II SA/Gd 361/18

II SA/Gd 361/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2018-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Dorota Jadwiszczok
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 612/19 - Wyrok NSA z 2022-01-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 98 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi T. K., M. K., J. R., W. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.
Uzasadnienie
T. K., M. K., J. R., W. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej, z dnia 25 stycznia 2017 r., w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Ostateczną decyzją z dnia 29 września 1993 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g.w., na wniosek właściciela J. K., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie D., gmina K., na m.in. działkę nr [..] o pow. 0,3241 ha. Jak ustalił organ, J. K. zmarł w dniu 23 lipca 2000 r., a spadek po nim nabyli: T. K. w udziale wynoszącym 4/16 części oraz M. K., J. R., W. K. i J. K. w udziale wynoszącym 3/16 części każdy.
Po negatywnym zakończeniu rokowań prowadzonych między Wójtem Gminy, a spadkobiercami byłego właściciela nieruchomości, Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]. W jego toku skarżący przedłożyli operat szacunkowy z dnia 22 listopada 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I. O., a na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy Ł. L. sporządził operat szacunkowy z dnia 20 października 2014 r. ustalający wartość nieruchomości nr [..] na łączną kwotę 58.370 zł. Dokument ten stał się podstawą wydania w dniu 14 maja 2015 r. przez Starostę decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, uchylonej następnie decyzją Wojewody z dnia 12 października 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 20 października 2014 r. nie zawierał analizy zasady korzyści oraz błędne zakładał, że oznaczenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "R - tereny upraw polowych ogrodniczych i sadowniczych bez prawa zabudowy" pozwala na uznanie nieruchomości za przeznaczoną pod uprawy rolne. Wojewoda podniósł również, że należy wyjaśnić kwestię daty ostateczności decyzji o zatwierdzeniu podziału, która zgodnie z pieczęcią na niej się znajdującą stała się ostateczna 3 dni od dnia jej wydania.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji uzyskał zaświadczenie Wójta Gminy stwierdzające, że decyzja podziałowa stała się ostateczna dnia 2 października 1993 r. Ponadto na zlecenie organu pierwszej instancji dnia 11 kwietnia 2016 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. operat szacunkowy, w którym wartość nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania została określona na kwotę 122.737 zł. W dniu 22 sierpnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy poprawił błąd w operacie dotyczący wartości transakcyjnej jednej z nieruchomości przyjętej do porównania, poprzez sporządzenie aneksu do operatu, przy czym zaznaczył, że błąd ten nie wpłynął na wartość wycenianej nieruchomości.
Na podstawie operatu szacunkowego z dnia 11 kwietnia 2016 r. Starosta decyzją z dnia 25 stycznia 2017 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie nr [..], o pow. 3.241 m2, położoną w obrębie D., gmina K. w łącznej kwocie 122.737 zł, z czego na rzecz T. K. kwotę 30.684,25 zł, zaś na rzecz M. K., J. R., W. K. i J.K. każdemu po 23.013,19 zł.
W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżących przedłożył operat szacunkowy z dnia 12 lutego 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. N., w którym wartość prawa własności działki nr [..] została oszacowana na kwotę 357.500 zł. Pismem z dnia 16 lutego 2018 r. biegły potwierdził, że przedmiotowa wycena jest aktualna. Również rzeczoznawca majątkowy S. B. klauzulą z dnia 11 kwietnia 2017 r. potwierdził aktualność operatu z dnia 11 kwietnia 2016 r.
Utrzymując na skutek rozpoznania odwołania decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda w decyzji z dnia 11 kwietnia 2018 r. stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia w drodze odrębnej decyzji odszkodowania za przejętą nieruchomość, a operat szacunkowy będący podstawą ustalonego odszkodowania został sporządzony prawidłowo.
Organ odwoławczy ustalił, że w niniejszej sprawie dokonany decyzją z dnia 29 września 1993 r. podział działki nr [..] doprowadził do wydzielenia m.in. działki nr [..] pod ulicę stanowiącą ogólnodostępny ciąg komunikacyjny. W konsekwencji nastąpiło nabycie tej wydzielonej działki przez podmiot publicznoprawny – Gminę. Ponadto nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, jak również wniosek o jego ustalenie złożyły wszystkie uprawnione do zgłoszenia tego żądania osoby.
