II SA/Gd 373/22

II SA/Gd 373/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 237
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P Spółki komandytowej z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 11 lutego 2022 r., nr SKO.460.2.2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Słupskiego z dnia 28 grudnia 2021 r., nr ŚR.6221.49.2021.II, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz strony skarżącej P Spółki komandytowej z siedzibą w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga A Sp. k. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 lutego 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Słupskiego z 28 grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w związku z eksploatacją instalacji do produkcji mączki rybnej i oleju rybnego, zlokalizowanej na terenie dz. nr [...] obręb W., gm. Słupsk, określając wymagania tego dokumentu, została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Starosta Słupski po otrzymaniu informacji od mieszkańców W., przedsiębiorców oraz instytucji, w sprawie uciążliwości odorowych pochodzących z Zakładu produkcji mączki rybnej i oleju rybnego (dz. nr [...] obręb W., gm. Słupsk) oraz pisma z 27 października 2021 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku Delegatury w Słupsku w sprawie uciążliwości zapachowych pochodzących z ww. Zakładu w dniu 22 października 2021 r. i 27 października 2021 r. dokonał wizji terenowej celem zweryfikowania ww. uciążliwości.
Dokonano oględzin m.in. na obszarze, z którego odnotowywano zgłoszenia dotyczące występowania odorów. Podczas wizji na terenie W. stwierdzono występowanie intensywnego zapachu (rybiego) m.in. na ul. Jodłowej, ul. Żelaznej, ul. Miedzianej, Al. Brzozowej, Al. Różanej, Al. Błękitnej oraz Al. Nad Rzeką. Dokonano również oględzin terenu wokół Zakładu produkcji mączki rybnej i oleju rybnego. Z wylotu komina (odprowadzającego substancje z systemu dezodoryzacji), zlokalizowanego na terenie Zakładu zaobserwowano wydobywające się opary. Odór od strony zachodniej Zakładu nie był wyczuwalny, natomiast od strony wschodniej był już wyczuwalny. Zapach rozprzestrzeniał się zgodnie z kierunkiem oddziaływania wiatru (wiejącego w ocenie pracowników tut. organu z południowego zachodu). Wskazać należy także, że w bliskim sąsiedztwie Zakładu zlokalizowane są również inne podmioty prowadzące działalność w zakresie przetwórstwa ryb.
Ponadto w dniu 26 listopada 2021 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę dokumentacji przedłożonej w dniu 3 czerwca 2020 r. przez Spółkę w trybie art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, późn. zm.), dalej p.o.ś., tj. zgłoszenia instalacji do produkcji mączki rybnej i oleju rybnego oraz zgłoszenia instalacji energetycznych, zlokalizowanych na terenie ww. Zakładu. Powyższa kontrola wykazała nieprawidłowości, lecz nie dotyczyły one występowania uciążliwości odorowych. W dniu kontroli Zakład nie prowadził produkcji. Podczas oględzin Zakładu tj. wewnątrz budynku zapach (rybi) był w ocenie pracowników organu intensywnie wyczuwalny, natomiast na zewnątrz budynku nie był odczuwalny. W dniu kontroli dokonano również wizji lokalnej we Włynkówku m.in. na ul. Jodłowej, ul. Żelaznej, ul. Miedzianej, Al. Brzozowej, Al. Różanej, Al. Błękitnej oraz Al. Nad Rzeką, podczas której nie stwierdzono występowania uciążliwości odorowej.
