II SA/GD 358/22

II SA/Gd 358/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 630/23 - Wyrok NSA z 2024-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 37a ust. 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 marca 2022 r., nr SKO Gd/862/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 marca 2022 r., nr SKO Gd/862/21, którą utrzymano w mocy decyzję z 14 grudnia 2020 r. GZDiZ-PU-70-910(8)-2020-JB/AS, wydaną z upoważnienia Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku, wymierzającą M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością karę pieniężną w kwocie 42.904,19 PLN za umieszczenie w dniach 08.10.2020 r. – 14.12.2020 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji) wolnostojącej dwustronnej tablicy reklamowej przy ulicy Ś. w Gdańsku o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 57,32 m2 niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska oraz nakładającej na M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska bądź usunięcia ww. tablicy reklamowej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
W dniu 8 października 2020 r. upoważnieni pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklamy z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034) – tzw. uchwały krajobrazowej. Z protokołu kontroli wynikało, że przy ul. Ś. w Gdańsku, działka nr [...], znajduje się dwustronne urządzenie reklamowe o treści: "M." o łącznej powierzchni ekspozycji 57,32 m2. Ustalono, że właścicielem reklamy jest M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zaś franczyzobiorcą lokalu: R. M. B. w Gdańsku (protokół wraz z dokumentacją fotograficzną). W tym samym dniu organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 6 listopada 2020 r. oględzinach miejsca.
Pismem z 29 października 2020 r. spółka M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wyjaśniła, że pylon M., tj. słup zwieńczony znakami "M" i "M.[..]" został umieszczony przez Spółkę w 2013 r. Wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja nie została usunięta z obrotu prawnego. Stwierdzono, że pylon nie mógł zostać umieszczony niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, gdyż w chwili jego budowy ta uchwała nie istniała, zastosowanie zaś kary pieniężnej jest możliwe jedynie w przypadku urządzeń reklamowych umieszczonych po wejściu w życie uchwały. Strona wniosła o umorzenie wszczętego postępowania.
Oględziny przeprowadzone w dniu 6 listopada 2020 r. ujawniły dalsze umieszczenie wolnostojącego urządzenia reklamowego. Pismem z 25 listopada 2020r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania.
W tym stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., decyzją z 14 grudnia 2020 r. wymierzył Spółce M. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością karę pieniężną za umieszczenie opisanej wyżej tablicy reklamowej w okresie od 08.10.2020 r. do 14.12.2020 r. oraz nałożył obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej bądź jej usunięcia. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska, albo usunięcia ww. tablicy reklamowej M. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą R. M. B.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w uchwale. Przywołując treść § 17 ust. 4 uchwały krajobrazowej organ zaznaczył, że przedmiotowa wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa nie wpisuje się w definicję żadnego z dopuszczalnych w obszarze S3, w granicach którego została umieszona tablica, rodzajów wolnostojących nośników reklamowych.
Odnosząc się do wniosku strony o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż przedmiotowa wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę, w czasie kiedy uchwała krajobrazowa nie obowiązywała, organ I instancji podkreślił, że postanowienia uchwały krajobrazowej w sposób jednolity traktują wszystkie nośniki reklamowe niezgodne z uchwałą, a posadowionym przed jej wejściem w życie dają czas na dostosowanie do jej przepisów, bez względu na to czy dany nośnik został posadowiony legalnie, tzn. w oparciu o ostateczne rozstrzygnięcie organu architektoniczno-budowalnego, czy może został posadowiony nielegalnie. Posiadanie pozwolenia na budowę jest okolicznością "obojętną" w kontekście ingerencji w krajobraz, a właśnie ochronę krajobrazu mają na celu zarówno uchwała krajobrazowa, jak i przepisy art. 37d u.p.z.p. Dla wszystkich nośników reklamowych niezgodnych z uchwałą, a posadowionych przed jej wejściem w życie, został przewidziany 24 miesięczny okres dostosowawczy. Obowiązek wprowadzenia tego okresu przewiduje art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Organ zauważył, że gdyby wolą prawodawcy było pozostawienie nośników niezgodnych z uchwałą a posadowionych legalnie przed jej wejściem w życie, to zapewne zostałoby to wprost przewidziane w przepisach. Tymczasem ustawodawca przewidział jedynie dla istniejących nośników (także tych legalnych z punktu widzenia prawa budowlanego) dodatkowy okres czasu w jakim powinny być dostosowane bądź usunięte.
Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Organ zaznaczył, że Spółka nie zaprzestała naruszania prawa i w dniu wydawania decyzji wolnostojąca tablica reklamowa będąca przedmiotem postępowania była nadal umieszczona na działce numer [...] obręb Ł., przy ul. Ś. w Gdańsku.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka zakwestionowała ją w części odnoszącej się do wymierzenia kary pieniężnej i obciążenia obowiązkiem dostosowania bądź usunięcia reklamy, w którym zarzucono naruszenie art. 37d ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę wydania decyzji jedynie w przypadku umieszczenia tablicy reklamowej po wejściu w życiu uchwały krajobrazowej, tym samym wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Według skarżącej bowiem, nie można nałożyć kary na podmiot, który nie mógł umieścić reklamy w sposób niezgodny z postanowieniami uchwały, która jeszcze nie obowiązywała. W oparciu o wyniki wykładni językowej i systemowej art. 37d u.p.z.p. skarżąca Spółka podważyła prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia wskazując na naruszenie zasady ochrony praw nabytych i trwałości decyzji administracyjnych. Skarżąca wskazała, że tablica reklamowa, tj. pylon M. – słup zwieńczony dwustronnym znakiem "M" i "M[..]", na nieruchomości przy ul. Ś. w Gdańsku został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę restauracji M. oraz infrastruktury towarzyszącej, w tym pylonu reklamowego w 2013 roku, a zatem na kilka lat przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej. W ocenie skarżącej, powyższe okoliczności nie dają podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia bądź dostosowania tablicy reklamowej do uchwały krajobrazowej. Przepis art. 37d ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. nie znajduje bowiem w tej sytuacji zastosowania. Przemawiają za tym jego wykładnia językowo-logiczna oraz wykładania systemowa. Jak wskazano w uzasadnieniu, umieścić tablicę reklamową niezgodnie z przepisami uchwały można jedynie wówczas, gdy te przepisy są sprawcy znane i obowiązują w chwili umieszczania tablicy. Wobec tego nie jest możliwe nałożenie kary pieniężnej w przypadku umieszczenia tablicy reklamowej przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, jeżeli tablica ta jest niezgodna z przepisami uchwały i nie została usunięta bądź do wymogów uchwały dostosowana.
Rozpoznając odwołanie, decyzją z 2 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając sformułowane zarzuty za niezasadne.
