II SA/GD 38/24

II SA/Gd 38/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 62 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. P. i A. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r. nr WOP.7721.210.2023.GD w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
S. P. i A. P. (dalej jako: "skarżący") zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") w przedmiocie wykonania nałożonych obowiązków.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") prowadził postępowanie administracyjne dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego, w tym działania wentylacji, w budynkach jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych przy ul. Ś. [...] (właściciele: S. P. i A. P.) i przy ul. Ś. [...] w G. (właściciel: K. R.). W wyniku kontroli przeprowadzanej w dniu 11 lutego 2016 r. w obu budynkach organ administracji stwierdził, że w budynku nr [...] na piętrze w pokoju wykonane jest podłączenie do pionu wentylacyjnego, którego kratka wentylacyjna jest widoczna poprzez otwór wentylacyjny, znajdujący się w lokalu budynku nr [...] (wentylacja wykonana jako przelot na przestrzał). Ustalono ponadto, że na parterze budynku nr [...] właściciele zastawili otwór płytą gipsową i zagipsowali otwór wentylacyjny z uwagi na przenoszenie się odgłosów od otworu wentylacyjnego sąsiada. Właściciele budynku nr [...] stwierdzili, że przedmiotowy otwór w budynku nr [...] wykonano w 2014 r. Ponadto w lokalu budynku nr [...] stwierdzono rysy i pęknięcia ścian i stropów, a także zacieki i zagrzybienie po obu stronach budynku (od ogrodu i ulicy) występujące na styku ściany rozdzielającej oba budynki.
Decyzją z 19 października 2017 r. organ I instancji orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na podłączeniu wentylacji (wykuciu otworów) w pokojach na parterze i I piętrze budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Ś. [...] w G. do przewodu - pionu wentylacyjnego obsługującego wentylację pokoju w budynku sąsiednim przy ul. Ś. [...] w G. (zabudowa szeregowa).
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 3 lipca 2018 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na sprzeczne twierdzenia stron, co do wykonania podłączeń do przewodów wentylacyjnych. Stwierdził ponadto, że w znajdujących się w aktach sprawy opiniach kominiarskich i ekspertyzie technicznej brak jest analizy przeznaczenia poszczególnych przewodów w kanale kominowym i szkiców.
Po przeprowadzeniu kolejnej kontroli w dniu 29 czerwca 2023 r. organ I instancji ustalił, że stan wentylacji się nie zmienił, tj. w pokoju na parterze i I piętrze wloty do pionów wentylacyjnych budynku nr [...] są w tych samych miejscach, co w sąsiednim budynku nr [...] - wykonane na przestrzał. Ponadto strony, pomimo wezwań z dnia 15 listopada 2018 r., 4 lipca 2019 r. i 4 sierpnia 2023 r., nie przedłożyły jednego wspólnego protokołu przeglądu przewodów kominowych wentylacyjnych obejmujących oba budynki.
Decyzją z dnia 29 września 2023 r. PINB działając na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) w wyniku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych przy ul. Ś. [...] i [...] w G., w tym podłączenia wentylacji z pokojów dwóch budynków do wspólnego kanału wentylacyjnego, nałożył na S. P. i A. P. oraz na K. R. obowiązek m.in. przeprowadzenia kontroli w zakresie stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz w zakresie przewodów wentylacyjnych, a także sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego ściany rozgraniczającej budynki, w której znajdują się sporne przewody wentylacyjne i przedłożenia ich wyników organowi I instancji w terminie do dnia 29 grudnia 2023 r.
