II SA/Gd 350/04

II SA/Gd 350/04 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jan Jędrkowiak
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. O. i J. O. na decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 15 kwietnia 2004 roku, nr [...]; 2. orzeka, iż decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J. O. i J. O. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta decyzją z dnia 17 maja 2001 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 1 marca 2001 roku, zatwierdził projekt budowlany i wydał J. i T. B. pozwolenie na przebudowę elewacji oraz przebudowę wnętrza sklepu budynku mieszkalno - usługowego usytuowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w L.
J. i J. O. pismem z dnia 8 lipca 2003 roku wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji wskazując, że nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony.
Wojewoda postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2003 roku,
nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie i wyznaczył Starostę do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż wnioskodawcy winni być stroną ww. postępowania bowiem są właścicielami budynku bezpośrednio stykającego się z przebudowywaną ścianą elewacji budynku usytuowanego w zabudowie szeregowej.
Starosta decyzją z dnia 15 kwietnia 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego:
1. stwierdził wydanie decyzji Starosty z dnia 17 maja 2001 roku, nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę elewacji oraz przebudowę wnętrza sklepu budynku mieszkalno - usługowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. z naruszeniem prawa tj. bez udziału jednej ze stron bez jej winy w postępowaniu administracyjnym,
2. odmówił uchylenia wyżej wymienionej decyzji Starosty, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż J. i J. O. w toku postępowania poruszali problemy i składali wnioski związane z kwestionowaną przez nich sprawą oddania do użytku budynku mieszkalno - usługowego położonego przy ul. [...]. Stwierdził także, iż z informacji przekazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że prowadzi on postępowanie w sprawie ustalenia przyczyn zawilgocenia budynków przy ul. [...] i nr [...], nie prowadzi natomiast żadnego postępowania w sprawie niezgodnej z projektem realizacji elewacji budynku przy ul. [...].
Organ wyjaśnił również, iż przedmiotem sprawy zakończonej decyzją nr [...] była nowa inwestycja - przebudowa elewacji i przebudowa sklepu budynku przy ul. [...]. Poinformował także wnioskodawców, że przyjęte w projekcie rozwiązanie dotyczące umieszczenia nowego otworu drzwiowego zbliżonego do granicy działek nie jest sprzeczne z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki, ponieważ nie zabrania się umieszczania otworów okiennych i drzwiowych w ścianach prostopadłych do granicy działki w odległości mniejszej niż 4metry.
Reasumując Starosta stwierdził, iż ponownie rozpatrzył sprawę i uznał, że przedłożony projekt opracowano z uwzględnieniem postanowień art. 5 Prawa budowlanego, a przebudowa elewacji (od strony ulicy [...]) istniejącego na działce nr [...] budynku, nie narusza w żadnym stopniu interesu współwłaścicieli budynku znajdującego się na przyległej działce. Wskazał nadto, iż zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego sprawdził zgodność projektu z ważną na dzień złożenia wniosku decyzją o warunkach zabudowy i obowiązującymi wówczas zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno - budowlanymi oraz kompletność projektu i uznał, że inwestorzy spełnili wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 Prawa budowlanego.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. i J. O. zażądali jej uchylenia w całości jako niezgodnej z prawem.
W uzasadnieniu zarzucili, iż organ I instancji pominął ich wnioski dowodowe przedstawione w pismach z 4 lipca 2003 roku oraz 17 września 2003 roku i wydał zgodę na wykonanie wejścia do sklepu w miejscu, w którym rzeczoznawcy budowlani wnioskowali o rozebranie samowolnie wybudowanego tarasu i schodów celem usunięcia jednej z przyczyn zalewania wodami opadowymi ich budynku.
Stwierdzili także, iż budynek, którego dotyczy zaskarżona decyzja, został wybudowany niezgodnie z decyzją o zagospodarowaniu terenu oraz decyzją o pozwoleniu na budowę, a zaskarżona decyzja zmienia funkcję piętra budynku z mieszkalnej na handlową i tym samym jest sprzeczna z szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego dla zespołu budynków jednorodzinnych z usługami w parterze przy ul. [...] (dawnej [...]), na podstawie którego wydano ww. decyzje.