W oparciu o powyższe okoliczności Starosta stwierdził, że w niniejszym przypadku występują okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, w tym na zdrowie ludzi.
przedmiotem działalności prowadzonej przez Spółkę A z siedzibą w S. jest głównie przetwarzanie i konserwowanie ryb, skorupiaków i mięczaków (kod PKD 10 20 Z). Na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb W., gm. Słupsk eksploatowana jest instalacja do produkcji mączki rybnej i oleju rybnego. Proces produkcyjny prowadzony jest na zautomatyzowanej linii technologicznej. W celu zminimalizowania uciążliwości zapachowej z procesu produkcyjnego, zastosowany został system dezodoryzacji szwedzkiej firmy Centriair. System ten składa się z płuczki chemicznej na początku procesu, w celu wyeliminowania amoniaku i usunięcia możliwości osadzania się soli amonowych na lampach UV w reaktorach. Następnie zastosowane są reaktory UV, a po nich system filtrów węglowych. Emisja substancji z procesu produkcyjnego, po przejściu przez system dezodoryzacji odbywa się za pośrednictwem emitora E3 (stalowy otwarty komin, o wysokości 30,0 m i średnicy 1,2 m). Powyższy system ma w 98% redukować uciążliwe zapachy oraz gwarantować nie przekraczanie 1000 ouE/m3 na wylocie z systemu dezodoryzacji. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją za pośrednictwem emitora E3 do powietrza wprowadzane są następujące substancje: tlenek węgla, amoniak, siarkowodór, dwumetyloamina oraz dwutlenek azotu.
W ocenie organu przedmiotowa instalacja może być potencjalnym źródłem odorów, ponieważ emituje substancje złowonne takie jak: amoniak, siarkowodór oraz dwumetyloaminę (odpowiadającą za rybi zapach). Ponadto jak wynika z wykonanego na zlecenie Ministerstwa Środowiska opracowania pn. "Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej", w wyniku procesu produkcyjnego mączki rybnej wyzwalana jest duża ilość związków odorotwórczych, a ich stężenie zapachowe może sięgać znacznych wartości. W dużej mierze zależy to od stanu surowca. W przypadku gdy surowiec jest świeży, wskaźniki emisji substancji złowonnych są niższe, zaś gdy surowiec jest zleżały, nieświeży wskaźniki te są wyższe. Zgodnie z przedłożoną przez Spółkę dokumentacją w Zakładzie przetwarzany jest świeży surowiec rybny.
Starosta zdecydował o zobowiązaniu prowadzącego instalację do przeprowadzenia pomiarów emisji substancji wprowadzanych do powietrza z emitora E3. Na podstawie uzyskanych pomiarów nakazał określenie wielkości emisji oraz dokonanie obliczeń rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu zgodnie z obowiązującą metodyką referencyjną. Wskazał przy tym, że w przedłożonym przez Spółkę zgłoszeniu w trybie art. 152 ust. 1 p.o.ś. z 3 czerwca 2020 r. instalacji do produkcji mączki rybnej i oleju rybnego, wielkość emisji substancji z emitora E3 została przyjęta na podstawie gwarancji firmy wykonującej system dezodoryzacji. W ocenie Starosty wykonanie pomiarów substancji emitowanych z emitora E3 (oraz na ich podstawie obliczenie wielkości emisji oraz rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu) pozwoli sprawdzić, czy wielkość emisji gwarantowana przez firmę wykonującą system dezodoryzacji jest zgodna ze stanem rzeczywistym.
Ponadto jako metodę badawczą wskazano również olfaktometrię dynamiczną zgodnie z normą PN-EN 13725, która pozwoli zobrazować skalę uciążliwości zapachowej. Opracowana dokumentacja pozwoli na merytoryczną i wnikliwą ocenę stopnia uciążliwości odorowej Zakładu i pozwoli na zastosowanie w kolejnych etapach metod naprawczych w celu redukcji negatywnego oddziaływania.
Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku przywołał Starosta art. 237 p.o.ś. stanowiący, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Przywołując stanowiska doktryny i orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił Starosta, że do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczająca sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu. W myśl art. 240 p.o.ś. jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego określa, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić, sporządzając przegląd. Przedmiotowa instalacja nie została zaliczona jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko stąd określono, które z wymagań należy spełnić sporządzając przegląd ekologiczny. Dodał organ, że w chwili obecnej prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji. Zdaniem Starosty zobowiązanie strony do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, pozwoli ustalić faktyczne oddziaływanie instalacji na środowisko oraz w przypadku stwierdzenia negatywnego oddziaływania, określić działania mające na celu zapobieżenie i ograniczenie tego oddziaływania. Wyniki przeglądu ekologicznego mogą stanowić podstawę do podjęcia ewentualnych działań np. w trybie art. 154 ust. 1 lub art. 362 p.o.ś., na co wskazał również Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku Delegatury w Słupsku w piśmie z 27 października 2021 r.
