II SA/Gd 373/20

II SA/Gd 373/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 952/21 - Wyrok NSA z 2024-09-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 137 ust. 1, art. 112 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. I. S., T. S., M. K., G. K. na decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej (dalej jako: Prezydent), decyzją z 27 lipca 2017 r., znak [..], orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. P., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o pow. 47.900 m2, w zakresie działki oznaczonej obecnie numerem [..] o pow. 5030 m2, obręb [..], k.m. [..], stanowiącej własność Gminy Miasta, oddanej częściowo w dzierżawę Z. M., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o nr [..].
W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że z uwagi na fakt, iż dokumentacja projektowa osiedla, do której porównania organ został zobowiązany przez Wojewodę w decyzji z 14 lipca 2016 r. została wytworzona po dacie przejęcia ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i z uwagi, iż w toku postępowania nie odnaleziono żadnej innej dokumentacji wywłaszczeniowej wskazującej na cel przejęcia, uznał iż niemożliwym jest doprecyzowanie celu wywłaszczenia tej nieruchomości na podstawie ww. dokumentów planistycznych wytworzonych po dacie 17 listopada 1977 r. Następnie, Prezydent wskazał, powołując się na orzecznictwo NSA, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej winny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej. Cel ten nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Wymagania w zakresie sprecyzowania celu wywłaszczenia, w odniesieniu do umowy zawieranej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, nie były tak szczegółowe, jak w odniesieniu do wywłaszczenia na podstawie decyzji. Zawarcie umowy na zasadzie art. 6 ww. ustawy wymagało złożenia właścicielowi oferty – w rozumieniu przepisów prawa cywilnego – w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W świetle tego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania, z racji tego że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego, konieczne było ustalenie, czy nieruchomość ta – w zakresie działki nr [..] - stanowiła element infrastruktury tego osiedla. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych, składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). W tej sytuacji ustalony sposób zagospodarowania działki nr [..] w postaci parkingu oceniać należy w kontekście infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Prezydent, na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego stwierdził, że strzeżony parking samochodowy zlokalizowany na tej nieruchomości (działce wydzielonej geodezyjnie spośród otaczających działek), od 16 listopada 1994 r., czyli od momentu przyjęcia do użytkowania, realizuje funkcję zapewnienia mieszkańcom okolicznych bloków mieszkalnych miejsc parkingowych. Jednocześnie, skarpa znajdująca się za ogrodzeniem ww. parkingu samochodowego stanowi niezbędny element infrastruktury parkingu, bez której niemożliwe byłoby jego prawidłowe funkcjonowanie, a jej nienależyte utrzymywanie mogłoby zakłócić gospodarkę wodną i ostatecznie prowadzić do osunięć gleby i samego parkingu. Nie ulega również wątpliwości, że skarpa porośnięta roślinnością, zabezpieczającą ww. parking przed usunięciami, stanowi zieleń osiedlową zapewniającą ochronę przed hałasem i zanieczyszczeniem, a także funkcję bufora oddzielającego osiedle mieszkaniowe od układu drogowego, przy jednoczesnym zachowaniu funkcji rekreacyjnej służącej jej mieszkańcom. Pomimo tego, że przewidziany parking miał mieć charakter parkingu tymczasowego, nie stanowi to jednak w przekonaniu Prezydenta o braku realizacji celu wywłaszczenia, tym bardziej że parking ten spełnia swą funkcję już od ponad 20 lat. Z tego też względu Prezydent przyjął, że mimo pierwotnego założenia posiada on charakter stały. Nie stoi również na przeszkodzie uznaniu celu wywłaszczenia za zrealizowany sytuacja, w której inwestycji dokonuje podmiot prywatny, a nie publiczny. Jednocześnie w oparciu o poczynione ustalenia oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wobec braku możliwości porównania, w oparciu o który plan realizacyjny zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe i braku możliwości doprecyzowania celu wywłaszczenia w oparciu o którykolwiek z tych planów, jak również wobec braku dokumentów sprzed wywłaszczenia, należy uznać, że parking znajdujący się na działce nr [..] wraz z powstałą infrastrukturą realizuje funkcję komunikacyjną zapewniającą prawidłowe funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego i służy potrzebom mieszkańców, podobnie jak sąsiadująca z nim skarpa. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Prezydent podkreślił też, że zapotrzebowanie na miejsca parkingowe na osiedlach mieszkaniowych, zarówno w całym kraju, jak również na osiedlu jednostka [.]., znacząco wzrosło od momentu wybudowania osiedla, a nawet samego parkingu strzeżonego, co spowodowane jest rozwojem gospodarczym i cywilizacyjnym kraju i społeczeństwa, a także tym, że w latach 70-tych samochód stanowił dobro luksusowe, obecnie będące dobrem powszechnym, co w swej istocie stanowiło przyczynę rozbudowy infrastruktury parkingowej osiedla. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia bez znaczenia jest dokładna data realizacji celu wywłaszczenia w postaci urządzenia osiedlowego parkingu dla samochodów i sąsiadującej z nim skarpy, gdyż bez wątpienia nastąpiło to przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że nastąpiło to na początku lat 90-tych, a zatem przed wprowadzeniem do systemu prawnego terminów z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. S., T.S., M. K. i G. K.