PWINB po rozpoznaniu odwołania S. P. i A. P., decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin ich wykonania do dnia 29 lutego 2024 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki dające podstawy do zastosowania przepisu art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że stan techniczny budynków dotyczący podłączenia pokojów budynków do wspólnych przewodów wentylacyjnych kominowych jest nieprawidłowy i niezgodny z przepisami technicznymi, a w konsekwencji może zagrażać zdrowiu mieszkańców. Przedłożone przez strony w toku ponownego rozpoznania sprawy protokoły kominiarskie ze stycznia 2023 r. i z 1 września 2023 r. nie zawierają odniesienia do podłączenia pionów wentylacyjnych na przestrzał, nie zawierają szkiców sytuacyjnych z dokładnym opisem przeznaczenia wszystkich kanałów, a protokół przedłożony przez współwłaścicieli budynku nr [...] (z dnia 1 września 2023 r.) zawiera w swojej treści sprzeczności. Zdaniem organu powyższe powoduje, że nie można jednoznacznie ustalić, jakie roboty powinny być wykonane aby doprowadzić przewody kominowe do stanu zgodnego z prawem. W rezultacie, nałożenie na właścicieli przedmiotowych budynków obowiązku przeprowadzenia kontroli w trybie przepisu art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego oraz obowiązku dostarczenia protokołów pokontrolnych i ekspertyzy stanu technicznego ściany rozgraniczającej przedmiotowe budynki wraz z przewodami kominowymi jest prawidłowe. Jednocześnie PWINB wyjaśnił, że z uwagi na skrócenie terminu wykonania obowiązków, podjął w tym zakresie rozstrzygnięcie reformatoryjne.
Końcowo, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego. Okoliczność, że strony są zwaśnione pozostaje bez wpływu na prawidłowość nałożenia obowiązku przedłożenia wspólnego protokołu kontroli przewodów kominowych i ekspertyzy. Organy nadzoru budowlanego nie zajmują się bowiem wzajemnymi relacjami sąsiedzkimi, tylko obiektami budowlanymi (ich stanem technicznym, użytkowaniem, etc.) w odniesieniu do przepisów ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru nie nakładają również obowiązków "na życzenie" stron, które to obowiązki ewentualnie strony mogłyby wykonać, np. jak sugerują skarżący - organ I instancji powinien powołać biegłego, a nie nakazywać przedłożenie wspólnego protokołu czy ekspertyzy. PWINB wyjaśnił ponadto, że prawidłowo sporządzony protokół kontroli przewodów kominowych oraz ekspertyza stanu technicznego ściany wspólnej powinny zawierać również zakres robót budowlanych, które wyeliminują nieprawidłowości. Dotychczas strony nie zdołały przedstawić takiego protokołu, a przedstawiony przez S. P. i A. P. protokół z dnia 1 września 2023 r. jest sprzeczny w swojej treści.
Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu dotyczącego oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniu K. R. z dnia 13 września 2023 r., które nie pokrywa się zakresowo z podstawą faktyczną oraz kwestionowania wykorzystania opinii biegłego sądowego. PWINB wyjaśnił w tym zakresie, że organ I instancji nie oparł rozstrzygnięcia na oświadczeniu jednej strony, tylko na zgromadzonym w aktach sprawy obszernym materiale dowodowym, w tym również oświadczeniach skarżących. Podniósł jednocześnie, że każdy dowód, który odnosi się do prowadzonej sprawy należy przyjąć do akt. Dotyczy to również opinii biegłego sądowego. Opinia ta zawiera m.in. ustalenia dotyczące ściany wspólnej i kominów, jest wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego, posiadającego odpowiednie uprawnienia i może stanowić również dowód w sprawie.
W dalszej kolejności PWINB, ustosunkowując się do dołączonego do odwołania pisma, z którego wynika, że właściciel budynku nr [...] "wykuł ścianę nośną na głębokości 5 cm osłabił ścianę nośną, za co skarżący żąda zapłaty 350 000 tyś. zł, chyba, że sąsiad wybuduje drugą ścianę nośną odcinając belki, które obciążają naruszoną ścianę nośną" wskazano, że ustalenia te nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ponadto organ zwrócił uwagę, że skarżący nie wyjaśnili dlaczego pismo to ma stanowić dowód w sprawie, a opinia rzeczoznawcy budowlanego nie.
