II SA/Gd 373/21

II SA/Gd 373/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1045/22 - Wyrok NSA z 2024-04-04
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 października 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu północno-wschodniego wsi G. 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do części działki nr [...] objętej terenem elementarnym o oznaczeniu [...] oraz § 13 zaskarżonej uchwały w zakresie terenu elementarnego o oznaczeniu [...] obejmującego część działki nr [...] w G., 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Rady Gminy solidarnie na rzecz skarżących J. K. i A. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. K. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XXIII/200/2020 z dnia 30 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu północno – wschodniego wsi G. (Dz. Urz. Woj.. z 2020 r. poz. 5272).
Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po przeprowadzeniu procedury planistycznej oraz stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXIII/200/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [..], która następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa (Dz.Urz. Woj.. z 2020 r., poz. 5272) w dniu 9 grudnia 2020 r. i weszła w życie z dniem 24 grudnia 2020 r. Granice i zakres planu zostały uprzednio określone uchwałą Rady Gminy nr VI/54/2019 z dnia 10 maja 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [..]. Przedmiotem ustaleń planu były między innymi tereny zabudowy zagrodowej: RM, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: MN, tereny rolne: R, tereny zabudowy wielorodzinnej: MW, tereny sportu i rekreacji: US, czy tereny zieleni urządzone: ZP.
W skardze, skarżący, jako właściciele działki nr [..] objętej księgą wieczystą Kw [..], położonej na obszarze wskazanego wyżej planu miejscowego oznaczonym symbolem 1MR (obejmującym zabudowę budynkami inwentarskimi po dawnym PGR) i 3R, zakwestionowali plan w całości wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości, ewentualnie (w razie nieuwzględnienia powyższego żądania) w części w jakiej uchwała wprowadza wskazane w skardze zakazy i ograniczenia dla terenów zabudowy zagrodowej albo w części, w jakiej wprowadza zakaz w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Ponadto, w skardze wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących od Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili:
1. naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez pominięcie obligatoryjnego elementu planu miejscowego, jakim jest określenie linii zabudowy w części tekstowej,
2. naruszenie w art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich – wyznaczenie na rażąco niskim poziomie wskaźnika intensywności zabudowy (przedział 0,15-0,25) na terenach o oznaczeniu 1 RM i wprowadzenie tam zakazu zabudowy służącej produkcji zwierzęcej w rozmiarach od 40 DJP, w sytuacji, gdy okoliczności nie przemawiają za tak daleko idącym ograniczeniem prawa własności, co stanowi uchybienie tzw. wolności budowlanej (wyrażonej w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane),
3. naruszenie art. 2 Konstytucji RP (zasada ochrony interesów w toku, zasada ochrony praw nabytych, zasada lojalności władzy publicznej wobec obywatela jako komponentu zasady demokratycznego państwa prawnego), poprzez wprowadzenie ww. wskaźnika intensywności zabudowy oraz zakazu odnoszącego się do wskaźnika DJP, jedynie w celu udaremnienia zamiarów inwestycyjnych skarżących (w nawiązaniu do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej z dnia 24 stycznia 2019 r.), a nadto, iż cała procedura planistyczna nakierowana była na zablokowanie procesu inwestycyjnego skarżących, a ww. postępowanie administracyjne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości, tak by w dacie wydawania decyzji Wójt Gminy mógł powoływać się na niezgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym;
4. naruszenie normy wyrażonej w § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchybienie wymogom procedury planistycznej, polegające na braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a poprzestanie jedynie na uzasadnieniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
5. naruszenie normy wyrażonej w art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia prognozy finansowej skutków uchwalenia planu miejscowego.
Skarżący swój interes prawny we wniesieniu skargi upatrują w okoliczności, iż zaskarżona uchwała bezpośrednio dotyczy ich uprawnień jako właścicieli nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które doznały ograniczenia na skutek uchybień podnoszonych w skardze.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są rolnikami, zajmującymi się m.in. chowem zwierząt. W dniu 24 stycznia 2019 r. wystąpili do Wójta Gminy z wnioskiem o określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie zespołu trzech budynków inwentarskich. W toku rozpatrywania tego wniosku, w dniu 30 marca 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał tzw. postanowienie uzgadniające środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem skarżących, od tego czasu Gmina podejmowała działania mające na celu ograniczenie prowadzenia przez nich produkcji zwierzęcej w wymiarze przekraczającym 40 DJP.
Odnosząc się do pierwszego ze stawianych zarzutów skarżący podnieśli, że ustalenia w zakresie linii zabudowy należą do obligatoryjnych elementów planu miejscowego i winny znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej planu. Wyrazili przekonanie, że użycie określenia "nieprzekraczalne linie zabudowy – jak na rysunku planu", powtarzane chociażby w § 13, czy w części tabeli odnoszącej się do terenów oznaczonych symbolem 1RM – w punkcie 3 lit. a, nie pozwala na dostatecznie precyzyjne odtworzenie intencji organu stanowiącego, przynajmniej przez przeciętnego adresata, co prowadzi do naruszenia normy wyrażonej w § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283).
Zdaniem skarżących, Rada Gminy nie sporządziła uzasadnienia uchwały odpowiadającej wymogom § 12 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazali, granice władztwa planistycznego gminy zakreśla m.in. Konstytucja RP, która w art. 31 ust. 3 wprowadza kryterium proporcjonalności, z której wynika obowiązek należytego umotywowania wyboru określonego środka, służącego ochronie interesu publicznego. Tymczasem Rada Gminy nie umotywowała należycie, dlaczego wprowadzone ograniczenia były niezbędne dla wypełnienia powyższej przesłanki. Uzasadnienie uchwały planistycznej, zdaniem skarżących, powinno wyjaśniać okoliczności, którymi kierowała się gmina przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Powinno również zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należnej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne jest jedynym możliwym w tych warunkach.
Według skarżących, powyższe uchybienie wynika z naruszenia zasady proporcjonalności, która nakłada m.in. obowiązek należytego umotywowania wyboru środka służącego ochronie interesu publicznego oraz innych obowiązków, płynących ze wskazanej zasady, przede wszystkim konieczność zastosowania środków jak najmniej ograniczających prawa podmiotowe, dla realizacji celów uzasadnionych ze względu na interes publiczny. Zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Z powyższego wynika, iż jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu, to należy wybrać ten drugi.
W tym zakresie autorzy skargi powołali stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1174/10 wskazujące, iż brak wykazania przez jednostki samorządu terytorialnego optymalnego charakteru przyjętego środka, stanowi o naruszeniu zasady proporcjonalności. Odwołano się także do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 243/20, nawiązującego do tego zagadnienia w kontekście zakazu chowu lub hodowli w rozmiarze przekraczającym dany wskaźnik DJP.
Skarżący wskazali też, że według posiadanej przez nich wiedzy, na dzień uchwalenia planu miejscowego nie dopełniono obowiązku sporządzenia prognozy finansowej planu, którą zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, winien przygotować rzeczoznawca majątkowy. Ich zdaniem, uchybienie dopełnieniu procedury w tym zakresie stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, skutkujące nieważnością aktu.
W ocenie skarżących, chronologia czynności w toku postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji środowiskowej oraz czynności podejmowanych w procedurze planistycznej nie jest przypadkowa. Organ wykonawczy Gminy prowadził postępowania administracyjne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w sposób przewlekły, jednocześnie inicjując procedurę planistyczną, która miała doprowadzić do zablokowania całej inwestycji. Skarżący zwracali uwagę na tę zbieżność już w początkowej fazie procedury planistycznej. Zakaz zabudowy na terenach produkcji rolnej (bądź mniej rygorystyczny zakaz zabudowy o parametrach przewidzianych we wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięć), miał być narzędziem, które ostatecznie ubezskuteczni wielomiesięczne starania inwestora o decyzję środowiskową. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach można wydać (wyłącznie) po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile akt ten został uchwalony.
W przekonaniu skarżących, organ wykonawczy gminy świadomie odwlekał moment wydania rozstrzygnięcia w sprawie uwarunkowań środowiskowych, jednocześnie podejmując akty planistyczne gminy, które w praktyce wykluczają realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem środowiskowym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, uznając podnoszone zarzuty za niezasadne.
W odniesieniu do zarzutu pominięcia określenia linii zabudowy w części tekstowej organ wskazał, że w treści uchwały zostały prawidłowo określone nieprzekraczalne linie zabudowy, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Potwierdza to § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały. W części tekstowej uchwały tj. w § 4 ust. 1 pkt 5 podano definicję nieprzekraczalnej linii zabudowy, a w rozdziale 3 "Przepisy dotyczące poszczególnych terenów elementarnych wydzielonych liniami rozgraniczającymi" w § 13 wskazano ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zasad podziału nieruchomości dla poszczególnych terenów elementarnych, czyli wyznaczonych liniami rozgraniczającymi. Również na załączniku graficznym (zał. Nr 1), będącym integralną częścią uchwały, wskazano linie zabudowy. Ponadto, ww. załącznik został sporządzony zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., to jest w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co umożliwia dokładne wskazanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w terenie.
Odnosząc się do zarzutu braku prognozy skutków finansowych organ wyjaśnił, że na etapie sporządzania planu została sporządzona taka prognoza, zgodnie z § 12 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która znajduje się w aktach planistycznych.
Na etapie sporządzania projektu przedmiotowego planu zostało sporządzone też uzasadnienie, zgodnie z § 12 pkt 19 ww. rozporządzenia. Przy czym, zdaniem organu, w przepisach u.p.z.p. nie ma obowiązku sporządzenia uzasadnienia do uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. Odnośnie do zarzutu naruszenia zasad techniki prawodawczej organ wskazał, że obowiązek uzasadnienia uchwały wynikający z § 143 w związku z § 131 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały z przyczyn o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a uchybienie tego rodzaju należy uznać za nieistotne (wyrok WSA w Gdańsku, II SA/Gd 658/17).
W zakresie zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego organ wskazał, iż uchwalając plan miejscowy kierował się koniecznością wyważenia dwóch skrajnie sprzecznych interesów, a mianowicie: skarżących, którzy na nieruchomości będącej ich własnością zamierzali prowadzić produkcję zwierzęcą w rozmiarze do 361 DJP (pierwotnie do 330 DJP) oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy na tym terenie realizują swoje cele mieszkaniowe. Po powzięciu informacji, że skarżący na terenie po byłym PGR (m.in. działka nr [..]) mają zamiar uruchomić produkcję zwierzęcą (tucznika) w ilości do 361 DJP, właściciele nieruchomości sąsiednich zdecydowanie zaprotestowali przeciwko takim rozwiązaniom. Wskazywali oni na zagrożenie zanieczyszczenia środowiska, w tym powietrza. Uskarżali się na wyjątkowo uciążliwy odór pochodzący z nieruchomości skarżących, którzy na nieruchomości objętej planem m.in. na działce nr [..], rozprowadzają gnojówkę pochodzącą z zakładów produkcji zwierzęcej (tucznik), które prowadzą w innych miejscowościach na terenie Gminy. Nieruchomości protestujących właścicieli znajdują się po drugiej stronie drogi [..], w odległości ok. 40 m od działki nr [..]. Nieruchomości te zabudowane są domami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi (oznaczone na rysunku planu jako MW i MN).
Po przystąpieniu do sporządzania planu właściciele nieruchomości sąsiednich nadal występowali z protestami i wnosili o wprowadzenie w planie zakazu hodowli zwierzęcej na tym terenie. Występowali oni także do Wójta Gminy ze skargami i protestami w tej sprawie. Wójt Gminy podejmował próby zażegnania sporu i wypracowania kompromisu, ale niestety nie udało się osiągnąć pomiędzy stronami porozumienia. Do procedury planistycznej włączyło się także, działające na terenie Gminy, Stowarzyszenie A., które wnosiło o wprowadzenie w planie miejscowym zakazu hodowli zwierząt akcentując w szczególności zapisy studium.
Organ także wziął pod uwagę okoliczność, iż skarżący nie mieszkają na terenie objętym planem, nie są w ogóle mieszkańcami Gminy, zaś podjęcie przez nich działalności w zakresie hodowli tuczników stanowiłoby znaczącą uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i źródło konfliktów. Właściciele sąsiednich nieruchomości posiadają domy i mieszkania, które stanowią ich centrum życiowe i w których zaspokajają swoje potrzeby mieszkaniowe, co oznacza, że przybywają tam stale, w przeciwieństwie do skarżących, czy zatrudnionych przez nich pracowników.
Analizując powyższe, organ doszedł do przekonania, że produkcji zwierzęcej w rozmiarze do 361 DJP, w tak bliskiej odległości od budynków mieszkalnych (ok. 40 m), sprzeciwiają się względy społeczno-gospodarcze, kulturowe, ochrony środowiska, ochrony zdrowia oraz konieczność ochrony interesu publicznego. Biorąc pod uwagę interes wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich (tereny MW i MN) organ uznał, że nie można przyznawać priorytetu tylko prawom skarżących, z pominięciem prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tym samym uznał za słuszny ustalony w miejscowym planie kompromis pomiędzy przeciwstawnymi interesami mieszkańców, polegający na umożliwieniu prowadzenia produkcji zwierzęcej, jednakże w rozmiarze nie przekraczającym 40 DJP.
Organ wyjaśnił też, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1939), chów i hodowla zwierząt w liczbie poniżej 40 DJP, nie jest uznawane za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco odzywać na środowisko, podczas gdy tożsame przedsięwzięcia w ilości od 210 DJP, oddziałują na środowisko w sposób znaczący.
Jak wyjaśnił organ uchwałodawczy, celem spornego planu było zachowanie równowagi pomiędzy istniejącą zabudową (dotychczasowym zagospodarowaniem terenu) oraz funkcją mieszkalną wsi G. Wymagania środowiskowe, a mianowicie maksymalna obsługa inwentarza w wielkości mniejszej niż 40 DJP oraz zakaz lokalizacji przedsięwzięć kwalifikowanych, jako przedsięwzięcia mogące realnie lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zostały określone na podstawie sporządzonych opracowań środowiskowych, zgodnie z którymi wyznaczone w planie wskaźniki dotyczące DJP stwarzają warunki pozwalające na prowadzenie działalności rolniczej w zakresie chowu i hodowli zwierząt, jednocześnie mając na względzie ochronę środowiska oraz ochronę zdrowia i życia mieszkańców.
Zdaniem organu, niezastosowanie zapisów ograniczających wielkość DJP mogłoby doprowadzić do zachwiania równowagi środowiska a to mogłoby być odczytywane jako niezgodność planu ze studium, w którym akcentuje się konieczność zachowania równowagi środowiska, a nadto wskazuje, że ośrodkiem kluczowym dla rozwoju turystyki sieciowej jest m.in. G.
Odnośnie do zarzutu rażąco niskiego poziomu wskaźników intensywności zabudowy, organ wyjaśnił, że wynikają one z analizy urbanistycznej i nie można ich porównywać z sąsiednimi terenami, ponieważ mają one inne powierzchnie, a wskaźniki dotyczą m.in. zarówno ich wielkości, jak również istniejącej oraz planowanej zabudowy, której wielkość wynika m.in. z określenia inwestycyjnej chłonności terenu. Podobnie w kwestii powierzchni biologicznie czynnej - jej wskazanie w planie wiąże się również z analizą urbanistyczną. W przedmiotowym planie, minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego dla poszczególnych terenów elementarnych została określona na poziomie 50% - 60% powierzchni działki budowlanej.
Wskazał także, że do momentu uchwalenia planu skarżący na przedmiotowym obszarze nie prowadzili działalności w zakresie produkcji zwierzęcej, ponadto, poza uwagami do projektu planu, nie zgłosili żadnych rozwiązań alternatywnych. Zdaniem organu, na skutek uchwalenia planu nie doszło więc do naruszenia żadnego z atrybutów prawa własności skarżących, gdyż mogą oni korzystać ze swojej własności w sposób dotychczasowy. Zapisy planu nie zamieszczają bowiem nakazów likwidacji istniejących obiektów, a także nie wprowadzają zakazu produkcji zwierzęcej dla nieruchomości skarżących, jedynie ograniczając przyszłą działalność.
Organ wskazał, że wobec skarżących nie wydawano decyzji dotyczących prowadzenia działalności w zakresie hodowli i chowu zwierząt na obszarze gminy, i że takiej działalności uprzednio tam nie prowadzili, w związku z czym ustalenia planu nie naruszyły ich praw nabytych. Wskazał, że ochronie prawnej podlegają interesy w toku, ale wyłącznie jeśli przybiorą postać ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, nie zaś nadziei, czy szansy na nabycie prawa.
Złożenie przez skarżących wniosku o wydanie decyzji środowiskowej jest, zdaniem organu, przejawem ich woli uzyskania warunków środowiskowych, a jednocześnie jednym z elementów postępowania w sprawie możliwości rozpoczęcia takiej działalności. Niezgodność zamierzeń inwestycyjnych skarżących w stosunku do ustaleń planu, nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes prawny skarżących został naruszony. Taka sprzeczność może być rozpatrywana co najwyżej w sferze interesu faktycznego, a ten nie stanowi podstawy skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Zdaniem organu, wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jest wadliwy, gdyż skarżącym przysługuje prawo własności jedynie części działek objętych planem.
W piśmie procesowym z dnia 21 października 2021 r. skarżący uzupełnili skargę, dodatkowo zarzucając organowi naruszenie:
1. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. w z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem,
2. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności spowodowane całkowicie dowolnym określeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez właścicieli nieruchomości.
W uzasadnieniu tych zarzutów stwierdzono, że w niniejszej sprawie zasada władztwa planistycznego nie została zachowana, gdyż podejmując skarżoną uchwałę Rada Gminy wprowadziła na terenach zabudowy zagrodowej ograniczenia możliwej obsady inwentarza do poziomu niższego od 40 DJP oraz ograniczenia w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy całkowicie dowolnie, a także określiła nadmiernie wysoki wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego. Co więcej, zmiana ta nie została w jakikolwiek sposób merytorycznie uzasadniona. Rada również nie dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym nie rozważyła innych wariantów zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, i nie uzasadniła, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.
Skarżący wskazali też, że z uwagi na przysługujące im uprawnienia właścicielskie brali czynny udział w procedurze planistycznej, składając wnioski (pismo z dnia 1 sierpnia 2019 r.) oraz uwagi do treści projektu planu (pismo z dnia 25 sierpnia 2020 r.). Nie wiedzą jednak, w jaki sposób (i czy w ogólne) uwagi te zostały rozpatrzone. W przeciwieństwie do uchwał innych rad gmin dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwała skarżonej Rady Gminy nie zawiera załącznika o sposobie załatwienia uwag. Opublikowane w Dzienniku Urzędowym załączniki nr 1 i 2 stanowią załączniki graficzne do planu, a ostatni, trzeci załącznik dotyczy rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie terenu północno-wschodniego wsi G. inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Nie został jednak opublikowany załącznik dotyczący sposobu załatwienia uwag, co uzasadnia wniosek o ich pominięciu w ramach procedury planistycznej.
Skarżący wyjaśnili również, że w składanych pismach zwracali uwagę, że od wielu lat prowadzą typową dla obszarów wiejskich działalność rolniczą w dziedzinie produkcji zwierzęcej (chów bydła) oraz że zamierzają przeprowadzić roboty budowlane w posiadanych budynkach inwentarskich (brak sprzeciwu Starosty) w celu poszerzenia zakresu ich działalności. Przyjęte w planie ustalenia sprowadzają się do zablokowania zamiarów inwestycyjnych skarżących i wykluczenia możliwości rozwoju prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 26 października 2021 r., w dniu 16 listopada 2021 r. organ przesłał tekst Studium, dokumentację formalno-prawną i dokumentację graficzną oraz dokument analizy urbanistycznej. Wskazał także, że oryginał całej dokumentacji Studium znajduje się w aktach sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o sygn. akt II OSK 922/19, ze skargi kasacyjnej na orzeczenie tutejszego Sądu o sygn. akt II SA/Gd 453/18. Sprawa oczekuje na rozpatrzenie.
Organ wyjaśnił, że ustalenia zaskarżonego planu poprzedzone zostały wnikliwą i kompleksową analizą urbanistyczną stanowiącą podstawę do znalezienia najlepszych rozwiązań i wymagań przestrzennych, funkcjonalnych i środowiskowych, dążąc do zachowania zrównoważonego rozwoju miejscowości, przede wszystkim nie generując konfliktów przestrzennych i społecznych. Istotą weryfikacji zabudowy znajdującej się w miejscowości G. było określenie historycznego i kulturowego charakteru miejscowości G., jej historycznej zabudowy, ustalenia układu ruralistycznego miejscowości poprzez określenie stref ochrony konserwatorskiej historycznego układu ruralistycznego wsi, na który składa się m.in.: historyczny układ dróg, linia zabudowy i układ działek. Rada przytoczyła ustalenia Studium określające ważne elementy środowiska kulturowego i historycznego, które zostały dookreślone i uwzględnione w planie, co również miało duży wpływ na otaczającą przestrzeń stanowiącą istniejącą oraz planowaną zabudowę będącą uzupełnieniem istniejącego układu urbanistycznego.
Organ wyjaśnił, że w szczególności przeanalizowana została istniejąca zabudowa stanowiąca zwartą zabudowę zlokalizowaną wzdłuż istniejących dwóch dróg gminnych przechodzących przez miejscowość. Zabudowa podlegająca ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje głównie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z uzupełniającą zabudową gospodarczo-garażową oraz wielorodzinną. W części południowej zlokalizowane jest boisko sportowe służące mieszkańcom. W części północnej znajduje się historyczny dworek z parkiem dworskim oraz historyczne ogrodzenie wzdłuż drogi gminnej, aleja kasztanowa wzdłuż drogi dojazdowej do dworku - objęte wojewódzką i gminną ewidencją zabytków, po przeciwnej stronie zabudowań historycznych, w północno-wschodniej części znajdują się zabudowania rolnicze. Całość okalają tereny niezabudowane – pozostawione w użytkowaniu rolniczym, zlokalizowane w strefie ochrony krajobrazu, ekspozycji historycznego układu ruralistycznego.
Przytaczając ustalenia planu dla jednostki planistycznej 1RM organ stwierdził, że analiza urbanistyczna wykazała możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy rolniczej znajdującej się na działce oznaczonej symbolem 1RM przy uwzględnieniu wskazanych wskaźników, a mianowicie:
- wskaźnika intensywności na poziomie od 0,15 do 0,25, istnieje możliwość zabudowy (uwzględniając powierzchnie wszystkich kondygnacji budynków) o pow. min. 0,5856 ha (5856 m2), max. 0,9760 ha (9760 m2); przy podziale działki na mniejszą powierzchnię, np. o powierzchni 1 ha gospodarstwa rolnego - wskaźnik umożliwia zabudowę o powierzchni min. 0,15 ha (1500 m2), max. 0,25 ha (2500 m2);
- maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej o parametrze 0,17 stanowi, że istnieje możliwość zabudowy działki objętej symbolem 1 RM o powierzchni 0,6636 ha (6636 m2); przy podziale działki na mniejszą powierzchnię, np. o powierzchni 1 ha gospodarstwa rolnego - wskaźnik umożliwia zabudowę o pow. 0,17ha (1700 m2);
- minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego - 50% powierzchni działki budowlanej, przy uwzględnieniu powierzchni terenu 1RM stanowi powierzchnię 1,95205 ha. Podany wskaźnik względem zabudowy mieszkaniowej (wskazany na poziomie 60%) został ustalony na niższym poziomie ze względu na charakter zabudowy, zróżnicowanie powierzchni działki w terenie elementarnym 1RM.
Mając powyższe na uwadze, ustalenia i zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wskaźniki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki planistycznej 1RM umożliwiają zabudowę i zagospodarowanie terenu m.in. budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi, innymi obiektami i urządzeniami związanymi z działalnością rolniczą, uwzględniając i wyważając wszystkie interesy indywidualne, jaki i społeczne. Planowana zabudowa powinna stanowić kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu, jednakże nie powinna kłócić się z istniejącym układem urbanistycznych i ruralistycznym historycznej zabudowy, tym samym nie tworząc w nim dominanty architektonicznej. Nowe inwestycje w jednostce planistycznej 1RM będą mogły obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.
W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2021 r. stanowiącym odpowiedź organu na uzupełnienie skargi Rada wskazała, że odniosła się już do nich w odpowiedzi na skargę i innych pismach procesowych. Natomiast w zakresie braku publikacji załącznika zawierającego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu organ wskazał, że analiza Dziennika Urzędowego jednoznacznie przesądza, iż taki załącznik został opublikowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.
Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr XXIII/200/2020 Rady Gminy L. z dnia 30 października 2020 r. doprowadziła Sąd orzekający do stwierdzenia, że zapisy § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały w odniesieniu do części działki nr [..] objętej terenem elementarnym o oznaczeniu 1RM oraz § 13 w zakresie terenu elementarnego o oznaczeniu 1RM obejmującego część działki nr [..] w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały o planie w tak określonym zakresie nastąpiło tylko w ramach wyznaczonych granicami przysługującego skarżącym prawa własności do części działki nr [..] objętej jednostką planistyczną o symbolu 1 RM. W pozostałej części Sąd uznał skargę za niezasadną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zastosowanie ww. brzmienia przepisu u.s.g. ma znaczenie także dla wymogów skutecznego wniesienia skargi, albowiem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie nie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją, a więc skarżący nie musieli poprzedzać skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
Badanie dopuszczalności skargi należy więc przeprowadzić w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., którego treść mająca zastosowanie w sprawie oznacza, że skarga na uchwały organów samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). W związku z tym skarżący, chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy, musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Przy czym, już dla stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu konieczne jest wykazanie, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony.
Innymi słowy, strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Natomiast podstawą uwzględnienia skargi nie będzie sytuacja, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 355/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co również istotne, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka w "granicach" naruszonego interesu prawnego skarżącego, a więc przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13 i z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Rozważając kwestię legitymacji skargowej małżonków K. Sąd miał na uwadze fakt, że są oni właścicielami działki nr [..] położonej w G., co potwierdza załączony do akt wydruk z księgi wieczystej [..]. Nieruchomość ta, jak wynika z rysunku kontrolowanego planu, znajduje się w granicach tego opracowania i oznaczona jest w części symbolem 1RM, a w części symbolem 3R, przy czym skarżący kwestionują ustalenia planu dotyczące terenu o symbolu 1RM. W szczególności, skarżący zarzucają, że ograniczenie obsady inwentarza maksymalnie do 40 DJP stanowi naruszenie ich praw właścicielskich.
Zdaniem Sądu, twierdzenia te są zasadne, gdyż kwestionowane postanowienia uchwały wpływają na sytuację prawną skarżących jako właścicieli wskazanej nieruchomości, ograniczając ich uprawnienia, w tym prawo do swobodnego zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Postanowienia karty terenu 1RM w odniesieniu do działki skarżących determinują bowiem sposób wykorzystania przez nich nieruchomości i w istocie wykluczają możliwość realizacji planowanej przez nich inwestycji polegającej na przebudowie istniejących budynków inwentarskich w celu prowadzenia w nich hodowli warchlaków i tuczników o łącznej obsadzie 361 DJP.
Wobec tego, wątpliwości Sądu nie budzi, że przewidziane planem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących wynikające z postanowień karty terenu 1RM negatywnie oddziałują na ich sytuację prawną. Powyższe zaś uzasadnia przyznanie im legitymacji do wniesienia niniejszej skargi, gdyż istnieje związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, której treść wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżących.
Ustalenie istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego nie przesądza o zasadności wniesionej przez nich skargi, o czym przesądza dopiero jednoczesne naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.
Powołany przepis stanowi, że gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Owa samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. W ramach tych kompetencji gmina uprawniona jest do podejmowania ustaleń planistycznych ingerujących w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.
Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych. Mimo to, prawo to nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje bowiem wprost sama Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.
W związku z tym gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Oczywistym jest też, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.
Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez organ uchwałodawczy gminy granic przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności we wprowadzanych na terenie działki nr [..], w części oznaczonej symbolem 1RM, ograniczeniach w zagospodarowaniu, co doprowadziło też do naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Jak wynika z części tekstowej i rysunkowej planu, działka nr [...] oznaczona jest w planie w części symbolem 3R – tereny rolnicze, a w części symbolem 1RM – tereny zabudowy zagrodowej. W obrębie terenu 3R uchwałodawca lokalny przewidział całkowity zakaz wznoszenia obiektów budowlanych, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego.
Natomiast w obszarze 1RM przewidziano przeznaczenie podstawowe: zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, dopuszczając adaptacje istniejących obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu. Jednocześnie plan ustala dla tego obszaru m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone na rysunku planu, maksymalną obsadę inwentarza w granicach terenu poniżej 40 DJP oraz zgodnie z przepisami odrębnymi, wskaźnik intensywności zabudowy w przedziale 0,15-0,25, maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej na poziomie 0,17 oraz 50% powierzchni działki budowlanej jako minimalna powierzchnię terenu biologicznie czynnego.
Z wyjaśnień skarżących wynika, że obszar działki nr [..] stanowi teren gospodarstwa popegeerowskiego, z którym związali oni swoje plany inwestycyjne polegające na przebudowie istniejącego na części działki objętej strefą planistyczną 1RM zespołu trzech budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu warchlaków i tuczników o obsadzie łącznej 361 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą. Wskazaną inwestycję skarżący objęli wnioskiem z dnia 24 stycznia 2019 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd z urzędu ma wiedzę odnośnie wydanej w stosunku do powyższej inwestycji decyzji Wójta Gminy z dnia 18 lutego 2021 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia z powodu sprzeczności z planem, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr [..], utrzymało w mocy, Decyzja Kolegium stała się przedmiotem zaskarżenia w sprawie zarejestrowanej w tutejszym Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 603/21, i oczekuje na rozpoznanie.
Mając na uwadze uwarunkowania działki skarżących, ich plany inwestycyjne oraz przyjęte ostatecznie zapisy planu należy wskazać, że ocena zarzucanego nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób.
Oceniając zaś, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego sąd administracyjny uwzględnia wszystkie okoliczności, w tym argumentację stron postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego oraz uzasadnienie projektu planu miejscowego sporządzone stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p.
Uwzględniając całokształt okoliczności niniejszej sprawy, w tym chronologię czynności podejmowanych przez organy gminy w toku procedury planistycznej, Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowany plan w części odnoszącej się do terenu objętego strefą o symbolu 1RM stanowi reakcję na konkretne, nieobojętne dla środowiska i interesów osób trzecich, plany inwestycyjne właścicieli działki nr [..], ograniczającą przysługujące im prawo własności do tego stopnia, że to zamierzenie nie jest możliwe do zrealizowania. W takim wypadku szczególnie istotne było przedstawienie w uzasadnieniu projektu zaskarżonego planu miejscowego sposobu uwzględnienia wymogów związanych z ochroną środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3) oraz prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), a także wymogu z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., czyli w jaki sposób organ administracji, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Zdaniem Sądu, obowiązkom tym Rada Gminy procedująca kwestionowany plan nie sprostała.
We wniesionej skardze zarzucono, że organ uchwałodawczy nie sporządził uzasadnienia podjętej uchwały planistycznej, a tylko uzasadnienie jej projektu. W orzecznictwie jednak uznaje się, że przepisy prawa nie zobowiązują do sporządzania odrębnego uzasadnienia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – wymagane jest jedynie takie uzasadnienie odnoście projektu uchwały. Wymóg uzasadniania przez organy gminy przyjmowanych rozwiązań planistycznych - w tym w zakresie należytego wyważenia kolidujących ze sobą interesów, zwłaszcza interesu publicznego i interesów prywatnych - zyskał oparcie normatywne wraz z wejściem w życie, z dniem 18 listopada 2015 r., nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. poz. 1777). W konsekwencji bowiem, na mocy art. 41 pkt 1 lit. b ustawy o rewitalizacji, do u.p.z.p. dodano art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - w brzmieniu nadanym przez art. 41 pkt 4 ustawy o rewitalizacji - wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p.
Sporządzenie takiego uzasadnienia umożliwia zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ przygotowujący plan, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 tej ustawy. Zadaniem uzasadnienia jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz możliwości finansowych. Należy podkreślić, że uzasadnienie projektu planu powinno być jasne i wyczerpujące. Powinny w nim znaleźć się informacje o tym, jakie były rozważane alternatywne rozwiązania prawne w odniesieniu do obszaru objętego planem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r., II SA/Po 748/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że pomimo tego, że dokumentacja planistyczna zawiera formalnie uzasadnienie projektu uchwały, to jednak nie spełnia ono wymogów art. 15 ust. 1 u.p.z.p., albowiem nie zobrazowano nim należycie procesu ważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi skarżących oraz okoliczności i uwarunkowań, które przesądziły o kształcie rozwiązań planistycznych dla części działki nr [..] znajdującej się w jednostce 1RM, wykluczających plany inwestycyjne skarżących.
W uzasadnieniu tym ogólnie wskazano bowiem, że określając sposób zagospodarowania i korzystania z objętych planem terenów rozważono interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, wskazano, że w projekcie planu uwzględniono m.in. wymagania ochrony środowiska poprzez ustalenie zasad ochrony.
Z tego wynika, że wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu działki należącej do skarżących stanowią wyraz ochrony środowiska, a także interesów okolicznych mieszkańców. Jednakże, powołując się na te wartości uzasadnienie projektu planu nie wyjaśnia, dlaczego w tej konkretnej sytuacji wprowadzono tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jak zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakaz chowu lub hodowli zwierząt o obsadzie inwentarza powyżej 40 DJP (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Nie wskazano, jakie względy przesądziły o tym, że ustalono ograniczenia w zabudowie działki objętej jednostką 1RM zarówno co do miejsca jej usytuowania (wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w ramach kwartału określonego istniejącymi zabudowaniami), jak i możliwości prowadzenia hodowli zwierząt o określonej obsadzie inwentarza w istniejących i nowych obiektach.
Zdaniem Sądu, sporządzone uzasadnienie nie wykazuje, w jaki sposób zrealizowano ciążący na organie wymóg wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, gdyż nie sformułowano argumentacji przemawiającej za tak daleko idącym ograniczeniem prawa własności skarżących. Również stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2021 r. takich argumentów nie ujawnia. Z wyjaśnień organu wynika natomiast, że przyjęte rozwiązania planistyczne w strefie 1RM, w której przewidziano funkcję zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zmierzały do uniemożliwienia skarżącym realizacji konkretnie zaprojektowanej inwestycji. A zatem wszelkie wyjaśnienia organu nakierowane były na wykazanie zasadności wyeliminowania z terenu G. hodowli zwierząt o obsadzie 361 DJP. Nie wskazano natomiast argumentów, które przemawiałyby za przyjętym w planie ograniczeniem obsady inwentarza do 40 DJP, czyli dopuszczeniem hodowli i chowu zwierząt stanowiącym przedsięwzięcia, które w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), nie są ani przedsięwzięciami mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (od 210 DJP, § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b) ani przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (od 40 do 210 DJP, § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a).
Powołano się wprawdzie na wnioski składane przez mieszkańców miejscowości G., niewielką odległość istniejących budynków inwentarskich skarżących od zabudowy mieszkaniowej wsi oraz wartości środowiskowe wymagające ochrony, lecz w zaistniałej sytuacji, tj. gdy organ procedował co do terenu o charakterze rolnym, w zakresie którego miał wiedzę o planowanym przez właściciela sposobie jego rolniczego zagospodarowania, było to niewystarczające do wykazania, że ograniczenia praw skarżących dokonano z poszanowaniem zasady proporcjonalności, dążąc do ochrony wartości w postaci środowiska i zdrowia przy zastosowaniu rozwiązań planistycznych najmniej dotkliwych dla podmiotu prawa. W takiej sytuacji uzasadnienie projektu winno szczegółowo wykazywać motywację organu planistycznego tak, aby możliwe było stwierdzenie, czy wyważono interesy publiczne i prywatne (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., II OSK 1544/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tymczasem, wbrew argumentacji rozwijanej w pismach procesowych organu, powoływane wartości środowiskowe nie znajdują uzasadnienia w dokumentacji planistycznej. Jak wynika bowiem ze sporządzonej w toku procedowania uchwały prognozy oddziaływania na środowisko, teren objęty planem nie jest objęty żadną z form ochrony przyrody – nie prognozuje się także wystąpienia oddziaływania na obszary Natura 2000, gdyż najbliższy tego rodzaju obszar oddalony jest od przedmiotowego terenu o 3,39 km. Co więcej, w prognozie tej wprost wskazano, że teren objęty planem, a więc także teren 1RM obejmujący część działki nr [..], nie odznacza się wysokimi walorami przyrodniczymi. Nie występują tu duże cenne kompleksy zieleni, nie ma też wrażliwych ekosystemów takich jak stanowiska o bogatej roślinności naturalnej, ostoje i siedliska przyrody dzikiej, rzadkiej, co spowodowane jest m.in. użytkowaniem rolniczym tego terenu. To podważa stanowisko organu, że istnieją takie walory środowiska naturalnego, które sprzeciwiają się dopuszczeniu obsady inwentarza na terenie 1RM większej niż 40 DJP, a przynajmniej nie wynikają one z dokumentacji planistycznej, z uzasadnienia projektu uchwały ani argumentacji organu zaprezentowanej w pismach procesowych.
Zdaniem Sądu, takie ograniczenia prawa własności działki nr [..], jakiego dokonano w kontrolowanym planie w ramach jednostki planistycznej 1RM, w tym wykluczenie realizacji przedsięwzięć mogących znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie znajdują też uzasadnienia w zapisach obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., z którym zgodność stwierdzono w postanowieniach kwestionowanego planu.
Ze Studium tego wynika, że obszar objęty planem znajduje się w strefie polityki przestrzennej nr 3 - południowej, która jest predystynowana szczególnie do rozwoju rolnictwa ekologicznego i agroturystyki, rozwoju turystyki pobytowej, z zachowaniem równowagi przyrodniczej w otoczeniu jezior. Także sam G. uznany został w Studium za jeden z ośrodków kluczowych dla turystyki sieciowej (kajakarstwo, turystyka piesza i rowerowa). Jednocześnie w kierunkach zagospodarowania wskazano w Studium na racjonalne wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej poprzez: reparcelację byłych terenów popegeerowskich; polaryzację struktury agrarnej przez tworzenie dużych gospodarstw farmerskich (o preferowanej wielkości 20-3- ha) oraz małych, rodzinnych gospodarstw specjalistycznych; wspieranie produkcji ekologicznej, zdrowej żywności; tworzenie gospodarstw doświadczalnych, wzorcowych, związanych z rynkiem zbytu obszaru metropolitalnego. Studium odnosi się także do kwestii ochrony gruntów rolnych, która ma polegać przede wszystkim na zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych. W zakresie zaś ochrony lokalnych wartości zasobów środowiska przyrodniczego Studium za nadrzędny cel uznaje ochronę zasobów i walorów środowiska przyrodniczego gminy poprzez zachowanie i wzmocnienie naturalnych obszarów przyrodniczych i powiązań ekologicznych (układy dolin, mokradeł i wszelkich podmokłych obniżeń, oczek wodnych i jezior stanowiące naturalne korytarze ekologiczne) oraz utrzymanie lub poprawę stanu jego elementów, dotyczy to zwłaszcza czystości wód, a także zachowanie wysokich walorów ekologicznych obszarów rolniczych poprzez kształtowanie i utrzymanie struktury ekologicznej (wprowadzanie pasów zadrzewień i zakrzaczeń, zachowanie kęp roślinności i nieużytków oraz terenów podmokłych) oraz racjonalną i bezpieczną dla środowiska gospodarkę rolną.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że wprawdzie strefa, w której znajduje się miejscowość G. i działka nr [..], według Studium, jest obszarem kluczowym dla turystyki sieciowej i jej rozwoju, to nie można jednak pomijać faktu, że są to nadal tereny rolnicze, które również zgodnie ze Studium mają podlegać ochronie oraz określonej polityce przestrzennej, w tym poprzez reparcelację byłych terenów popegeerowskich (czyli proces odwrotny do parcelacji, podziału gruntów rolnych). Teren działki nr [..] stanowi natomiast obszar byłego PGR, w związku z czym ustalając sposób jego zagospodarowania w planie należało niewątpliwie uwzględnić kierunki rozwoju przewidziane w Studium dla gruntów rolnych oraz istniejący sposób jego zabudowy i zagospodarowania wpływający na możliwości jego wykorzystania.
W ocenie Sądu, z treści Studium nie wynika potrzeba wprowadzenia w planie ograniczeń w zakresie dopuszczalnej obsady inwentarza, w rozmiarze takim, jak uczyniono to w jednostce 1RM, po to aby zrealizować kierunki rozwoju i zagospodarowania w nim wskazane. W Studium położono nacisk na zrównoważony rozwój, zabezpieczenie znaczących w skali regionu wartości przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych dla rozwoju turystyki specjalistycznej oraz rozwijania funkcji zgodnych z predyspozycjami środowiska przyrodniczego i kulturowego. Zaznaczono konieczność traktowania ochrony środowiska jako nierozłącznej części procesów rozwojowych oraz zrównoważonego gospodarowania przestrzenią z zachowaniem elastyczności i sprawności funkcjonalnej. Przy tym podkreślono, że zagrożeniem dla środowiska może stać się intensywna, niekontrolowana penetracja turystyczna. Postawiono na równowagę pomiędzy funkcjami i wartościami podlegającymi ochronie, nie preferując żadnej w sposób wymagający wykluczenia pozostałych. W odniesieniu do gruntów rolnych, przewidziano zachowanie ich rolniczego charakteru oraz racjonalne wykorzystanie.
W związku z tym, wprowadzenie tak daleko posuniętych ograniczeń w prowadzeniu działalności rolniczej związanej z produkcją zwierzęcą, na terenie o charakterze rolniczym, który nie jest objęty żadną instytucjonalną formą ochrony przyrody i stanowi zagospodarowany obszar byłego PGR (zespół trzech dużych budynków inwentarskich), wymagający, zgodnie ze Studium, restrukturyzacji, wymagało szczegółowego wskazania okoliczności, które w konkretnych uwarunkowaniach uzasadniały taki rozmiar ingerencji w prawa właścicielskie, czego w rozważanym wypadku nie uczyniono. Tym bardziej, że na pozostałej części działki nr [..] objętej jednostką 3R o przeznaczeniu wyłącznie rolnym wykluczono zabudowę obiektami budowlanymi.
