skarżącego.
W treści uzasadnienia skargi Skarżący wskazał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów, jakoby istota sprawy sprowadzała się do ustalenia czy stronie przysługuje prawo do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel, który nigdy nie został zrealizowany, w szczególności z uwzględnieniem wątpliwości dotyczących niekonstytucyjności przepisu art. 229 u.g.n. w zakresie, w jakim pozwala na odmowę zwrotu byłemu właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu Państwowemu. W ocenie Skarżącego nie ulega wątpliwości, że nieruchomość stała się zbędna na wskazany w umowie cel budowy fabryki, skoro budowa ta nie została rozpoczęta do dnia składania skargi. Istota sporu zdaniem Skarżącego sprowadza się zatem do prawidłowości wykładni przepisu art. 229 u.g.n. Według Skarżącego nie sposób jest prawidłowo ustalić treści normy prawnej zawartej w tym przepisie bez uwzględnienia założeń ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w oderwaniu od gwarancji podstawowych wolności i praw zawartych w Konstytucji. Przepis ten, jako wyjątek od reguły, powinien być interpretowany ściśle i z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej. Skarżący wskazał, że celem tej regulacji jest ochrona praw podmiotów – osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego oraz utrwalenie ujawnionych w księgach wieczystych stosunków prawnorzeczowych. Według Skarżącego ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "C." nie uzasadnia stosowania tak dalece posuniętej ochrony względem nabywcy prawa, ponieważ stanowiło wyłącznie pozorną zmianę stanu prawnego nieruchomości, zachodzącą w obrębie jednego podmiotu, jakim jest Skarb Państwa. Przedsiębiorstwo Państwowe jest bowiem jednostką gospodarczą wyodrębnioną ze Skarbu Państwa w sposób jedynie formalny, organizacyjny, pozostając jednocześnie składnikiem jego majątku. W razie komercjalizacji takiego przedsiębiorstwa staje się ono jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a więc prawo własności pozostaje przy dotychczasowym właścicieli, a zmienia się tylko forma prawna przedsiębiorstwa. Traktowanie takiego przedsiębiorstwa jako "osoby trzeciej" w stosunku do Skarbu Państwa stoi w ocenie Skarżącego w oczywistej sprzeczności z wykładnią funkcjonalną i systemową przepisu art. 229 u.g.n., mającego chronić prawa osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły jedno z praw wymienionych w tym przepisie. Uznanie, że nieruchomość powinna co prawda zostać zwrócona, ale na bardziej skuteczną ochronę zasługuje prawo osoby trzeciej, wymaga zdaniem Skarżącego każdorazowo analizy proporcjonalności zastosowanego środka prawnego i ważenia kolidujących ze sobą wartości z uwzględnieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Skarżącego odmowa zwrotu w niniejszej sprawie oznacza nieuzasadnione i niesprawiedliwe przyznanie większej ochrony prawnej Skarbowi Państwa.
Wątpliwości Skarżącego budzi także sposób, w jaki doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Przedsiębiorstwo Państwowe "C." nabyło bowiem prawo użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej, stanowiącej działanie Skarbu Państwa w ramach imperium, tj. wykonywane w ramach zarządzania własnością Skarbu Państwa przy możliwości narzucenia swojej woli innym podmiotom. Skarżący wskazał, że zgodnie z powołanym przez niego orzeczeniem WSA w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1829/09) przepis art. 229 u.g.n. w zakresie użytkowania wieczystego odnosi się tymczasem jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej.
Odmowa zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, gdy doszło do "narzucenia" prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej, stoi w ocenie Skarżącego w sprzeczności z gwarancjami zawartymi w Konstytucji, jest niezgodne z art. 8 k.p.a., podburzające zaufanie do władzy publicznej i niezgodne z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Odnośnie możliwości przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Skarżący podniósł między innymi, cytując orzecznictwo, że zakres konstytucyjnej zasady zwrotu nie może być determinowany treścią rozwiązań prawnych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz że ustawodawca ma obowiązek zapewnić pełną efektywność konstytucyjnej gwarancji zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna do realizacji celu publicznego, przy czym ustawodawca ma nie tylko negatywny obowiązek powstrzymania się od ustanowienia regulacji, która mogłaby te prawa pozbawić ochrony albo w sposób nieuprawniony ochronę tę ograniczyć, ale także obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur zapewniających skuteczną ochronę prawom majątkowym.
Końcowo Skarżący wskazał, że zachodzą poważne wątpliwości odnośnie możliwości uznania przedsiębiorstwa państwowego za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. oraz że poddaje pod rozwagę Sądu możliwość odmowy zastosowania tego przepisu w sposób oczywisty niezgodnego z Konstytucją.
4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
5.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody.
5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n., w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na określony w umowie, uzasadniający wywłaszczenie cel publiczny, oraz gdy prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego w drodze decyzji organu administracyjnego, a także zasadności uznania przez organy obu instancji, że Przedsiębiorstwo Państwowe, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, jest osobą trzecią w rozumieniu ww. art. 229 u.g.n.
5.4. Materialnoprawną podstawą wydanych przez organ pierwszej i drugiej instancji decyzji są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy wywłaszczeniowej. Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Zgodnie natomiast z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Zatem przyjęcie, że uprawnionemu podmiotowi przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, umocowane w art. 136 u.g.n., możliwe jest w sytuacji, gdy nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, wynikająca z cytowanego wyżej art. 229 u.g.n. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, po myśli cytowanego art. 229 u.g.n., gdy łącznie zachodzą trzy warunki: (1) wywłaszczona nieruchomość musi zostać sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, (2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego musi nastąpić przed 1 stycznia 1998 r., (3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego musi zostać wpisane do księgi wieczystej.
Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej do 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało, to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 878/18; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
5.5. Na marginesie należy zauważyć, że składowi orzekającemu znana jest rozbieżność w orzecznictwie i doktrynie co do skutków wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. w zakresie tego, czy postępowanie administracyjne powinno zakończyć się umorzeniem (wobec jego bezprzedmiotowości, bezskuteczności roszczenia o zwrot) czy też odmową zwrotu – po merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (zob. szerzej E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, komentarz do art. 229, teza 1 in fino oraz teza 3; wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 marca 2018 r, sygn. akt II SA/Ke 21/18, CBOSA). Jednakże pomimo dwóch odmiennych poglądów sąd wskazuje, że bez względu na formę zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie skutek dla Skarżącego jest ten sam, gdyż w obu przypadkach nie zostanie mu zwrócona wnioskowana nieruchomość. Co więcej, w istocie merytoryczne rozstrzyganie sprawy, które miało miejsce w niniejszym przypadku i zakończyło się wydaniem decyzji odmownej, de facto zapewniło Skarżącemu szerszą ochroną prawną niż w przypadku, gdyby postępowanie to zostało umorzone.
5.6. Podkreślić należy, że art. 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII u.g.n. zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. W takich przypadkach nie dochodzi bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, w celu ochrony praw osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 11/21, CBOSA). Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 210/20, CBOSA).
Zaznaczyć należy, że art. 229 u.g.n. znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, lecz tylko w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1284/18, CBOSA). Przy czym osobą trzecią w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n. na rzecz której na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3013/18, CBOSA).
5.7. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. wyklucza zwrot wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych w 1974 r. jako działki nr [..] i [..], a obecnie będących częścią działki nr [..], bowiem jak wynika z zebranego materiału dowodowego przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., rozporządzono przedmiotowymi nieruchomościami w ten sposób, że oddano je w użytkowanie wieczyste, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej.
Przypomnieć należy, że decyzją Wojewody z 9 czerwca 1992 r. stwierdzono nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "C. prawa użytkowania wieczystego gruntów, w tym m.in. działki nr [..] i nr [..] oraz prawa własności budynków i urządzeń budowlanych znajdujących się na tym gruncie. Okres użytkowania wieczystego określono na 99 lat. Następnie, decyzją z 27 lipca 1992 r. Wojewoda zmienił własną decyzję w zakresie pkt 2 stwierdzając dodatkowo prawo nieodpłatnego nabycia niezakończonych budowli i budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Decyzją z 29 października 1992 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 9 czerwca 1992 r. W aktach sprawy znajdują się uwierzytelnione kopie z księgi wieczystej, z których wynika, że w dniu 13 grudnia 1993 r. Sąd Rejonowy dokonał wpisu do KW [..] dotyczącej m.in. działek nr [..] (obszar 4090 m2) oraz nr [..] (obszar 950 m2), tj. w dziale II wskazano jako właściciela Skarb Państwa, a jako użytkownika wieczystego C.
Wobec powyższego, w niniejszej sprawie zachodzą wszystkie trzy przesłanki, o których mowa w art. 229 u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. na wywłaszczonych działkach ustanowiono prawo użytkowanie wieczystego na rzecz osoby trzeciej dokonując stosownego wpisu w księdze wieczystej.
5.8. Z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie określonych przepisem art. 229 u.g.n. negatywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości judykatury (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1880/11, CBOSA).