Finalnie, ustosunkowując się kwestii wadliwej formy wydania rozstrzygnięcia, tj. wydania decyzji, podczas gdy powinno ono być precyzyjne i wydane w formie postanowienia, organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym nakazanie przeprowadzenia kontroli powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zaś formą właściwą dla nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części jest forma postanowienia. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczono określenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku lub jego części w decyzji tylko w przypadku, gdy decyzja ta jednocześnie rozstrzyga o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli. Tym samym nałożenie obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej razem z obowiązkiem wykonania kontroli jest prawidłowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zażądali także zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przez nieuwzględnienie przez organ II instancji zażalenia skarżącego i niewydanie orzeczenia reformatoryjnego, lecz utrzymanie postanowienia organu I instancji w mocy. Jako naruszone przez organ administracji przepisy wskazano:
art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących odnośnie konieczności przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego;
art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa wymagała zasięgnięcia opinii biegłego i strona o to wnioskowała;
art. 62 ust.3 w zw. art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 i art. 61 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie ustalenia i ewentualnego nałożenia obowiązku wykonania przez K. R. określonych czynności bądź robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przerzucanie na strony postępowania obowiązków wyjaśnienia okoliczności sprawy;
art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że ekspertyza w sprawie nie ma charakteru dowodowego, co spowodowało wydanie orzeczenia w formie decyzji, zamiast w formie postanowienia (postępowanie w toku); nadto nieprecyzyjne określenie obowiązków stron, które w efekcie nie doprowadzi do wyjaśnienia koniecznych dla rozstrzygnięcia okoliczności,
art. 104 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do orzeczenia o czynnościach dowodowych;
art. 62 ust 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem na skarżących obowiązku wykonania kontroli stanu technicznego budynku mimo, że nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania i mimo, iż skarżący wskazywali, że to sąsiad dokonał nieprawidłowego podłączenia się do przewodów kominowych, a nadto złożyli w trakcie postępowania przed organem I instancji stosowną Ekspertyzę Techniczną z 21 kwietnia 2016 r. sporządzoną przez J. W. Podkreślili przy tym, że postępowanie zostało wszczęte w 2015 r., a zatem sam czas jego trwania wyklucza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że sprowadza się ona do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PWINB") z dnia 22 listopada 2023 r., ozn.: WPO.7721.210.2023.GD, który uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej jako: "PINB") z dnia 29 września 2023 r., ozn.: PINB.7143.67.2015.JS.20 w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczenia nowego terminu ich wykonania - do 29 grudnia 2024 r. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. PINB nałożył natomiast na S. P. i A. P. oraz na K. R. obowiązek m.in. przeprowadzenia kontroli w zakresie stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz w zakresie przewodów wentylacyjnych, a także sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego ściany rozgraniczającej budynki, w której znajdują się sporne przewody wentylacyjne i przedłożenia ich wyników organowi I instancji w terminie do dnia 29 grudnia 2023 r.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowił art. 62 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"). Zgodnie z jego brzmieniem organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Zastosowanie przywołanego przepisu wymaga łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek:
1) stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części,
2) ów nieodpowiedni stan techniczny może powodować zagrożenie chronionych prawnie dóbr (życie, zdrowie, mienie, środowisko).
Wystąpienie wskazanej sytuacji aktualizuje kompetencje organu nadzoru budowalnego, z których pierwsza ma charakter obligatoryjny i nakłada na organ obowiązek nakazania przeprowadzenia kontroli, natomiast druga ma charakter fakultatywny i dotyczy możliwości zażądania przez organ przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego.
W stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracji istotne jego elementy nie są sporne. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.
Przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego była kwestia stanu technicznego, w tym działania wentylacji w budynkach jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych przy ul. Ś. [...] (właściciele: S. P. i A. P.) i przy ul. Ś. [...] w G. (właściciel: K.R.). Od momentu przeprowadzenia pierwszej kontroli (11 lutego 2016 r.) kiedy to stwierdzono, że w budynku nr [...] na piętrze w pokoju wykonane jest podłączenie do pionu wentylacyjnego, którego kratka wentylacyjna jest widoczna poprzez otwór wentylacyjny, znajdujący się w lokalu budynku nr [...] (wentylacja wykonana jako przelot na przestrzał), a na parterze budynku nr [...] właściciele zastawili otwór płytą gipsową i zagipsowali otwór wentylacyjny do momentu wydania decyzji stan wentylacji się nie zmienił. Ponadto strony, pomimo wezwań z dnia 15 listopada 2018 r., 4 lipca 2019 r. i 4 sierpnia 2023 r., nie przedłożyły jednego wspólnego protokołu przeglądu przewodów kominowych wentylacyjnych obejmujących oba budynki.