Wojewoda (zwany dalej: Wojewodą) decyzją z 26 lutego 2020 r., znak [..], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwana dalej u.g.n.). W art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazano m.in., że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z powyższego, zdaniem Wojewody, wynika że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast będąca przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie dawna działka nr [.]., nie została objęta taką decyzją, lecz nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej. Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 ze zm.). Wojewoda zauważył przy tym, po analizie aktu notarialnego z 16 listopada 1977 r., Rep. A/b nr [..], że nabycie nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o pow. 4,79 ha, nastąpiło, gdyż jest ona "potrzebna (...) Skarbowi Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda uznał, że na gruncie niniejszej sprawy wywłaszczenia dokonano w 1977 r., co determinuje organ do szerszej interpretacji celu jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym. Szeroka interpretacja celu wywłaszczenia jest dopuszczalna i stosowana. Jej istotą jest możliwość powiązania zrealizowanej inwestycji lokalizacyjnie i funkcjonalnie z realizacją celu wywłaszczenia, ujętym w sposób ogólny, stanowiącą infrastrukturę towarzyszącą inwestycji (celu wywłaszczenia), jako jej integralną część. Wojewoda podkreślił, że z akt sprawy wynika, że ogólnym celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, jednostka [..]. Zgodnie zaś z obowiązującą doktryną, popartą orzecznictwem, realizacja inwestycji w postaci budowy "osiedla mieszkaniowego" obejmować musi w swej istocie nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla. W ocenie Wojewody, organ I instancji prawidłowo doszedł do wniosku, iż parking strzeżony oraz skarpa porośnięta zielenią mogą stanowić infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, co wprost wpisuje się w cel na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość, czyli budowę osiedla mieszkaniowego. Wojewoda powołał się przy tym na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2007 r., sygn. I OSK 1324/06, w którym uznano, że istniejąca zieleń oraz parking również mieszczą się w pojęciu "budowa osiedla mieszkaniowego". Jednocześnie uznał, że nawet jeśli jakiejś części obszaru przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe nie zagospodarowano w sensie budowlanym, a pozostawiono dziko rosnącą roślinność, to łącznie z resztą terenu, na którym powstały bloki i inna infrastruktura (w tym parking), utworzył on jedną całość w postaci terenu osiedla mieszkaniowego. Nie zawsze bowiem dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac – czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym. To zaś wyczerpuje kwestię związaną z realizacją celu wywłaszczenia terenu skarpy na części spornej działki nr [..] – co pozwala jednoznacznie stwierdzić, że nieruchomość w tej części została użyta zgodnie z celem wywłaszczenia i nie podlega zwrotowi w tej części.
Wojewoda odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących specyfiki parkingu posadowionego na części działki nr [..], potwierdzając realizację celu wywłaszczenia poprzez udowodnienie zagospodarowania parkingu jako infrastruktury osiedla mieszkaniowego, będącego obiektem użyteczności publicznej, a więc jako ogólnodostępnego, z którego każdy może korzystać. Za nietrafny Wojewoda uznał zarzut odwołujących się, że parking był obiektem służącym realizacji celów prywatnych i w związku z tym nie można uznać takiej inwestycji jako realizacji celu publicznego. Wojewoda zaaprobował w tej mierze pogląd Prezydenta, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne, jaki podmiot zrealizował cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale czy cel ten faktycznie został zrealizowany. Realizacja celu publicznego czy jego ogólnodostępność nie są nierozerwalnie z przesłankami darmowego dostępu czy administrowania obiektu przez podmiot publiczny. Istotna jest pozycja zwierzchnia podmiotu publicznego, który dba, zapewnia i egzekwuje, na podstawie zawartych umów, udzielonych pozwoleń czy też na podstawie innych instrumentów prawnych realizacje określonych celów czy funkcji o znaczeniu celu publicznego. Odnosząc się z kolei do faktu wypowiedzenia umowy dzierżawy Z. M. na prowadzenie parkingu strzeżonego, nie ma to w przekonaniu Wojewody znaczenia dla sprawy i jej rozstrzygnięcia. Powołując się w tej mierze na uchwałę SN z 13 czerwca 1995 r. sygn. III AZP 3/95 stwierdził, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogły prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Ewentualna późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Nawet więc w przypadku przeznaczenia działki na inny cel niż związany z funkcjonowaniem osiedla, nie wpływa to na brak realizacji czy kontynuacji celu wywłaszczenia, gdyż żądanie zwrotu wygasa.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyli Z. S., T. S., M. K. i G. K., zarzucając jej naruszenie:
1. przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy, tj.:
1) art. 7, 75 § 1, 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niezbadaniu dokładnie całego stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach niekorzystnych dla skarżących poprzez:
a) pobieżną analizę dokumentów stanowiących podstawę wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości i pominięcie okoliczności odwołania się w ich treści przez organy dokonujące wywłaszczenia do konkretnej decyzji administracyjnej (decyzja Prezydenta Miasta– Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z 1 września 1976 r., nr [..], na podstawie której, przy uwzględnieniu związanych z nią dokumentów planistycznych, możliwe jest dokładne określenie celu wywłaszczenia (budowa przedszkola i żłobka), co doprowadziło do przyjęcia niewłaściwego, zbyt ogólnego celu (budowa osiedla), dla którego nieruchomość została wywłaszczona, podczas gdy ten cel dla tej konkretnej nieruchomości został ściśle określony;
b) całkowite pominięcie w treści rozstrzygnięcia ustaleń realizacyjnych z 22 kwietnia 1975 r., stanowiących załącznik do decyzji nr [..] w sprawie udzielenia informacji o terenach do wykorzystania na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[..], jednostki "[..]" i "[..]", jak również samej decyzji oraz planu realizacyjnego nr [..] (potwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z 29 czerwca 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu jedn. "[..]", os. [..]) i związanych z nim wcześniej przygotowanych projektów zagospodarowania terenu wywłaszczonej nieruchomości, w tym w szczególności map oraz projektów graficznych (...), na których ujęto: dokładny przebieg granic nieruchomości należącej do W. i Z. S. wraz z podaniem jej wielkości i wskazaniem danych ówczesnych właścicieli, dokładną lokalizację budynku przedszkola znajdującego się na działce należącej do W. i Z. S., kolejności realizacji zadań (budowy) obiektów w ramach realizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego – co doprowadziło do niewłaściwego, zbyt ogólnego, określenia w zaskarżonej decyzji celu, jakiemu służyło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości;
c) nieprzeanalizowanie chronologii oraz dat powstania archiwalnych ustaleń i planów realizacyjnych jednostki "[.].", osiedla mieszkaniowego i całkowite pominięcie okoliczności, iż na terenie wywłaszczonej nieruchomości przynajmniej już od 22 kwietnia 1975 r., tj. ponad 30 miesięcy przed podpisaniem umowy sprzedaży przez państwa S., planowane było wybudowanie przedszkola, co doprowadziło do niewłaściwego, zbyt ogólnego, określenia w zaskarżonej decyzji celu jakiemu służyło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości;
d) dowolne przyjęcie – z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej – że posadowiona na części działki nr [..] skarpa realizuje cel wywłaszczenia i nieruchomość nie podlega zwrotowi również w częściach stanowiących skarpę, w sytuacji gdy skarpa nie powstała jako budowla ziemna ukształtowana na potrzeby realizacji celu wywłaszczenia; jako element infrastruktury osiedlowej, gdyż istniała również przed wywłaszczeniem;
e) całkowite pominięcie wszystkich wyżej wymienionych okoliczności zarówno w analizie, jak i konsekwentnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
2) art. 15 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie ponownego zbadania i przeanalizowania całości sprawy, przejawiające się biernym powieleniem błędnych ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, co pozbawiło skarżących prawa do dwuinstancyjnego postępowania;
II. przepisów prawa materialnego, powstałego m.in. na skutek powyżej opisanego naruszenia procedury, w postaci:
1) naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszenia zasad Konstytucji PRL po zmianach w 1976 r. (art. 5 pkt 4, art. 12 ust. 1, art. 15 pkt 3, art. 16 i art. 17), a także art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. poprzez przyjęcie, że na gruncie tych zasad i podstaw prawnych prowadzenie tymczasowego prywatnego parkingu w formie prywatnej działalności gospodarczej realizowało cel publiczny, uzasadniający niezbędność wywłaszczenia nieruchomości;
2) naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. poprzez ich niezastosowanie i niezasadne uznanie, że można wywłaszczyć nieruchomość bez stwierdzenia jej niezbędności na cele określone w ustawie;
3) naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że sformułowanie "niezbędna dla planowanej realizacji (...) zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego" nie zakłada obowiązku zbadania tożsamości rzekomo zrealizowanego celu z celem wynikającym z tzw. planów realizacyjnych budowanych osiedli mieszkaniowych;
4) art. 136 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie i niezasadne uznanie, że nieruchomość wywłaszczona może zostać użyta na inny cel (prywatny parking strzeżony) niż określony w decyzji/dokumentacji wywłaszczeniowej (przedszkole i żłobek), podczas gdy wskazany przepis wyłącza taką możliwość;
5) art. 136 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie i niezasadne uznanie, że Prezydent Miasta, po upływie w dniu 31 grudnia 1998 r. pięcioletniego terminu tymczasowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w postaci prywatnego parkingu strzeżonego (czyli już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przed przedłużeniem umowy dzierżawy gruntu), nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżących o zmianie celu wywłaszczenia, jeżeli taki miał być nowy cel publiczny wywłaszczenia w postaci prywatnego parkingu strzeżonego, co wynika z treści zaskarżonej decyzji, podczas gdy wskazany przepis nakłada taki obowiązek;
6) art.137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji/dokumentacji wywłaszczeniowej, pomimo że upłynęły ustawowe terminy na rozpoczęcie i realizację na jej terenie celu wywłaszczenia (przedszkole i żłobek);
oraz z ostrożności procesowej zarzuty naruszenia:
7) art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie i niezasadne uznanie, że przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej pod ściśle określony cel publiczny (budowa przedszkola i żłobka) pod budowę tymczasowego obiektu prywatnego przedsiębiorcy, służącego działalności zarobkowej, nie stanowi zmiany przeznaczenia celu w rozumieniu art. 136 ust. 2 ustawy;
8) art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że nawet jeżeli organ II instancji wadliwie uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, to został on zrealizowany jedynie na ok. 2/3 nieruchomości, a zatem zwrotowi powinna podlegać pozostała część nieruchomości, w tym stanowiąca historycznie istniejącą skarpę, czy też pokryta luźno rosnącą roślinnością, powstałą w sposób przypadkowy i chaotyczny.
Podnosząc wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. że przeanalizowanie przez organ jedynie samej treści umowy sprzedaży nieruchomości i oparcie się na ogólnie wskazanym w niej celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, przy całkowitym pominięciu zawartych w jej treści odwołań do konkretnych planistycznych decyzji administracyjnych, jest niewystarczające do prawidłowego określenia celu wywłaszczenia. Takie działanie w przekonaniu skarżących naruszało obowiązek zbadania oraz rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wadliwość postępowania dowodowego, przejawiająca się niewłaściwym, zbyt ogólnym określeniem celu wywłaszczenia, jest tym bardzie zdaniem skarżących widoczna, iż w obszernych aktach zgromadzonych przez organ I instancji znajduje się wiele archiwalnych dokumentów i map planistycznych pozwalających na stanowcze określenie celu wywłaszczenia, w tym w szczególności plan realizacyjny oraz mapy. Według skarżących analiza tych map oznacza, iż cel wywłaszczenia nieruchomości należącej do W. i Z. S. został określony zanim jeszcze została skierowana do nich oferta zakupu działki. W treści samej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 16 listopada 1977 r. ponownie odwołano się do decyzji z 1 września 1976 r., nr [..] oraz wskazano, że zakupiono nieruchomość na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego. Decyzją z 29 czerwca 1978 r. nr [..] zatwierdzono plan ogólnego zagospodarowania terenu jednostki [..]. W treści tej decyzji wskazano, że realizuje ona wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta z 1 września 1976 r. nr [..], mocą której nieruchomość Państwa S. została przeznaczona na cele budowy osiedla mieszkaniowego – jednostki D, a konkretnie pod budowę przedszkola i żłobka. Przeznaczenie tego terenu zdaniem skarżących nigdy nie uległo zmianie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 4 listopada 2020 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie, podkreślając potrzebę bezpośredniego przedstawienia sądowi swojej argumentacji. W odpowiedzi na powyższe sąd skierował do stron postępowania pismo informacyjne z 10 grudnia 2020 r.
W piśmie z 28 grudnia 2020 r. skarżący przedstawili swoje stanowisko w niniejszej sprawie, podtrzymując w pełni argumentację zaprezentowaną w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd doszedł do przekonania, że nie zawiera ona uchybień, które musiałyby doprowadzić do jej uchylenia z powodów, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami adminsitracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Przedmiotem niniejszej sprawy jest wywłaszczona w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) działka nr [..] (według obecnej numeracji) o powierzchni 5030 m2, stanowiąca część nieruchomości wywłaszczonej. Na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialengo Rep. A/b nr [..] w dniu 16 listopada 1977 r., nieruchomość oznaczona w ewidencji numerem 4 o powierzchni 4,79 ha, została sprzedana przez W. E. S. i Z.J. S. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego.
Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego “Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", art. 136 - art. 142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 5 i 6 ww. ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wobec tego, wniosek skarżących o zwrot ww. działki nr [..] w G. należało rozpoznać w oparciu o przepisy u.g.n. Powyższe oznacza, że choć oczywiście skutek w postaci wywłaszczenia nieruchomości - jest zawsze ten sam, niezależnie od tego, czy doszło do niego w drodze decyzji administracyjnej, czy na skutek czynności prawnej, określonej w tym przepisie - to przy rozpoznawaniu wniosków zwrotowych konieczne jest jednak uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia osoby dawniej uprawnionej do nieruchomości, jej dotychczasowych praw. Zawarcie umowy – na zasadzie art. 6 ww. ustawy z 1958 r. - powinno zawierać jedynie: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy. W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, który - zgodnie z art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 22 marca 1958 r. - był dokumentem mocno sformalizowanym. Wymóg złożenia szczegółowej dokumentacji, towarzyszącej wnioskowi wywłaszczeniowemu (w tym planu realizacyjnego) związany był z koniecznością wykazania wystąpienia elementów, uzasadniających taki wniosek. Wobec tego, okoliczność, że w przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia poprzez zawarcie umowy - na zasadzie art. 6 ustawy z 1958 r. - w oczywisty sposób przekłada się na możliwości w szczegółowym ustaleniu przeznaczenia, objętych wnioskiem zwrotowym działek w planie budowy osiedla mieszkaniowego oraz dopuszczalny w ramach realizacji tego celu ogólnego (budowa osiedla) zakres modyfikacji dotykający poszczególnych jego elementów.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do art. 137 tej ustawy - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega jej pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Zarazem, zgodnie z utrwalonym w tej mierze orzecznictwem sądów (o czym mowa będzie jeszcze poniżej), w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych.
Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał przeprowadził wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i wywiódł, że konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. W rozpoznawanej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej został złożony 24 maja 2007 r., zaś realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed 22 września 2004 r., co szczegółowo opisały organy obu instancji. Należy wskazać, że co do zasady punktem wyjścia do oceny realizacji celu wywłaszczenia powinno być ustalenie, jakie konkretnie zagospodarowanie dla danego terenu zostało przewidziane czy to w decyzji o wywłaszczeniu, czy to - jak w niniejszej sprawie - w umowie zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy realizacja na wywłaszczonej nieruchomości parkingu oraz skarpy, stanowiącej teren zielony - mieści się pod pojęciem celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, a zarazem – jaki i czy w ogóle dopuszczalny jest zakres modyfikacji celów szczegółowych (budowa parkingu zamiast przedszkola) w ramach realizacji celu ogólnego, jakim jest budowa osiedla. W skardze, powołując się na plan realizacyjny osiedla z 1976 r., podniesiono, że część nieruchomości była przeznaczona pod usługi oświaty (przedszkole i żłobek). Takie też ustalenia poczynił zarówno Prezydent jak i Wojewoda, wskazując jednakże na dopuszczalną w ramach realizacji celu ogólnego modyfikację szczegółowego celu wywłaszczenia.
W ocenie sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie celu wywłaszczenia i jego realizacji, uwzględniając także wpływ jego modyfikacji na istotę tego celu w odniesieniu do części działki objętej wnioskiem, zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem wyjaśniającym w procedurze administracyjnej, na podstawie możliwie pełnego, biorąc pod uwagę upływ czasu, materiału dowodowego, który z kolei stanowił prawidłową bazę do poczynienia wszechstronnej jego oceny i właściwej subsumcji przepisów prawa materialnego. Powyższe czyni zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. nieuzasadnionymi.
Sąd podzielił ustalenia organu co do celu wywłaszczenia, który wywiedziono zarówno z treści umowy będącej podstawą wywłaszczenia z 16 listopada 1977 r., jak i z dokumentów sporządzonych w ramach przygotowania inwestycji do realizacji w okresie następującym zaraz po wywłaszczeniu. Organy oparły się bowiem w swoich ustaleniach na treści Planu Realizacyjnego Ogólnego Zagospodarowania Terenu [..] nr [..] ze stycznia 1978 r. oraz Szkicu Koncepcyjnego Zamiennego Planu Realizacyjnego Zagospodarowania Terenu nr [..] z 30 sierpnia 1978 r. (jednostka oznaczona symbolem [..].). Według opisu istniejącego zagospodarowania terenu w ww. planie realizacyjnym ogólnym teren jednostki “[..]" posiadał urozmiconą i bogatą rzeźbę o różnicy poziomów do 40 m. Na terenie tym znajdowało się kilka domów mieszkalnych jednorodzinnych i budynków gospodarczych bez sieci podziemnych. Istniejącą zieleń w postaci alei drzew lisciastych i zagajników przewidziano do adaptacji. Budowa osiedla mieszkaniowego w części jednostki “[..]", wedlug założeń cytowanego planu, podzielona była na cztery etapy i obejmowała: budynki, stacje transformatorowe oraz podnoszenia ciśnienia, parking, punkty opieki nad dzieckiem, pawilony usługowe, tereny zieleni wypoczynkowej, pracownie dla plastyków, ogrod dziecięcy i urządzenia sportów zimowych. Odnośnie do miejsc postojowych, z założeń ogólnych wynikało, że projektowane są one zgodnie ze wskaźnikami normatywu urbanistycznego – pierwotnie jako jednopoziomowe przy drogach komunalnych, a wielopoziompowe w perspektywie. Połowa miejsc czasowych postojowych została zaprojektowana przy pawilonach handlowych. W założeniach wskazywano, że miejsca postojowe będą realizowane w miarę potrzeb i możliwości - w późniejszym okresie na terenach parkongów jednopoziomowych. Z ustaleń realizacyjnych (załącznika do pisma z 22 kwietnia 1975 r.), jak słusznie wskazują skarżący, wynika, że pierwotnie na terenie jednostki oznaczonej symbolem 1.6.UOp. planowano przedszkole możliwe do połącznia ze żłobkiem. W ramach tej samej jednostki osiedla, jak wynika z powyższych ustaleń, w jednostce 1.3UOp. planowano przedszkole na 120 miejsc, a w jednoctce 1.5.UZp – żłobek na 75 miejsc. Z kolei, jednostki 1.8.K i 1.9.K. przeznaczone były na parkingi. Ustalenia przewidywały również zieleń izolacyjną i wypoczynkową (w tym zabezpieczającą stoki przed erozją).
W okolicznościach tej sprawy nie budzi wątpliwości, że wywłaszczenie nastąpiło na cel budowy osiedla mieszkaniowego, co potwierdza treść umowy wywłaszczeniowej. Cel ten został określony w ww. umowie w sposób ogólny, stosownie do obowiązujących w dacie jej zawierania standardów prawnych. Zarazem, w ramach prawidłowego dookreślenia tego ogólnie sformułowanego celu, w pełni dopuszczalne i prawidłowe było odwołanie się przez organy obu instancji do dokumentacji ściśle związanej z realizacją ww. inwestycji, choć sporządzonej po dniu wywłaszczenia, gdyż mogła ona stanowić wiarygodne źródło doprecyzowujące przeznaczenie działki nr [.]. w ramach realizacji całościowego celu wywłaszczenia, jakim była budowa kolejnego etapu osiedla mieszkaniowego "[..]". Dokumentacja ta, w zakresie preznaczenia części działki nr [..] (obecnie działka nr [..]), nie przesądza jednocześnie o bezwzględnie wiążącym charakterze celu szczegółowego, z niej wynikającego w zakresie przeznaczenia jej pod budowę przedszkola/żłobka, jak tego oczekują skrżacy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci np. parkingów, czy obiektów usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. W związku z tym, za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przyjmuje się bowiem, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu wybudowanie parkingu na terenie działki wywłaszczonej na cel budowy osiedla mieszkaniowego tego celu nie niweczy I mieści się w pojęciu "budowa osiedla mieszkaniowego".
Podkreślić w tym miejscu należy, że wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia, jak wskazano powyżej, może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. Wskazać należy, że zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jego i jego mieszkańców. Celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych i usługowych oraz urządzeń towarzyszących, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem również jego infrastrukturę techniczną i urządzenia służące mieszkańcom.
Istotne znaczenie ma przyjęty w orzecznictwie pogląd, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, to oczywistym jest, że w związku z tym – budowa ta może podlegać różnym modyfikacjom. Tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Co więcej, poszczególne elementy tak złożonej inwestycji, realizowanej na przestrzeni dekady, czy nawet dwóch, mogą i z natury rzeczy – będą – podlegać modyfikacjom, wynikającym z uzasadnionych potrzeb mieszkańców, czy możliwości inwestycyjnych. Modyfikacje te mogą dotykać bądź rozmieszczenia poszczególnych elementów infrastruktury osiedlowej, bądź nawet zastąpienia jednych elementów innymi. Rzecz w tym, by modyfikacje te nie wpływały jakościowo na realizację celu głównego – budowa osiedla, i aby jednoznacznie wpisywały się w realizację jego infrastruktury. Powołane wyżej dokumenty dotyczące ustaleń realizacyjnych (z 22 kwietnia 1975 r.) w powiązaniu z planem realizacyjnym ogólnym nr [..] i dokumentacją graficzną jednoznacznie wskazują, że zarówno budowa przedszkola/żłobka, jak i budowa parkingu stanowiły elementy zaplanowanej infrastruktury osiedlowej. Podobnie, powołane dokumenty przewidywały realizację terenów zielonych, w tym adaptację istniejących nasadzeń i obiektów. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zrealizowany parking wraz z zabezpieczającą go skarpą są ściśle związane z powstałym osiedlem mieszkaniowym, służą realizacji potrzeb jego mieszkańców, a więc wpisują się w zadeklarowany cel wywłaszczenia. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można bowiem odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję, ocenianego w całokształcie jego powiązań, jako służący realizacji celu głównego. Takie stanowisko prezentowane jest właśnie zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Dlatego też, w przypadku realizacji dużej inwestycji, w długim okresie czasu, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Potrzeba takiej modyfikacji, jak wskazano powyżej, może wynikać z różnych przyczyn i musi być dopuszczalna, a rygorystyczne podejście skarżących do takiej dopuszczalności nie może być uznane za prawidłowe. Warto przy tym podkreślić, że już w 1978 r. zasygnalizowano konieczność modyfikacji przeznaczenia wywłaszczonej działki pod przedszkole/żłobek. Jak bowiem wynika z pisma z 6 marca 1978 r. (Opinia sanitarna - k. 1048 akt administracyjnych) doszło do modyfikacji tego zamierzenia, wskazując na brak możliwości wspólnego prowadzenia obiektu przedszkola i żłobka ze względu na brak zgody na takie rozwiązanie Ministra Zdrowia. Już zatem na tym wczesnym etapie sygnalizowano modyfikację ogólnych założeń urbanistycznych, wpisujących się w realizację celu, jakim jest budowa osiedla.
Jak wskazano powyżej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Jednakże na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m.in. w wyrokach z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13; z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14; z 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 3237/14. Zarazem, Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. (sygn. akt III AZP 11/87 publ. OSNCP 1988, Nr 11, poz. 149) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Byłoby tak bez wątpienia przykładowo, gdyby zamiast elementów infrastruktury osiedla na części terenu wywłaszczonego powstały obiekty produkcyjne, czy przemysłowe, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, parkingi, czy obiekty handlowo - usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego, stanowiących integralną jego część. Służą bowiem mieszkańcom, z których to obiektów oni korzystają. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - wobec zgromadzonych w sprawie dokumentów - należy uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W niniejszej sprawie była nim budowa osiedla mieszkaniowego. Inwestycja składała się zarówno z budynków mieszkalnych, jak pozostałej infrastruktury osiedlowej, jak: ciągi piesze i jezdne, zieleń osiedlowa, instalacje podziemne oraz naziemne, w tym w szczególności parking osiedlowy. Wszystko to stanowiło część tego osiedla mieszkaniowego, służąc jego mieszkańcom. Wobec tego - w odniesieniu do zarzutu skargi, że parking został wybudowany z inicjatywy prywatnej - należy przyjąć, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie ma istotnego znaczenia, kto zbudował i użytkował ww. parking. Zauważyć bowiem należy, że zrealizowana infrastruktura nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla, uznać ją zatem należy za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (cel publiczny).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Dotyczy to jednak jedynie sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszej zaś sprawie cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, co oznacza, że jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury technicznej osiedla. Cel ten został zrealizowany na działce nr [..], na której wybudowano parking dla samochodów oraz na której znajduje się skarpa porośnięta dziką roślinnością, zabezpieczająca parking przed osunięciem. Zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości zarówno w zakresie realizacji parkingu oraz pozostawienia skarpy zabezpieczającej przed jego osunięciem stanowi element infrastruktury osiedlowej, niezbędnej dla mieszkańców osiedla.