Wskazać należy, że w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Sporządzone w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie projektu planu miejscowego w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyn daleko idącego ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących. Podobnie w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2021 r. nie wskazano przekonujących powodów takiego ograniczenia. Organ powołuje się na opozycję społeczności lokalnej względem inwestycji z uwagi na obawy przed uciążliwościami odorowymi. Zwraca w tym kontekście uwagę na walory turystyczne i krajobrazowe miejscowości, w której chów trzody miałby być prowadzony. Pomija się jednakże podnoszone przez skarżących w skardze takie okoliczności, jak to, że w toku postępowania dotyczącego oceny planowanego przez skarżących przedsięwzięcia pod kątem ochrony środowiska Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 30 marca 2020 r. uzgodnił planowaną inwestycję o łącznej obsadzie inwentarza 361 DJP, wyrażając tym samym jego akceptację we wskazanym rozmiarze ze względów środowiskowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że Gmina nie wykazała, w jaki sposób organ uchwałodawczy kształtując postanowienia planu odnoszące się do części działki nr [..] objętej jednostką 1RM, wyważył interesy prywatne skarżących jako jej właścicieli oraz interesy publiczne, wyrażające się w ochronie środowiska oraz sprzeciwach okolicznych mieszkańców. Z dokumentacji planistycznej nie wynika bowiem, aby walory przyrodnicze na obszarze miejscowości G. były tego rodzaju, że uzasadniają ograniczenia w obsadzie inwentarza poniżej progu kwalifikującego przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (poniżej 40 DJP). Poza tym nie uwzględniono charakteru rolnego zarówno działki nr [..] oraz pozostałych gruntów w miejscowości G., jak również stanu istniejącego zainwestowania na działce nr [..], stanowiącego pozostałości po byłym PGR. Dokumentacja planistyczna nie potwierdza również, aby organ, uwzględniając całokształt uwarunkowań działki nr [..], poszukiwał dla jej zagospodarowania rozwiązań najmniej dolegliwych dla właścicieli, a zarazem zasadnych ze społecznego punktu widzenia, uwzględniającego bliskość ewentualnej hodowli względem zabudowy mieszkaniowej. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, prawidłowe rozwiązanie konfliktu pomiędzy interesami skarżących a mieszkańców miejscowości wymagało kompleksowego spojrzenia na całą działkę nr [..], której wielkość i charakter umożliwiają wypracowanie rozwiązań mogących satysfakcjonować ścierające się interesy, bez konieczności przyjmowania postanowień uniemożliwiających właścicielom racjonalne wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Wnikliwa analiza dokumentacji planistycznej oraz treści pism procesowych stron postępowania potwierdza, że organ procedował zaskarżony plan w reakcji na konkretny kształt projektowanej inwestycji skarżących, dążąc do uniemożliwienia realizacji obsady inwentarza w rozmiarze 361 DJP, co starał się w przedstawionej argumentacji wyjaśnić. Organ nie podjął natomiast próby wykazania przyczyn ograniczenia chowu zwierząt do poziomu znacznie niższego niż 361 DJP, dopuszczając wyłącznie obsadę inwentarza poniżej 40 DJP. Konieczne natomiast było wykazanie, że wprowadzenie takich ograniczeń jest jedynym sposobem, aby chronić środowisko, warunki życia i zdrowie ludzi, a więc wyjaśnienie dlaczego niezbędne jest ograniczenie właściciela w jego prawie do swobodnego zagospodarowania należącego do niego gruntu i wykorzystania istniejących zabudowań we wskazanym rozmiarze, zwłaszcza w sytuacji, gdy pozostała część działki nr [..] objęta strefą 3R jest wyłączona z zabudowy obiektami budowlanymi, które mogłyby służyć hodowli, a wyspecjalizowany organ ochrony środowiska zaakceptował przedsięwzięcie o obsadzie inwentarza 361 DJP.
W konsekwencji więc zasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia przez organ uchwałodawczy gminy władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności. Zasady te wymagają bowiem wprowadzania takich rozwiązań planistycznych, które będą najmniej dotkliwe dla właścicieli, ale jednocześnie akceptowalne z punktu widzenia potrzeb społecznych (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 908/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności, ograniczenia prawa własności ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości, jakimi są ochrona środowiska i ochrona zdrowia, powinno następować tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Środowisko jest dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna, jak prawu własności. Natomiast konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w planie miejscowym są najmniej uciążliwe dla uprawnionego. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisuje się uprawnienie do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, wprowadzając w § 13 planu w zakresie terenu 1RM ograniczenia w zagospodarowaniu części działki nr [..] organ uchwałodawczy nie wykazał, aby był to jedyny sposób zadośćuczynienia wymogom ochrony środowiska oraz zdrowia i życia ludzi na tym terenie. Brak należytego wyważenia interesów publicznych i interesu prywatnego we wskazanym wypadku powoduje, że wprowadzone rozwiązania planistyczne dla terenu 1RM godzą w prawo własności przysługujące skarżącym do działki nr [..]. Uznać je należy za dowolnie, podjęte z naruszeniem władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw obywateli.
Powyższe naruszenia zaś należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu, które obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności postanowień § 13 planu w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżących, tj. w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1RM dla działki nr [..], obręb [..], gmina L.
Ponadto, Sąd działając w ramach art. 134 p.p.s.a., dokonał oceny pozostałych zapisów planu w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżących i uznał, że również postanowienia § 6 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały o planie, w odniesieniu do części działki nr [..] objętej terenem elementarnym 1RM, wprowadzone zostały z przekroczeniem władztwa planistycznego i naruszeniem zasady proporcjonalności. Regulacja ta przewiduje w zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego m.in. zakaz lokalizacji przedsięwzięć kwalifikowanych jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oraz nowych przedsięwzięć kwalifikowanych jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem infrastruktury technicznej stanowiącej inwestycję celu publicznego.
Zestawienie tego przepisu planu z treścią § 13 uchwały w zakresie przeznaczenia terenu, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu 1RM prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości plan dopuszcza wyłącznie realizację inwestycji inwentarskich, które są indyferentne z punktu widzenia procedur środowiskowych przewidzianych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. z Dz.U. z 2021 r., poz. 2373) oraz przesłanek kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Jednocześnie jednak wyłączając możliwość realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco i mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, organ ponownie nie uzasadnił, ani w projekcie uchwały, ani w pismach składanych przed Sądem, z jakich względów konieczne było wprowadzenie tak daleko idącego zakazu i jakie wartości zakaz ten ma chronić, które są istotniejsze niż prawo własności i prawo do zabudowy przysługujące właścicielom działki nr [..].
Powyższa ocena jest przy tym konsekwencją stanowiska Sądu co do przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności na skutek dopuszczenia w § 13 planu w zakresie terenu 1RM obsady inwentarza tylko do 40 DPJ, a więc – jak wynika z rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. – w rozmiarze wymykającym się ocenom środowiskowym. W przypadku wskazanych postanowień planu organ nie wykazał przekonująco przyczyn, które stały za wprowadzeniem wynikających z nich ograniczeń w zagospodarowaniu i hodowli.
Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie braku wyznaczenia w części tekstowej planu linii zabudowy, Sąd uznał go za niezasadny. W § 13 pkt 3 lit. a planu dla terenu 1RM uchwałodawca ustalając nieprzekraczalne linie zabudowy wskazał bowiem, że są one wyznaczone "jak na rysunku planu", i ich ustalenie w niniejszym przypadku potwierdza część graficzna uchwały. Tym niemniej sposób ich wyznaczenia w planie narusza przepisy prawa. Wskazać należy, że jednym z podstawowych elementów treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązek ustalenia linii zabudowy wynikający art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).
Wyznaczenie linii zabudowy może mieć dwojaką funkcję. W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie powinno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego oraz uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych. W ujęciu zaś przepisów ustawy o drogach publicznych linia zabudowy jest istotnym elementem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tego wynika, że nie ma podstaw prawnych do ustalania w planie miejscowym linii zabudowy od innych niż drogi publiczne terenów planistycznych, w szczególności od sąsiednich terenów planistycznych. Kwestia usytuowania obiektów budowlanych na działkach sąsiednich będzie bowiem reglamentowana przepisami prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 18.03.2010 r., II OSK 1524/09, LEX nr 597316, i z 12.09.2012 r., II OSK 1422/12, LEX nr 1971169). Tymczasem w jednostce 1RM nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono również od strony innych jednostek planistycznych. Przy tym z materiałów planistycznych nie wynika potrzeba takiego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, jak w jednostce 1RM, ze względu na ochronę wartości zabytkowych, jeśli uwzględni się przebieg granic strefy ochrony konserwatorskiej historycznego układu ruralistycznego wsi oraz położenie objętego ochroną rejestrową spichlerza folwarcznego. Powyższe wskazuje, że gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego i dopuściła się ograniczenia prawa własności skarżących w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami.
Ponadto, uzasadnienie przedstawione przez organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego zmierzające do wykazania zasadności zastosowanych dla jednostki 1RM wskaźników zabudowy w postaci intensywności zabudowy w przedziale 0,15 – 0,25, maksymalnej wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej – 0,17 oraz minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego – 50% działki budowlanej, nie jest przekonywujące w konfrontacji z pozostałymi postanowieniami przewidzianymi dla tej strefy oraz przy uwzględnieniu istniejącego zagospodarowania tej części działki. Argumentowanie wartości wskazanych wskaźników potrzebą zadośćuczynienia wymogom ładu przestrzennego przy jednoczesnym stworzeniu skarżącym satysfakcjonujących warunków inwestowania, nawet w sytuacji podziału tej części działki nr [..] na działki 1 ha, jest niewiarygodne. Po pierwsze, bowiem i zasadnicze, postanowienia dla jednostki 1RM nie przewidują możliwości podziału działki na mniejsze, co pozostaje w zgodności ze Studium, które przewiduje, w ramach racjonalnego wykorzystania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, reparcelację byłych terenów popegeerowskich, czyli proces odwrotny do podziałów większych gospodarstw rolnych na mniejsze działki. W tej sytuacji brak określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek, jak to uczyniono w innych jednostkach planu, np. 2MN, 4MN, 5MN, 6MN, nie oznacza, że w jednostce 1RM podziałów można dokonywać w sposób nieograniczony. Ponadto, konfrontacja powierzchni części działki objętej jednostką 1RM (3,9041 ha), minimalnej powierzchni biologicznie czynnej – 50% (1,95205 ha), maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy – 0,17 (0,6636 ha) z wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, prowadzi do wniosku, że możliwości wykonywania prawa własności przez skarżących we wskazanej strefie zostały w sposób nieuzasadniony ograniczone. Organ przy tym nie wykazał zakresu możliwości inwestycyjnych skarżących w kontekście już istniejącej na terenie działki nr [..] w strefie 1RM zabudowy gospodarczej (3 wielkopowierzchniowe budynki inwentarskie). Również argumentacja odnosząca się do wielkość działki nr [..] nie jest w stanie obronić stanowiska organu, albowiem lektura postanowień odnoszących się do innych jednostek planistycznych potwierdza, że przewidziane wskaźniki zabudowy w strefie 1RM, w sposób nieproporcjonalny odbiegają od wskaźników określonych dla innych stref. Tytułem przykładu wskazać należy na ustalenia przewidziane dla jednostki sąsiedniej 10.MN, w której dopuszczając minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej – 2000 m2 określono maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej – 0,30. Oznacza to, że na działkach o powierzchni do 2000 m2 - o wiele mniejszej niż możliwy do zabudowy obszar działki nr [..] dozwolono zabudowę proporcjonalnie o wiele większą. W tej sytuacji dopuszczalna na działce nr [..] powierzchnia zabudowy winna być w przybliżeniu 3 razy większa od dopuszczonej na działkach o powierzchni 2000 m2, a jeśli tak nie jest, to na organie ciążył obowiązek wskazania konkretnych argumentów, które uzasadniałyby konieczność wprowadzenia ustaleń planu odbiegających od konstytucyjnych standardów równości wobec prawa.
Uwzględniając powyższe oraz kierując się dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd uznał, że dostrzeżone istotne naruszenia zasad sporządzania planu w opisanym wyżej zakresie dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały tylko w części opisanej w sentencji wyroku, a dotyczącej tego obszarów planu (części tekstowej i rysunku) i jego zapisów, który powstał z wyżej opisanymi naruszeniami prawa. Rozwiązania planistyczne przewidziane w jednostce 3R dla pozostałej część działki nr [..] nie są dotknięte naruszeniami, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby po wyeliminowaniu z systemu prawnego regulacji planistycznych dla jednostki 1RM ponownie, kompleksowo wypracować nowe ustalenia dla całej działki nr [..], które łącznie będą czynić zadość wymogom ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju przy zachowaniu proporcjonalności.
Jednocześnie Sąd oddalił skargę w pozostałej części, albowiem niezasadne okazały się jej zarzuty sformułowane w odniesieniu do całości planu. Nie potwierdził się zarzut braku sporządzenia prognozy finansowej skutków uchwalenia planu. Analiza akt planistycznych wykazała, że takie opracowanie zostało sporządzone w dniu 23 marca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. Również niezasadny okazał się zarzut braku publikacji załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały obejmującego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, co potwierdza analiza treści Dziennika Urzędowego Województwa z 9 grudnia 2020 r., poz. 5272. Natomiast brak prawidłowego, spełniającego wymogi art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz adekwatnego do uwarunkowań działki nr [..] uzasadnienia projektu kwestionowanej uchwały, nie stanął na przeszkodzie przeprowadzeniu kontroli legalności tego aktu, albowiem motywy działania uchwałodawcy zostały odzwierciedlone w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym złożonym do akt sądowych w toku postępowania.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku w granicach wyznaczonych naruszonym interesem prawnym skarżących, a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty 797 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł praz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa – 17 zł.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tej sprawie w dniu 13 lipca 2021 r. zgłosił pełnomocnik skarżących, czemu organ nie sprzeciwił się w wyznaczonym terminie.