Oceniając prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu Wojewoda wskazał, że w dokumencie tym rzeczoznawca ustalił przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej, w oparciu o zapisy miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą nr IV/17/88 Gminnej Rady Narodowej z dnia 29 grudnia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 24 stycznia 1989 r., nr 2, poz. 13). W akcie tym przedmiot wyceny oznaczony był symbolem "R - tereny upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa zabudowy". Powyższe ustalenia rzeczoznawcy potwierdził również Wójt Gminy w zaświadczeniu z dnia 2 lutego 2015 r. Mając więc na uwadze zapisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny, rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami oznaczonymi jako tereny rolne od maja 2014 r. do dnia wyceny z terenu gminy K., jak i alternatywnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o funkcji drogowej od marca 2013 r. do dnia wyceny, z obszaru powiatu [..] i [..].
W sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami i na podstawie stosownych wyliczeń oszacował wartość 1 ha działki nr [..] według aktualnego sposobu użytkowania (rola) na kwotę 34.125,99 zł oraz wartość 1 m2 - według alternatywnego sposobu użytkowania (droga) na kwotę 37,87 zł. W konsekwencji ustalił, że wartość przedmiotowej nieruchomości według jej przeznaczenia rolnego wyniosła 11.060 zł, a według przeznaczenia drogowego 122.737 zł. Zgodnie więc z zasadą korzyści wyrażoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono według jej alternatywnego sposobu użytkowania.
Dalej organ za niezasadne uznał stanowisko skarżących, że w procesie wyceny należało zastosować podejście kosztowe. Wyjaśnił, że w podejściu tym osobno określa się koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych, a na wycenianej działce brak jest takowych części. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że także w przedłożonym przez strony operacie rzeczoznawca nie zastosował tej metody, przeprowadzając wycenę również w oparciu o podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Organ odwoławczy odniósł się do ww. operatu wskazując, że co do zasady, wykonanie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego przez organ. Oceny takiej może bowiem dokonać wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w oparciu o przepis art. 157 ust. 2 u.g.n., a w przedmiotowym postępowaniu z takiej możliwości strony nie skorzystały. Nie dokonał oceny ustaleń zawartych w sporządzonym na zlecenie skarżących operacie zwracając uwagę, że w dokumencie tym rzeczoznawca poczynił tożsame ustalenia w zakresie przeznaczenia działki nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej, lecz przyjęte przez biegłego nieruchomości porównawcze nie są nieruchomościami podobnymi, albowiem zgodnie z planem są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, usługową lub przemysłową. Nie sposób zatem na podstawie transakcji takimi gruntami oszacować wartość nieruchomości, która przed podziałem była przeznaczona po teren upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa zabudowy, a po podziale uzyskała przeznaczenie pod budowę publicznej drogi gminnej.
W konsekwencji tych błędów według Wojewody operat szacunkowy z dnia 12 lutego 2017 r. nie mógłby stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za działkę nr [..], jak również brak jest uzasadnienia dla żądania zlecania nowej wyceny w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się już operat mogący stanowić podstawę orzeczenia organu. Końcowo Wojewoda odniósł się do pozostałych operatów sporządzonych w sprawie, tj. operatu szacunkowego biegłego sądowego I.O. z dnia 22 listopada 2013 r. oraz operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego Ł. L. z dnia 20 października 2014 r. stwierdzając, że nie podlegają one ocenie wobec faktu utraty ważności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie odszkodowania ustalonego w oparciu o wartość gruntu użytku budowalnego – mieszkaniowego jednorodzinnego, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i niepodjęcie odpowiednich czynności w celu prawidłowego ustalenia tego stanu oraz przeznaczenia nieruchomości, a także przekroczenie granic swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżących organy błędnie ustaliły, że w miejscowym planie wyceniana nieruchomość była przeznaczona pod rolę oraz błędnie wyceniono nieruchomość jako nieruchomość komunikacyjną, a nie grunt budowlany. W ich ocenie decyzja podziałowa zmieniła przeznaczenie przejętej nieruchomości