Nie mają zatem racji skarżący, zarzucając organom administracyjnym naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie art. 112 ust. 3 u.g.n.
Ponadto, zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdziła, że cel wywłaszczenia rozumiany jako realizacja infrastruktury towarzyszącej osiedlu mieszkaniowemu został zrealizowany przed wejściem w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Ta okoliczność jest zresztą niesporna. W takiej zaś sytuacji, zgodnie z powołanym wyżej orzecznictwem sądów administracyjnych, okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.
Zdaniem sądu, wojewoda prawidłowo ocenił wpływ na rozstrzygnięcie zarzutów odnośnie do tymczasowego charakteru parkingu zlokalizowanego na działce nr [..] oraz fakt jego realizacji przez osobę prywatną, co w ocenie skarżących przeczy publicznemu charakterowi świadczonych tam usług. Okoliczności te nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakładany bowiem w dacie realizacji parkingu w 1994 r. jego tymczasowy charakter jest irrelewantny dla oceny realizacji celu wywłaszczenia w świetle tego, że parking ten istnieje do dzisiaj i pełni niezmiennie tę samą funkcję.
Bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje również okoliczność oddania działki nr [..] w dzierżawę osobie prywatnej, która samodzielnie zorganizowała ten teren w formę, stanowiącą parking. Realizacja tego rodzaju działalności jako funkcji uzupełniającej zabudowę mieszkaniową osiedla mieszkaniowego przez osoby trzecie, a nie przez organy gminy lub spółdzielnię mieszkaniową, nie świadczy o sprzeczności z celem wywłaszczenia, czy też braku jego realizacji. Wobec tego nieuprawnione jest twierdzenie, że nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia w interesie prywatnym. Prawidłowość takiego stanowiska potwierdza też judykatura. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 820/11, uznał, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne jaki podmiot zrealizował cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to czy cel ten faktycznie został zrealizowany (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, realizacja celu wywłaszczenia przez inny podmiot niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie daje podstawy do uznania, że cel ten nie został zrealizowany, a tym samym do uznania zbędności tej nieruchomości bądź jej części. Ustawodawca bowiem w dyspozycji art. 137 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, że obie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości dotyczą faktycznej realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nie odnosząc się natomiast do podmiotu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, który ma zrealizować cel wywłaszczenia (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko sądów administracyjnych we wskazanym zakresie.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przeanalizowano w nim kompleksowo zgromadzony w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy, prawidłowo odniesiono się do zarzutów odwołania oraz argumentów podniesionych w kolejnych pismach skarżących. Zarzuty te bowiem koncentrowały się przede wszystkim wokół kwestii celu wywłaszczenia, który na skutek jego modyfikacji z budowy przedszkola/żłobka na parking w istocie został zniweczony. Ponadto, argumentacja skargi zmierzała do zakwestionowania związku budowy parkingu z potrzebami osiedla mieszkaniowego. Tymczasem, prawidłowo organy obu instancji wykazały nietrafność argumentacji skarżących, nie pozostawiając żadnego z ich argumentów bez odpowiedzi. Zdaniem sądu, prawidłowo i trafnie organ wykazał, że budowa na wskazanej działce nr [..] parkingu oraz pozostawienie na niej skarpy w ramach realizacji budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wypełniała przesłankę realizacji celu wywłaszczenia, uwidocznionego w umowie z 1977 r.
Sąd nie dostrzegł przywołanych w skardze uchybień procesowych ani naruszenia prawa materialnego, które zaważyłoby na bycie prawnym zaskarżonej decyzji, stąd zarzuty skargi uznał za nietrafne. Wojewoda wykazując w sposób odpowiadający wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. realizację zamierzonego przy wywłaszczeniu celu związanego z potrzebami osiedla mieszkaniowego dostatecznie i prawidłowo wyjaśnił kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu działki obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..].
Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).