II SA/Gd 379/20

II SA/Gd 379/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1356/21 - Wyrok NSA z 2024-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 53 ust. 4 pkt 5, art. 61 ust. 1 pkt 2-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 sierpnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rozpoznając wniosek D.P. i W. P. z dnia 30 kwietnia 2019 r., uzupełniony w dniu 1 sierpnia 2019 r., Prezydent Miasta decyzją z dnia 2 sierpnia 2019 r. ustalił warunki zabudowy działek nr [..] i [..] obręb [..], położonych przy ul. R. w G. oznaczonych literami ABCD na załączniku graficznym oraz działki nr [..], obręb [..] dla realizacji dojazdu i infrastruktury.
Organ ustalił warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, w następujący sposób:
1.rodzaj inwestycji - dwa budynki jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną - rozbiórka istniejących fundamentów
2. rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN)
2. linia zabudowy - jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce przy ul. R. – 6 m od granicy działki oznaczonej literami AD.
3. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 0,24
4. szerokość elewacji frontowej - 12,30 m z tolerancją 20% (łącznie dla obu budynków),
5. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 8,75 m mierząc od średniego istniejącego poziomu terenu przed wejściem głównym do budynku,
6. geometria dachu: płaski.
7. obsługa komunikacyjna - od ul. R.; obiekty budowlane należy zlokalizować w odległości nie mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Ewentualne zmniejszenie ww. odległości może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zgodą zarządcy drogi wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w obszarze analizowanym wyznaczonym jako trzykrotna szerokość frontu przedmiotowej działki, znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Według organu, inwestycja objęta wnioskiem polegająca na budowie dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej - spełnia wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rozpoznając odwołanie Z. G. od decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy jego decyzję. W odniesieniu do kwestii prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego organ wskazał, że zamierzeniem inwestycyjnym objęte są działki nr [..] i [..] obręb przy ul. R. w G. Front działki wynosi około 24 m i jest nim szerokość działek objętych wnioskiem, a zatem minimalna wielkość obszaru analizowanego zgodnie z przepisami wynosi około 72 m i taką wielkość przyjęto jako obszar analizowany. Inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej, skoro na obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz w zabudowie bliźniaczej, zabudowa wielorodzinna oraz usługowa.
Kolegium wyjaśniło, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. R. tj. 6 m od granicy działki. Z uwagi na to, że front działki objętej wnioskiem ma kształt nieregularny, dostosowany do przebiegu pasa drogowego, ustalono tę linię jako nieprzekraczalną.
W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przyjęto, że określony w decyzji parametr na poziomie 0,24 jest prawidłowy i odpowiada średniemu wskaźnikowi z obszaru analizowanego. Podobnie, średni parametr szerokości elewacji frontowej zabudowy przy ul. R. wynoszący 12,30 m stał się podstawą do ustalenia tego parametru dla nowej zabudowy.
Kolegium wyjaśniło, że na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8,75 m mierząc od średniego poziomu terenu przed wejściem głównym do budynku. W pierzei ul. R. przeważają bowiem budynki trzykondygnacyjne z dachami płaskimi. Wyjaśniono, że prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jednak odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, że pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto jako średnią wysokości budynków bezpośrednio sąsiadujących - budynku jednorodzinnego przy ul. R. stanowiącego własność skarżącego i wynoszącego 9,50 m oraz okapu dachu budynku wielorodzinnego przy ul. R.– 8 m, która wnosi 8,75 m mierząc od średniego poziomu terenu przez wejściem głównym do budynku. Zdaniem Kolegium, wskazana przez organ I instancji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma odniesienie w zabudowie istniejącej i nie wprowadza wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla istniejącego ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że posłużenie się przez organ I instancji odstępstwami od standardowych zasad ustalania parametrów, w szczególności odstąpienie od wartości średnich w obszarze analizowanym, znajduje swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Jeśli zatem planowany budynek stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to nie można uznać, że narusza ład przestrzenny. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i powodować możliwość powstania w danym miejscu tylko obiektów tożsamych z już istniejącymi.
W skardze na powyższą decyzję Z. G. wskazał, że wniosek o wydanie warunków zabudowy złożony przez inwestorów był niekompletny, brakowało w nim bowiem wskazania kubatury inwestycji. Brak było także podstawowej wielkości w postaci kubatury budynku, co umożliwia wybudowanie obiektu o wielkościach niedostosowanych do istniejącej zabudowy. Ponadto, w dokumentach nie ma badań geodezyjnych gruntu, a dołączone mapki są nieaktualne, ponieważ na działkach nr [..] i [..] nie ma pozostałości po starych fundamentach, które zostały wyburzone.