Argumentując swoje stanowisko Kolegium przywołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 224/21. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 37d u.p.z.p., jak i uchwała krajobrazowa mają na celu ochronę krajobrazu. Uchwała ma na celu uporządkowanie przestrzeni publicznej, a regulacje w niej zawarte wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Posiadanie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia w kontekście ingerencji w krajobraz, ponieważ decyzja ta została wydana w innym stanie prawnym. Zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego, a konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Ponadto, Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca wprowadził rozwiązania prawne, które umożliwiały dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej.
W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7a k.p.a., a normy prawne, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, nie budzą wątpliwości. Z art. 37d u.p.z.p. wynika, że karze pieniężnej podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, zaś uchwała krajobrazowa zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż te, które zostały w niej określone (§ 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej). Prawidłowa wykładnia przepisów art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 21 uchwały krajobrazowej prowadzi, w ocenie Kolegium, do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością także obiektów reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie regulacji krajobrazowych na danym terenie, a których w przewidzianym terminie nie usunięto bądź nie dostosowano do wymogów uchwały krajobrazowej.
W skardze na powyższą decyzję M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o stwierdzenie jej nieważności, a także o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono, że:
1) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż nie można karać osoby, która w dniu umieszczenia reklamy działała legalnie oraz nie jest władna zmienić zaistniałego w dniu wydania decyzji stanu, co w konsekwencji spowodowało wadliwe ustalenie adresata normy prawnej, wynikając z wadliwej wykładni polegającej na tym, że organy uznały, że zgodnie z treścią art. 37b ust. 1 u.p.z.p. karę nakłada się także na taki podmiot, który umieścił tablicę reklamową niezgodnie z przepisami uchwały, nawet wtedy, gdy w dniu umieszczenia uchwały krajobrazowej nie było, co oznacza, że karze podlega ten, kto nie wiedział, że w przyszłości określone posadowienie reklam będzie zakazane, gdy tymczasem ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że karę nakłada się na podmiot, który dokonując umieszczania reklamy złamał obowiązujące w dniu dokonania tego czynu prawo, a zatem umieszczając reklamę nie dostosował jej do nakazów i zakazów wynikających z obowiązującej uchwały krajobrazowej;
2) doszło w niej do wadliwego zastosowania art. 37a ust. 1 u.p.z.p., co należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, gdyż osoba, która legalnie umieściła reklamę, ponosi odpowiedzialność z tytułu jej niedostosowania do późniejszych wymagań, gdy tymczasem, wskazany przepis administracyjny penalizuje nielegalne umieszczenia reklam, nie dotyczy zaś czynów zmierzających do zaniechania dostosowania do wprowadzonych następczo wymagań prawnych, w stosunku do podmiotów pozbawionych praw do reklamy;
3) została wydana bez podstawy prawnej, gdyż w przypadkach urządzeń reklamowych legalnie posadowionych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i umieszczonych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej nie było podstaw prawnych do prowadzenia takiego postępowania;
4) decyzja, w razie jej wykonania, wywołałaby czyn zagrożony karą, gdyż opisane w decyzji urządzenie reklamowe nie jest własnością Spółki, a zatem rozebranie wskazanej rzeczy przez Spółkę spełniałoby znamiona z art. 288 § 1 KK - czyniąc ją niezdatną do użytku, jednocześnie spółka nie spełnia przesłanek uzyskania decyzji zezwalającej na rozbiórkę, gdyż bez prawa własności do urządzenia reklamowego (i władztwa nad nim) nie może otrzymać pozwolenia na rozbiórkę, zaś dokonanie rozbiórki bez uzyskania odpowiednich zezwoleń stanowi naruszenie prawa i jako takie podlega karze zgodnie z art. 93 pkt 3 Prawa budowlanego;
5) decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż Spółka poprzez brak tytułu własności oraz brak stanu posiadania do urządzenia reklamowego nie jest władna zgodnie z przepisami prawa doprowadzić do usunięcia tegoż urządzenia, a zatem doprowadzić do stanu, który uchroniłby ją przed nakładaniem kary administracyjnej;
6) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż zarządca drogi, działający poprzez swego dyrektora nie może, tak jak czyni to w przypadku decyzji za zajęcie pasa drogowego, nakładać kar z tytułu nielegalnych reklam w trybie art. 37d ust. 3 u.p.z.p. - a SKO błędnie uznało, że w pierwszej instancji działał Prezydent miasta, skoro w żadnym elemencie ww. decyzji nie ma takiego określenia;
7) decyzja w swym rozstrzygnięciu odnosi się do pojęcia nośnika reklamowego, co stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia nie może być nośnik reklamowy stanowiący w części urządzenie i jednocześnie tablicę reklamową, ponieważ ustawodawca jasno wskazał, że wszystko co nie może być tablicą (zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p.) należy kwalifikować jako urządzenie reklamowe (zgodnie z art. 2 pkt 16c u.p.z.p.).
Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że doszło także do ziszczenia przesłanek uchylenia aktu, gdyż:
1) organ mając na względzie okoliczności tej konkretnej sprawy, a w szczególności fakt, iż kara dotyczy urządzeń reklamowych stanowiących szyldy, a wskazane oznakowanie prowadzenia w danym miejscu działalności gospodarczej zostało posadowione na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (prawa nabyte), nie odstąpił od nałożenia kary, przez co doszło do obrazy przepisów procesowych art. 189f k.p.a.
2) decyzja rażąco narusza prawo, gdyż nałożenie obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w pkt 2 decyzji I instancji, nastąpiło bez wyraźnego wskazania, zatem nie wiadomo, czy strona została zobowiązana do usunięcia urządzenia reklamowego, czy też innych czynności dostosowawczych;
3) decyzja o nałożeniu kary została wydana w sytuacji występującego zagadnienia wstępnego, a zatem doszło do obrazy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organ nie zawiesił postępowania w sprawie nałożenia kary pomimo oczekiwania na rozstrzygnięcie w zakresie legalności uchwały w związku ze złożeniem przez skarżącą, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. Akt II SA/Gd 7/19, skargi na uchwałę krajobrazową Gdańska, a zatem nie poczekał na rozstrzygnięcie odnoszące się do legalności uchwały, która, jego zdaniem, stanowiła podstawę do uznania reklamy za nielegalną, gdy tymczasem powinien uznać ww. kwestie jako zagadnienie wstępne.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przede wszystkim zakwestionowała możliwość stosowania przedmiotowej kary do reklam umieszczonych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej. Przywołując treść art. 37d ust. 1 u.p.z.p. skarżąca wskazała, że dotyczy on przypadków i osób, które umieściły reklamę wbrew uchwale krajobrazowej, a zatem dotyczy to sytuacji, kiedy przedmiotowa uchwała krajobrazowa obowiązywała. Zdaniem skarżącej, tylko wówczas istnieje realna możliwość niedostosowania się do aktu prawa miejscowego, co może spełniać znamiona czynu zabronionego. Mówiąc inaczej, czyn nie może być zabroniony, gdy przepis zabraniający jeszcze nie obowiązuje. Wówczas nie mamy do czynienia ze sprawą, gdyż takie stany nie są penalizowane, ani nawet ścigane. W ocenie skarżącej, prowadzone postępowanie w sprawie, której nie ma (bo dotyczy legalnych reklam) jest bezprzedmiotowe, a skoro nie ma sprawy, nie ma także strony tego postępowania. Z tego powodu, powołując się na zasadę ochrony praw legalnie nabytych, skarżąca uważa, że w sprawie reklam posadowionych legalnie jeszcze przed wejściem w życie ustawy krajobrazowej w ogóle nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary z tytułu ich rzekomego nielegalnego umieszczenia. Zdaniem skarżącej, skoro ustawodawca w art 37d u.p.z.p. nie odniósł się do legalnych działań sprzed wejścia w życie ustawy to oznacza to, że kar nie można stosować do takich przypadków, a wykładnia rozszerzająca, która ogranicza prawa jednostki jest co do zasady niedopuszczalna. Nie można także w drodze wykładni rozszerzającej ograniczać zasady trwałości decyzji administracyjnych, a nałożenie kary administracyjnej i zobowiązanie do dostosowania reklamy w praktyce stanowi pozbawienie praw nabytych wynikających z decyzji.
Skarżąca Spółka, nie negując faktu, że nośnik reklamowy został umieszczony przez nią, wskazała jednocześnie, że nie jestem właścicielem reklamy, a kwestie własności reklamy, czy też własności gruntu nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy obu instancji. Skarżąca oświadczyła, że posiada dokumenty, w tym umowy oraz rachunki dotyczące zakupu nośników, z których wynika, że nie posiada ich prawa własności. Ponadto, skarżąca stanęła na stanowisku, iż decyzja w części nakazującej dostosowanie - w razie jej wykonania przez Spółkę - wywołałaby czyn zagrożony karą, gdyż opisane w decyzji urządzenie reklamowe nie jest własnością Spółki, która nie ma ww. rzeczy w posiadaniu, a zatem rozebranie wskazanej rzeczy przez Spółkę spełniałoby znamiona z art. 288 § 1 KK. Jednocześnie, w ocenie skarżącej, nie spełnia ona przesłanek uzyskania decyzji zezwalającej na rozbiórkę, gdyż bez prawa do urządzenia reklamowego (i bez władztwa nad nim) nie może otrzymać pozwolenia na rozbiórkę, zaś dokonanie rozbiórki bez uzyskania odpowiednich zezwoleń stanowi naruszenie prawa i jako takie podlega karze grzywny zgodnie z art. 93 pkt 3, 4 i 6 Prawa budowlanego. Spółka wskazała także, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż Spółka poprzez brak tytułu własności oraz brak stanu do posiadania urządzenia reklamowego nie jest władna zgodnie z przepisami prawa doprowadzić do usunięcia tegoż urządzenia, a zatem doprowadzić do stanu, który uchroniłby ją przed nakładaniem kary administracyjnej.
Skarżąca wskazała również, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż zarządca drogi, działający poprzez swego dyrektora nie może, tak jak czyni to w przypadku decyzji za zajęcie pasa drogowego, nakładać kar z tytułu nielegalnych reklam w trybie art. 37d ust. 3 u.p.z.p. Jak podkreśliła, na żadnym elemencie dokumentu nazwanego w I instancji decyzją nie ma nawet wzmianki, kto jest organem. Brakuje na nim zatem stosownego opisu w uzasadnieniu, nie ma także odpowiedniego oznaczenia w nagłówku.
Skarżąca zarzuciła także, że organ mając na względzie okoliczności sprawy, w tym w szczególności fakt, iż kara dotyczy urządzeń reklamowych, stanowiących szyldy, a wskazane oznakowanie prowadzenia w danym miejscu działalności gospodarczej zostało posadowione na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (prawa nabyte) mógł rozważyć kwestię odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o art. 189f k.p.a., czego nie uczynił.
Jednocześnie, w ocenie skarżącej, decyzja o nałożeniu kary została wydana w sytuacji występującego zagadnienia wstępnego, a zatem doszło do obrazy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organ nie zawiesił postępowania w sprawie nałożenia kary pomimo tego, że skarżąca złożyła skargę na uchwałę krajobrazową, w oparciu o którą organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzję.
Skarżąca zwróciła także uwagę, że nałożenie obowiązku winno być precyzyjne i nie może polegać na wskazaniu, że trzeba dostosować urządzenie bądź usunąć je. W ocenie skarżącej, pomijając fakt, że strona nie może tego wykonać, bo nie ma praw do reklamy, to nie zwalnia to organu z precyzyjnego określania obowiązku, jaki się na nią nakłada. Obowiązek nie może być fakultatywny, a organ zgodnie z zasadą zaufania do organów państwa winien w uzasadnieniu przedstawić pełną analizę dotyczącą znaków umieszczonych na przedmiotowej restauracji oraz na terenie znajdującym się wokół niej i opisać, które z nich (i dlaczego) spełniają wymogi wprowadzone uchwałą krajobrazową.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny niniejszej sprawy oraz wskazano, że Kolegium podtrzymuje w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, albowiem ani zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie Sądu, nie zaistniały również żadne okoliczności, które uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 i 6 k.p.a.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 14 grudnia 2020 r. w części wymierzającej M. Sp. z o.o. karę pieniężną za umieszczenie w okresie od 8 października 2020 r. do 14 grudnia 2020 r. reklamy niezgodnej z wymogami tzw. uchwały krajobrazowej obowiązującej na terenie Miasta Gdańska oraz nakładającej na Spółkę obowiązek dostosowania tej reklamy do postanowień uchwały krajobrazowej bądź jej usunięcia. Powyższy zakres kontroli jest wynikiem zakwestionowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji wyłącznie rozstrzygnięcia o karze i obowiązku dostosowania reklamy do wymogów uchwały skierowanego do skarżącej Spółki, a zaakceptowaniu rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w stosunku do M. B. – franczyzobiorcy.
Podstawą prawną zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pomor. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową.
Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach 37a-37c u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.
Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Przepis art. 37a ust. 1 u.p.z.p. dał radzie gminy upoważnienie do określenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przewidziano, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
Realizując upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Rada Miasta Gdańska w podjętej uchwale krajobrazowej w § 21 ust. 1 sformułowała obowiązek dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami w terminie 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały. Treść § 21 ust. 2, w którym określono szczegółowe zasady i warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie jej wejścia w życie do wymogów uchwały potwierdza, że uchwała ta ma zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych istniejących już w dacie jej wejścia w życie i w związku z jej postanowieniami podlegających dostosowaniu do jej wymogów. Postanowienia uchwały odnoszą się również do tablic i urządzeń reklamowych zrealizowanych przed wejściem w życie uchwały na podstawie pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych (pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie).
Wbrew twierdzeniom skargi wykładnia językowa i celowościowa przepisów art. 37a ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, zgodnie z którym zamiarem ustawodawcy było stosowanie instrumentów sankcjonujących zgodność z wymogami uchwały krajobrazowej również w odniesieniu do tablic i urządzeń umieszczonych w przeszłości, które po wejściu w życie uchwały okazały się niezgodne z jej postanowieniami.
Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 37d ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Powyższy przepis penalizuje nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z wymogami uchwały, ale fakt istnienia reklamy niegodnej z wymogami uchwały. Ten zabieg stylistyczny pozwolił powiązać istotę sankcjonowanej nieprawidłowości z charakterem reklamy a nie z momentem jej umieszczenia w kontekście wejścia w życie uchwały, co czyni argumenty formułowane przez stronę skarżącą niezasadnymi.
Wprawdzie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając sankcję nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 ustawy, jednakże należy stwierdzić, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku, zwrot ten należy więc odnosić także do przepisu § 21 uchwały krajobrazowej, który przewiduje dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalony na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie.
Nie sposób zatem zaprzeczyć, że przewidziana w art. 37d u.p.z.p. karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i już wcześniej istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic i urządzeń reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidziałby w u.p.z.p. obowiązku określenia warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych reklam do zasad ich rozmieszczania określonych w uchwale. Potwierdza to, wynikająca z treści uzasadnienia do projektu nowelizacji dotyczącej wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu (druk nr 1525 (https://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=1525), intencja ustawodawcy, którą było wprowadzenie podstawowych narzędzi sprzyjających ochronie krajobrazu, w tym m.in. nowych regulacji dotyczących lokalizowania reklam służących uzyskaniu znaczącego efektu z punktu widzenia ochrony krajobrazu.
Interpretacja art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zaproponowana w skardze doprowadziłaby do sytuacji, w której mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku dostosowania istniejących obiektów reklamowych niezgodnych z wymogami uchwały na warunkach i w terminie tam wskazanym, jego realizacja nie byłaby w żaden prawny sposób sankcjonowana. Po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe niezgodne z uchwałą bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie realizowałaby zakładanego celu, jakim jest uporządkowanie i ochrona krajobrazu jako jednego z elementów polskiego dziedzictwa narodowego. W takiej sytuacji wprowadzone zmiany byłby obojętne dla zaszłości, częstokroć szpecących krajobraz, których usunięcie z przestrzeni publicznej w zasadniczy sposób służy ochronie walorów krajobrazu. Ponadto, skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.
W konsekwencji, Sąd uznał, że postanowienia uchwały krajobrazowej znajdują bezpośrednie zastosowanie zarówno do tablic i urządzeń reklamowych umieszczonych po jej wejściu w życie, jak również do tych, które umieszczono przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej.
Zdaniem Sądu, taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz, albowiem nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (tak przyjęto w uzasadnieniu uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (tak w uzasadnieniu wyroku TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (tak w powołanym wyroku TK). Zwraca się też uwagę, iż nie można nadmiernie ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu prawa do zmian społecznych (tak w uzasadnieniu wyroku TK z 4 kwietnia 2006 r. w sprawie K 11/04, opublikowanym w OTK-A nr 4 z 2006 r., poz. 40). Za wprowadzonym obowiązkiem dostosowania reklam istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej do jej wymogów przemawia, ciążący na organach państwa, obowiązek podejmowania działań na rzecz wprowadzenia instrumentów mających na celu ochronę, gospodarkę i/lub planowanie krajobrazu.
Istoty mechanizmu dostosowawczego, służącego ochronie krajobrazu, nie zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny, który w sprawie o sygn. akt II OSK 166/18, postanowieniem z 6 czerwca 2019 r. przedstawił pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu o następującej treści: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)". Jak wynika z uzasadnienia powyższego postanowienia wątpliwości konstytucyjne wzbudziła nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne tj. wspólną przestrzeń urbanistyczną i wynika przede wszystkim z art. 1 i art. 5 Konstytucji RP oraz unormowań Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98), ale brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej.
Przewidziana w art. 37d u.p.z.p. sankcja finansowa w postaci kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej wymierzana jest przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 wskazanego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary poprzez wskazanie, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Obowiązująca uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., zatem termin dostosowawczy upływał 3 kwietnia 2020 r. Należy jednak zauważyć, że jako termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, został on zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, na mocy art. 15zzr z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374). Stan ten został wprowadzony w kraju w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W związku z tym, z dniem 14 marca 2020 r. przedmiotowy termin dostosowawczy został zawieszony, co oznacza, że nie biegł dalej. Przepis art. 15zzs został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), który - zgodnie z art. 76 in principio tej ustawy - wszedł w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia. Ustawę ogłoszono w dniu 15 maja 2020 r., a tym samym od dnia 16 maja 2020 r. włącznie nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r., powodujący wstrzymanie bądź zawieszenie biegu terminów. W myśl zaś art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. To oznacza, że zawieszony termin na dostosowanie tablic reklamowanych do zapisów uchwały krajobrazowej, biegł dalej od 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy to powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy wynikający z uchwały), w konsekwencji, termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. Okoliczność ta nie jest kwestionowana w sprawie, bowiem organy w sposób prawidłowy uwzględniły fakt zawieszenia biegu terminu na dostosowanie się do przepisów uchwały.
W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że termin ten nie został przez skarżącą dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionowała, jeszcze w dacie wydania decyzji przez organ I instancji w dniu 14 grudnia 2020 r., a więc znacznie po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce nr [...], obr. Ł. w Gdańsku umieszczona była wolnostojąca konstrukcja nośna z tablicami reklamowymi i urządzeniem reklamowym, w kształcie i formie niedopuszczalnym na terenie S3 wyznaczonym w uchwale krajobrazowej. Nie ma wątpliwości, że przedmiotowe tablice i urządzenie reklamowe umieszczone zostały legalnie przez skarżącą Spółkę w 2013 r.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 u.p.z.p., gdyż prawidłowa wykładnia przepisów art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 21 uchwały krajobrazowej prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością także obiektów reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie regulacji krajobrazowych na danym terenie, a których w przewidzianym terminie nie usunięto bądź nie dostosowano do wymogów uchwały krajobrazowej.
W tej sytuacji organy prawidłowo wszczęły postępowanie celem obciążenia podmiotu, który potwierdził "umieszczenie" tablic i urządzenia reklamowego na nieruchomości, karą pieniężną oraz obowiązkiem dostosowania nośników reklamowych do wymogów uchwały lub ich usunięciem.
W § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis § 2 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów szyldów, o których mowa w § 8 ust. 5, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały.
W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.
Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że na działce nr [..] w Gdańsku przy ul. Ś., położonej w strefie S3 wyznaczonej przez uchwałę krajobrazową, skarżąca Spółka w 2013 r. umieściła obiekt reklamowy składający się ze wspólnej wolnostojącej konstrukcji nośnej w postaci słupa o wysokości 27,16 m, na którym umieszczono logo M. w postaci znaku w kształcie dużej litery "M" (dwa złote łuki) oraz dwie płaskie tablice, na których umieszczono napis "M[..]", o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 57,32 m2. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy ocenił, że znak "M" stanowi w istocie urządzenie reklamowe, a tablica z napisem "M.[..]" jest tablicą reklamową. Wpisują się one bowiem w normatywną definicję tablicy reklamowej, przez którą rozumieć należy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.) oraz urządzenia reklamowego, przez które rozumie się przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.). Doprecyzowanie natury umieszczonych na nieruchomości obiektów reklamowych dokonane przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie zmieniło ich rzeczywistego charakteru i nie miało wpływu na ocenę możliwości ich umieszczenia na nieruchomości w zgodzie z uchwałą. Wskazać należy, że w istocie podział na tablice reklamowe i urządzenia reklamowe ma małe znaczenie dla stosowania prawa. Zarówno w przypadku tablicy reklamowej, jak i urządzenia reklamowego podstawą takiego obliczenia jest pole powierzchni tablicy lub urządzenia reklamowego służących ekspozycji reklamy, co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie.
Weryfikując umieszczone na nieruchomości urządzenie i tablice reklamowe usytuowane na wolnostojącym trwale związanym z gruntem słupie o wysokości 27,16 m organy obu instancji doszły do prawidłowych wniosków stwierdzając, że ich parametry oraz forma nie odpowiadają żadnym urządzeniom i tablicom reklamowym dozwolonym w obszarze S3 wyznaczonym w uchwale krajobrazowej.
W § 17 ust. 4 uchwały krajobrazowej dopuszczono w granicach obszaru S3 sytuowanie określonych rodzajów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem, takich jak: słup reklamowy, reklama typu A, reklama typu B, reklama typu C, pylon wizytówkowy, pylon zbiorczy, pylon cenowy i maszt flagowy, przy zachowaniu określonych zasad. Analizując zakres powyższego dozwolenia w świetle sformułowanych w § 4 uchwały definicji pojęć: słup reklamowy, reklama typu A, reklama typu B, reklama typu C, pylon wizytówkowy, pylon zbiorczy, pylon cenowy i maszt flagowy, stwierdzić należy, że będące przedmiotem postępowania urządzenie reklamowe i tablice reklamowe, umieszczone na wolnostojącym trwale związanym z gruntem słupie o wysokości 27,16 m, ze względu na formę (znak literowy "M") oraz parametry (powierzchnia ekspozycji reklamy i wysokość słupa) nie mieszczą się w żadnej kategorii nośników reklamowych dopuszczonej przepisami uchwały na obszarze S3. Przedmiotowe nośniki reklamowe nie są ani słupem reklamowym (§ 4 pkt 29), ani reklamą typu A czy B (§ 4 pkt 24 i 25), masztem flagowym czy też którymkolwiek z rodzajów pylonu - wizytówkowego, zbiorczego czy cenowego. Nośniki te zdradzają cechy umożliwiające ich zakwalifikowanie do reklamy typu C, które jednak odbiegają od kształtu i parametrów dozwolonych w tym obszarze dla tego rodzaju reklamy. Z definicji reklamy typu C wynika bowiem, że maksymalna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy może wynosić 18 m2, podczas gdy powierzchnia ekspozycji przedmiotowej reklamy wynosi 57,32 m2, znacznie przekraczając wielkość dopuszczalną, a dopuszczalne wymiary powierzchni służącej ekspozycji reklamy – 5,04 m na 2,38 m lub 6 m na 3 m, wykluczają inną niż prostokątną formę nośnika, czyli w tym wypadku znak graniczny "M".
Bez wpływu na powyższe stanowisko pozostają argumenty skarżącej zmierzające do wykazania, że wskazane nośniki reklamowe stanowią w istocie szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16d u.p.z.p., przez który rozumie się tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Ocena powyższych nośników reklamowych jako szyldów z punktu widzenia wymogów uchwały krajobrazowej nie doprowadziłaby do zmiany stanowiska zajętego przez orzekające organy w zaskarżonych decyzjach.
Uchwała krajobrazowa zawiera, w § 4 w punktach 31 – 35 definicje legalne różnych rodzajów szyldów, dopuszczonych jej przepisami, przy czym każda z tych definicji odnosi się do szyldu "pionowego" lub "poziomego". Szyld główny to pionowy lub poziomy szyld wybranej działalności głównej na danej nieruchomości dla obiektów usługowych, inny niż szyld równoległy i szyld wizytówkowy, w szczególności wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obiektów użyteczności publicznej, obiektów instytucji kultury itp., sytuowany równolegle do płaszczyzny sytuowania na jednym z obiektów (np. na budynku, pylonie, totemie). Szyld równoległy to podstawowa forma szyldu informującego o nazwie lub rodzaju prowadzonej działalności. Tradycyjnie zawiera nazwisko właściciela lub rzemieślnika, markę, nazwę działalności lub logo. Szyld równoległy umieszcza się w postaci tablicy lub znaków w pasie powyżej witryny (okien i drzwi) a poniżej pierwszego piętra. Z kolei, szyld semaforowy to szyld zamocowany prostopadle do ściany budynku. Może przyjąć formę tablicy, znaków bez tła, kasetonu lub lamp neonowych. Umieszcza się go bezpośrednio przy wejściu do lokalu. Uchwała dopuszcza także szyld w witrynie, który może przyjąć formę np. wyklejanych liter, ręcznej kaligrafii lub znaków bez tła, a także szyld wizytówkowy, który swoją funkcją przypomina tablicę informacyjną. Szyld wizytówkowy stosuje się dla lokali, które nie posiadają bezpośredniego wejścia od ulicy lub gdy wiele lokali korzysta z tego samego wejścia do obiektu.
Utrwalony w protokole oględzin oraz towarzyszącej mu dokumentacji fotograficznej przedmiot niniejszego postępowania wskazuje, że nie można uznać go za szyld dozwolony do umieszczenia w obszarze S3, co wynika z treści § 17 ust. 2 uchwały krajobrazowej. Nośniki reklamowe objęte kwestionowanymi decyzjami nie wykazują cech któregokolwiek z szyldu dozwolonego w obszarze S3. W obszarze tym nie przewidziano umieszczania szyldów na pylonach czy totemach, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Skoro zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej dopuszczone jest sytuowanie tylko takich tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów, o których mowa w uchwale, i tylko na takich zasadach i warunkach, o których mowa w uchwale, to nośniki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, w kształcie i o parametrach, które stwierdzono w trakcie oględzin, nie mogły zostać zaakceptowane przez organy.
W takiej sytuacji orzekające organy zobligowane były do zastosowania dyspozycji art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych i urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały.
Wbrew zastrzeżeniom skarżącej, organy ustaliły wszystkie niezbędne do zastosowania powyższego przepisu okoliczności, w tym obciążyły karą pieniężną skarżącą Spółkę jako podmiot, który w 2013 r. umieścił nośniki reklamowe opisane w protokołach z oględzin, co skarżąca potwierdziła.
Dyspozycja art. 37d ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie pozostawia orzekającym organom jakichkolwiek innych możliwości, jak tylko alternatywne obciążenie karą bądź umieszczającego tablicę lub urządzenie reklamowe bądź, jeżeli nie jest możliwe jego ustalenie, odpowiednio właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Wskazując osobę umieszczającego tablice bądź urządzenia reklamowe na pierwszym miejscu w wyliczeniu zawartym w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., ustawodawca dał wyraz założeniu, że skoro decyzje, o których mowa w tym przepisie, dotyczą sytuacji odbiegających od wzorca normatywnego, to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie sprawca tych naruszeń bez względu na to, czy posiada tytuł prawny do dysponowania nośnikiem reklamowym. Odpowiedzialność za tak ukształtowany delikt administracyjny ma charakter obiektywny, na zasadzie ryzyka i nie ogranicza jej brak zawinienia. Ze względu na normatywnie ukształtowaną kolejność podmiotów odpowiedzianych za zgodność nośników reklamowych z uchwałą, to w interesie właściciela, użytkownika wieczystego i posiadacza samoistnego leży ich dostosowanie do wymogów uchwały przez podmiot, które je faktycznie umieścił.
Skoro w niniejszej sprawie nie było wątpliwości co do podmiotu, który umieścił urządzenie i tablice reklamowe na nieruchomości, to powiązania i rozliczenia finansowe pomiędzy skarżącą jako umieszczającą a franczyzobiorcą prowadzącym działalność gospodarczą na tej nieruchomości pozostają bez wpływu na określenie adresata obowiązku pieniężnego i niepieniężnego. Ustawodawca w art. 37d ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p. nie uzależnił odpowiedzialności za niezgodność reklamy z uchwałą krajobrazową od prawa do dysponowania nośnikami reklamowymi czy nieruchomością, na której zostały umieszczone. Również wszelkie zmiany podmiotowe po stronie podmiotów zobowiązanych zgodnie z powyższymi przepisami pozostają bez wpływu na odpowiedzialność umieszczającego reklamę bądź odpowiednio właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego.
Poza tym nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pozostaje postawa skarżącej, którą w toku postępowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji w I instancji, organ wezwał do wskazania wszystkich okoliczności mających wpływ na ustalenie obowiązku uiszczenia kary pieniężnej i dostosowania reklamy do wymogów uchwały. Wówczas skarżąca nie przedstawiła argumentacji ani dowodów, które podważyłyby jej status jako strony przedmiotowego postępowania i adresata wskazanych obowiązków. Nie uczyniła tego również w odwołaniu, a formułując w tym zakresie zarzuty w skardze nie poparła ich jakimkolwiek materiałem dowodowym z dokumentów, przerzucając ciężar udowodnienia faktów, z których chce wywodzić korzystne dla swojej sytuacji okoliczności, na Sąd. Sąd tymczasem orzeka na podstawie akt zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, a uzupełniający materiał dowodowy przedstawiony ze skargą lub w toku postępowania sądowego nie służy do czynienia nowych ustaleń faktycznych w sprawie już załatwionej w postępowaniu administracyjnym, ale może pomóc w ocenie legalności procesu konkretyzacji prawa materialnego w określonym stanie faktycznym.
W świetle ujawnionych okolicznościach faktycznych, jak również wobec, znanej Sądowi z urzędu, okoliczności zaskarżenia przez Spółkę samej uchwały krajobrazowej w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym (sygn. akt II SA/Gd 7/19), w oparciu o przesłankę naruszenia jej interesu prawnego mającego swe źródło w prawnorzeczowych uprawnieniach do nieruchomości objętych zakresem tej uchwały, Sąd nie powziął wątpliwości co do zgodności z prawem przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego i prawidłowości określenia adresata zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu legitymacji skargowej we wskazanej wyżej sprawie skarżąca wyraźnie powołała się na naruszony interes prawny wynikający "(...) z faktu wprowadzenia ograniczeń w zakresie już istniejących i zainstalowanych na podstawie ostatecznych decyzji i zgłoszeń szyldów z logotypem skarżącej znajdujących się w lokalizacjach (nieruchomościach) na terenie Gdańska, na których skarżąca wybudowała swoje restauracje i prowadzi na nich usługi gastronomiczne". Na stronie 19 skargi wniesionej we wskazanej sprawie skarżąca w tabeli umieściła lokalizacje objęte zapisami kwestionowanej uchwały krajobrazowej, wśród których jest również nieruchomość w Gdańsku przy ul. Ś., na której zlokalizowano nośniki reklamowe stanowiące przedmiot kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji.
Orzekające organy nie dysponowały żadnymi informacjami, które uzasadniałyby określenie innego adresata decyzji niż skarżąca Spółka jako podmiot, który umieścił reklamę niezgodną z wymogami uchwały. To na skarżącej jako stronie postępowania administracyjnego ciążył obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie konsekwencje, czemu uchybiła.
Kwestia ta rzutuje również na ocenę prawidłowości orzeczenia o obowiązku dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo do usunięcia tablicy lub urządzenia reklamowego. Zasadniczo karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 4 u.p.z.p.). Przepis art. 37d ust. 5 u.p.z.p. stanowi jednak, że w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się:
1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz
2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że od momentu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w dniu 8 października 2020 r. do dnia orzekania w dniu 14 grudnia 2020 r. wskazany nośnik reklamowy pozostawał na działce nr [...] i nie dostosowano go do wymogów uchwały po upływie okresu dostosowawczego, który upłynął z dniem 13 czerwca 2020 r. ani nie został usunięty. W konsekwencji, organy w dacie orzekania nie mogły poprzestać wyłącznie na wymierzeniu skarżącej Spółce kary pieniężnej, ale zobowiązane były do obciążenia jej również obowiązkiem dostosowania reklamy do postanowień uchwały lub do jej usunięcia. Przesądza o tym redakcja art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w którym ustawodawca posłużył się zwrotem imperatywnym "w decyzji określa się" w odniesieniu do kary pieniężnej oraz obowiązku dostosowania tablicy i urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo ich usunięcia. Powyższe oznacza, że orzeczeniu o karze pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z przepisami uchwały, której w dacie rozstrzygania o karze nie dostosowano do wymogów uchwały lub nie usunięto, nierozerwalnie towarzyszyć musi orzeczenie o nałożeniu obowiązku dostosowania do wymogów uchwały lub usunięcia. Organ nie działa w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego, ale ze względu na kategoryczne brzmienie przepisu i cel, jaki w tej regulacji jemu przyświeca, zobowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcia zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z wymogami uchwały. Przez dostosowanie należy rozumieć usunięcie wszystkich niezgodnych z przepisami uchwały elementów reklam.
Sposób określenia w zaskarżonej decyzji obowiązku dostosowawczego jest w pełni spójny z wymogami u.p.z.p. oraz z przepisami uchwały. Kluczowy w tym zakresie jest § 2 ust. 1 i 2 uchwały, który winien być dla umieszczających reklamy zasadniczą wskazówką pozwalającą na ustalenie zakresu działań dopuszczalnych i zabronionych przez uchwałę. Dyspozycja tego przepisu potwierdza bowiem, że zakazuje się sytuowania innych niż określone w uchwale tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a dopuszcza sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, i to wyłącznie na zasadach i warunkach w niej określonych. Podobna regulacja odnosi się do szyldów. Oznacza to, że dopuszczalne są reklamy wyraźnie wskazane w przepisach uchwały, a zabronione takie, których uchwała nie przewiduje. Brak zatem zapisów w uchwale dopuszczających umieszczanie tablic bądź urządzeń reklamowych na totemach lub pylonach nie oznacza, że można w sposób dowolny takie reklamy sytuować, ale wręcz przeciwnie, wyklucza całkowicie możliwość umieszczania tego rodzajów reklam na totemach lub pylonach.
W ocenie Sądu, ze względu na treść § 2 ust. 1 i 2 uchwały, określony w zaskarżonej decyzji obowiązek dostosowania przedmiotowej reklamy do postanowień uchwały został sformułowany w sposób zgodny z przepisami u.p.z.p. i uchwały krajobrazowej. Pozostawiono bowiem podmiotowi umieszczającemu reklamę zakres niezbędnej i potrzebnej swobody w wyborze, najbardziej adekwatnego do jego potrzeb i istniejących zobowiązań, sposobu dostosowania reklamy do wymogów uchwały. Poza tym w § 21 ust. 2 uchwały określono szczegółowo zasady i warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały do jej wymogów, którymi winny kierować się podmioty obciążone obowiązkiem dostosowawczym, co jest wystarczające do przywrócenia stanu zgodności z prawem.
Podkreślić należy, że z mocy art. 37d ust. 6 u.p.z.p. decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku dostosowania do przepisów uchwały. Oznacza to, że w zakresie orzeczonego obowiązku dostosowawczego lub obowiązku usunięcia urządzenia reklamowego i tablic reklamowych, z mocy samego prawa, bez potrzeby wydawania w tym przedmiocie odrębnego orzeczenia, wydana w niniejszej sprawie decyzja jest natychmiast wykonalna. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej jest to, że decyzja ta staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Regulacja ta potwierdza przyjętą przez ustawodawcę niezbędność natychmiastowej ochrony szczególnej wartości jaką jest krajobraz. Przymusowa realizacja powyższego obowiązku skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej polega egzekucji administracyjnej prowadzonej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479, art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3). Powyższa regulacja pozwala w szybkim czasie doprowadzić do zrealizowania głównego celu samego w sobie, to jest wyeliminowania tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z warunkami określonymi w uchwale rady gminy, niezależnie od egzekucji samej kary pieniężnej.
Tylko w tym wymiarze wykonalność obowiązku dostosowawczego bądź obowiązku rozbiórki pozostaje w orbicie zainteresowania organów, albowiem na gruncie przepisów art. 37a – art. 37d u.p.z.p. organy właściwe w sprawach kar pieniężnych nie są uprawnione do weryfikowania praw do dysponowania tablicami lub urządzeniami reklamowymi w aspekcie wykonalności obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały bądź ich usunięcia.
Ze względu na zbieżność interesów umieszczającego reklamę i właściciela oraz pozostałych podmiotów w przywróceniu stanu zgodności z prawem, w wykonaniu obowiązku dostosowawczego przez umieszczającego reklamę, który nie dysponuje do niej żadnym tytułem, nie można upatrywać niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wskazuje się w judykaturze sądów administracyjnych, niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2022 r., III OSK 951/21; z 26 stycznia 2022 r., II OSK 1371/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do nośników reklamowych czy do nieruchomości, na której są umieszczone nie oznacza, iż nie można było skierować do niej decyzji nakazującej dostosowanie nośników reklamowych do wymogów uchwały bądź ich usunięcia, a nadto, iż powodowałoby to, że decyzja jest niewykonalna.
Zauważyć należy, że określona w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłanka, której występowanie w niniejszej sprawie wielokrotnie akcentowała skarżąca, traktowana jest przez doktrynę jako szczególny przypadek niewykonalności decyzji o charakterze prawnym. Skarżąca wielokrotnie podnosiła, iż zrealizowanie nakazu nałożonego na nią mocą zaskarżonej decyzji narazi ją na odpowiedzialność karną z art. 288 § 1 Kodeksu karnego, co, w ocenie Sądu, stanowi argument chybiony i nie świadczący o zaistnieniu przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma fakt, że skarżąca zaskarżoną decyzją zobowiązana została do dostosowania urządzenia i tablic reklamowych do wymogów uchwały lub do ich usunięcia. Przedmiot tak określonego obowiązku nie wypełnia znamion przedmiotowych przestępstwa z art. 288 Kodeksu karnego polegającego na zniszczeniu mienia. Dla ziszczenia się przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. wykonanie decyzji musiałoby wywołać czyn zagrożony karą, z czym nie będziemy mieli do czynienia w razie usunięcia nośników reklamowych. Nakazanie usunięcia nie może być identyfikowane ze zniszczeniem mienia, albowiem wypełnieniem tego obowiązku administracyjnego będzie już demontaż, który nie powoduje skutków konstytuujących przestępstwo z art. 288 Kodeksu karnego. Na marginesie należy wskazać, że przepisy o odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych nie przewidują odpowiedzialności spółki jako podmiotu zbiorowego za przestępstwo stypizowane w art. 288 Kodeksu karnego (art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary; Dz.U. z 2020 r., poz. 358).
W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie są obarczone wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.
