II SA/Gd 371/23

II SA/Gd 371/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Jolanta Górska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 marca 2023 r. nr WI-I.7840.3.260.2022.GD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10 października 2022 r. nr WUiA-IV.6740.633-3.2022.SJ.263200, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz A.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z 10 marca 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 10 października 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił M. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem przy ul. A. [...] w Gdańsku na terenie działki nr [...] i [...] obręb [..].
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 10 marca 2023 r. Wojewoda w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu a rozstrzygając sprawę w punkcie 2 zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem. Natomiast w punkcie 3 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadził na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. postępowanie, w wyniku którego inwestor dokonał uzupełnienia dokumentacji, likwidując rozbieżności w dokumentacji i przedstawiając analizę przesłaniania uwzględniającą wszystkie budynki. W poprawionym projekcie zagospodarowania terenu przedstawiono wiatę śmietnikową i w ocenie organu nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości sposobu utylizacji odpadów.
Wojewoda wskazał, że na obszarze planowanej inwestycji obowiązują przepisy planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska nr XLIV/1327/2002 z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wrzeszcz-Strzyża II – Oliwa w mieście Gdańsku. Działki na których zaplanowano inwestycję położone są na terenie oznaczonym 027-31, stanowiącym strefę mieszaną usługowo-mieszkaniową, zatem planowana inwestycja wpisuje się w funkcję przeznaczenia terenu. W ocenie Wojewody planowane zamierzenie spełnia przy tym wymagania planu miejscowego dotyczące parametrów zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie obliczenia intensywności zabudowy, Wojewoda wyjaśnił, że w planie miejscowym przewidziano intensywność zabudowy wynoszącą 0,6, przy czym definicję tego pojęcia przedstawiono w § 3 pkt 1 planu. Uwzględniając powyższe Wojewoda wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, inwestor nie był zobowiązany do uwzględnienia w wyliczeniach kondygnacji podziemnej i tarasów.
Wojewoda wskazał także, że w planowanym budynku przewidziano poddasze nieużytkowe, bez pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zatem nie stanowi ono dodatkowej trzeciej kondygnacji. Nie można przy tym domniemywać próby obejścia prawa w tym zakresie a wysokość poddasza nie przesądza o jego przeznaczeniu na pobyt ludzi. Wojewoda wskazał przy tym na przewidziane na wysokości 90 cm nad posadzką belki poziome a także na szereg belek pionowych, potwierdzających nieużytkowy charakter poddasza. W uzasadnieniu podkreślono, że cała kubatura budynku mieści się w ustaleniach planu miejscowego.
Wojewoda uznał za nieprawidłową interpretację projektanta o braku normowanej odległości projektowanego budynku od garażu strony. Zgodnie z dokumentacją projektową planowany budynek zbliża się do budynku garażowego na działce nr [...] na odległość 4,90 m, jednak inwestor był uprawniony do zmniejszenia tej odległości do 4 m ze względu na zamontowane urządzenie do ochrony przeciwpożarowej. Wojewoda uznał także za prawidłową odległość 7,23 m – od nowoprojektowanego budynku do budynku na działce nr [...].
Reasumując Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, planem miejscowym, a inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami prawa. Projekt budowlany spełnia warunki z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy a inwestor dopełnił wymogów art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, złożył kompletny wniosek i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny a przyjęte rozwiązania odpowiadają przepisom.
W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie:
– art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo,
– art. 15 ust. 2 u.p.z.p.
– § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,
– art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie prawa materialnego i postępowania.
W rezultacie zaskarżono decyzję Wojewody w punkcie 2 i 3 oraz wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji: organu I instancji, ewentualnie decyzji organów I i II instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skarżący A. K. podkreślił, że w ciągu ostatnich sześciu lat organy wydały już kilka decyzji odmownych dotyczących przedmiotowej inwestycji. Zdaniem zaś skarżącego skarżona decyzja Wojewody nie uchyla zastrzeżeń, które były podstawą wydania wcześniejszych decyzji odmownych. Nadto organy obu instancji przeprowadziły niezgodne z przepisami prawa ustalenia dotyczące planu miejscowego, uznając, że § 3 pkt 1 uchwały jest zgodny z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wojewoda naruszył prawo uznając, że intensywność zabudowy odnosi się tylko do kondygnacji naziemnych. Wojewoda powinien pominąć wadliwe uregulowania planu i stosować odpowiednie regulacje ustawy i rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że nie jest dopuszczalna wykładnia planu miejscowego bez uwzględnienia przepisów, które wprost stanowią o ładzie przestrzennym a przyjęcie samoistnej, oderwanej od całokształtu regulacji wyznaczającej reguły ładu przestrzennego stanowi naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego Wojewoda rażąco naruszył prawo nie zaliczając kondygnacji podziemnej do intensywności zabudowy, dając pierwszeństwo prawu miejscowemu, sprzecznemu z aktami wyższego rzędu.
Za kolejny błąd skarżący uznał nieuznanie poddasza o wysokości 4,71 m za kolejną kondygnację, którą wcześniej inwestor nazwał antresolą a wcześniejsze decyzje organów odrzuciły próbę obejścia prawa przez dewelopera. Zdaniem skarżącego kondygnacją jest każda przestrzeń pozioma mająca średnią wysokość powyżej 2 m niezależnie od przeznaczenia, co w ocenie skarżącego potwierdza przytoczone przez niego orzecznictwo.
Zdaniem skarżącego Wojewoda nie miał także podstaw do uznania za prawidłowe przesłanianie domu skarżącego, położonego na działce nr [...] oraz domu położonego na działce nr [...]. Inwestor nie wykazał bowiem, czy i ewentualnie w jakich godzinach będzie dostępne światło słoneczne u skarżącego w pomieszczeniu biurowym, gdzie okno znajduje się od strony planowanej inwestycji kilkanaście centymetrów poniżej poziomu ziemi. Inwestor nie wykazał, że nie pozbawia skarżącego wymaganych przepisami prawa promieni słonecznych i widoków, które obecnie posiada.
Na marginesie skarżący wskazał, że rząd jest na końcowym etapie prac legislacyjnych i planuje wprowadzić dla budowanych domów wielorodzinnych odległość 6 m od granicy działki zamiast obecnych 4 m. Skarżący wskazał, że pod koniec 2022 roku inwestor wystawił przy tym swoją działkę na sprzedaż na portalach internetowych, co może być uzasadnione tym, że działka obejmuje teren piaskowo-żwirowy o słabym zagęszczeniu.
Skarżący wskazał także, że zgodnie z § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość między budynkami została ustalona na 8 m. Z dokumentacji planowanej inwestycji zaś wynika, że wynosi ona 4,8 m. Zdaniem skarżącego odległość między jego garażem a planowaną inwestycją powinna być większa niż 8 m (16 m), z uwagi na przeszklenie ściany garażu skarżącego luksferami pełniącymi funkcję okna. Wojewoda i Prezydent Miasta nie dostrzegli, że ściany garażu skarżącego nie spełniają wymagań ścian oddzielenia pożarowego. Wojewoda opierał się na dokumentacji z niepełnymi danymi wskazanymi przez projektantów (zatajenie stanu garażu). Na dowód powyższego skarżący wskazał na zdjęcie garażu. Nadto skarżący nie znalazł w dokumentacji miejsca stałych urządzeń gaśniczych wodnych, które stanowiłyby podstawę zmniejszenia odległości o 50% (§ 271 ust. 6).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów są uzasadnione.
Prawną podstawą wydanych w sprawie decyzji zatwierdzających projekt zagospodarowania terenu i udzielających pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na działkach [...], [...] obr. [...] w Gdańsku, przy ul. A., są przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, powoływana dalej jako P.b.), przy czym wskazać należy, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony został 23 czerwca 2022 r. Zgodnie z art. 35 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: (...) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, oraz dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane – w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane – w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
3. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei art. 35 ust. 4 P.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 P.b. a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy projekt jest niezgodny z przepisami ustalającymi warunki techniczne usytuowania budynków, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.
Jak wynika z treści skargi, strona skarżąca zarzuca sprzeczność dokumentacji projektowej, w tym projektu zagospodarowania terenu analizowanej inwestycji z przepisami ww. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 P.b., a także z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej jako rozporządzenia), a mianowicie:
1) wskazuje na wadliwe ustalenie współczynnika intensywności zabudowy, poprzez brak uwzględnienia w nim powierzchni kondygnacji podziemnej (zarzucając sprzeczność § 3 ust. 1 prawa miejscowego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z..p.) oraz kondygnacji tzw. poddasza nieużytkowego (zarzuca sprzeczność z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych),
2) brak prawidłowej weryfikacji przedłożonej do dokumentacji projektowej analizy nasłonecznienia – przy czym skarżący wskazuje na prawdopodobieństwo braku spełnienia wymogów wynikających z warunków technicznych do jednego z pomieszczeń, znajdujących się w jego domu na działce nr [...] (okno pomieszczenia piwnicznego przerobionego na gabinet) oraz w domu na działce sąsiedniej nr [...],
3) naruszenie § 271 ust. 5 i 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie odległości budynku objętego inwestycją od stanowiącego jego własność budynku (4,8 m zamiast 8 m).
Na wstępie rozważań dotyczących analizy zgodności rozwiązań projektowych inwestycji z przepisami prawa miejscowego podkreślenia wymaga, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca nie tyle stawia zarzut niezgodności rozwiązań projektowych w zakresie intensywności zabudowy z przepisami prawa miejscowego, ile podnosi, że przepisy tego planu są niezgodne z u.p.z.p. Zdaniem strony skarżącej, brak zaliczenia kondygnacji podziemnej (garażowej) do bilansu powierzchni zabudowy składającej się na parametr intensywności zabudowy, nawet w świetle brzmienia § 3 ust. 1 planu miejscowego, prowadzi do sprzeczności z art. 15 u.p.z.p. Ponadto, skarżący kwestionuje brak uwzględnienia w analizowanym parametrze intensywności zabudowy powierzchni ostatniej kondygnacji (trzeciej), stanowiącej zgodnie z projektem poddasze nieużytkowe, argumentując że jego wysokość wynikająca z projektu – 4,71 m, w świetle brzmienia § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czyni z niego kondygnację, a w związku z tym powierzchnia ta podlega uwzględnieniu w parametrze intensywności zabudowy.
Jak wynika z ustaleń organów na obszarze inwestycji obowiązuje uchwała Rady Miasta Gdańsk nr XLIV/1327/2002 z 24 stycznia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wrzeszcz – Strzyża II – Oliwa w mieście Gdańsku (dalej jako plan miejscowy lub uchwała). Jak ustaliły to prawidłowo organy, teren inwestycji objęty jest kartą terenu nr 027 strefą 31 – mieszaną usługowo – mieszkaniową. Warunki urbanistyczne zamierzeń budowlanych określone zostały w punkcie 6 karty w sposób następujący: intensywność zabudowy do 0,6, wysokość zabudowy wielorodzinnej – nie wyżej niż budynki istniejące, procent pokrycia działki zabudową – do 30 %. Z punktu 8 karty wynika nadto konieczność zaplanowania minimum 1 stanowiska parkingowego na jedno mieszkanie. Natomiast, w § 3 pkt 1 uchwały uregulowano pojęcie "intensywność zabudowy" – jako "stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych po obrysie z wyłączeniem tarasów i balkonów do powierzchni działki".
W ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń zgodność rozwiązań projektowych inwestycji z ww. przepisami prawa miejscowego, określającymi parametry urbanizacyjne (poza parametrem intensywności zabudowy, o czym dalej) i wymogi w zakresie miejsc parkingowych. Natomiast Sąd częściowo podziela stanowisko skarżącego w zakresie wadliwej oceny spełnienia warunku intensywności zabudowy, przy czym - nie jest prawidłowy pogląd skarżącego o konieczności wliczenia do tego wskaźnika - powierzchni kondygnacji podziemnej (w tych konkretnych okolicznościach sprawy), natomiast, słuszne jest jego stanowisko co do konieczności uwzględnienia w tym parametrze - powierzchni ostatniej kondygnacji, określonej w projekcie jako "poddasze nieużytkowe".
Wyjaśniając tę kwestię odwołać się trzeba do dokumentacji projektowej (str. 16 tomu 1), z której wynika intensywność zabudowy – 58,5 %, przy dopuszczalnym planem miejscowym wskaźniku – 60 %. Na stronie 21 projektu wskazuje się – w odniesieniu do wysokości/liczby kondygnacji/powierzchni – że budynek ma "dwie kondygnacje nadziemne w tym ostatnia kondygnacja jako antresola w mieszkaniu oraz jedną podziemną nie przeznaczoną na pobyt ludzi zawierającą garaż podziemny". Strona 62 projektu (w tomie 2) zawiera z kolei rzut "poddasza nieużytkowego". Z przekroju budynku na stronie 64 projektu wynika, że wysokość poddasza, w najwyższym punkcie wynosić będzie 4,95 m. Kąt nachylenia dachu wynosi 35 stopni.
Odnosząc powyższe ustalenia do znajdujących zastosowanie przepisów prawa w pierwszej kolejności rozważyć wypada się problematykę uwzględnienia w parametrze intensywności zabudowy powierzchni "poddasza użytkowego/nieużytkowego". Jak wskazano powyżej, zdaniem Sądu ocena Wojewody w tym zakresie jest wadliwa. Abstrahując od tego, że inwestor w ramach korekty pierwotnego projektu, zawierającego projekt antresoli na ostatniej kondygnacji, nie sprostował opisowej części projektu, co doprowadziło do ww. sprzeczności jego ustaleń rysunkowych z opisowymi, zgodzić się należy z argumentacją skarżącego w zakresie oceny charakteru tej kondygnacji. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody o braku prawnej możliwości kwestionowania rozwiązań projektowych przedstawionych przez inwestora w zakresie liczby kondygnacji i ich charakteru. Wręcz przeciwnie, w ramach obowiązków wynikających z art. 35 P.b., a które obejmują ocenę zgodności z planem miejscowym parametrów urbanistycznych planowanej inwestycji, organy muszą dokonać oceny rozwiązań wskazanych przez inwestora, które na te parametry wpływają. Niewątpliwie zaś ilość i powierzchnia zabudowy poszczególnych kondygnacji jest takim istotnym parametrem. Przepisy z zakresu prawa budowlanego wprawdzie nie zawierają definicji poddasza użytkowego czy nieużytkowego. Niemniej jednak nie uniemożliwia to oceny rozwiązań inwestycyjnych w tym zakresie, bowiem - mimo braku definicji legalnej poddasza nieużytkowego i użytkowego - odpowiednią kwalifikację w tym zakresie należy prowadzić przez pryzmat unormowań § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 14 grudnia 2021 r., II SA/Łd 631/21, CBOSA). § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia zawiera definicję kondygnacji, stanowiąc, że należy pod tym pojęciem rozumieć "poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne". Kondygnacją jest więc poziomą przestrzenią pomiędzy warstwą podłogową na powierzchni gruntu a posadzką na stropie (pierwsza kondygnacja naziemna) lub poziomą przestrzenią pomiędzy posadzką na stropie a warstwą osłaniającą izolację cieplną stropu będąca nad tą przestrzenią (kolejna kondygnacja naziemna). Jednocześnie prawodawca doprecyzowuje, że kondygnacją jest także poddasze (ze wskazaniami) oraz pozioma część budynku (ze wskazaniami), która ma średnią wysokość w świetle większą niż 2 m. Sąd zwraca uwagę na przecinek, który zastosował prawodawca w definicji kondygnacji poprzedzający część "...mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m". Kondygnacją będzie zatem każda przestrzeń pozioma mająca średnią wysokość powyżej 2 m, niezależnie czy to będzie poddasze na pobyt ludzi, pomieszczenie na urządzenia, czy jakiekolwiek inne pomieszczenie. Wysokość ponad 2 m przesądza o konieczności zakwalifikowania tejże przestrzeni jako kondygnacji (por. również wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 664/21, CBOSA). Oznacza to, że decydujące znaczenie w zakresie oceny charakteru kondygnacji, stanowiącej poddasze, ma jej wysokość. Deklaracja inwestora co do jej nieużytkowego charakteru nie może mieć tu znaczenia decydującego. Rozwiązania projektowe odzwierciedlone w dokumentacji przedłożonej przez inwestora wskazują, że przestrzeń ostatniej kondygnacji planowanego budynku, którą inwestor określił jako nieużytkową, ma bez wątpienia wysokość znacznie przekraczającą 2 m w świetle (prawie 5 m w najwyższym punkcie). Co więcej, w połaci dachowej zaprojektowano okna. Oznacza to, że brak jest racjonalnych podstaw, by uznać, że tego rodzaju przestrzeń poddasza, stanowić będzie powierzchnię nieużytkową, wyłączoną z konieczności wliczenia jej powierzchni do wskaźnika intensywności zabudowy. Takiemu założeniu przeczą zresztą pierwotne zamierzenia projektowe inwestora, wskazujące na zaplanowane w tej powierzchni antresole do mieszkań na drugiej kondygnacji. Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania Sąd uznał, że zarzut skargi w tym zakresie jest uzasadniony, co z kolei poddaje w wątpliwość prawidłowość wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy i jego zgodności z powołanym wyżej przepisem prawa miejscowego, skutkując – już tylko z tego powodu – koniecznością uwzględnienia skargi.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska strony skarżącej co do konieczności wliczenia do parametru intensywności zabudowy kondygnacji podziemnej. Co do zasady Sąd zgadza się ze skarżącym, że plan miejscowy, zawierając w § 3 pkt 1 uchwały definicję "intensywności zabudowy", która wyłącza konieczność wliczania do niej powierzchni kondygnacji podziemnych – jest niezgodny z powszechnym rozumieniem tego pojęcia ukształtowanym w praktyce i obrocie branżowym (por. M. J. Nowak, Określenie intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy w planach miejscowych, Lex 2021). Nie oznacza to jednak, że przepis ten można pominąć w procesie oceny zgodności z planem miejscowym dokumentacji inwestycyjnej. Wyklucza taką możliwość charakter prawa miejscowego jako źródła prawa. Co więcej, pojęcie to, mimo oczekiwań środowiska branżowego, przez wiele lat nie miało swej definicji legalnej, co prowadziło do rozbieżnych regulacji w planach miejscowych. Dopiero ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r. uregulowała pojęcia "intensywność zabudowy". Zgodnie z art. 2 pkt 31 u.p.z.p. pod pojęciem "intensywności zabudowy" - należy rozumieć stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej – w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepisy przejściowe zawarte w ww. ustawie z 7 lipca 2023 r. w art. 67 ust. 1 i 2 przewidują, że dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Co więcej, do zachowanych w mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się definicji, o których mowa w art. 2 pkt 27-35 ustawy zmienianej w art. 1 (a więc m. in. definicji intensywności zabudowy z art. 2 pkt 31). Jeżeli zmiana zachowanego w mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy części jego obszaru, do tej części stosuje się definicje, o których mowa w art. 2 pkt 27-35 ustawy zmienianej w art. 1.
Brzmienie powołanych wyżej przepisów przejściowych ma zatem również istotne znaczenie w kontekście sprostania oczekiwaniu skarżącego w zakresie pominięcia § 3 pkt 1 planu. W istocie bowiem przepisy te wykluczają możliwość nadania pojęciu intensywności zabudowy w analizowanym przypadku brzmienia oczekiwanego przez skarżącego, a więc uwzględniającego powierzchnię kondygnacji podziemnej. Rzecz w tym, że § 3 ust. 1 planu miejscowego nadal obowiązuje, a stanowiąc przepis prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie – jest w pełni skuteczny. Wbrew argumentacji skargi, Sąd nie ma możliwości dokonania wykładni tego przepisu w sposób jaskrawie sprzeczny z jego literalnym brzmieniem, bowiem tryb wzruszania przepisów planu miejscowego zakłada działanie Sądu na wniosek, tj. ze skargi podmiotu posiadającego interes prawny. Skarżący zatem, chcąc zakwestionować zgodność z prawem przepisów planu miejscowego w analizowanym zakresie, może wnieść skargę, uruchamiając w ten sposób kontrolę jego legalności. Wbrew argumentacji skargi, również art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie stanowi przepisu, którego brzmienie przesądzałoby o sprzeczności definicji zawartej w § 3 pkt 1 planu miejscowego z 2002 r. z przepisem rangi ustawowej. Dopiero art. 2 pkt 31 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą z 2023 r. stanowi taki wzorzec, lecz z przyczyn omówionych powyżej, nie może on mieć zastosowania do obowiązującego planu z 2002 r.