i w związku z tym należało ją klasyfikować jako grunt o przeznaczeniu budowlanym – mieszkaniowy jednorodzinny. Przyjęcie zaś przy wycenie nieruchomości przeznaczenia określonego jako grunt przeznaczony na komunikacje zamiast jako użytek budowlany - mieszkania jednorodzinne stanowiło naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 134 u.g.n., które miało istotny wpływ na wysokość przyznanego skarżącym odszkodowania. Ponadto w ocenie skarżących średnia cena 1 m2 nieruchomości po aktualizacji operatu została ustalona wyłącznie o 3 nieruchomości podobne, natomiast zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny rzeczoznawca w przypadku zbyt małej ilości nieruchomości podobnych powinien wybrać inną metodę szacowania. Błędnie też ustalono cechy nieruchomości - w szczególności jej lokalizacja jest bardzo dobra, ponieważ znajduje się w centrum nowopowstałego osiedla domów jednorodzinnych, a droga ta łączy kilkadziesiąt działek gruntu z dostępem do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest decyzja Wojewody z dnia 11 kwietnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 25 stycznia 2017 r. ustalającą na rzecz T. K., M. K., J. R., W. K. i J. K. odszkodowanie za nieruchomość nr [..], której własność przeszła na rzecz Gminy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej zwanej u.g.n., w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g.w.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie jest konsekwencją decyzji Wójta Gminy z dnia 29 września 1993 r., którą zatwierdzono podział działki nr [..] m.in. na działkę nr [..] przeznaczoną pod budowę drogi gminnej. Podział ten został dokonany na wniosek właściciela nieruchomości w oparciu o art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g.w., który stanowi, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na mocy zaś ust. 5 tego przepisu grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak prawidłowo ustaliły organy, wydzielona w wyniku podziału działka nr [..] została przeznaczona pod budowę ulicy oraz przeszła na własność Gminy, co uprawniało byłego właściciela tego gruntu do uzyskania odszkodowania za odebrane prawo własności.
Podkreślić przy tym trzeba, że ustawa będąca podstawą decyzji podziałowej utraciła moc obowiązująca z dniem 1 stycznia 1998 r., niemniej jednak fakt zgłoszenia przez spadkobierców byłego właściciela działki roszczenia o odszkodowanie za przejęty grunt już pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wyklucza możliwości rozstrzygania o odszkodowaniu. Za pozbawienie praw do nieruchomości, które miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli przed wejściem w życie obowiązującej u.g.n., przyznanie odszkodowania odbywa się bowiem na podstawie jej przepisów.
Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Natomiast art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy i jest to okoliczność bezsporna, w kwestii ustalenia odszkodowania za nieruchomość toczyły się rokowania pomiędzy Wójtem Gminy a skarżącymi, lecz ostatecznie porozumienie nie zostało zawarte.
Wobec powyższego przyjdzie stwierdzić, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania orzeczenia w sprawie ustalenia odszkodowania, przy czym zastosowanie mają reguły procesowe precyzujące, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).
Ustalenie wysokości odszkodowania możliwe jest więc dopiero po określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym przepisy art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2017 r. zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r., poz. 1509) przewidują, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa rozporządzenie w sprawie wyceny, które w § 36 ust. 1 przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.
Podejścia do wyceny określają art. 152 – 154 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto zawarta w ust. 2 regulacja przewiduje, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji zaś braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Wskazana regulacja w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego należne jest odszkodowanie. W pierwszej kolejności przeznaczenie terenu określa się bowiem według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, w jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku natomiast braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.
W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę na podstawie decyzji zatwierdzającej podział rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym, wbrew stanowisku skarżących, kluczowe dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji podziałowej. Nie sposób zgodzić się, że decyzja podziałowa, która przewidywała wydzielenie działek budowlanych, zmieniła przeznaczenie wycenianego gruntu i właśnie to przeznaczenie winno być podstawą szacunków. Po pierwsze, decyzja ta wydana została na podstawie art. 10 u.g.g.w., który w ust. 5 mówi o wydzieleniu działek pod budowę ulic, zatem to takie przeznaczenie – komunikacyjne, a nie budowlane uzyskała na skutek wydzielenia działka nr [..]. Po drugie przytoczone przepisy, w szczególności art. 154 u.g.n., wyraźnie wskazują, że w pierwszej kolejności przeznaczenie terenu dla potrzeb wyceny określa się według miejscowego planu zagospodarowania terenu w dacie wydania decyzji podziałowej, a ten – jak prawidłowo ustalono w sprawie –przewidywał przeznaczenie na tereny upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa do zabudowy.
Niemniej, kwestia przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia nie pozostaje bez wpływu na wartość nieruchomości, za którą przyznawane jest odszkodowanie. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., statuującym tzw. zasadę korzyści, odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, czy rolne, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu.