Wobec zakwestionowania nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego przez skarżącą sprawa stała się przedmiotem oceny przez Kolegium, które podniosło, że z treści art. 237 p.o.ś. wynika, że wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest fakt funkcjonowania instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2017/10, LEX nr 1138042). Przepis ten mówi o stwierdzeniu wystąpienia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Nie było wątpliwe, że nałożenie obowiązku przedłożenia przeglądu dotyczy instalacji, która niejako z definicji może powodować negatywne oddziaływanie na środowisko, o którym mowa w art. 240 p.o.ś.. Negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wbrew zarzutom odwołania wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje. Wobec ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych stwierdzenie emisji odorowych oceniane przez pryzmat fundamentalnych dla prawa ochrony środowiska zasad prewencji oraz przezorności (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm. oraz art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), uzasadnia w ocenie Kolegium podstawę nałożenia obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego.
Zdaniem Kolegium zalecenie sporządzenia przeglądu nie musi być przy tym następstwem udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko. Na przeszkodzie temu wnioskowaniu nie stoi zarzut strony dotyczący braku wykazania, że substancje złowonne pochodzą bezpośrednio z ww. Zakładu, czy też, że nie przekraczają dozwolonych wielkości. W opisanej sytuacji nie jest możliwe w pełni wiarygodne wykazanie dowodami braku zasadności przeprowadzenia przeglądu.
Nadmieniło przy tym Kolegium, że z mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 240 p.o.ś. nie wynika, że zakres wskazany w art. 238 powyższej ustawy, jako pełny zakres takiego przeglądu, nie może być zastosowany przy instalacji, jak w niniejszej sprawie, która nie jest zakwalifikowana jako mogąca zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. Organ może wskazać pełny zakres przeglądu ekologicznego, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy. Sprawa wymaga szerokiego spektrum działań i ustaleń, a zasadniczym celem przeglądu jest ustalenie występowania oddziaływań odorowych i ich zakresu. Strona nie wykazała, że zgłaszane przez osoby postronne wyczuwanie substancji odorowych nie pochodzi z Zakładu.
Przeciwny wniosek wynika z wniosków kontroli przeprowadzonej przez Pomorski Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, Delegatura w Słupsku z 27 października 2021r. (protokół nr [...] w aktach I instancji). Także kontrole Starostwa w Słupsku przeprowadzonej w Zakładzie i w jego okolicy uprawdopodabniają zastrzeżenia okolicznych mieszkańców (w tym W.), co do uciążliwości zapachowych. Fakt spełniania przez instalację wymogów wynikających z obowiązujących przepisów i wydanych decyzji nie wyklucza, że odory związane z produkcją mogą być okresowo odczuwalne poza deklarowanym obszarem Zakładu, co wymaga weryfikacji. Wyczuwalność oddziaływania w tym zakresie uprawnia do weryfikacji możliwości negatywnych skutków działania Zakładu. Potwierdzeniem lub zaprzeczeniem tego stanu rzeczy będą wnioski wypływające z samego przeglądu, na co słusznie wskazano w przedmiotowej decyzji.
Wobec powyższego zdaniem Kolegium nie można twierdzić, że Starosta przekroczył ww. przepis art. 237 i art. 240 p.o.ś. nakładając obowiązek przedłożenia przeglądu, w sytuacji gdy określone w decyzji wymogi przeglądu ekologicznego nawiązują do realnie istniejącej sytuacji związanej ze stwierdzonym zanieczyszczeniem mogącym pochodzić z ww. Zakładu.
