II SA/Gd 371/22

II SA/Gd 371/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 649/23 - Wyrok NSA z 2024-08-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 marca 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.167.2021.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga T. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt NSP-VIII.7581.1.122.2018.ND, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z 3 października 1991 r. Wójt Gminy Wejherowo, na wniosek właściciela, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi B., oznaczonej jako działka nr [..], KW nr [..], stanowiącej własność T.C., na działki nr [..]-[...]. Nowopowstała działka nr [..] przeznaczona została pod drogę dojazdową, w związku z czym przeszła z mocy prawa na własność Gminy Wejherowo. W pkt 2 ww. decyzji wskazano, że przejęcie nieruchomości o nr [...] nastąpi nieodpłatnie, zgodnie z wolą właściciela gruntu.
Pismem z 9 stycznia 2018 r. T. C. wystąpił do Starosty Wejherowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę Wejherowo z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w B., gmina Wejherowo.
Postanowieniem z 29 maja 2018 r. Starosta, działając na podstawie art. 61 a §
k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz T.C., stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do uzgodnień w zakresie odszkodowania, a strona dała wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania działki nr [...] w B., na rzecz Gminy Wejherowo.
We wniesionym zażaleniu T. C. zakwestionował ustalenia w zakresie zrzeczenia się przez niego prawa do przysługującego mu odszkodowania za przejętą nieruchomość.
Na skutek rozpoznania zażalenia Wojewoda Pomorski postanowieniem z 2 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że T. C. zrzekł się odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w skutek oświadczenia złożonego w treści wniosku z 11 września 1991 r. o zatwierdzenie podziału działki nr [...], w którym wskazał, że "zrzekam się nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej do nowych działek". Skoro doszło do zrzeczenia się prawa do odszkodowania, to sprawa o odszkodowanie w ogóle nie podlegała załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n., bowiem została już zakończona w trybie cywilnym. Wojewoda wskazał też, że do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło wprawdzie przed wydaniem decyzji podziałowej z 3 października 1991 r., jednakże T. C. wiedział już, że w wyniku podziału działki nr [...] powstanie działka przeznaczona pod drogę, co jasno wynika z treści złożonego oświadczenia. Tym samym organ odwoławczy uznał, że przedmiot zrzeczenia się został jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 195/19, sprostowanym postanowieniem z dnia 19 września 2019 r., uchylił postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 3 stycznia 2019 r.
Sąd wskazał, że orzekając o odmowie wszczęcia postępowania, żaden z organów administracji nie dostrzegł, że w treści pisma z 11 września 1991 r. skarżący wystąpił o podział działki nr [...] i w odniesieniu do tej działki sformułował oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania. W treści wniosku o przyznanie odszkodowania skarżący jednoznacznie wskazuje, że domaga się odszkodowania za działkę przeznaczoną pod drogę o nr [...], a ta z kolei powstała na skutek podziału działki nr [...]. Biorąc pod uwagę bardzo daleko idące konsekwencje oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, zadaniem organów administracji orzekających w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania było jednoznaczne ustalenie, której z działek dotyczy oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania –[...] czy [...]. Skoro pozostające w dyspozycji organów administracji dokumenty urzędowe nasuwały wątpliwości i wynikające z nich ustalenia wymagały doprecyzowania i wyjaśnienia, to brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzi oczywista przeszkoda w prowadzeniu postępowania, wypełniająca przesłankę uzasadnionej przyczyny do odmowy jego wszczęcia. Organy administracji przedwcześnie dokonały oceny oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się odszkodowania, pomijając zupełnie konieczność jednoznacznego ustalenia, której konkretnie działki to oświadczenie dotyczy.
Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 27 lutego 2Q20 r. uchylił w całości postanowienie Starosty Wejherowskiego z dnia 29 maja 2019 r. nr GN.683.3.1.dg.2018.MN o odmowie wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,
Starosta Wejherowski ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 31 maja 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz T. C. za pozbawienie prawa własności działki nr [...] położonej w B., gmina Wejherowo, dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]), która została wydzielona na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo nr [...] z 3 października 1991 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą KW [...] i przeznaczona pod drogę dojazdową. Organ ustalił, że działka nr [...] położona w B., objęta wnioskiem o ustalenie odszkodowania, została wydzielona na mocy decyzji z dnia 3 października 1991 r. wydanej przez Wójta Gminy Wejherowo na wniosek ówczesnego właściciela, T. C. Jak wynika z projektu podziału zatwierdzonego decyzją podziałową, działka nr [...] została wydzielona jako dojazd do równocześnie wydzielonych nowopowstałych działek, umożliwiając im dostęp do sieci dróg publicznych. Działka nr [...] nie została wydzielona pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze, pełniła jedynie funkcję dojazdu, nie była więc elementem układu komunikacyjnego wsi. Przy tym działka nr [...] została ujawniona w księdze wieczystej na podstawie decyzji podziałowej, jednak, zaznaczył Starosta, wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny. Zatem, w ocenie Starosty, decyzja podziałowa nie odniosła skutku wywłaszczeniowego, co wyklucza możliwość ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym przez Starostę.
