II SA/Gd 369/25

II SA/Gd 369/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35 ust. 3 i 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg H. K. – P. i M. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 marca 2025 r., nr WI-I.7840.1.220.2024.TK w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
H. K. i M. P. (dalej jako: skarżący, inwestorzy) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z 27 marca 2025 r.,
nr WI-I.7840.1.220.2024.TK, uchylającą w całości decyzję Starosty Puckiego (dalej jako: Starosta) z 10 października 2024 r., nr AB/MA- 6740/111/24/K, sygn. AB.6740.411.2024.M, i odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z 29 maja 2024 r. inwestorzy zwrócili się do Starosty o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz budowę zespołu trzech budynków usługowych wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości M., gm. K.
Postanowieniem z 17 lipca 2024 r., nr AB.6740.411.2024.MA, organ I instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków oraz nieścisłości w projekcie, w tym m. in. doprowadzenia projektu do zgodności z ustaleniami uchwały nr XXXII/69/2012 Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mechelinki, gmina Kosakowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 30.11.2012 r., poz. 3855; dalej jako: "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego" lub "plan miejscowy"), w zakresie zaprojektowania dachów dwuspadowych lub wielospadowych o połaciach symetrycznych, o kącie nachylenia od 36° do 45° (nie dopuszcza się zastosowania płaskich połaci), dostosowania funkcji projektowanych obiektów do zgodności z planem miejscowym, zapewnienia właściwej ilości miejsc postojowych, odtworzenia zbiornika wodnego. Dodatkowo zobowiązano inwestora do dołączenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej oraz decyzji wodnoprawnej, a także uzupełnienia części rysunkowej i opisowej projektu zagospodarowania terenu w określonym zakresie. Pismo z uzupełnieniem wpłynęło do Starosty w dniu 26 sierpnia 2024 r.
W toku postępowania organ uzyskał także postanowienie z 7 października 2024 r., nr INZ 2.9214.203.2024.MW, którym Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni uzgodnił projekt decyzji oraz projekt budowlany bez uwag, oraz postanowienie
z 9 października 2024 r., nr PKZ.4123.410.2024, którym Powiatowy Konserwator Zabytków w Pucku pozwolił na prowadzenie robót budowlanych w obszarze znajdującym się w wykazie gminnej ewidencji zabytków.
W tym stanie faktycznym - decyzją z 10 października 2024 r. Starosta udzielił inwestorom pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbiórkę istniejącej zabudowy tj. budynku gospodarczego oraz budowę trzech budynków usługowych ozn. "A", "B" i "C" i windy wolnostojącej wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości M., gm. K.
W odwołaniu do tej decyzji J. S. zarzuciła, że nowa zabudowa znajduje się na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej i nie uwzględnia historycznej zabudowy występującej w obszarze pasa nadmorskiego gminy K. z uwagi na formę i skalę nowych budynków. Ponadto, w odwołaniu wskazano na niezgodność projektowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtu i rodzaju dachów. Odwołująca się zwróciła także uwagę na błędne opracowanie mapy do celów projektowych, na której przedstawiono projekt zagospodarowania terenu.
Decyzją z 27 marca 2025 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w całości i omówił udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu stwierdzono, że - wbrew ustaleniom Starosty, inwestorzy nie doprowadzili do zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie rodzaju i nachylenia dachów. Jak wykazała bowiem ponowna analiza projektu, budynek A oraz budynek C nie posiadają dachów symetrycznych. W obu budynkach zaplanowano schody zabiegowe od wschodniej strony obu budynków, co powoduje, że dachy nie spełniają warunku symetryczności. Potwierdzają to załączone do projektu rysunki: "budynek A rzut dachu" nr A3 (na stronie oznaczonej numerem 79 w części projektu architektoniczno-budowlanego) "budynek A elewacje" nr A6 (na 82 stronie projektu), "budynek C rzut dachu" nr C3 (na 91 stronie projektu architektoniczno-budowlanego) oraz "budynek C elewacje" nr C5 (na 93 stronie projektu).
Niezgodna z planem miejscowym jest również konstrukcja i nachylenie dachów we wszystkich trzech budynkach (A, B i C). Zgodnie z ww. rysunkami (oraz dodatkowo rysunkami nr A4 na stronie 80, A5 na stronie 81, B3 - B6 na stronach 85-88, C4 i C6 na stronach 92 i 94 projektu) na dachach budynków zaprojektowano częściowo powierzchnie płaskie. W szczególności widać to na rysunkach przekrojów A-A oraz B-B na rysunkach rzutów dachu każdego z projektowanych budynków.
Skoro obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprost przewiduje realizację dachów dwuspadowych lub wielospadowych o połaciach symetrycznych i kącie nachylenia od 36° do 45°, to zaplanowanie jakichkolwiek powierzchni dachu niespełniających tego wymogu powoduje (po uprzednim wezwaniu inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z prawem miejscowym w tym zakresie) konieczność wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wprawdzie w piśmie z 26 sierpnia 2024 r. - stanowiącym wykonanie zobowiązania - inwestor wyjaśnił, że w wyniku dokonanych zmian budynki będą przykryte dachami wielospadowymi, również dopuszczonymi zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zdaniem Wojewody zaprojektowane dachy posiadają powierzchnie płaskie, które nie są dopuszczone w planie, przez co przedłożony projekt w dalszym ciągu jest niezgodny z prawem miejscowym. Powyższe nie zostało zauważone przez organ I instancji, przez co organ ten niezasadnie udzielił pozwolenia na budowę po dokonanym uzupełnieniu projektu.
Wojewoda stwierdził też, że nie ma, w sytuacji gdy inwestor przedkłada projekt obarczony kolejnymi, nowymi nieprawidłowościami w zakresie zgodności z planem miejscowym, podstaw do dalszego wzywania inwestora do usunięcia naruszeń w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Nie ma też istotnego znaczenia to, że niezgodność projektu z planem miejscowym jest nową okolicznością, powstałą po przeprojektowaniu dachów. Wykonując obowiązek określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego inwestor powinien przedłożyć projekt pozbawiony naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że powinien usunąć niezgodności określone w postanowieniu. W omawianej sprawie, zdaniem Wojewody, nie wykonano obowiązku doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co obligowało organ do wydania decyzji odmownej.
Niezależnie od powyższego Wojewoda dostrzegł inne błędy i braki projektu, które jednak – jak wyjaśnił, nie wpływają na wynik postępowania w niniejszej sprawie ze względu na kluczowe uchybienie dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym w zakresie rodzaju i nachylenia dachów.
Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy zauważył, że projektowana inwestycja ma powierzchnię zabudowy niezgodną z powierzchnią zabudowy określoną w planie, wynoszącą 20 % w stosunku do powierzchni działki. Z przedłożonego projektu wynika, iż żaden z trzech budynków (A B i C) nie posiada wewnętrznej klatki schodowej. Dojście na pierwsze piętro każdego z budynków zaplanowano wyłącznie poprzez schody zewnętrzne oraz galerie (pełniące głównie funkcję komunikacyjną), które zapewniają dostęp dla użytkowników budynku do kondygnacji znajdujących się ponad parterem. Dostęp na galerie i tym samym na wyższe kondygnacje każdego z budynków zapewnia jedna winda wolno stojąca. Tym samym nie można uznać, by galerie i schody zewnętrzne stanowiły elementy drugorzędne projektowanych budynków, których zgodnie z normą PN-ISO 9836:2017 nie wlicza się do powierzchni zabudowy, bowiem budynki te nie mogłyby bez tych elementów - schodów zewnętrznych oraz galerii stanowiących jedyną drogę komunikacji na kondygnacje wyższe niż parter, funkcjonować prawidłowo. Powierzchnia schodów zewnętrznych oraz galerii powinna zatem zostać wliczona do powierzchni zabudowy. Tymczasem, zgodnie z zestawieniem powierzchni przedstawionym w projekcie zagospodarowania terenu, do powierzchni zabudowy wliczono jedynie powierzchnie terenu zajęte przez budynki A, B i C oraz windę wolno stojącą (co stanowi 18,96% powierzchni zabudowy na dopuszczalne 20%). Do powierzchni tej nie wliczono natomiast schodów zewnętrznych oraz galerii stanowiących dojścia na wyższe kondygnacje. W obliczeniach pominięto również powierzchnię wiaty śmietnikowej, a - wbrew twierdzeniom projektanta - "tarasy zewnętrzne połączone funkcjonalnie z lokalami usługowymi" oraz "wiata śmietnikowa - miejsce gromadzenia odpadów stałych", nie stanowią obiektów małej architektury.
W ocenie organu odwoławczego sztuczne wydzielenie schodów zewnętrznych z obrysu projektowanych budynków i zapewnienie dojścia na wyższe kondygnacje poprzez galerie zewnętrzne ma na celu obejście obowiązujących przepisów prawa miejscowego poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy i zachowanie określonego wskaźnika powierzchni zabudowy. Natomiast przy właściwym zsumowaniu powierzchni zabudowy (uwzględniającym wszelkie podstawowe ciągi komunikacyjne oraz wiatę śmietnikową), wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki zostanie znacząco przekroczony. Tak więc, dane przedstawione przez inwestora są nieprawidłowe, a projekt w tym zakresie jest niezgodny miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Dodatkowo zaznaczono, że w projekcie nie przedstawiono żadnych danych (opisu i rysunków) dotyczących projektowanej wiaty śmietnikowej, stanowiącej miejsce gromadzenia odpadów stałych. Projekt nie przedstawia dokładnych, charakterystycznych wymiarów planowanego obiektu, w tym jego długości, szerokości, wysokości, powierzchni, a także kolorystyki oraz rodzaju przekrycia. Powyższe stanowi istotne braki dokumentacji i uniemożliwia sprawdzenie zgodności projektu z obowiązującymi przepisami.
Wojewoda stwierdził też rozbieżności w zakresie opisu oraz przedstawienia ilości miejsc postojowych na terenie inwestycji. Na stronie 26. projektu zagospodarowania terenu opisano jedynie, że zaprojektowano parking dla samochodów osobowych o łącznej ilości 38 miejsc, w tym 3 miejsca dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, jednak na rysunku projektu zagospodarowania terenu miejsca te nie są odrębnie ponumerowane ani oznaczone. Nie przedstawiono także ich dokładnych wymiarów (długości i szerokości dla każdego z miejsc postojowych) oraz nie wskazano, które z nich stanowią miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych. Również podpisane ilości zgrupowanych miejsc różnią się od rzeczywistej ilości zaplanowanych miejsc (prostokątów oznaczających miejsca postojowe), np. w miejscu "MP7" wrysowano 6 miejsc postojowych.
Dalej podniesiono, że choć przedmiotem inwestycji jest również rozbiórka istniejącej zabudowy tj. budynku gospodarczego, to projekt w głównej mierze odnosi się do budowy nowych obiektów i nie zawiera elementów wymaganych art. 30b ust. 3 Prawa budowlanego, w tym m. in.: zgody właściciela obiektu budowlanego na jego rozbiórkę, szkicu usytuowania rozbieranego obiektu budowlanego, opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili naruszenie:
1) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust 5 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 80 k.p.a, poprzez brak należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes strony, w szczególności poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego i błędne uznanie, że skarżący nie wywiązali się z obowiązków nałożonych na inwestora w postanowieniu z 17 lipca 2024 r., wydanym w trybie
art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przez co wynikła niezgodność planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nieprawidłowość złożonego projektu, co zdaniem Wojewody stanowiło podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy, podczas gdy:
- wszystkie wskazane przez Starostę braki i nieścisłości projektu wskazane w postanowieniu z 17 lipca 2024 r. zostały przez skarżących uzupełnione lub odpowiednio wyjaśnione (w tym w szczególności w związku z zobowiązaniem dostosowania projektu do zgodności z ustaleniami planu miejscowego w zakresie zaprojektowania dachów dwuspadowych lub wielospadowych o połaciach symetrycznych - skorygowana została w projekcie budowlanym, złożonym do akt sprawy, geometria dachów, a elementy dachu płaskiego zostały zastąpione połaciami dachu o jednakowym nachyleniu i połaciach symetrycznych), o czym strona poinformowała organ I instancji pismem z 26 sierpnia 2024 r., a Starosta uznał, iż zobowiązania nałożone na inwestora zostały w ten sposób wykonane w sposób kompletny i prawidłowy a w konsekwencji wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem strony;
2) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego oraz w z art. 7 k.p.a. i art.77 k.p.a. poprzez:
a) niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. i nieprzeprowadzenie przez Wojewodę dodatkowego postępowania dowodowego z urzędu lub brak zlecenia przeprowadzenia takiego dodatkowego postępowania dowodowego przez organ I instancji, w sytuacji, w której Wojewoda (kwestionując w tym zakresie stanowisko organu I instancji), dyskrecjonalnie uznał, że strona nie wykonała obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z 17 lipca 2024 r. wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego,
b) niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego i wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wydania - do czego Wojewoda był zobowiązany - postanowienia nakładającego na stronę obowiązek usunięcia wskazanych przez organ nieprawidłowości w zakresie zgodności projektu z ustaleniami planu miejscowego, w sytuacji, w której organ odwoławczy stwierdził (wbrew ocenie organu I instancji) istnienie takich nieprawidłowości,
- co sprzeciwia się wyrażonemu w przepisie art. 7 k.p.a. postulatowi działania organu administracyjnego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i podejmowania (w tym z urzędu) wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli przy zachowaniu interesu społecznego;
3) § 6 ust. 12 pkt 2 lit. e planu miejscowego poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne uznanie, że zaprojektowane dachy budynków nie spełniają przesłanki dachów "dwuspadowych lub wielospadowych o połaciach symetrycznych, o kącie nachylenia od 36 do 45", podczas gdy z rysunków załączonych do projektu budowlanego oraz wyjaśnień inwestora wynika, że wszystkie zaprojektowane dachy na inwestycji ww. warunki spełniały,
4) § 6 ust. 12 pkt 2 lit. b planu miejscowego poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne uznanie, że planowana powierzchnia zabudowy jest niezgodna z postanowieniami planu, podczas gdy wielkość powierzchni zabudowy wynosi 18,96 % i jest zgodna z maksymalną powierzchnią zabudowy określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (20%),
5) art. 30b ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że dokumenty załączone do wniosku nie zawierają wymaganej tym przepisem zgody właściciela obiektu budowlanego na rozbiórkę, szkicu usytuowania rozbieranego obiektu, opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, podczas gdy wszystkie te dokumenty zostały przedłożone w toku postępowania przed Starostą,
co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
- art. 35 ust. 5 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i odmowie pozwolenia na budowę mimo braku ustawowych przesłanek wskazanych w przepisie art.35 ust. 5 Prawa budowalnego do wydania takiej decyzji i z rażącym naruszeniem prawa strony do zabudowy nieruchomości, do której przysługiwał jej tytuł prawny,
- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji ograniczającej istotę prawa własności nieruchomości skarżących, poprzez odmowę wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę i pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia wszystkich przewidzianych prawem przesłanek.
Stawiając te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody, ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: czterech rysunków obrazujących sposób skorygowania przez inwestora projektu w zakresie dachów wielospadowych na fakt dokonania w tym zakresie korekty zgodnie z postanowieniem organu I instancji.
Zdaniem skarżących decyzja Wojewody jest dotknięta wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej lub co najmniej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie istnieje ich zdaniem podstawa prawna w postaci normy zawartej w art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowalnego. W szczególności, w sytuacji, w której Starosta uznał, iż poprawiony projekt architektoniczno-budowlany nie zawiera już żadnych wskazywanych uprzednio nieprawidłowości, przyjęcie przez Wojewodę odmiennego stanowiska, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i odrębnego wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych przez organ odwoławczy nieprawidłowości, stanowi rażące naruszenie prawa w postaci art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego oraz art. 136 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.
Skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że po skorygowaniu geometrii dachów i zastąpieniu elementów dachu płaskiego połaciami dachu o jednakowym nachyleniu i połaciach symetrycznych, dach jest zgodny z planem miejscowym. Podkreślono, że przyjęte w planie miejscowym wymogi projektowe dla konstrukcji dachów wynikają z faktu potrzeby zachowania zgodności rozwiązań projektowych i inwestycyjnych nowo budowanych budynków z istniejącą tradycyjną zabudową miejscowości, charakteryzująca się domami z dachami spadzistymi. Organem właściwym dla oceny zgodności projektowanej zabudowy z ładem przestrzennym pozostają w tym zakresie organy konserwatorskie. W niniejszej sprawie Konserwator Zabytków w Pucku postanowieniem z 9 października 2024 r. potwierdził nawiązanie w projekcie do zabudowy historycznej oraz spełnienie wymogów wynikających z planu miejscowego, a Wojewoda - dokonując oceny odmiennej, w sposób nieuprawniony wkroczył (i podważył) w kompetencje organu specjalnego.
Ponadto, co istotne, zagadnienie symetryczności dachów nie było przedmiotem postanowienia organu I instancji z 17 lipca 2024 r. Wymóg miejscowego planu wynikający z zapisu § 6 ust. 12 pkt 2 lit. e odnosi się do symetrii połaci dachowych, nie zaś dachów. Połać jest elementem dachu (jego górną powierzchnią). Jak zostało wykazane w projekcie budowlanym oraz uzupełnieniu wniosku, geometria dachów została skorygowana poprzez zlikwidowanie dachu płaskiego i wprowadzenie dodatkowych połaci dachu o jednakowym nachyleniu i połaciach symetrycznych, co powoduje, że budynki będą przekryte dachami wielospadowymi. Określenie dach wielospadowy o połaciach symetrycznych determinuje typ zadaszenia budynku a nie wymóg zachowania symetrycznej geometrii rzutu (rysunku) dachu. Podobnie określenie "dach wielospadowy" determinuje zastosowanie zadaszenia o układzie złożonym z kilku głównych połaci w odróżnieniu od np. dachu jednospadowego z lukarną (wypustem dachowym) ze skośnym daszkiem.
Zgodnie z dokonanymi zmianami, wszystkie kąty nachylenia połaci wynoszą 36° i przeprojektowane dachy nie posiadają połaci płaskich. Jak wynika z przekroju poprzecznego dachu, pomiędzy głównymi kalenicami, zaprojektowano strome połacie zakończone konstrukcją z blachy umożliwiającą odpływ wody (co do której nie ma możliwości poprowadzenia jej inaczej). Wadliwe jest zatem twierdzenie, jakoby dachy (po ich przeprojektowaniu) posiadały powierzchnie płaskie, w szczególności, że organ nie zawarł informacji dotyczącej lokalizacji, wymiarów, powierzchni, czy innego parametru pozwalającego na jednoznaczne zrozumienie oceny organu. Dodatkowo skarżący wyjaśnili, że przekrój B-B każdego z budynków jest wykonany prostopadle do nachylenia połaci i niezależnie od kąta nachylenia połaci, zawsze będzie przedstawiony graficznie w formie elementu poziomego, zatem właściwym przekrojem do oceny spadku dachu są przekroje A-A, gdzie jednoznacznie wykazano spadki połaci dachowej o kącie nachylenia 36°. Ze względu na wielospadowy układ dachu z dwiema równoległymi kalenicami, połacie dachowe opadają raz w kierunku elewacji zewnętrznej budynku, raz w kierunku jego wnętrza.
Jak podkreślił skarżący, jedyne płaskie elementy w obrębie dachu - obróbki blacharskie (kosze dachowe) i kominy nie stanowią połaci dachowej - są elementami technicznymi zapewniającymi prawidłowe funkcjonowanie budynku. Wskazane na rysunkach dachu (A6, B6, C6) oznaczenia spadku wynoszące 2% w obrębie trójkątów w centralnej (wewnętrznej) części dachu dotyczą nachylenia koszów dachowych (potocznie: wewnętrznych rynien) odprowadzających wodę. Jednak wielkość i kształt koszy (rynien) nie ma wpływu na charakterystyczne parametry budynku, takie jak wysokość, szerokość czy kubatura, nie wpływa również na funkcjonalność całego założenia. W tym konkretnym przypadku kosz dachowy jest niewidoczny.
Kolejnym elementem technicznym o płaskiej powierzchni (nie - połaci) są kominy, które zaprojektowano w formie murowanej obudowy do wysokości kalenicy, a następnie stalowe (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewody wentylacyjne muszą być wyprowadzone ponad dach, w tym ponad jego kalenicę). W projekcie przedstawiono gabaryty kominów - szachtów wynoszące 43 cm szerokości oraz do 212 cm długości. Taka przestrzeń techniczna ma pomieścić co najmniej po 6 kanałów wentylacyjnych o średnicy około 20 cm (kanał wentylacyjny spełniający wymagania określone w przepisach budowlanych ma wymiar minimum 16 cm oraz musi posiadać izolację stosowną do jego lokalizacji). Ze względu na projektowaną funkcję budynku (usługową, z możliwością adaptacji lokali na potrzeby późniejszych najemców), przyjęto większe piony, tj. mogące pomieścić kanały dostosowane do szczególnych potrzeb w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków higieniczno-sanitarnych. Celem takiego rozwiązania jest uniknięcie powstawania dodatkowych rur i przewodów na elewacjach lub w otoczeniu budynku.
Tak więc niewątpliwie spełniony został wymóg zastosowania dachu wielospadowego o połaciach symetrycznych.
Skarżący stanęli też na stanowisku, że do powierzchni zabudowy nie powinny być wliczone powierzchnie schodów zewnętrznych i galerii stanowiących element zewnętrzny i drugorzędny budynku, jak też powierzchnia wiaty śmietnikowej (jako elementu pomocniczego). Zauważono, że prawidłowe funkcjonowanie zespołu budynków zapewnia miejsce gromadzenia odpadów stałych w formie utwardzonego placu, co zostało przedstawione - zwymiarowane oraz opisane w legendzie w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (rysunki Z1 str.61, Z2 str. 62 - w aktach sprawy). Ponadto wiata śmietnikowa - jako element obudowy utwardzonego placu, może być objęta oddzielnym opracowaniem (nie wymaga pozwolenia na budowę, a - w tym przypadku, zgłoszenia do organu administracji budowlanej).
W ocenie skarżących, opierając się na najważniejszej części projektu zagospodarowania terenu - czyli na rysunkach Z1 (str.61), Z2 (str.62), można ocenić zgodność zaprojektowanego parkingu z wymaganiami planu miejscowego. Zaprojektowane zostało łącznie 37 miejsc postojowych, w tym 3 miejsca dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Ponadto, nawet po uwzględnieniu błędu, ilość miejsc postojowych jest większa niż wymagana zgodnie z przepisami. Zauważono też, że rysunki są sporządzone na mapie do celów projektowych w skali 1:500 oraz 1:200, co umożliwia łatwe odczytanie wymiaru dowolnego miejsca postojowego - w tym rozpoznanie miejsc poszerzonych, dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych. W ocenie skarżących błąd pisarski czy wymiarowanie grupy miejsc postojowych, przy jednoczesnym spełnieniu warunków planu miejscowego, nie może być podstawą do zakwestionowania zgodności projektu z przepisami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Z kolei z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody Pomorskiego z 27 marca 2025 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji (korzystną dla inwestorów) i odmówił skarżącym udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę trzech budynków usługowych i windy wolnostojącej wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości M., gm. K.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w sprawie decyzji stanowił art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 pkt 1 lit. a tego artykułu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Przepisy art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego stanowią z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 cyt. ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest zatem ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego, który musi spełniać określone wymogi. Właściwy organ w pierwszej kolejności bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W tej sprawie było bezsporne, iż działka inwestorów znajduje się na terenie objętym postanowieniami uchwały nr XXXII/69/2012 Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mechelinki, gmina Kosakowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 30.11.2012 r., poz. 3855; dalej jako: "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego" lub "plan miejscowy"). Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.
Wobec powyższego organ architektoniczno-budowlany rozpoznający niniejszą sprawę nie tylko mógł, ale też musiał zweryfikować zgodność przedłożonej dokumentacji projektowej z postanowieniami planu miejscowego obowiązującymi w dacie prowadzenia czynności jurysdykcyjnych, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Normy planu miejscowego stanowią bowiem część prawa miejscowego obowiązującego na danym terenie.
Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że dla działki skarżących nr [...] w M. obowiązują ustalenia karty terenu nr 12 planu miejscowego (§ 6 uchwały, KARTA TERENU NR 12) – teren usług turystyki oznaczony na rysunku planu symbolem 50.UT. Zgodnie z zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania ustalonymi dla tego terenu (karta terenu nr 12, pkt 2):
b) wielkość powierzchni zabudowy - maksymalnie 20% powierzchni działki (lit. b),
e) dachy dwuspadowe lub wielospadowe o połaciach symetrycznych, o kącie nachylenia od 36 do 45 (lit. e).
Obowiązują także na tym terenie (karta terenu nr 12, pkt 4) określone zasady ochrony, nakazy, zakazy. W tym zapis, zgodnie z którym jest to teren objęty strefą ochrony konserwatorskiej i dlatego projekty budowlane należy uzgadniać z właściwym konserwatorem zabytków (karta terenu nr 12, pkt 4 lit. d).
Podstawę wydania decyzji odmownej przez Wojewodę stanowiło ustalenie, iż projekt architektoniczno-budowlanego przedstawiony przez inwestorów nie jest zgodny z zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania ustalonymi w obowiązującym planie miejscowym w § 6 - karcie terenu nr 12, pkt 2 lit. e, zgodnie z którymi budynki na tym terenie mają mieć dachy dwuspadowe lub wielospadowe o połaciach symetrycznych, o kącie nachylenia od 36 do 45.
Inwestorzy twierdzą, że zaprojektowano we wszystkich trzech budynkach dachy wielospadowe o połaciach symetrycznych, natomiast Wojewoda się z tym stanowiskiem nie zgadza, ponieważ uważa, że wnioskodawcy nie doprowadzili do zgodności swojego zamierzenia z ww. przepisami planistycznymi dotyczącymi kształtu dachów, pomimo że byli do tego przez organ I instancji wzywani.
Po analizie akt sprawy i rysunków załączonych do skargi Sąd orzekający w tej sprawie przychyla się do stanowiska Wojewody, iż dostarczony przez inwestorów poprawiony projekt budowlany nie stanowił należytego wykonania postanowienia organu I instancji z 17 lipca 2024 r. w zakresie dostosowania projektowanych budynków do zapisu planu, zgodnie z którym na terenie działki inwestorów budynki mają mieć dachy dwuspadowe lub wielospadowe o połaciach symetrycznych, o kącie nachylenia od 36 do 45 (nie dopuszcza się zastosowania płaskich połaci).
Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, zaprojektowano trzy wolno stojące dwukondygnacyjne budynki usługowe, połączone zewnętrznymi tarasami, a także windę wolno stojącą i wiatę śmietnikową. W opisie projektu zagospodarowania terenu podano, że powierzchnia zabudowy wyniesie 18,89 %, wysokość budynków odpowiednio: 8,8 m (budynek A) i 9,0 m (budynek B i C). Dachy określono jako: wielospadowe o kącie nachylenia 36° i połaciach symetrycznych.
W ocenie Sądu, tak jak i Wojewody, dokonana przez inwestorów - po wezwaniu przez organ I instancji postanowieniem z 17 lipca 2024 roku, korekta geometrii dachów w projekcie budowlanym złożonym do akt sprawy nadal nie stanowi wywiązania się z obowiązków nałożonych ww. postanowieniem. Planowana inwestycja jest bowiem w dalszym ciągu niezgodna z zapisami planu miejscowego w zakresie rodzaju i nachylenia dachów projektowanych budynków. W odniesieniu do obowiązku nałożonego przez Starostę Puckiego w tym zakresie (punkt 1 tiret 2 postanowienia z dnia 17 lipca 2024 r.) stwierdzić należy, że inwestorzy - mimo wystosowanego wezwania, nie doprowadzili projektu do zgodności z § 6 – karta terenu nr 12 obowiązującego planu miejscowego w zakresie określonym w punkcie 2 lit. e karty terenu 58. UT. Zgodnie z ww. przepisem planu miejscowego dachy winny zostać zaprojektowane jako dwuspadowe lub wielospadowe o połaciach symetrycznych i kącie nachylenia od 36° do 45°. Organ I instancji natomiast nieprawidłowo uznał, po uprzednim uzupełnieniu projektu, przyjęte rozwiązania za zgodne z obowiązującą uchwałą. Nieprawidłowo także udzielił pozwolenia na budowę, tylko bowiem w przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (vide art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego), co oznacza, że akceptacji nie może podlegać projekt budowlany naruszający obowiązujący akt prawa miejscowego.
Plan miejscowy ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych np. w pozwoleniach na budowę, bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków oraz ich parametrów. Tym samym rozstrzygające w indywidualnych sprawach organy związane są treścią przepisów obowiązujących planów miejscowych, które mają moc wiążącą erga omnes. Co więcej, miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą więc nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 102/22).
Wojewoda musiał zatem uwzględnić ograniczenia wynikające z potrzeb ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawarte w planie miejscowym. Rozstrzygnięcie zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym wymagało porównania zasad określonych w treści tego planu z przyjętymi rozwiązaniami w przedłożonym projekcie. Analiza projektu dokonana przez Wojewodę w tym zakresie wykazała, że budynek A oraz budynek C nie posiadają dachów o połaciach symetrycznych. Wojewoda stwierdził, iż nie posiadają dachów symetrycznych, lecz w ocenie Sądu jest to synonim pojęcia zawartego w planie miejscowym, a zatem jego użycie w żaden sposób nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Skoro obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprost przewiduje realizację dachów dwuspadowych lub wielospadowych o połaciach symetrycznych i kącie nachylenia od 36° do 45°, to zaplanowanie jakichkolwiek powierzchni dachu niespełniających tego wymogu powoduje (po uprzednim wezwaniu inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z prawem miejscowym w tym zakresie) konieczność wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
W przedmiotowej sprawie inwestorzy zostali zobowiązani do doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (punkt 1 tiret 2 postanowienia Starosty z dnia 17 lipca 2024 r.). W odpowiedzi na to postanowienie, pismem z dnia 26 sierpnia 2024 r. poinformowali, że "skorygowano geometrię dachów zastępując elementy dachu płaskiego połaciami dachu o jednakowym nachyleniu i połaciach symetrycznych. W wyniku takiej zmiany, budynki będą przekryte dachami wielospadowymi, również dopuszczonymi zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Wojewoda nie zgodził się z zaprezentowanym przez inwestorów stanowiskiem. Jak wyjaśnił, zaprojektowane dachy posiadają bowiem powierzchnie płaskie, które nie są dopuszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przez co przedłożony projekt w dalszym ciągu jest niezgodny z prawem miejscowym. Powyższe nie zostało zauważone przez organ I instancji, przez co organ ten niezasadnie udzielił pozwolenia na budowę po dokonanym uzupełnieniu projektu. Mając jednak na uwadze, że postanowienie Starosty Puckiego z dnia 17 lipca 2024 r. w powyższym zakresie było zasadne, a dokumentacja w tym zakresie, mimo uprzedniego wezwania, nie została właściwie uzupełniona, organ odwoławczy stwierdził, że koniecznym jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Rozstrzygając czy istotnie przeprojektowane dachy nadal nie spełniają wymogów planu miejscowego, trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że w omawianym planie miejscowym brak jest definicji "dachu wielospadowego o połaciach symetrycznych". Dokonując oceny zgodności projektu budowlanego z zapisem planu miejscowego dotyczącym dachów organ odwoławczy winien zatem sam przyjąć co rozumie przez dach tego rodzaju. Przy czym winien mieć na uwadze, i to w tej sprawie zdaniem Sądu uczynił, że powyższy wymóg, jak każde ograniczenie zabudowy, do której inwestor ma prawo zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, należy wykładać ściśle aby nie ograniczać nadmiernie praw inwestorów. Zasada wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego) jest bowiem fundamentalną zasadą dotyczącą procesu inwestycyjno - budowlanego. Zasada ta ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ograniczeń tych zaliczyć należy ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, co wynika z powoływanego już art. 14 u.p.z.p. Dlatego też jego zapisy trzeba wykładać uwzględniając zasadę wolności budowlanej, w jej granicach określonych powyżej.
W tej sprawie, dla określenia zabudowy dopuszczonej na działce inwestorów w planie miejscowym posłużono się pojęciami "dachu wielospadowego" oraz "dachu wielospadowego o połaciach symetrycznych".
Definiując ww. pojęcia należy zauważyć, że przy ustalaniu językowego znaczenia danego terminu (określenia) "interpretator powinien w pierwszej kolejności odwołać się do dyrektyw języka prawnego, a następnie, gdy nie istnieje definicja legalna danego pojęcia, wolno mu oprzeć się na takim jego znaczeniu, jakie ma ono w języku prawniczym lub, gdy należy ono do terminów specjalistycznych określonej dziedziny nauki, techniki lub praktyki, na jego znaczeniu specjalnym, a dopiero wtedy gdy takiego znaczenia nie da się ustalić, danemu pojęciu należy nadać takie znaczenie, jakie ma ono w języku potocznym (dyrektywa języka potocznego)" [zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116] – z tym, że należałoby w tym przypadku mówić poprawniej o dyrektywie (argumencie z) języka ogólnego / powszechnego, a nie "potocznego" (por. Argumenty i rozumowania prawnicze w konstytucyjnym państwie prawa. Komentarz, pod red. M. Florczak-Wątor i A. Grabowskiego, Kraków 2021, s. 534 i nast.) /zob. wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 722/23; dostępny w CBOSA) /.
Jest poza sporem, że przepisy prawa, w tym zwłaszcza budowlanego, nie zawierają definicji legalnej ani "dachu wielospadowego", ani "dachu wielospadowego o połaciach symetrycznych", ani też "dachu wielospadowego symetrycznego". Przy czym, w ocenie Sądu pojęcia "dachu wielospadowego o połaciach symetrycznych" i "dachu wielospadowego symetrycznego", wbrew stanowisku inwestorów, stanowią synonimy, ponieważ w obu przypadkach chodzi o ten sam rodzaj dachu – wielospadowy i o ten sam rodzaj połaci dachowej - symetryczna.
Przepisy prawa, w tym przepisy prawa budowlanego, w ogóle nie formułują również definicji dachów jedno-, dwu-, czy wielospadowych. Z punktu widzenia prawnego, najczęściej tego rodzaju pojęcia występują w postanowieniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz w treści decyzji o warunkach zabudowy, które określają geometrię dachu projektowanego budynku. Brak definicji legalnych wynika być może z faktu, iż z punktu widzenia technicznego pojęcia te nie wymagają szczegółowej wykładni. Przyjmuje się, że dach jednospadowy składa się z jednej nachylonej płaszczyzny, dwuspadowy – z dwu nachylonych płaszczyzn o wspólnej górnej krawędzi, zaś dach o geometrii wielospadowej z większej ilości tego typu płaszczyzn. (tak też J. Mazurkiewicz, odpowiedź z 6.10.2013 r., QA 324851, Baza Orzec zeń LEX). Dach wielospadowy będzie zatem dachem, który powstaje przez połączenie dwu lub więcej dachów o różnym kształcie (dwuspadowych, czterospadowych, pulpitowych), które krzyżują się ze sobą w kalenicach i koszach.
W tej sprawie projektowane budynki zaprojektowano pierwotnie z dachami dwuspadowymi połączonymi z dachami płaskimi. Następnie – w wyniku postanowienia organu I instancji z 17 lipca 2024 r., przeprojektowano je w sposób najlepiej uwidoczniony na rysunkach załączonych do skargi (k. 12 - 15 akt sądowych), co w ocenie inwestorów doprowadziło do zgodności z planem miejscowym tych budynków, a w ocenie Wojewody nadal takiej zgodności nie zapewniło.
Oceniając przedstawione przez inwestorów rozwiązania, Sąd miał na uwadze, że skoro pojęcie "dachu dwuspadowego o połaciach symetrycznych" nie posiada swojej definicji legalnej, zatem - zgodnie z zasadami wykładni - należy je interpretować przy uwzględnieniu jego znaczenia określonego w języku fachowym i potocznym.
Pomocnie rozważania w tym zakresie znaleźć można w wyroku WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 100/14, w którym stwierdzono m.in., że: "Niewątpliwie jakikolwiek obiekt symetryczny to taki, który pozwala na odwzorowanie danego obiektu na niego samego. Pojęcie symetryczności dachu należy interpretować poprzez odniesienie do tej figury geometrycznej, jakim jest dach dwuspadowy stromy. Taki dach posiada bowiem połacie dachowe i kalenicę jako linię oddzielającą obie te połacie. Połacie dachowe w sensie geometrycznym mają swoją długość, szerokość i kąt nachylenia względem kąta prostego. Przyjęta w tej sprawie przez skarżących wykładnia w istocie wskazuje na zbędność tych istotnych parametrów konstrukcji geometrycznej dachu. Przyjęcie bowiem, że dach symetryczny dwuspadowy to dach, którego połacie dachowe mogą mieć różne długości i szerokości i kąty nachylenia tych postaci mogą być różne, sprowadza się do tego, że pomiędzy dachem dwuspadowym symetrycznym a dachem dwuspadowym niesymetrycznym nie ma różnic. W istocie zawsze przy takim dachu (dwuspadowym i stromym) da się znaleźć oś symetrii. Sąd przychyla się do definicji dachu symetrycznego, jaka pojawia się w literaturze dotyczącej konstrukcji budowlanych, w której definiuje się dach dwuspadowy jako symetryczny wówczas, gdy jego połacie są jednakowe oraz są nachylone pod jednakowym kątem. Jeżeli zaś dach dwuspadowy nie spełnia tych cech – to jest to dach niesymetryczny (W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Warszawa, 2008, s. 58; W. Szolginia, Ilustrowana encyklopedia dla wszystkich. Architektura i Budownictwo. Warszawa, 1975, s. 69)."
Uwzględniając te rozważania przy wykładni pojęcia "dach wielospadowy o płaszczyznach symetrycznych", zauważyć należy, iż symetria płaszczyzn tego typu dachu - zdaniem Sądu, powinna dotyczyć połaci dachowych odchodzących od jednej kalenicy. Skoro bowiem dach wielospadowy składać się musi z wielu nachylonych płaszczyzn, to płaszczyzny te, podobnie jak w dachu dwuspadowym, powinny spotykać się tworząc symetryczne elementy o wspólnej górnej krawędzi (kalenicy). Zatem osie symetrii rozwiązań zaprojektowanych przez inwestora powinny przebiegać przez każdą z kalenic, od której powinny odchodzić połacie dachu symetryczne, a zatem jednakowe oraz nachylone pod jednakowym kątem. W tej sprawie tak nie jest, ponieważ w każdym budynku od dwóch kalenic odchodzą dwie całkiem inne połacie dachu. Jedna z nich jest bardzo mała i właściwie tworzy jedynie kosz na pierwotnie prostej części dachu.
Ponadto rozwiązanie zaproponowane przez inwestorów – w ocenie Sądu, jest próbą obejścia zapisu planu miejscowego o zakazie dachów płaskich, ponieważ po przeprojektowaniu dachów, stworzono na ich częściach płaskich kosze dachowe, które wizualnie, biorąc pod uwagę pozostawione rozwiązania dotyczące kominów wentylacyjnych, nadal powodują, że dach każdego z domów będzie wyglądał jak częściowo płaski, co najlepiej widać na wizualizacjach całych budynków i ich elewacji znajdujących się na wskazywanych przez Wojewodę kartach projektu architektoniczno - budowlanego – k. 81 – 82, k. 87 – 88 oraz 93 i 94.
Ponadto rację ma Wojewoda, że nawet gdyby przyjąć taką oś symetrii jak wskazują skarżący w skardze, to i tak inwestorzy nie doprowadzili do zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym w omawianym zakresie, ponieważ budynek A oraz budynek C nie posiadają dachów symetrycznych również z uwagi na wcięcia w jednej z połaci dachu (przeznaczone na schody). W obu budynkach zaplanowano bowiem schody zabiegowe od wschodniej strony obu budynków oraz wcięcia w połaci dachu z tym związane (vide załącznik do skargi - k. 15 akt sądowych), co powoduje, że dachy tych budynków nie spełniają warunku symetryczności. Potwierdzają to załączone do projektu rysunki: "budynek A rzut dachu" nr A3 (na stronie oznaczonej numerem 79 w części projektu architektoniczno-budowlanego) "budynek A elewacje" nr A6 (na 82 stronie projektu), "budynek C rzut dachu" nr C3 (na 91 stronie projektu architektoniczno-budowlanego) oraz "budynek C elewacje" nr C5 (na 93 stronie projektu).
Reasumując, w ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo ustalił, że skarżący nie wykonali w całości zobowiązania organu I instancji nałożonego na nich postanowieniem z dnia 17 lipca 2024 roku (wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), i w związku z tym - na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, odmówił im udzielenia pozwolenia na budowę.
Nie są przy tym zasadne zarzuty skarżących, że Wojewoda winien przeprowadzić, zgodnie z art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (czyli ponownie wezwać inwestorów do doprowadzenia projektu do zgodności z planem miejscowym w zakresie kształtu dachów). Zgodnie bowiem z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że organ drugiej instancji musi powtórzyć całe postępowanie wyjaśniające, lecz oznacza, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji lub przyznania racji wnoszącemu odwołanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/S z 1472/13). Warunki te zostały spełnione przez Wojewodę w tej sprawie na etapie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jego jednoznaczną ocenę i nie wymagał dodatkowych uzupełnień.
Słusznie również w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył fragment wyroku z dnia 24 października 2024 r. (sygn. akt II OSK 1998/24; na który powołał się także w zaskarżonej decyzji), w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż: "nie ma istotnego znaczenia to, że niezgodność projektu z planem jest nową okolicznością, powstałą po przeprojektowaniu dachu. Wykonując obowiązek określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 (Prawa budowlanego – przyp. Sądu) inwestor powinien przedłożyć projekt pozbawiony naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1. Oznacza to, że powinien usunąć niezgodności określone w postanowieniu. (...) Postanowienie nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie zgodności z ustaleniami planu miejscowego nie tylko zobowiązuje do usunięcia wskazanych szczegółowych nieprawidłowości w tym zakresie. Oznacza także, że projekt nie powinien zawierać żadnych rozwiązań sprzecznych z ustaleniami planu. Nie ma zatem, w sytuacji gdy inwestor przedkłada projekt obarczony kolejnymi, nowymi nieprawidłowościami w zakresie zgodności z planem miejscowym, podstaw do dalszego wzywania inwestora do usunięcia naruszeń w trybie art. 35 ust. 3". Tak było też w tej sprawie, w której Wojewoda - podzielając wyżej przywołane stanowisko NSA, w związku z dostrzeżonymi nieprawidłowościami, powodującymi konieczność wprowadzenia istotnych zmian do projektu, tzn. kolejne przeprojektowanie i to istotne połaci dachowych wszystkich trzech budynków, których kształt nadal był niezgodny z zapisami planu miejscowego przytoczonymi powyżej, orzekł o uchyleniu decyzji Starosty i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji jako nadal sprzecznej z planem miejscowym w sposób wskazany inwestorom w postanowieniu organu I instancji z dnia 17 lipca 2024 roku, wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Reasumując, uznać należy, że przedstawione przez skarżących zarzuty nie mają znaczenia dla podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Wojewoda Pomorski prawidłowo uznał bowiem, że w niniejszej sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję Starosty Puckiego z dnia 10 października 2024 r. o pozwoleniu na rozbiórkę i budowę oraz odmówić pozwolenia dla planowanej inwestycji, co zostało właściwie uzasadnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Tym samym – w ocenie Sądu, nie doszło do zarzuconego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust 5 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 80 k.p.a, poprzez brak należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes strony, w szczególności poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ w zgodzie z ww. przepisami i zapisami planu miejscowego zawartymi w karcie terenu nr 12, Wojewoda uznał, że skarżący nie wywiązali się z obowiązków nałożonych na nich w postanowieniu Starosty z 17 lipca 2024 r., wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w szczególności z obowiązku zaprojektowania dachów dwuspadowych lub wielospadowych o połaciach symetrycznych, o kącie nachylenia od 36 do 45 (nie dopuszcza się zastosowania płaskich połaci), i z tej przyczyny odmówił udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy.
Niezależnie od powyższego, Wojewoda wskazał także na inne, liczne wady projektu, które nie zostały dostrzeżone przez organ I instancji, w tym na sprzeczność inwestycji z ustaloną w § 6 – karta terenu nr 12 pkt 2 lit. b planu miejscowego, wielkością powierzchni zabudowy, którą określono na maksymalnie 20% w stosunku do powierzchni działki. W tym zakresie wskazać należy, iż omawiając te wady projektu Wojewoda końcowo zauważył, że ponieważ nie były one przedmiotem postanowienia Starosty z 17 lipca 2024 roku, a więc także nie mogły być podstawą do wydania decyzji odmownej opartej na art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Oczywiście należy się z tym stanowiskiem organu zgodzić. Dopiero bowiem wezwanie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i niezastosowanie się do tego wezwania lub jego nieprawidłowe wykonanie (trak jak w tej sprawie odnośnie wymogów dotyczących dachów) umożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego.
Trzeba jednak zauważyć, że rację ma Wojewoda, iż Norma PN-ISO 9836:2017, do której odsyła rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.), definiując powierzchnię zabudowy, nie pozwala na uznanie, jak tego chcieliby skarżący, że zewnętrzna klatka schodowa nie będzie wliczana do powierzchni zabudowy budynku. Zgodnie z tą normą, powierzchnią zabudowy jest: "powierzchnia terenu zajmowana przez budynek w stanie wykończonym", gdzie "powierzchnię zabudowy wyznacza się przez rzut bryły budynku na powierzchnię terenu". Do powierzchni zabudowy nie wlicza się natomiast: "powierzchni elementów budynku ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych budynku, np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek".
Z przedłożonego projektu wynika, czego nie kwestionują inwestorzy, że żaden z trzech budynków (A B i C) nie posiada wewnętrznej klatki schodowej. Dojście na pierwsze piętro każdego z budynków zaplanowano wyłącznie poprzez schody zewnętrzne oraz galerie (pełniące głównie funkcję komunikacyjną), które zapewniają dostęp dla użytkowników budynku do kondygnacji znajdujących się ponad parterem. Dostęp na galerie i tym samym na wyższe kondygnacje każdego z budynków zapewnia jedna winda wolno stojąca. Tym samym rację ma Wojewoda, że nie można uznać aby galerie i schody zewnętrzne stanowiły elementy drugorzędne projektowanych budynków, o których mowa w wyżej cytowanej normie, bowiem budynki te nie mogłyby bez tych elementów (schodów zewnętrznych oraz galerii stanowiących jedyną drogę komunikacji na kondygnacje wyższe niż parter) funkcjonować prawidłowo. Powierzchnia schodów zewnętrznych oraz galerii powinna zatem zostać wliczona do powierzchni zabudowy. Tymczasem, zgodnie z zestawieniem powierzchni przedstawionym na stronie 36 projektu zagospodarowania terenu do powierzchni zabudowy wliczono jedynie powierzchnie terenu zajęte przez budynki A, B i C oraz windę wolno stojącą (co stanowi 18,96% powierzchni zabudowy na dopuszczalne 20%). Do powierzchni tej nie wliczono natomiast powierzchni schodów zewnętrznych oraz galerii stanowiących dojścia na wyższe kondygnacje. W ocenie Sądu, tak jak i w ocenie organu odwoławczego, takie rozwiązanie projektowe, polegające na nieuwzględnieniu w obrysie budynków schodów zewnętrznych i galerii stanowionych jedyną drogę komunikacyjną zapewniającą dostęp na wyższe kondygnacje, a więc klatkę zewnętrzną, ma na celu obejście obowiązujących przepisów prawa miejscowego poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy i zachowanie określonego wskaźnika powierzchni zabudowy. Właściwe zsumowanie powierzchni zabudowy - uwzględniające wszelkie podstawowe ciągi komunikacyjne, spowodowałoby bowiem, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki zostałby znacząco przekroczony. Tak więc również te dane przedstawione przez inwestorów są nieprawidłowe, a projekt w tym zakresie także jest niezgodny z planem miejscowym.
Nie do zaakceptowania jest też pogląd skarżących, jakoby postanowienie
z 9 października 2024 r., nr PKZ.4123.410.2024, którym Powiatowy Konserwator Zabytków w Pucku pozwolił inwestorom na prowadzenie robót budowlanych w obszarze znajdującym się w wykazie gminnej ewidencji zabytków mogło mieć decydujący wpływ na przyjęcie prawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów prawa w aktualnie toczącym się postępowaniu i uniemożliwiało organowi odwoławczemu dokonanie własnej oceny, czy przedmiotowe obiekty budowlane zostały zaprojektowane zgodnie z obowiązującymi zapisami planu miejscowego, w tym w szczególności z zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania ustalonymi dla terenu inwestorów. Tym bardziej, gdy w ocenie Sądu zaprezentowana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie wykładnia ww. postanowień aktu prawa miejscowego jest prawidłowa. Organ administracji architektoniczno-budowlanej - dokonując oceny przedłożonej dokumentacji projektowej z obowiązującym aktami prawa miejscowego - nie jest związany wykładnią przepisów tych aktów dokonaną przez inne organy administracji publicznej. Przy czym zauważyć trzeba, że z akt sprawy nie wynika aby konserwator zabytków zajmował się kwestią zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami planu miejscowego dotyczącymi kształtu dachów. Z jego postanowienia wynika bowiem jedynie, że uznał on, iż prace budowlane inwestorów nie naruszą wyglądu zabytku wpisanego do ewidencji zabytków. Zgodnie ze swoją kognicją, zajął się zatem zgodnością przedmiotowej inwestycji z zasadami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków określonymi w § 5 ust. 7 planu miejscowego. Zgodnie z tymi ustaleniami, na terenie objętym ochroną konserwatorską wszelkie procesy budowlane należy prowadzić z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu ochrony zabytków. W strefie ochrony konserwatorskiej ochronie podlegają: charakter zabudowy, istniejące podziały na działki budowlane oraz lokalizacja budynków na działce. Cały obszar planu objęty jest strefą ochrony ekspozycji zespołu ruralistycznego wsi M.; wskazane jest aby nowa zabudowa oraz przebudowa obiektów istniejących uwzględniała historyczną zabudowę występującą w obszarze pasa nadmorskiego gminy K. reprezentowaną przez wskazane na rysunku planu obiekty wpisane do rejestru zabytków oraz obiekty o wartościach kulturowych w zakresie: stosowania tradycyjnych materiałów i kolorystyki elewacji; stosowania prostokątnego rzutu budynku o stosunku długości boków minimum 1:1,25, wskazane stosowanie "erkielów" tj. osiowo wysuniętych części budynku; stosowania dachów dwuspadowych oraz dwuspadowych krzyżujących się, o nachyleniu połaci dachowych w zakresie 35° - 45°; ograniczenia wysokości budynków do 9 m, stosowania poziomu posadowienia parteru - do 50 cm n.p.t.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami przepisów art. 6, art., 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., dając podstawy do kompletnych ustaleń faktycznych i pozwalając na prawidłowe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego oraz prawa miejscowego, o czym świadczy analiza motywów decyzji Wojewody. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty podniesione w skardze okazały się chybione i nie zdołały podważyć legalności działań organu odwoławczego w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).