Zastrzeżeń Kolegium nie budzi nałożenie obowiązku przeprowadzenia badań olfaktometrycznych zgodnie z normą PN-EN 13725. W ramach tych badań obowiązkiem strony jest dokonać m.in.: inwentaryzacji wszystkich źródeł emisji (zorganizowanej i niezorganizowanej) odorów na terenie Zakładu, pomiaru stężenia zapachowego na emitorze E3 (system dezodoryzacji) oraz innych ewentualnych źródłach emisji odorów występujących na terenie Zakładu, a także obliczeń rozprzestrzeniania się odorów w powietrzu zgodnie z obowiązującą metodyką referencyjną. Ponadto należy dokonać analizy porównawczej uzyskanych wyników badań z przez akredytowane laboratoria, zgodnie z art. 147a ust. 1 p.o.ś..
Kolegium zauważyło, że ocena uciążliwości zapachowej powietrza atmosferycznego z wykorzystaniem olfaktometrii terenowej stanowi uznaną metodę weryfikacji obecności związków chemicznych mających charakter złowonny (odorów) emitowanych do powietrza. Obecność w powietrzu takich substancji chemicznych, które pomimo posiadanych instalacji są jednak emitowane przez Zakład, może wywoływać u ludzi wiele niepożądanych reakcji emocjonalnych a także bóle głowy, duszności czy wymioty. Dyskomfort wywołany przez substancje zapachowe lub okoliczności towarzyszące występowaniu odorów definiowany jest jako uciążliwość zapachowa. Przeprowadzenie badań umożliwi weryfikację źródeł emisji odorantów, co przyczyni się do właściwego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za stan powietrza, jeśli zjawisko to ma miejsce; względnie wykluczy ten stan rzeczy zgodnie z normą art. 238 p.o.ś..
Konkludując, zdaniem Kolegium, Starosta był upoważniony do nałożenia na Spółkę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w celu ustalenia, czy użytkowana przez ten podmiot instalacja oddziałuje negatywnie na środowisko. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, chociaż nie przesądzają faktu negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, to wskazują na możliwość występowania takiego oddziaływania. Nie ma przy tym znaczenia, że sporządzenie przeglądu ekologicznego obciąża finansowo zobligowany do tego podmiot. Pomimo takich kosztów wymaga zaznaczenia, iż zastosowanie takiego rozwiązania ma umocowanie nie tylko w treści art. 237 ustawy, ale także w innych regulacjach prawnych zawartych w ustawie o bardziej ogólnym charakterze np. art. 6, art. 7 p.o.ś.. Organ I instancji wyczerpał też wszystkie dostępne możliwości i środki dowodowe, by dokonać ustaleń, co do ewentualnego negatywnego oddziaływania przedmiotowej instalacji na środowisko. Świadczy o tym przeprowadzenie przezeń dowodu z oględzin instalacji, która to czynność została dokonana w sposób rzetelny i oględzin, które doprowadziły do uzyskania istotnych informacji na temat instalacji będącej przedmiotem postępowania oraz uwarunkowań prawnych i faktycznych związanych z jej eksploatacją. Przeprowadzenie oględzin terenowych, wobec ustalenia wyczuwalności odorów, także wysuwa pewne wątpliwości, które należy zbadać. Ustalenia te są zbieżne z ustaleniami Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawartymi w ww. piśmie informującym Starostę o możliwym występowaniu emisji zanieczyszczeń do powietrza w procesie eksploatacji instalacji Zakładu. Tezę o konieczności wykonania przeglądu ekologicznego uzupełniają spójne w swej treści skargi osób zamieszkujących na terenie sąsiadującym z zakładem, na którym prowadzona jest instalacja.
Wobec faktu, iż ustalenia płynące z oględzin instalacji przeprowadzonych przez Starostę oraz czynności kontrolnych dokonanych w związku ze skargami mieszkańców przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie są oparte na wiedzy specjalistycznej, w powiązaniu z faktem ich kwestionowania przez Spółkę, Kolegium podkreśliło, że środkiem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne ustalenie ww. wątpliwości może być tylko ekspertyza wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje zawodowe.