Wobec prawidłowo ustalonego przeznaczenia szacowanej nieruchomości –według ustaleń planu i zgodnego z celem wywłaszczenia, rzeczoznawca przystąpił następnie do badania rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne oraz rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny obsługi komunikacyjnej. Badanie to wykazało, że ceny nieruchomości rolnych kształtują się w przedziale 22.556,39 zł/ha – 50.251,26 zł/ha, zaś ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod tereny obsługi komunikacyjnej w przedziale 28,63 zł/m2 – 81,30 zł/m2. Według aktualnego sposobu użytkowania wartość rynkowa przedmiotowego gruntu wynosi zatem 11.060 zł, natomiast według przeznaczenia alternatywnego, które zostało objęte analizą w operacie – 122.737 zł. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem sądu zastosowanie zasady korzyści było w pełni uzasadnione, co też prawidłowo ocenił Wojewoda.
Należy podkreślić, że dowód z operatu szacunkowego jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości. Ocena jego wartości dowodowej jest specyficzna, bowiem podlega on pełnej ocenie pod względem jego poprawności formalnej, tj. jego opracowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, natomiast w zakresie merytorycznym - ocena ta jest ograniczona – ani organ, ani sąd administracyjny nie posiadają bowiem wiadomości specjalnych, które są niezbędne dla prawidłowej wyceny nieruchomości. W ramach swych uprawnień organ, czy sąd może ocenić, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy jako dokument ściśle sformalizowany ma przedstawiać przebieg postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Organy administracji ani sąd, nie mogą bezpośrednio wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. W tym zakresie rzeczoznawca majątkowy samodzielnie dokonuje wyboru określonego podejścia oraz techniki i metody szacowania wartości nieruchomości i za dokonany przez siebie wybór ponosi odpowiedzialność. Wybór biegłego co do nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny, cechy i wagi tych cech oraz współczynniki również stanowią wiedzę specjalistyczną, wykraczającą poza przedmiot merytorycznego badania organów administracji publicznej i sądu, chyba że sposób doboru narusza przywołane przepisu u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przy czym nie zwalnia to organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Musi więc być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, a także na właściwym wyjaśnieniu przyjętych przez rzeczoznawcę wyborów w tym zakresie.
W ocenie sądu operat szacunkowy stanowiący podstawę wydanej w sprawie decyzji jest prawidłowy pod względem formalnym, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, wynikające z niego ustalenia są logiczne, jasno uzasadnione i nie budzą wątpliwości merytorycznych. Opinia została sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jest przejrzysta, wyczerpująca, nie zawiera niejasności. Opis nieruchomości przyjętych za podobne nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia stanowisko rzeczoznawcy. Prawidłowo sporządzona i przedstawiona przez biegłego wycena mogła być zatem wykorzystana do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie, co też prawidłowo zostało wykazane przez Wojewodę.
W szczególności, sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania prawidłowości przyjętej metody oszacowania przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie skarżący wywodzą, że bardziej zasadne byłoby zastosowanie podjęcia kosztowego, lecz jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Jak już bowiem wskazano, rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, a kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości nie mieści w zakresie desygnatów kryterium legalności stosowanego przez sąd administracyjny. Przy czym sposób wyceny winien zostać przez rzeczoznawcę uzasadniony. W niniejszej wymogi te zostały spełnione, albowiem biegły szczegółowo wskazał i uzasadnił wybór podejścia, metody i techniki szacowania zastosowanych w operacie, a także przedstawił sposób obliczenia wartości nieruchomości. Natomiast organ odwoławczy dokonał analizy operatu w ramach przyznanych mu kompetencji oraz zasadnie ocenił, że brak było podstaw do zastosowania przez rzeczoznawcę podejścia kosztowego. Organ trafnie wskazał, że w myśl art. 153 ust. 3 u.g.n. podejście kosztowe polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Skoro natomiast w niniejszej sprawie na wycenianym gruncie brak było części składowych, tym samym zastosowanie tej metody nie byłoby zasadne – wycena taka nie zawierałaby bowiem wszystkich elementów niezbędnych do ustalenia wartości nieruchomości i tym samym obarczona byłaby błędem. W konsekwencji nie sposób uznać, że wybór metody szacunku został dokonany przez rzeczoznawcę dowolnie, lecz uwzględniał opcję najbardziej właściwą w ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Również zarzut przyjęcia zbyt małej ilości nieruchomości podobnych o przeznaczeniu komunikacyjnym nie jest zasadny. Wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Do biegłego rzeczoznawcy majątkowego należy również określenie rynku miarodajnego dla szacowanej nieruchomości, a wiedza w tym zakresie jest bowiem wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń biegłego w tym zakresie. Jak natomiast wyjaśnił rzeczoznawca, w niniejszej sprawie właściwą procedurą prowadzącą do wyznaczenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowego gruntu będzie metoda porównywania parami, z uwagi na cel wyceny, przeznaczenie nieruchomości, jej stan oraz informacje o nieruchomościach podobnych. Przy czym istotne jest, że właśnie metoda porównywania parami pozwala na dokonanie wyceny na podstawie jedynie 3 nieruchomości podobnych, ponieważ metoda korygowania ceny średniej wymaga znalezienia co najmniej kilkunastu takich nieruchomości, a w omawianym przypadku, jak ustalił biegły, jedynie 3 transakcje dotyczyły nieruchomości komunikacyjnych o cechach podobnych do nieruchomości wycenianej. Nadto stosownie do wymogu art. 153 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca wykazał, że wzięte do porównania nieruchomości są rzeczywiście podobne do działki będącej przedmiotem wyceny, tj. takie, których byt prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony, a wszelkie różnice w tym zakresie podlegały stosownej korekcie.
Pozytywna ocena sądu odnośnie do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie sprawia także, że zasadne jest stanowisko organów administracji, iż przedłożony w toku postępowania operat z dnia 12 lutego 2017 r. sporządzony na zlecenie skarżących, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 11 kwietnia 2016 r. Istotne jest przede wszystkim, że oceny tej może dokonać tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. Niemniej jednak, organ dążąc do wykonania nałożonych nań obowiązków dowodowych, w tym wynikającego z art. 75 § 1 k.p.a. obowiązku dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – również dokonał oceny sporządzonego na zlecenie skarżących operatu. Analiza tego dokumentu doprowadziła Wojewodę do prawidłowych wniosków, że zawiera on błędy, które uniemożliwiają ustalenie na jego podstawie odszkodowania za działkę nr [..]. W szczególności organ zasadnie zwrócił uwagę, że nie sposób uznać przyjętych w tym operacie do porównania nieruchomości za nieruchomości podobne. Większość z nich to grunty przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową, usługową lub przemysłową, podczas gdy zgodne z planem przeznaczenie działki nr [..] było rolne, a uzyskane w wyniku decyzji podziałowej – komunikacyjne, pod drogę gminną.
Sąd podziela także stanowisko Wojewody, że wobec braku wątpliwości co do metodologii, czy sformułowanych przez rzeczoznawcę wniosków, nie było zasadne występowanie do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 11 kwietnia 2016 r., czy zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy. W odniesieniu zaś do operatów szacunkowych z dnia 22 listopada 2013 r. i z 20 października 2014 r. sporządzonych na wcześniejszym etapie postępowania, w tym jeden dla celów postępowania przed sadem powszechnym, organ prawidłowo zwrócił uwagę, że wykorzystanie tych dokumentów do ustalenia odszkodowania za nieruchomość byłoby niemożliwe z uwagi na utratę ich aktualności. Przepis art. 153 ust. 3 u.g.n. wyraźnie bowiem wskazuje, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z ust. 4 wykorzystanie operatu po upływie ww. okresu jest możliwe po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Tymczasem, jak wynika z akt niniejszej sprawy operaty z dnia 22 listopada 2013 r. i z 20 października 2014 r. nie zostały opatrzone klauzulami aktualizacyjnymi, zatem całkowicie zbędne było odniesienie się do tych dokumentów oraz uwzględnienie zawartych w nich wniosków przy rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za przejętą sporną nieruchomość.
Konkludując, w ocenie sądu ustalenia operatu z dnia 11 kwietnia 2016 r. są prawidłowe, a organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy i dokonał jego wszechstronnej oraz prawidłowej oceny. Zarzuty sformułowane w skardze okazały się natomiast niezasadne. W szczególności organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo ustalonym całokształcie sprawy w toku rzetelnie prowadzonego postępowania oraz prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. W szczególności Wojewoda odniósł się należycie do wartości dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a także dokonał oceny operatu przedłożonego przez skarżących. Nie uchybił także postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, organ odniósł się także do wszystkich zarzutów postawionych we wniesionym odwołaniu.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż na wniosek Wojewody o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym pełnomocnik skarżących w terminie ustawowym nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.