Odnośnie do wskazanych w skardze naruszeń § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie przedłożonej przez inwestora analizy nasłonecznienia i zacieniania oraz naruszenia § 271 ust. 5 i 6 rozporządzenia w zakresie odległości budynku Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej.
Jeśli chodzi o tą pierwszą kwestię to zgodnie z § 13 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:
1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
2. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.
3. Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna.
Z kolei, z § 60 rozporządzenia wynika minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń. I tak, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 700-1700, przy czym w mieszkaniach wielopokojowych wymagania powyższe powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju.
Znajdująca się w dokumentacji projektowej Analiza zacienienia i przesłaniania, w tym tzw. Linijka słońca (str. 31 tom 1) oraz Analiza przesłaniania budynku projektowanego przez budynek jednorodzinny 2 – kondygnacyjny na działce nr [...], tj. budynek skarżącego (str. 46 tom 1) nie potwierdza stanowiska strony skarżącej, by powołane wyżej przepisy doznawały uszczerbku. Nie ma też znaczenia dla prawidłowości przedłożonych rozwiązań twierdzenie skarżącego o wykorzystywaniu opatrzonego oknem pomieszczenia znajdującego się w piwnicy jego domu jednorodzinnego na działce nr [...], jako pomieszczenie biurowe. Skarżący nie przedłożył bowiem dokumentu urzędowego, który potwierdzałby zmianę charakteru powyższego pomieszczenia na pokój mieszkalny, czy choćby pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi. W tej sytuacji brak jest podstaw, by domagać się od inwestora przedłożenia analizy w odniesieniu do pomieszczenia, które z istoty swej, jako pomieszczenie piwniczne, nie jest przeznaczone na pobyt ludzi.
W ocenie Sądu, nie zostały również naruszone przepisy rozporządzenia dotyczące odległości budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Odległość ta, co do zasady wynikającej z § 271 ust. 1 w zw. z § 276 rozporządzenia (w odniesieniu do garażu) powinna wynosić 8 m. W okolicznościach niniejszej sprawy jednak inwestor skorzystał z możliwości, jaką daje ust. 5 tego przepisu, a więc dopuszczający zmniejszenie tej odległości o połowę (tj. do 4 m, zaś zgodnie z projektem – odległość do ściany budynku garażowego skarżącego wynosi 4,9 m) poprzez zamontowanie na otworze okiennym budynku urządzenia w postaci rolety przeciwpożarowej Klasy EI130. Podobne rozwiązania w postaci ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz okna wyposażonego w roletę przeciwpożarową zastosowano w odniesieniu do budynku znajdującego się na działce nr [...] (zbliżenie na odległość 7,23 m).
Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, Sąd uznał, że jeden z zarzutów skargi dotyczący wadliwego określenia wskaźnika intensywności zabudowy ze względu na brak uwzględnienia w jego obliczeniu powierzchni ostatniej kondygnacji, opisanej w projekcie jako "antresola", a zobrazowanej na rysunkach jako "poddasze nieużytkowe", jest uzasadniony. Przesądza to tym samym o naruszeniu przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniu przepisów postępowania w zakresie poczynienia prawidłowych ustaleń odnośnie do okoliczności, mających istotny wpływ na kształt przyjętych rozwiązań projektowych, dotyczących planowanej inwestycji i ich zgodności z prawem.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1364, dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie orzekając w przedmiocie wniosku skarżącej organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu odnośnie do ustalenia w sposób prawidłowy parametru intensywności zabudowy.
O kosztach postępowania sprowadzających się do zwrotu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.