Zdaniem Kolegium, na aprobatę nie zasługuje więc zarzut braku przeprowadzenia przez Starostę innych metod i środków, których zastosowanie mogłoby doprowadzić do dokonania tych samych ustaleń faktycznych, które mają wynikać z przeglądu ekologicznego, bowiem strona odwołująca się nie sprecyzowała tych metod i środków poprzestając na ogólnikowych twierdzeniach.
We wniesionej skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędne uznanie o potrzebie sporządzenia przez stronę skarżącą przeglądu ekologicznego.
Skarżąca podniosła, że oparcie materiału dowodowego jedynie na informacjach uzyskanych od mieszkańców, wizji lokalnej i oględzinach jest najbardziej ogólnikową i podstawową metodą stwierdzenia zaistniałych faktów, tym samym organ nie wykazał się dostateczną aktywnością w zakresie inicjatywy dowodowej. Skarżąca w toku prowadzonej działalności realizuje nałożone na nią rangą ustawową obowiązki, tj. między innymi wykorzystuje najnowszą technologię umożliwiającą neutralizację zapachów złowonnych, w tym stosuje specjalne układy oczyszczenia powietrza z odorów. Sprawność tych urządzeń została potwierdzona empirycznie m.in. w takich zakładach jak Norsk Protein Hamar w Norwegii, Konvex Krutomolan w Szwecji, Hashj Biogas w Danii i Vital Seafood w Norwegii.
W opinii pozyskanej przez skarżącą w trakcie wcześniej prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Słupsk z 15 lutego 2016r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, zakończonego uchyleniem zaskarżonej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2019r. (sygn. akt. II SA/Gd 650/18), w sposób klarowny i niebudzący wątpliwości wskazano brak możliwości szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko. Wskazała skarżąca, że od samego początku realizacji przedsięwzięcia dochowywała wszelkiej staranności, zgodnie z zasadą prewencji i pozorności, aby neutralizować wszelkie potencjalne zagrożenia mogące powodować negatywnie oddziaływanie na środowisko oraz kierując się przezornością podejmowała wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Między innymi poniosła znaczne koszty sporządzenia Prognozy zasięgu oddziaływania zapachowego dla fabryki produkującej mączkę i olej rybny przygotowaną przez Pracownię Zapachowej Jakości Powietrza Zachodniopomorskiego Technologicznego w Szczecinie, na potrzeby już wcześniej prowadzonego postępowania. Wobec tego, z łatwością można stwierdzić, że skarżąca już wielokrotnie w latach poprzednich oraz obecnie ponosiła znaczne nakłady finansowe mające na celu minimalizację potencjalnych zagrożeń na środowisko, a dodatkowe koszty związane z obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego we wskazanych okolicznościach nie są zasadne. Zdaniem skarżącej organy prowadzące postępowanie z urzędu winny wykazać znacznie dalej idącą inicjatywę w dokonaniu ustaleń faktycznych, niż uczyniły w niniejszej sprawie, utrzymując błędną tezę o braku zasadności przeprowadzenia dodatkowych dowodów we własnym zakresie np. zlecając ekspertom - pomiar emisji, badań olfaktometrycznych itp.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żadnym punkcie uzasadnienia swojej decyzji nie wykazało, iż nie jest możliwe przeprowadzenie innych środków dowodowych, czym naruszyło normy wykazane w art. 107 k.p.a. i 237 ustawy Prawo ochrony środowiska. W toku postępowania w żaden sposób nie dowiedziono w sposób niebudzący wątpliwości, faktu, że to właśnie Zakład skarżącej jest podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym za zapachy odorowe, które mogą być wytwarzane w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej, a nie inni okoliczni przedsiębiorcy prowadzący podobną działalność. Ani Starosta Słupski, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziły żadnych dowodów mogących szczegółowo ustalić podmiot wywołujący zapachy odorowe.