Sąd nie podzielił również zarzutów skargi odnośnie niewłaściwości organu orzekającego o karze pieniężnej i obowiązkach z art. 37d ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. w I instancji administracyjnej. Zgodnie z art. 37d ust. 3 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepisy art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.g.n., dają podstawę radzie gminy do upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Jedną z jednostek, którą Rada może zobowiązać do załatwiania spraw indywidulanych jest Gdański Zarząd Dróg i Zieleni. Jest to jednostka organizacyjna i budżetowa Miasta Gdańska, powołana uchwałą Nr XVI/505/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 1999 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, którą kieruje dyrektor. Działanie Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w niniejszej sprawie opierało się na upoważnieniu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, udzielonego przez Radę Miasta Gdańska w uchwale nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 4 u.g.n. Na podstawie tak udzielonego upoważnienia Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni działał jako organ właściwy w I instancji w sprawach kar pieniężnych uregulowanych w art. 37d u.p.z.p.
Wbrew twierdzeniom skarżącej w toku postępowania administracyjnego nie doszło również do naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na zagadnienie wstępne w postaci rozstrzygnięcia o zgodności z prawem uchwały krajobrazowej, o której ma orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 7/19, zainicjowanej skargą Spółki. Zawieszenie postępowania administracyjnego następuje obligatoryjnie, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) rozumianego jako zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100 oraz wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I OSK 1792/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu (zob. wyrok NSA z 21 października 2021 r., I OSK 742/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., III OSK 3221/21, LEX nr 3164998). Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w przedmiocie legalności uchwały krajobrazowej w zakresie wyznaczonym naruszonym interesem prawnym skarżącej pomimo tego, że pozostaje w związku z przedmiotową sprawą, to nie stanowi zagadnienia wstępnego stanowiącego przeszkodę w rozstrzygnięciu sprawy kary pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z przepisami uchwały. Ewentualne przyszłe wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień uchwały, stanowiące w istocie zmianę prawa miejscowego, nie stanowiło w kontrolowanym postępowaniu przeszkody do wymierzenia kary za umieszczenie reklamy niespełniającej wymogów uchwały krajobrazowej, albowiem do momentu ich prawomocnego wyeliminowania z porządku prawnego wskutek stwierdzenia nieważności, stanowią one obowiązujące prawo mogące być podstawą decyzji indywidulanych.
Podobnie, zakwestionowanie konstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p., upoważniającego radę gminy do określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, którego dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt II OSK 166/18 i II OSK 1954/19, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawne w zakresie zgodności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej braku jednoczesnego zapewnienia podmiotom zobowiązanym do usunięcia reklam niezgodnych z uchwałą mechanizmu odszkodowawczego, nie stanowi przeszkody do orzekania w sprawie kar pieniężnych za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały. Skutki orzeczeń Trybunału w sprawach pomięć ustawodawczych wywołują wiele wątpliwości w doktrynie. Przyjmuje się jednak, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego nie skutkuje uchyleniem niekonstytucyjnego przepisu, nie pozbawia go mocy obowiązującej, lecz zobowiązuje ustawodawcę, w określonym terminie bądź bez zakreślenia ram czasowych, do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną.
Sąd nie doszukał się naruszenia przez orzekające organy art. 189f k.p.a. poprzez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy w sposób prawidłowy zweryfikowały one przesłanki odstąpienia określone w § 1 wskazanego przepisu. Stanowi on bowiem, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, ani nie określa, w jaki sposób ma być ona ustalana. Jest to zatem przesłanka ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. Treść uzasadnienia organu odwoławczego potwierdza, że weryfikacji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej dokonano przy uwzględnieniu zindywidualizowanych okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym profesjonalnego charakteru od lat prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej oraz celu komercyjnego, jakiemu służą przedmiotowe reklamy. Znikomą wagę tego naruszenia wyklucza realizowanie przy pomocy reklamy celów czysto zarobkowych, a nie zaspokajanie dóbr konkurencyjnych względem ochrony krajobrazu jako dobra wspólnego i dziedzictwa narodowego. Nie pominięto również kwestii istnienia niezgodnej z wymogami uchwały reklamy w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, pomimo upływu okresu dostosowawczego.
Z perspektywy celów towarzyszących regulacji prawnej, stanowiącej podstawę prawną wymierzonej kary zauważyć trzeba, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, zmierza do wzmocnienia ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały krajobrazowe służą więc gospodarowaniu krajobrazem, rozumianym jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka (zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Starburg 14 marca 2011 r., tłumaczenie polskie dostępne pod adresem:http://ochronaprzyrody.gdos.gov.pl/files/artykuly/5461/management_of_the_territory_PL.pdf). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d Konwencji Krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Powyższe cele determinują więc aksjologiczną warstwę wprowadzonej uchwałą krajobrazową ochrony, która – jak wskazano powyżej – z normatywnego punktu widzenia znajduje odzwierciedlenie nie tylko w regulacjach krajowych, ale i międzynarodowych.
Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę, działającego w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama jego działalności handlowej jest istotną wartością, determinującą niewątpliwie sukces prowadzonej działalności pod europejską marką. Podmiot taki powinien się orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to, nie podjęła działań dostosowujących do nowych przepisów. Niewątpliwie zatem samo działanie skarżącej miało wpływ ostatecznie również i na wysokość ustalonej kary bowiem mogła ona dostosować swoją działalność w tym obszarze do przepisów uchwały. Tym bardziej zatem, działając profesjonalnie, skarżąca powinna była podjąć działania mające na celu ustalenie swojej sytuacji prawnej w obszarze zgodności z uchwałą krajobrazową.
Przepis art. 189d k.p.a. zawierający dyrektywy wymiaru kar administracyjnych, w przypadku kary za nielegalną reklamę może posłużyć za wskazówkę interpretacyjną przy ocenie wagi naruszenia prawa, wskazując na okoliczności mogące mieć wpływ na taki charakter naruszenia. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną dóbr zasługujących na priorytetowe traktowanie w stosunku do wartości chronionych przez naruszone przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony, zasługującym na oczekiwaną przez nią ochronę.
W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu, ponadto zawarte w szczególności w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.
Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, urządzenia reklamowego i tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary (wzoru, stawek), jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń. Organy przeanalizowały ponadto możliwość zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, o którym mowa w art. 189f § 1 k.p.a., uzasadniając swoje stanowisko.
W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, ust. 5 i ust. 9 u.p.z.p. nakładając karę pieniężną za umieszczenie na działce nr [...] w Gdańsku przy ul. Ś., wolnostojącej konstrukcji nośnej z umieszczonymi na niej tablicami reklamowymi i urządzeniem reklamowym, obciążając wymierzoną kwotą skarżącą Spółkę jako podmiot umieszczający ujawnione nośniki reklamowe niezgodnie z postanowieniami obowiązującej uchwały krajobrazowej. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez sąd rozważań.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyła w skardze skarżąca, przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.