Starosta wyjaśnił dalej, że w celu rozwiania wątpliwości, czy wniosek skarżącego z dnia 11 września 1991 r. dotyczył działki [...], czy [...], zwrócił się o informację do Wójta Gminy Wejherowo, który pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. wyjaśnił, że "postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] z całą pewnością dotyczyło podziału działki o nr. ew. [...], a nie [...]. Jak wynika bowiem z projektu podziału, na skutek tego podziału powstało 10 działek, w tym jedna pod drogę zapewniającą dojazd z nich do drogi publicznej prowadzącej z W. do L. Tymczasem dz. nr [...] stanowi wąski pas gruntu, którego poszerzeniem jest dz. ew. [...] powstała z przedmiotowego podziału. Ż mapy projektowanego podziału wynika, że dz. [...] stanowiła wąską drogę prowadzącą m.in. do gospodarstwa T. C. Natomiast z kolejnych numerów wynika, że działka musiała zostać wydzielona z jakiegoś wcześniejszego podziału, w wyniku którego dz. [...] została podzielona na [..] i [...]. Z dokumentów należy wnioskować, że jest to oczywista omyłka właściciela gruntu, który prawdopodobnie była wówczas właścicielem obu działek." Starosta oceniając zebrany materiał, zgodził się z powyższymi wyjaśnieniami, że wnioskodawca omyłkowo Wpisał nr [...] zamiast [..].
Organ wskazał też na decyzję Naczelnika Gminy Wejherowo z dnia 23 lipca 1980 r. nr [...] zatwierdzającą projekt gospodarstwa rolnego należącego do T. C., w wyniku którego powstały działki nr [..] i [..]. Działka nr [...] stała się na mocy tej decyzji własnością innych osób fizycznych i do dnia dzisiejszego nie uległa podziałowi. Zdaniem Starosty kształt działki [...] -prostokąta o wymiarach 2,5 m x 240 m - nie dawał nawet teoretycznych możliwości wydzielenia z niej działek wraz z drogą dojazdową, także kolejność numeryczna nadawana wydzielanym działkom świadczy o tym, że wnioskodawca podziału geodezyjnego błędnie posłużył się numerem działki. Starosta zaznaczył, że wnioskodawca nie złożył wyjaśnień, o jaki podział wnioskował i jakiej działki dotyczyło jego oświadczenie. Podsumowując, Starosta stwierdził, że T. C. zrzekł się odszkodowania za działkę nr [...]. Zatem nawet gdyby uznać, że decyzja podziałowa odniosła skutek w postaci przejścia własności działki nr [...] na rzecz Gminy Wejherowo, to w niniejszej sprawie doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. Nie ziściła się zatem przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustalenie odszkodowania przez Starostę, w związku z tym uznając postępowanie za bezprzedmiotowe, za uzasadnione uznano zastosowanie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie T. C., decyzją z dnia 3 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 31 maja 2021 r. W ocenie Wojewody Pomorskiego podział nieruchomości skarżącego doprowadził do wydzielenia działki nr [...] pod ulicę, a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 u.g.g., uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy Wejherowo. Przedmiotowe działki zostały ujawnione w KW nr [...], gdzie w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina Wejherowo, natomiast sposób korzystania działek został określony jako droga. Jeżeli zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 u.g.g., to będzie miał zdaniem Wojewody zastosowanie art. 233 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Spełnione zostały przy tym wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. W związku z powyższym Wojewoda Pomorski uznał, że Starosta bezpodstawnie umorzył postępowanie stwierdzając, iż działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną i nie należy się za nią odszkodowanie.
Oceniając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał dalej, że Starosta, w decyzji z dnia 31 maja 2021 r. uznał, że w sprawie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż T. C. zrzekł się odszkodowania za działkę nr [...] - we wniosku z dnia 19 września 1991 r., o zatwierdzenie podziału działki nr [...].
Wojewoda zauważył, że co prawda w oświadczeniu z dnia 19 września 1991 r. nie oznaczono działki, która ma przejść nieodpłatnie na rzecz Gminy Wejherowo, to jednak po analizie dokumentów znajdujących się w aktach zgromadzonych przez organ I instancji dojść trzeba do wniosku, że strona musiała znać ich oznaczenie i powierzchnię. Świadczy o tym to, że w dniu 19 września 1991 r. T. C., złożył wniosek o zatwierdzenie podziału działki nr [...] (powinno być [...]) wraz z projektem podziału nieruchomości, z którego można odczytać, iż pod drogę została przeznaczona działka nr [...] o pow. 635 m2. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony. Skoro ważność tej czynności prawnej - zrzeczenia się odszkodowania - nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to Wojewoda Pomorski uznał, że zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na postępowanie odszkodowawcze.
Wojewoda Pomorski zauważył, że utrata własności działki wydzielonej pod drogę publiczną nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek w postaci przejścia na własność gminy działki wydzielonej pod drogi publiczne następuje z mocy prawa. Stąd pkt 2 decyzji podziałowej ma jedynie walor informacyjny, a nie kształtujący prawo.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt SKO Gd/1835/19 stwierdziło nieważność decyzji wydanej przez Wójta Gminy Wejherowo z dnia 3 października 1991 r. nr [...] w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy Wejherowo nieruchomości gruntowej poł. w miejscowości B., dz. nr [...] o pow. 635 m2 (pkt 2 decyzji).
Wojewoda Pomorski zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji, które doprowadziły do konkluzji, że wniosek o zatwierdzenie projektu podziału działki z dnia 19 września 1991 r. dotyczył działki nr [...], a nie jak błędnie podano we wniosku, działki nr [...].
W świetle powyższych ustaleń Wojewoda uznał, że nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Skoro bowiem właściciel działki zrzekł się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym.
Na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego skargę złożył T. C., zarzucając naruszenie:
1. art. 136 § 1 KPA w zw. z art 75 § 1 KPA polegające na ich niezastosowaniu i nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z:
• oryginału decyzji podziałowej z dnia 3 października 1991 roku, która winna zostać złożona do akt sprawy przez Wójta Gminy Wejherowo,
* oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z dnia 3 października 1991 roku stronom postępowania działowego,
* oryginału oświadczenia o nieodpłatnym zrzeczeniu się na rzecz Skarbu Państwa własności działki o nr ewidencyjnym [...] zawartego we wniosku o podział nieruchomości z dnia 11 września 1991 roku,
* oświadczenia T. C. z dnia 18 grudnia 2018 roku wraz z dowodem jego doręczenia Wójtowi Gminy Wejherowo na okoliczność skutecznego cofnięcia deklaracji z dnia 11 września 1991 roku,
• przesłuchania Wnioskodawcy,
co skutkowało naruszeniem art. 7 KPA oraz 77 KPA poprzez nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności tj. istnienia i treści decyzji podziałowej z dnia 3 października 1991 roku, daty uprawomocnienia się w/w decyzji, istnienia, treści i okoliczności złożenia oświadczenia z dnia 11 września 1991 roku, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby między skarżącym a Gminą Wejherowo doszło do dokonania uzgodnień, które pozbawiły go prawa do odszkodowania przewidzianego w treści art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 28 lutego 1991 roku -Dz. U. nr 30, poz. 127, ze zmianami), dalej zwana także Ustawą.
2. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 Ustawy poprzez błędne uznanie, iż deklaracja złożona przez T. C. w dniu 11 września 1991 roku o zamiarze bezpłatnego zrzeczenia się "na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej do nowych działek" spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości
3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 58 § 1 KC polegające na uznaniu, iż deklaracja złożona przez T. C. w dniu 11 września 1991 roku o zamiarze bezpłatnego zrzeczenia się "na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej do nowych działek" spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 Ustawy dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości,
4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 56 KC oraz art. 60 KC poprzez ioh niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez T. C. w dniu 11 września 1991 roku o zamiarze bezpłatnego zrzeczenia się "na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej do nowych działek" spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania od Gminy Wejherowo, mimo iż literalna treść tej deklaracji wskazuje że:
* jej beneficjentem miałby być Skarb Państwa nie zaś Gmina Wejherowo,
* nie sprecyzowano w niej jednoznacznie jaką konkretnie działkę skarżący chciał przekazać na własność Skarbu Państwa,
* w ogóle nie ma w niej mowy o odszkodowaniu,
5. naruszenie prawa materialnego tj. art. 56 KC oraz art. 60 KC poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez T. C. w dniu 11 września 1991 roku o zamiarze bezpłatnego zrzeczenia się "na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej do nowych działek" spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy:
* już w dniu 23 czerwca 2017 roku T. C. wystąpił do Wójta Gminy Wejherowo z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego mu odszkodowania,
* następnie, wobec niedojścia stron do porozumienia w kwestii wysokości należnego odszkodowania, pismem z dnia 9 stycznia 2018 roku skarżący wystąpił do Starosty Wejherowskiego z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną działkę,
* a wreszcie oświadczeniem z dnia 18 grudnia 2018 roku skarżący T. C. cofną deklarację z dnia 11 czerwca 1991 roku.
czym skarżący ponad wszelką wątpliwość dał wyraz w odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonym jednostronnym oświadczeniu o zamiarze nieodpłatnego przekazania "na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej do nowych działek",
naruszenie prawa materialnego tj. art. 56 KC oraz art. 60 KC poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez T. C. w dniu 11 września 1991 roku o zamiarze bezpłatnego zrzeczenia się "na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej do nowych działek" spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy w dniu 28 grudnia 2017 roku Gmina Wejherowo przystąpiła do negocjacji w sprawie ustalenia wysokości należnego odszkodowania czym ponad wszelką wątpliwość dała wyraz temu, iż uważa, że takie odszkodowanie skarżącemu przysługuje.
naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 UGN, polegające na jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy a nadto na uznaniu, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna.
naruszenie art. 88 § 1 KC polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, iż deklaracja złożona przez T. C. w dniu 11 września 1991 roku o zamiarze bezpłatnego zrzeczenia się "na rzecz Skarbu Państwa drogi dojazdowej do nowych działek" spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy oświadczenie to zostało cofnięte 18 grudnia 2018 roku ze skutkiem ex tunc.
W świetle tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 31 maja 2021 roku!
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t,j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Przeprowadzona we wskazanych wyżej granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego doprowadziła do jednoznacznej konstatacji, iż rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Gminę pod drogę publiczną, jest zgodne z prawem.
Istotą niniejszego postępowania jest zweryfikowanie, czy organy I i II instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sposób prawidłowy stwierdziły, że postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., jest bezprzedmiotowe.
Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości mogą mieć charakter podmiotowy, tj. dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, tj. dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, natomiast przesłanki przedmiotowe odnoszą się do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane w procesie konkretyzacji norm prawa administracyjnego. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów prawa materialnego, które wykluczają możność konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.
Sąd po przeanalizowaniu okoliczności zachodzących w niniejszej sprawie uznał, że doszło do ziszczenia się przesłanki bezprzedmiotowości postępowania wyrażonej w przytoczonym powyżej przepisie, wobec czego zaskarżone decyzje uznać należało za prawidłowe.
Skarżący wniósł o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] przejętą na własność przez Gminę z mocy prawa pod drogę publiczną.
Żądanie skarżącego o odszkodowanie za nieruchomość powstałą wskutek podziału i przejętą pod drogę przez gminę zostało sformułowane w oparciu o art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.
Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi podstawę roszczeń odszkodowawczych podmiotów pozbawionych praw do nieruchomości bez odszkodowania. Skuteczność takiego żądania uzależniona jest od treści przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania o odszkodowaniu. Tylko bowiem wówczas, gdy aktualne przepisy prawa materialnego przewidują możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w przeszłości w ściśle określonych okolicznościach faktycznych i prawnych, to nie ma przeszkód do wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Takiej aktualnej podstawy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości pod drogę należało upatrywać w art. 98 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Odpowiednikiem przywołanych wyżej przepisów są normy prawne wynikające z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., które stanowiły podstawę prawną decyzji podziałowej z dnia 3 października 1991 r.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.g.g. podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału, (art. 10 ust. 3 u.g.g.).
Stosowanie do treści art. 10 ust. 5 u.g.g., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Normatywna treść przywołanego przepisu w istocie swej odpowiada aktualnie obowiązującemu art. 98 ust. 3 u.g.n.
Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, w wyniku którego doszło do wydzielenia działki drogowej o nr [...], przejętej na własność gminy, doszło z zastosowaniem wskazanych wyżej przepisów u.g.g. na skutek wniosku właściciela.
Z akt sprawy wynika, a co nie jest kwestionowane przez strony, że decyzją z 3 października 1991 r. Wójt Gminy Wejherowo na wniosek skarżącego zatwierdził projekt podziału działki nr [...] we wsi B. na szereg działek wyszczególnionych w planie podziału, m.in. na przejętą na mocy tej decyzji przez Gminę Wejherowo działkę [...] przeznaczoną pod drogę publiczną.
Analizując art. 10 ust. 5 u.g.g. oraz 98 ust. 3 u.g.n. należy dojść do jednoznacznej konkluzji, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wskazać bowiem należy, że tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym -konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy, załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.Qov.pn.
Powyższe prowadzi do konkluzji, że Żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego mogło być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. Decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wskazać bowiem należy, że tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym -konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy, załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.qov.pl).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego mogło być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy na wstępie podkreślić należy, iż brak jest jakichkolwiek wątpliwości odnośnie tego, iż działka o nr [...] przeznaczona pod gminną drogę publiczną z mocy prawa przeszła na własność Gminy zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 5 u.g.g.
Ujawnione w sprawie okoliczności potwierdzają bowiem, że wydzielenie działek pod drogę publiczną nastąpiło na wniosek właściciela, a decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stała się ostateczna i prawomocna.
W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia odszkodowania została załatwiona pomiędzy właścicielem a organem na drodze wzajemnych uzgodnień, mających charakter cywilnoprawny, albowiem w oświadczeniu zawartym we wniosku z dnia 19 września 1991 r., o zatwierdzenie podziału działki nr [...] (winno być [...]) T. C. zrzekł się odszkodowania za działkę nr [...].
Zgodzić się należy z Wojewodą Pomorskim, iż co prawda w oświadczeniu z dnia 19 września 1991 r. nie oznaczono działki, która ma przejść nieodpłatnie na rzecz Gminy Wejherowo, to jednak po analizie dokumentów znajdujących się w aktach zgromadzonych przez organ I instancji dojść trzeba do wniosku, że strona musiała znać ich oznaczenie i powierzchnię. Świadczy o tym to, że w dniu 19 września 1991 r. T. C., złożył wniosek o zatwierdzenie podziału działki nr [...] (winno być [...]) wraz z projektem podziału nieruchomości, z którego można odczytać, iż pod drogę została przeznaczona działka nr [...] o pow. 635 m2. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony.
Okoliczność, iż w oświadczeniu z dnia 19 września 1991 r. skarżący wskazuje, iż zrzeka się odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa nie może mieć w ocenie Sądu istotnego znaczenia dla oceny jego intencji, z tej przyczyny, iż w świetle art. 10 ust. 5 u.g.g. grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy za odszkodowaniem. Zatem wyłącznie gmina, a nie Skarb Państwa, mogła być adresatem oświadczenia skarżącego w przedmiocie zrzeczenia się prawa do odszkodowania.
Ocena ważności i skuteczności powyższego oświadczenia, w tym warunki, jakie ona winno ono spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki porozumienie to między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organy nie mogły zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia obejmowała inną treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy (tak wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 31/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobnie sąd administracyjny nie jest sądem właściwym do rozstrzygania spraw cywilnych, w tym dotyczących skuteczności i wadliwości oświadczeń woli. Wobec tego nie może kwestionować prawdziwości oświadczeń woli, które wywołały trwałe skutki prawne, podobnie jak nie może rozstrzygać kwestii ewentualnej wadliwości oświadczania z uwagi na szczególne okoliczności jego złożenia. Do kognicji sądów administracyjnych należy jednak ocena określonych oświadczeń woli o tyle, o ile jest to konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej i realizacji funkcji kontroli legalności działania organów administracji publicznej.
Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że wskutek oświadczenia woli wyrażonego w treści wniosku z dnia 19 września 1991 r. doszło do zrzeczenia się przez właściciela prawa do odszkodowania za nieruchomość powstałą wskutek podziału działki, oznaczonej jako działka nr [...] we wsi B., przeznaczoną pod drogę publiczną, która z mocy prawa po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu podziału przeszły na własność Gminy.
Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza bowiem, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.
W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jak wyżej wyjaśniono, stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.
Należy wskazać, że dokonanie oceny wskazanego oświadczenia należy do organów administracyjnych, ale tylko w zakresie, w jakim, było to konieczne do oceny, czy ta czynność rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Tym samym poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań było zbędne.
W zaistniałej sytuacji zaskarżona decyzja trafnie stwierdziła skuteczność zrzeczenia się odszkodowania i nie narusza prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez skarżącego odszkodowania za prawo własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana na drodze postępowania administracyjnego, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.
Nie potwierdziły się przy tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem skarżący upatrywał zaniedbań w ustaleniach okoliczności, które - zdaniem Sądu - nie miały istotnego znaczenia dla sprawy z przyczyn, które już wcześniej zostały wyjaśnione.
Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a.