Powołując się na przytoczoną argumentacją oraz stanowiska doktryny i orzecznictwo kwestionuje skarżąca poprawność stanowiska Kolegium, które przyjęło, iż sama teoretyczna możliwość negatywnego oddziaływania instalacji, nie poparta skrupulatnie zebranym i zgromadzonym materiałem dowodowym, przemawia za obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia przez skarżącą przeglądu ekologicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 lutego 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Słupskiego z 28 grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w związku z eksploatacją instalacji do produkcji mączki rybnej i oleju rybnego, zlokalizowanej na terenie dz. nr [...] obręb W., gm. Słupsk i określająca wymagania tego dokumentu.
Wzmiankowana decyzja wydana została na podstawie art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) – dalej jako "ustawa" , zgodnie z którym, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przegląd ekologiczny służy głównie wyjaśnieniu, czy konkretna instalacja (działalność), negatywnie oddziałuje na środowisko i ewentualnie – jakie należy podjąć działania w celu zmniejszenia lub całkowitej eliminacji tego negatywnego działania. Nałożenie obowiązku sporządzenia takiej opinii na określony podmiot przenosi ciężar ustalenia stanu faktycznego z organu na stronę postępowania. Jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. Przegląd ekologiczny jest w istocie opinią specjalistyczną, a zatem koszty jego sporządzenia są wysokie i obciążają prowadzącego instalację.
Z treści przywołanego wyżej przepisu wynika w ocenie Sądu w sposób jednoznaczny, iż dla nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego przez zobowiązany podmiot koniecznym jest stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Przy czym z uwagi na szczególny charakter tego przepisu skutkujący przeniesieniem ciężaru dowodowego na stronę postępowania, zdaniem Sądu organ winien wykazać w sposób jednoznaczny, że możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko dotyczy instalacji prowadzącego ją podmiotu. Jest to okoliczność wstępna i konieczna do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 237 ustawy.
Natomiast zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie z oględzin organu dokonanych w miejscu występowania uciążliwości odorowych nie wynika w sposób jednoznaczny, iż to instalacja prowadzona przez A Sp. k. z siedzibą w S. jest źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko. Stwierdzono jedynie, iż takie uciążliwości występują, wskazując jednocześnie, że w sąsiedztwie zakładu skarżącej zlokalizowane są również inne podmioty prowadzące działalność w zakresie przetwórstwa ryb. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby organy podjęły jakiekolwiek czynności celem ustalenia, czy to te inne podmioty nie są źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko.
Tym samym w ocenie Sądu naruszono w niniejszej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego obligujące organy do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia (oceny) całego materiał dowodowego – art. 7, 77 i 80 K.p.a.
Powyższe okoliczności przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.
Jednocześnie Sąd zauważa, iż stosownie do art. 240 ustawy jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego określa, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić, sporządzając przegląd.
W przedmiotowej sprawie, co jest niesporne, instalacja prowadzona przez skarżącą nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W takiej sytuacji zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie winny w sposób rzetelny rozważyć i uzasadnić, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić, sporządzając przegląd. W przedmiotowej sprawie organy nałożyły na skarżącą wszystkie obowiązki wymienione w przywołanym wyżej przepisie. Takie postępowanie nie zyskało aprobaty Sądu. Powtórzyć należy, iż przepis art. 237 ustawy w sposób szczególny przenosi ciężar dowodowy na stronę postępowania. Ta okoliczność w zestawieniu z treścią art. 240 ustawy prowadzi do wniosku, iż w każdym przypadku, gdy możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, organ nakładający obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego winien uzasadnić konieczność określenia poszczególnych wymagań wymienionych w art. 238. W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniach decyzji obu instancji zabrakło stanowiska w przedmiotowym zakresie. Organ I instancji ograniczył czynności dowodowe wyłącznie do oględzin w terenie występowania uciążliwości odorowych (w tym zakładu skarżącej) i kontroli dokumentacji skarżącej. Pozostałe czynności dowodowe bez stosownego uzasadnienia przeniesiono na skarżącą. Nie można w szczególności aprobować stanowiska organu odwoławczego, iż to sporządzony przez skarżącą przegląd ekologiczny stanowić ma dowód wskazujący jaki podmiot odpowiada za występowanie uciążliwości odorowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.