5.9. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że ww. art. 229 u.g.n. nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 ani z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji. Stanowisko to zbieżne jest z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09 (CBOSA) stwierdził, że regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 764/10 (CBOSA), dodatkowo stwierdzając, że art. 229 u.g.n. nie dość, że nie narusza przepisów Konstytucji, to wprost przeciwnie, chroni nieograniczone prawa rzeczowe podmiotów, które nabyły je zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym przed wejściem w życie u.g.n. (por. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12, CBOSA). Co więcej, w wyroku w sprawie K 6/05 (Opubl.: OTK-A 2008/3/41) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że z punktu widzenia instytucji wywłaszczenia – uregulowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP – prawo użytkowania wieczystego jest chronione na równi z prawem własności. Oznacza to, że z konstytucyjnego punktu widzenia odebranie osobie trzeciej prawa użytkowania wieczystego polegałby w rzeczywistości na wywłaszczeniu, bez przeznaczenia gruntu na cel publiczny, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji, ale w celu zaspokojenia roszczeń dawnego (wywłaszczonego wcześniej) właściciela. Takie rozwiązanie pozostawałoby tym samym w jaskrawej sprzeczności z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2010, sygn. akt Ts 404/08, LEX nr 1124440).
5.10. W tym miejscu należy odnieść się do zaprezentowanego w skardze stanowiska odnośnie do podmiotu, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem Skarżącego bowiem ustanowienie takiego prawa na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "C." stanowiło jedynie pozorną zmianę stanu prawnego, która zaszła w obrębie jednego podmiotu, tj. Skarbu Państwa. Skład orzekający nie podziela takiego poglądu. Jak wynika bowiem z art. 229 u.g.n., prawo użytkowania wieczystego ma być ustanowione na rzecz osoby trzeciej, tj. podmiotu innego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie podmiotem tym na dzień wydania decyzji przez Wojewodę oraz na dzień wpisu do księgi wieczystej było przedsiębiorstwo "C., a zatem podmiot odrębny od Skarbu Państwa, którego nieruchomość posiadało w użytkowaniu wieczystym. W ocenie Sądu jest to osoba trzecia w rozumieniu art. 229 u.g.n., ponieważ w dacie wydania decyzji przedsiębiorstwa państwowe były osobami prawnymi. Tak stanowił w 1992 i 1993 r. zarówno art. 33 Kodeksu cywilnego (osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną), jak i art. 1 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (przedsiębiorstwo państwowe jest samodzielnym, samorządnym i samofinansującym się podmiotem gospodarczym posiadającym osobowość prawną). Wobec tego, zdaniem Sądu, nie można utożsamiać przedsiębiorstwa państwowego ze Skarbem Państwa, a stanowisko takie zostało potwierdzone w orzecznictwie (m.in. w wyrokach: WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 824/20, NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3013/18; CBOSA). Co więcej, ewentualne dalsze przekształcenia tego przedsiębiorstwa pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem na dzień dokonania wpisu do księgi wieczystej ziściły się przesłanki uniemożliwiające zwrot Skarżącemu wywłaszczonych nieruchomości.
5.11. Ponadto należy wskazać, że w skardze powołano się m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. I SA/Wa 1829/09, zgodnie z którym art. 229 u.g.n. w zakresie użytkowania wieczystego odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej. Należy jednak zauważyć, że wyrok ten był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie podzielił takiej wykładni przepisu art. 229 u.g.n. (zob. wyrok z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 904/10, CBOSA). NSA wskazał w nim, że art. 229 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. z 2000 Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że zwrot "ustanowiono" obejmuje zarówno sposób nabycia prawa użytkowanie wieczystego w drodze czynności prawnej, jaki i z mocy prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione stanowisko, zgodnie z którym nie można różnicować sposobów powstania prawa użytkowania wieczystego.
5.12. Natomiast odnosząc się do wniosku Skarżącego o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego bądź skorzystanie przez Sąd z możliwości odmowy zastosowania art. 229 u.g.n., w związku z jego niezgodnością z Konstytucją RP (tj. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Sąd wskazuje, że wobec zaprezentowanej wykładni przepisów prawa oraz wskazanej wyżej odrębności podmiotowej przedsiębiorstw państwowych od Skarbu Państwa skład orzekający podziela zaprezentowany powyżej pogląd, iż przedsiębiorstwo państwowe jest osobą trzecią (odrębną od Skarbu Państwa), o której mowa w art. 229 u.g.n. i nie dostrzega potrzeby kierowania pytania prawnego o zgodność tego przepisu z Konstytucją RP oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
5.13. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.