Z przepisów Prawa budowlanego wynika, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, że obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli:
1) okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego:
a) elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu,
b) instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska,
c) instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych);
2) okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów;
3) okresowej w zakresie, o którym mowa w pkt 1, co najmniej dwa razy w roku, w terminach do 31 maja oraz do 30 listopada, w przypadku budynków o powierzchni zabudowy przekraczającej 2000 m2 oraz innych obiektów budowlanych o powierzchni dachu przekraczającej 1000 m2; osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie pisemnie zawiadomić właściwy organ o przeprowadzonej kontroli;
4) bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2.
Organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części (art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego). Jak wynika z treści przywołanego przepisu organ nadzoru budowlanego może w określonych przypadkach nakazać przeprowadzenie kontroli, a także żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego. Wobec braku uregulowania przez ustawodawcę, w jakiej formie zapada wskazane rozstrzygnięcie/ rozstrzygnięcia, w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nakazanie przeprowadzenia kontroli powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, natomiast nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części w formie postanowienia. Przy czym, określenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku lub jego części w decyzji jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy decyzja ta jednocześnie rozstrzyga o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli (zob. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016, LEX/el, komentarz do art. 62, t. 9). Należy mieć na uwadze cel omawianej regulacji - organ przed podjęciem rozstrzygnięcia (przed podjęciem decyzji merytorycznej) musi w drodze postępowania wyjaśniającego ustalić stan techniczny obiektu budowlanego. Dopiero na tej podstawie będzie mógł dokonać oceny, czy ustalony stan techniczny obiektu budowlanego może spowodować zagrożenie dla wszystkich lub niektórych dóbr z wymienionych w art. 62 ust. 3 ustawy. W zależności od konkretnego stanu faktycznego, ustalenia dokonane przez organ co do stanu technicznego obiektu budowlanego mogą stanowić wystarczającą podstawę do nakazania przeprowadzenia kontroli i w takim przypadku, jeżeli będzie to konieczne, organ nadzoru budowlanego w decyzji może orzec również o obowiązku przedstawienia ekspertyzy (wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r., II OSK 1160/19). Zwraca się także uwagę, że nałożenie jednocześnie obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu następuje w formie decyzji administracyjnej. Od tej sytuacji należy odróżnić przypadek, w którym jest nakładany, po uprzednim nakazaniu przeprowadzenia kontroli, obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Wówczas, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15, ONSAiWSA 2016/4/55, formą prawną nałożenia takiego obowiązku będzie postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 u.p.b. Takie postanowienie ma charakter stricte dowodowy (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., II OSK 2028/21).
W kontekście powyższego zauważyć trzeba, że niezbędne do nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy jest stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie któregokolwiek z wymienionych dóbr. W tym celu organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ponadto ustawa upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego, którego stan techniczny może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli nie musi istnieć stan zagrożenia. Niezbędne jest natomiast stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie dla któregokolwiek z wymienionych dóbr. Dopiero bowiem przeprowadzenie kontroli pozwoli na stwierdzenie, czy zagrożenie istotnie występuje i w takim przypadku wdrożyć dalsze działania zmierzające do zniwelowania stanu zagrożenia.
W realiach rozpatrywanej sprawy impulsem do wszczęcia postępowania było zawiadomienie S. P. i A. P. z dnia 17 czerwca 2015 r. informujące o wykuciu w ścianie rozdzielającej budynki przy ul. Ś. [...] i [...] w G. w zabudowie szeregowej otworu osłabiającego konstrukcję budynku. W trakcie postępowania organy nadzoru budowlanego uznały, że należy przeprowadzić kontrolę okresową polegającą na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, a także, że zachodzi konieczność sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego ściany rozgraniczającej budynki mieszkalne wraz z przewodami kominowymi.
Zdaniem strony skarżącej organ administracji nie posiadał podstaw do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przedstawiane protokoły przeglądów kominowych były wystarczające dla oceny sytuacji.
Sąd w składzie orzekającym nie podzielił w tym zakresie stanowiska strony skarżącej. Podkreślenia wymaga, że dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli nie musi istnieć stan zagrożenia. Niezbędne jest natomiast stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie dla któregokolwiek z wymienionych dóbr. Dopiero bowiem przeprowadzenie kontroli pozwoli na stwierdzenie, czy zagrożenie istotnie występuje i w takim przypadku wdrożyć dalsze działania zmierzające do zniwelowania stanu zagrożenia (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2024 r., II SA/Wr 631/23). Oznacza to, że właściciele (współwłaściciele czy zarządca obiektu budowlanego) mocą obowiązujących przepisów zobligowani są do utrzymania tegoż obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym. Ów odpowiedni stan techniczny ma dawać gwarancję bezpiecznego użytkowania obiektu. Dopiero w sytuacji, gdy podmioty te nie respektują obowiązujących przepisów wkracza w sposób władczy organ nadzoru budowlanego, który przy pomocy przysługujących mu środków niejako koordynuje dalsze działania przywracające należyty stan rzeczy. W toku postępowania organy administracji wzywały strony postępowania o przedłożenie jednego, wspólnego aktualnego protokołu przeglądu przewodów kominowych wentylacyjnych obejmującego oba budynki. Dokument taki nigdy nie został złożony. Jednocześnie przedłożone przez strony (po uchyleniu pierwszej decyzji PINB) protokoły kominiarskie ze stycznia 2023 r. i z 1 września 2023 r. nie zawierają odniesienia do podłączenia pionów wentylacyjnych na przestrzał, nie zawierają szkiców sytuacyjnych z dokładnym opisem przeznaczenia wszystkich kanałów, a protokół przedłożony przez współwłaścicieli budynku nr [...] (z dnia 1 września 2023 r.) zawiera w swojej treści sprzeczności. Wskazano w nim, że stan techniczny kominów i nasad na dachu jak i drożność przewodów kominowych są dobre i nadają się one do dalszej eksploatacji, ale jednocześnie stwierdzono, iż przewody kominowe i elementy urządzeń kominowych nie odpowiadają przepisom Prawa budowlanego w opisanym w protokole zakresie. W tak ustalonym stanie faktycznym organy administracji uznały, że stan techniczny budynków w zakresie podłączenia pokojów w tych budynkach do wspólnych przewodów wentylacyjnych (kominowych) jest nieprawidłowy i niezgodny z przepisami, a także, że może zagrażać zdrowiu mieszkańców.
W ocenie Sądu ocena ta jest prawidłowa i zasadnie organy administracji nałożyły obowiązki na właścicieli obu budynków, to jest K. R. (właściciel budynku przy ul. Ś. [...] w G.) oraz S. i A. P. (współwłaściciele budynku przy ul. Ś. [...] w G.). Skoro ekspertyza ma dotyczyć ściany rozgraniczającej budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z przewodami kominowymi to oczywistym jest, że obowiązek jej sporządzenia i przedłożenia powinien być nałożony na właścicieli obu sąsiadujących budynków.
W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony i zaniechanie przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego Sąd wyjaśnia, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 62 Prawa budowlanego wyraźnie przewiduje kompetencje organów administracji i określa obowiązki (w tym wypadku) właścicieli obiektów budowlanych. Wbrew stanowisku skarżących organ administracji nie może, wyłącznie z powodu sporu czy konfliktu między stronami, nie realizować swoich kompetencji czy wręcz "szukać" możliwości ich obejścia. W przypadku zaistnienia stanu faktycznego przewidzianego w hipotezie normy prawnej obowiązkiem organu administracji jest zachowanie się zgodnie z jej dyspozycją. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Jeżeli strona skarżąca wywodzi, że nałożony obowiązek jest niewykonalny to będzie mogła podnosić tę argumentację w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym, jeśli strony nie dojdą do porozumienia w kwestii wykonania nałożonego na nie obowiązku. Obowiązujące przepisy prawa tworzą w tym wypadku stosunkowo spójną konstrukcję: stan faktyczny wymagający wydania decyzji nakładającej określone obowiązki i ewentualna przymusowa ich realizacja w ramach odrębnej procedury realizowanej w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjny w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.). Jedynie uzupełniająco dodać należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), a za sprzeczne z tą zasadą należałoby uznać działanie treścią którego byłoby poszukiwanie rozwiązań za pomocą których nie byłyby realizowane ustawowe kompetencje. Organ administracji nie musiał zatem odnosić się do propozycji powoływania biegłego i brak reakcji w tej kwestii nie może stanowić skutecznego zarzutu.
Nie mógł również zasługiwać na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przerzucanie na strony postępowania obowiązków dowodowych. Z przywołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że nakaz ten obciąża właścicieli budynków. Rozstrzygnięcie organu w tym zakresie zmierza wyłącznie do wyegzekwowania przez właścicieli ciążących na nich z mocy prawa obowiązków, wobec czego nie może być mowy o przerzucaniu na strony obowiązku wyjaśnienia okoliczności sprawy.
Strona skarżąca podniosła w skardze także zarzut naruszenia art. 62 ust.3 w zw. art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 i art. 61 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi na wyjaśniła jednak w czym dokładnie upatruje naruszenia wskazanych przepisów. Ponieważ jednak zarzut ten dotyczy przepisów wymienionych w podstawie prawnej decyzji Sąd przyjął, że w ocenie strony skarżącej przepisy te nie powinny być zastosowane w sprawie. Wbrew tym twierdzeniom zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że zaktualizowała się kompetencja organów administracji do wydania decyzji na podstawie przywołanych przepisów. Przywołane przepisy zostały właściwie zastosowane w ustalonym stanie faktycznym, a sama decyzja w swojej treści nie zawiera uchybień, które wymagałaby wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie ustalenia i ewentualnego nałożenia obowiązku wykonania przez K. R. określonych czynności bądź robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wyjaśnić należy, że w dniu 19 października 2017 r. organ I instancji orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie dot. wykonania robót budowlanych polegających na podłączeniu wentylacji (wykuciu otworów) w pokojach na parterze i I piętrze budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Ś. [..] w G. do przewodu - pionu wentylacyjnego obsługującego wentylację pokoju w budynku sąsiednim przy ul. Ś. [...] w G. (zabudowa szeregowa). Ta decyzja została uchylona przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 lipca 2018 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W trakcie ponownego rozpatrzenia organ I instancji ustalił, że postępowanie powinno toczyć się w trybie art. 62 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu takie działanie organu administracji jest dopuszczalne. Jeżeli w ramach prowadzonego postępowania okaże się, że należało przyjąć inną kwalifikację dla ustalonego stanu faktycznego możliwe jest wydanie decyzji na innej podstawie prawnej niż ustalona przy wszczęciu postępowania. Organ administracji prowadzący postępowanie nie musi przy tym wydawać decyzji o braku podstaw do nałożenia określonych obowiązków, ale może nałożyć je na innej podstawie prawnej. Warunkiem dopuszczalności takiego działania jest zachowanie zasady dwuinstancyjności, tak by strony postępowania miały zapewnione prawo do odwołania i dwukrotnego rozpoznania sprawy.
Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 123 § 1 k.p.a. (wydanie orzeczenia w formie decyzji, a nie postanowienia) i art. 104 k.p.a. (niewłaściwe zastosowanie do orzeczenia o czynnościach dowodowych) albowiem prawidłowo zachowały się organy administracji wydając decyzję w sprawie, o czym była mowa w niniejszym uzasadnieniu.
Odnośnie sporządzonej przez mgr inż. J. W. "Ekspertyzy technicznej dotyczącej oceny stanu technicznego lokalu mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. Ś. [...] w G. Podanie rozwiązań naprawczych zabezpieczających budynek przed istniejącymi uszkodzeniami" organ I instancji wyjaśnił, że w sprawach dotyczących wentylacji decydującym dokumentem w sprawach dotyczących wentylacji (przewodów kominowych) jest protokół kominiarski i opinia osoby posiadającej stosowne uprawnienia zawodowe.
W ocenie Sądu decyzje organów administracji o nakazie przeprowadzenia kontroli i obowiązku sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego ściany rozgraniczającej budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. Ś. [...] i [...] w G. są zgodne z prawem. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.