Skarżący wskazał, że linia zabudowy przy ul. R. jest stała, a wszystkie budynki usytuowane są w odległości 5 m od krawędzi jezdni, z wyjątkiem jednego budynku przy ul. R., gdzie odległość ta jest większa i wynosi 6m. Dlatego wyznaczenie innej odległości niż 5 m od krawędzi jezdni jest niedopuszczalne. Według skarżącego do analizy wysokości przyjęto tylko budynki przy ul. R., co jest sprzeczne z przepisami. Skarżący nie zgodził się też z ustaleniem organu, że budynki przy ul. R. są trzykondygnacyjne, ponieważ mają one 2 kondygnacje nadziemne i 1 kondygnację podziemną ze względu na ukształtowanie terenu. Zdaniem skarżącego, maksymalna wysokość budynku powinna być liczona od średniego poziomu jezdni do stropu wieńczącego budynek, możliwe jest także określenie wysokości budynków z uwzględnieniem wysokości od poziomu morza. Zatem dopuszczalna wysokość planowanej zabudowy została obliczona w niniejszej sprawie w nieprawidłowy sposób. W związku bowiem z różnicą wysokości 3 m pomiędzy frontem działki a jej pozostałą częścią w głębi określona w decyzji dopuszczalna wysokość od poziomu terenu przed wejściem głównym, które zaplanowano na tyłach budynku, wynosząca 8,75, m spowoduje, że ostatecznie możliwa jest zabudowa do 12 m. Taka wysokość nie odzwierciedla średniej wysokości budynków sąsiadujących. Z tego powodu skarżący zawnioskował o podanie maksymalnej wysokości budynku od średniego poziomu jezdni do stropu wieńczącego budynek.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2020 r. wskazał, że organ przeprowadzając analizę uwzględnił budynek przy ul. R. w G., który sam organ I instancji uznał za zabudowę nielegalną i decyzją z dnia 26 marca 2018 r., nr [..], uchylił pozwolenie na budowę tego budynku na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, taka zabudowa nie powinna być ujęta w analizie.
W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2021 r. inwestorzy D. P. i W. P. wnieśli o oddalenie skargi wskazując, że planowana zabudowa spełnia wymogi art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poszczególne parametry nowej zabudowy wyznaczono w zgodzie z wymogami rozporządzenia, w tym linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.
Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze aktu indywidualnego - decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Jednocześnie decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi żadnego substytutu planu. Jest ona formą określania warunków zabudowy w oparciu o państwowy porządek prawny w sytuacji, w której brak jest miejscowego aktu normatywnego określającego przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy.
Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej.
Z bezspornych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.
W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.
Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Prawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego jest kluczowe dla legalności decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie obszar analizowany odpowiada wymogom rozporządzenia. Jego wyznaczenie w odległości minimalnej trzykrotności szerokości frontu obu działek objętych inwestycją pozwoliło na objęcie granicami obszaru teren stanowiący wystarczające sąsiedztwo urbanistyczne i wzorzec dla planowanej inwestycji.
Przeprowadzona w granicach tak wyznaczonego obszaru analizowanego analiza funkcji potwierdziła, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej w pełni koresponduje z występującą w tym obszarze zabudową mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. Pojęcie "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Biorąc pod uwagę powyższe nie można zasadnie twierdzić, aby nowa zabudowa godziła w zastany stan rzeczy i burzyła istniejący ład przestrzenny. W tej sytuacji organ winien był dostosować warunki nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego.
Weryfikując poszczególne parametry zabudowy ustalone w zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył naruszenia przepisów rozporządzenia i u.p.z.p., które miałyby wpływ na wynik sprawy.
Wbrew twierdzeniom skarżącego linia zabudowy wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy na działce przy ul. R. - 6 m od granicy działki oznaczonej na załączniku graficznym literami AD jest zgodna z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Uwzględniono przy tym nieregularny kształt frontu działek objętych inwestycją i dostosowano linię zabudowy do przebiegu pasa drogowego. Nie można przy tym pominąć, że tak ustalona odległość linii zabudowy od pasa drogowego drogi publicznej odpowiada dyspozycji § 4 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Wymóg minimalnej odległości 6 m obiektów budowlanych przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej statuuje art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470), zwanej dalej u.d.p. Określenie linii zabudowy dla nowej inwestycji jest również adekwatne do różnicy w tym zakresie w obszarze analizowanym, na którą powołuje się skarżący mówiąc o odległości linii zabudowy na swojej działce wynoszącej 5 m. Otóż sytuację taką rozwiązuje dyspozycja § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowią, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dodatkowo, z akt sprawy wynika, że o taki sposób wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy wnioskował Zarząd Dróg i Zieleni wykonujący zadania zarządcy drogi gminnej (pismo z dnia 20 maja 2019 r.).