Zarzucili nadto organowi I instancji, iż nie wskazał przepisu, z którego wynika, że przyjęte w projekcie rozwiązania nie są sprzeczne z warunkami technicznymi. Stwierdzili także, iż planowana inwestycja narusza ich interes, jako współwłaścicieli działki i budynku znajdującego się na przyległej działce, ponieważ pogłębia i utrwala stan zalewania ich budynku wodami opadowymi.
Wojewoda decyzją z dnia 12 maja 2004 roku,
nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w trakcie prowadzonego przez Starostę postępowania odwołujący się wnieśli o:
▪ przeprowadzenie dowodu z inwentaryzacji geodezyjnej posadowienia budynku, która wykaże czy budynek zastał wybudowany w granicach działki [...],
▪ wykonanie pomiarów wysokości posadzki parteru oraz podestu ze schodami przed budynkiem i porównanie z projektowanymi wysokościami w zatwierdzonym projekcie,
▪ przeprowadzenie dowodu z inwentaryzacji budowlanej, w szczególności obudowania balkonu, kanalizacji odprowadzającej wody opadowe z połaci dachu, otworów drzwiowych i okiennych i porównanie z załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia 14 marca 1985 roku, którą organ administracyjny jest związany.
Wojewoda wyjaśnił, iż zasadność złożonych przez skarżących wniosków była badana przez organ I instancji, przy czym zaznaczył, iż wnioski te dotyczyły pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś przedmiotowego postępowania, które dotyczyło "pozwolenia na przebudowę elewacji i wnętrza sklepu bez przebudowy, czy też budowy schodów naziemnych prowadzących z poziomu chodnika do poziomu parteru".
Organ stwierdził nadto, iż jedynie stanowisko organów nadzoru budowlanego informujące o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej byłoby sygnałem dla organu administracji budowlanej, iż w postępowaniu wznowieniowym należy uwzględnić jego ewentualne decyzje. Wobec braku takiego stanowiska Starosta nie miał podstaw do innego działania i musiał kontynuować postępowanie wznowieniowe.
Wojewoda wyjaśnił, iż Starosta prowadząc w 2001 roku postępowanie w sprawie pozwolenie na przebudowę elewacji i wnętrza budynku, a następnie postępowanie wznowieniowe, wiedział, iż jego przedmiotem jest jedynie przebudowa elewacji polegająca na zmianie usytuowania i wielkości otworów w ścianie frontowej, a także roboty budowlane wewnątrz budynku na poziomie kondygnacji parteru. Dlatego też - związany wnioskiem skarżących o wznowienie postępowania w sprawie decyzji z 2001 roku, przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz ramami prawnymi tego postępowania mógł zająć się wyłącznie ocenianiem wydawanego przez siebie pozwolenia na budowę z 2001 roku. Zdaniem Wojewody Starosta słusznie ocenił, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz, że w świetle zebranego materiału dowodowego musiałaby zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej.
W skardze na powyższą decyzje J. i J. O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu stwierdzili, iż budynek jednorodzinny z usługami w parterze, którego dotyczy niniejsze postępowanie, nie jest wybudowany w granicach działki nr [...], jest wykonany w sposób niezgodny z zatwierdzoną dokumentacją techniczną, a decyzja organu I instancji zezwala na wykonywanie otworu wejściowego do tego budynku w miejscu, w którym rzeczoznawcy budowlani wnioskowali o rozebranie samowolnie wybudowanego podestu i schodów na odległość 1m od ściany budynku skarżących, celem usunięcia przyczyny jego niszczenia.
Skarżący zarzucili, iż zaskarżona decyzja jest ukrytą próbą osłony samowoli budowlanej i zmiany sposobu użytkowania piętra budynku z mieszkalnej na handlową bez przeprowadzenia wymaganego prawem postępowania z art. 71 Prawa budowlanego.
Skarżący wyjaśnili również, iż ich wnioski dowodowe dotyczyły także przedmiotowego postępowania. Wskazali przy tym, iż organy nienależycie ustaliły zakres robót objętych pozwoleniem, ponieważ wykonano jeden otwór drzwiowy, roboty wewnętrzne polegające na rozebraniu części stropu nad parterem i wykonaniu w tym miejscu klatki schodowej na piętro, a zatem przebudowa nie dotyczyła tylko parteru. Dotyczyła również piętra budynku.
Dodatkowo skarżący w piśmie z dnia 20 marca 2006 roku uzupełnili zarzuty skargi stwierdzając, iż od 10 lat toczy się postępowanie dotyczące wybudowania budynku należącego do J. i T. B. z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Obecnie jest ono na etapie skargi skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2005 roku, nr [...] (sygn. akt II SA/Gd 441/05). Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy poczynione samowolnie przez inwestorów odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są istotne oraz czy mają wpływ na zawilgocenie budynku skarżących.
Skarżący stwierdzili także, iż organy nie wyjaśniły należycie zakresu robót budowlanych, który został ostatecznie zatwierdzony decyzją z dnia 17 maja 2001 roku. Ustalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obejmującego ul. [...] wskazują, iż część parterowa budynków musi być przeznaczona na lokalizację funkcji usługowej. Natomiast I i II piętro na funkcję mieszkalną. Przy czym wejścia do budynków dla części usługowej i mieszkalnej są wyodrębnione i od siebie niezależne. W związku z tym - w ocenie skarżących - rodzi się pytanie w jakim celu na parterze budynku kwestionowany projekt przewiduje klatkę schodową w części usługowej. Skoro część mieszkalna i usługowa są od siebie niezależne i posiadają odrębne wejścia to klatka ta jest zbędna - chyba, że inwestorzy dokonują zmiany funkcji piętra budynku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania – J. i T. B.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Przepisy art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego stanowią, iż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Przedmiotem tego postępowania jest zatem ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., a następnie - po ustaleniu podstaw wznowienia - rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione.
Następuje więc otwarcie postępowania, w wyniku którego ma być podjęta decyzja w sprawie dalszego obowiązywania dotychczasowej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści tej ostatniej decyzji. Inaczej mówiąc, organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ musi zatem przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Organ na tym etapie nie jest zatem związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej winien się odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić.
Rozstrzygnięcie sprawy w tym postępowaniu, podobnie jak w każdym postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1984 roku (sygn. I SA 86/84, OSP 1985, z. 5, poz. 95 z glosą J. Borkowskiego): "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania."
Jak z powyższego wynika w niniejszej sprawie organy winny zastosować przepisy materialne obowiązujące w dacie wydawania przez nie decyzji, chyba że z przepisów przejściowych wynikałoby, iż mają stosować przepisy obowiązujące w innej dacie.
W niniejszej sprawie organ I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepisy prawa procesowego - art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji powołał się natomiast na art. 5, 32 i 35 Prawa budowlanego stwierdzając, iż sprawdził zgodność projektu z ważną na dzień złożenia wniosku decyzją o warunkach zabudowy i "obowiązującymi wówczas zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno - budowlanymi oraz kompletność projektu". Organ nie wyjaśnił przy tym jakie konkretnie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy techniczno – budowlane stanowiły podstawę jego rozstrzygnięcia. Nie ustosunkował się również do zarzutów skarżących zawartych w pismach złożonych w toku postępowania, w których skarżący twierdzili, iż w projekcie wejście do sklepu usytuowane jest w miejscu, w którym miały zostać wykonane prace mające na celu usunięcie przyczyn zalewania ich budynku.
Wojewoda - jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał jedynie przepis prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie powołał się natomiast w zaskarżonej decyzji na jakikolwiek przepis prawa materialnego. Nie wyjaśnił także, a tego domagali się skarżący w odwołaniu, według jakich warunków technicznych, z jakich przepisów wynikających - oceniał prawidłowość przedstawionego przez inwestorów projektu. Wojewoda ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "Starosta słusznie ocenił, iż przedmiotowa decyzja (z 2001 roku) została wydana z naruszeniem prawa oraz to, że w świetle zebranego materiału dowodowego musiałaby zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej".
Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika czy Wojewoda jedynie ocenił decyzję organu I instancji, czy też dokonał samodzielnej analizy przedłożonego projektu, weryfikując go zgodnie z obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisami (z uwzględnieniem przepisów przejściowych).
Organ II instancji nie ustosunkował się także do zarzutów zawartych w odwołaniu. W szczególności – podobnie jak organ I instancji – nie odniósł się do zarzutów skarżących dotyczących nie wyjaśnienia kwestii zaakceptowania w zatwierdzonym projekcie wejścia do sklepu w miejscu, w którym – według twierdzeń skarżących - miały zostać wykonane prace mające na celu usunięcie przyczyn zalewania ich budynku. Organ nie ustosunkował się także do zarzutu dotyczącego sprzeczności planowanej inwestycji z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego. Nie wyjaśnił także czy planowane roboty budowlane wpłyną niekorzystnie na nieruchomość skarżących powodując jej dalsze zalewanie wodami opadowymi, a to również zarzucali skarżący w odwołaniu i wcześniejszych pismach składanych w toku postępowania administracyjnego.
Sąd stwierdził także, iż zasadny jest zarzut skargi, iż w treści uzasadnień organów obu instancji zabrakło oceny zakresu robót objętych przedłożonym projektem i ustosunkowania się do zarzutów skarżących dotyczących zmiany przeznaczenia piętra budynku. Jak stwierdzili bowiem skarżący projekt przedstawiony przez inwestorów objął swoim zakresem także piętro budynku, a zakres prac wskazywał na zmianę funkcji piętra budynku z mieszkaniowej na biurową, co w ocenie skarżących było sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący zasadnie zarzucili także organom, iż nie wskazały przepisów, z których wynika, że przyjęte w projekcie rozwiązania nie są sprzeczne z warunkami technicznymi oraz nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, iż planowana inwestycja nie narusza praw skarżących – skoro skarżący, jako współwłaściciele działki i budynku znajdującego się na przyległej działce, cały czas twierdzili, iż planowane roboty pogłębią i utrwalą stan zalewania ich budynku wodami opadowymi.
Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).
Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.
W niniejszej sprawie organy niewątpliwie do powyższych zasad postępowania dowodowego się nie zastosowały bowiem nie przeanalizowały zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zarzutów skarżących zgłoszonych w toku postępowania.
Sąd miał przy tym również na uwadze, iż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, przy czym zgodnie z art. 138 w zw. z art. 140 k.p.a. istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy nie pełni jedynie funkcji kontrolnej, ale przede wszystkim ponownie rozstrzyga sprawę merytorycznie.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznający odwołanie i wyposażony w odpowiednie środki weryfikacji decyzji I – instancyjnej nie podjął w tej materii wymaganych prawem czynności. Jak już wskazano powyżej - nie odniósł się także do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ jedynie stwierdził prawidłowość decyzji Starosty, przy czym wydając zaskarżoną decyzję, podobnie jak organ I instancji, nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób wymagany przepisami prawa.
Zgodnie z treścią art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. W przypadku wznowienia postępowania winna także zawierać wskazanie stosowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym również w tej sprawie organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa materialnego stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Paragraf 3 cyt. przepisu stanowi zaś, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Jak z powyższego wynika rozstrzygnięcie organu administracji powinno wynikać z rzetelnej i obiektywnej analizy wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Uniemożliwia także dokonanie przez Sąd należytej kontroli zaskarżonej decyzji. To bowiem organy administracji, a nie Sąd, mają obowiązek dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Sąd takich kompetencji nie ma. Sprawuje bowiem jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, nie ustala natomiast za organy stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2005 roku, sygn. I FSK 28/05, Baza Orzeczeń LEX nr 172996).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty.
Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien rozstrzygnąć niniejszą sprawę mając na uwadze treść art. 149 § 2 k.p.a. oraz przepisy art. 7 i 77 k.p.a., a także wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie powinno uwzględniać dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.
Organ winien mieć także na uwadze, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 roku, wydanym w sprawie o sygn. II SA/Gd 104/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2003 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 7 listopada 2003 roku, nr [...], wydaną w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie elewacji parteru budynku mieszkalno – usługowego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w L.
Organ winien nadto zważyć, iż wbrew ustaleniom poczynionym przez organy obu instancji, przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie dotyczące wybudowania budynku mieszkalno - usługowego usytuowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w L. z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W postępowaniu tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 20 kwietnia 2005 roku decyzję nr [...] która została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2006 roku uchylona (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 441/05).