Podobnie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określony jako 0,24 odpowiadając średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym realizuje jednocześnie wymogi § 5 ust. 1 rozporządzenia, nie pozostawiając żadnych wątpliwości, że przyszła zabudowa o takich gabarytach uzupełni istniejącą zabudowę w sposób płynny wpisując się w istniejący ład przestrzenny.
Wątpliwości Sądu nie budzi także prawidłowość wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej – 12.30 m, gdyż w tym wypadku organ działał zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak wynikało z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, dla zabudowy wzdłuż ul. R. średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,30 m i tak też przyjęto w decyzji dla obu budynków łącznie, dopuszczając tolerancję 20%.
Zdaniem Sądu, nie potwierdziły się również zastrzeżenia skarżącego odnośnie ustalonej w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą wyznacza się zgodnie z § 7 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli jednak omawiana wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Ponadto, zgodnie z ust. 4, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wynika, że opisując szczegółowo wysokości budynków położonych wzdłuż ul. R.: nr [..] – 9,50 m, nr [..] – 7,19 m, nr [..] – 8 m, [..] – 8 m i ul. S. nr [..] – 4,70 m, urbanista, a następnie organ, oparł się na jednak na wysokości budynków zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. wziął pod uwagę wysokość zabudowy na działce skarżącego przy nr [..] – 9,50 m i na działce przy ul. R.– 8 m, wyznaczając w oparciu o nie średnią – 8,75 m i przyjmując tą wartość jako wysokość nowej zabudowy. Ponieważ możliwość taką przewiduje przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczając wyznaczenie innej wysokości niż tej określonej według sposobu z § 7 ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, to odwołanie się do parametru wysokości zabudowy na działkach stanowiących najbliższe sąsiedztwo w stosunku do terenu nowej inwestycji nie jest błędem. W ocenie Sądu, przyjęcie konkretnego sposobu wyznaczania parametrów zabudowy zależy od odrębnych uwarunkowań właściwych każdej sprawie. W niniejszej sprawie taką okolicznością specyficzną jest występująca na terenu inwestycji oraz w bezpośrednim jej sąsiedztwie różnica wysokości. W tych warunkach ustalenie parametru wysokości nowej zabudowy w oparciu o średnią arytmetyczną uzyskaną na podstawie wysokości obiektów zlokalizowanych na działkach bezpośrednio sąsiadujących jest sposobem na dostosowanie nowej zabudowy do istniejących w najbliższym sąsiedztwie warunków zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że to ustawodawca w § 7 ust. 2 rozporządzenia określił, że wysokość nowej zabudowy mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Nie ma więc możliwości odstąpienia od tak określonego sposobu mierzenia wysokości zabudowy i zastosowania oczekiwanego przez skarżącego sposobu mierzenia wysokości zabudowy od poziomu morza czy też wskazania maksymalnej wysokości zabudowy od średniego poziomu jezdni do stropu wieńczącego budynek. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wyznaczenie omawianego parametru w ten sposób, w odniesieniu do średniej wysokości krawędzi górnych elewacji budynków w obszarze analizowanym, a nie maksymalnej wysokości tych budynków oraz wskazanie, że wysokość ta ma być mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku uwzględnia fakt, że działka inwestora znajduje się na terenie pochyłym, ze spadkiem około 3 m. W konsekwencji projektowana zabudowa nie będzie, wbrew obawom skarżącego, osiągać wysokości przekraczającej wartości maksymalne na tym terenie. Przy tym podkreślić należy, że wbrew zarzutom skarżącego, wysokość nowej zabudowy określona została poprzez wskazanie parametru wyrażonego konkretną liczbą "do 8,75 m", a nie wyrażonego liczbą kondygnacji.
Tak wyznaczony parametr nie narusza prawa i nie wprowadzi zabudowy burzącej panujący ład przestrzenny na wskazanym terenie.
Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w uwzględnieniu w analizie urbanistycznej zabudowy zlokalizowanej na działce przy ul. R. w G. Nie ma wątpliwości, że sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że organ orzekając o warunkach zabudowy winien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty. W literaturze, akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że istniejąca zabudowa winna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej, a więc obiektów wybudowanych bez pozwolenia budowlanego albo dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane. Fakt istnienia samowoli winien być stwierdzony w stosownym postępowaniu rozstrzygnięciem ostatecznym. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego (zob. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, z dnia 30 września 2014 r., II OSK 715/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przedłożonej przez skarżącego w toku postępowania sądowego kopii decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2018 r. uchylającej decyzję tego organu zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla budynku przy ul. R. wynika po pierwsze, że przy realizacji tego obiektu doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, a po drugie, że podjęto decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, której celem w istocie jest wydanie rozstrzygnięcia naprawczego mającego na celu zachowanie zrealizowanej zabudowy w stanie zgodności z prawem, jeśli w takim pozostaje bądź który należy osiągnąć dokonując określonych czynności. Celem tego ostatniego rozstrzygnięcia nie jest rozbiórka.
Wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego jest koniecznym następstwem decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a stan faktyczny stanowiący kanwę powyższych rozstrzygnięć określany jest jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie samowola budowlana. Takiej sytuacji faktycznej nie można określić mianem samowoli, albowiem inwestor działał w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, od którego w sposób istotny odstąpił, co nie oznacza automatycznie, że zrealizowane roboty są nielegalne. Obligatoryjne uchylenie, w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę, od którego warunków odstąpiono, jest koniecznym następstwem zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który ma zastąpić dotychczasowy projekt budowlany i w oparciu o który organ nadzoru budowlanego ma podjąć rozstrzygnięcie naprawcze z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Z okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania administracyjnego nie wynikało, aby zabudowa przy ul. R. objęta została rozstrzygnięciem zmierzającym do jej rozbiórki bądź takiej zmiany parametrów, które miałyby wpływ na wynik niniejszej sprawy. Takich okoliczności nie potwierdza również kopia decyzji przedłożonej przez skarżącego, wobec czego okoliczności nią objęte nie miały wpływu na wynik niniejszej sprawy.
Powyższe okoliczności nie wyczerpują przesłanki uznania zabudowy sąsiedniej za samowolę budowlaną i nie uzasadniają jej wyeliminowania z analizy urbanistycznej. O takim obiekcie można powiedzieć tylko tyle, że został wzniesiony legalnie, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, co nie przesądza o konieczności jego rozbiórki, a wręcz przeciwnie daje szanse na jego utrzymanie, co jest celem postępowania naprawczego.
Ponadto, z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika, że zaplanowana przez inwestora inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p., co nie jest w sprawie kwestionowane.
Odnosząc się dalej do żądania skarżącego, aby przeprowadzić badania geologiczne gruntu należy wskazać, że takie żądanie na obecnym etapie jest nieuzasadnione, albowiem wymogu takiego nie przewidują przepisy regulujące kwestie ustalania i wydawania warunków zabudowy. Natomiast brak jest przesłanek wskazujących na konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. Okoliczność, czy takie badania geologiczne gruntu są zasadne i konieczne, a budynek może być posadowiony bez szkody dla nieruchomości sąsiednich ze względu na warunki geologiczne, może być więc ewentualnie rozważana na etapie pozwolenia na budowę, jednakże jest to odrębny, następny etap inwestycyjny. W związku z tym, badania takie w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy są przedwczesne, a podnoszony w tym zakresie zarzut nie ma wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanej decyzji.
Podobnie, nie ma racji skarżący wskazując, że w decyzji należało określić także kubaturę budynku. Parametru takiego dla warunków zabudowy i zagospodarowania nie przewidują ani przepisy u.p.z.p., ani rozporządzenia, bowiem instytucja warunków zabudowy nie służy ustalaniu konkretnych wymiarów planowanej inwestycji. Konkretyzacja wymiarów budynku, w wyznaczonych warunkami zabudowy granicach, w tym jego kubatury, następuje dopiero na etapie pozwolenia na budowę.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu. Przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła na ustalenie cech zabudowy w sposób pozwalający organowi na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, czym zrealizowane zostały wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany pozwolił na ustalenie parametrów nowej zabudowy, które nie naruszą ładu przestrzennego, a jednocześnie pozwolą inwestorowi na realizację jego inwestycji w ramach przysługującego mu prawa. Ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził również spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przesłanek ustalenia warunków zabudowy.
Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy u.p.z.p. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Zarzuty skargi nie zdołałby podważyć legalności zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl)